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Entrevista con Emilie M. Hafner-Burton

Emilie Hafner-Burton

“Evitar el uso del poder, sería devastador para los derechos humanos”

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Muchos activistas y estudiosos de derechos humanos le temen al poder del Estado –y con razón. Muchas veces, con el poder del Leviatán, los Estados son responsables por los abusos masivos contra los derechos humanos a nivel nacional, y también en el extranjero. Otros, como Emilie Hafner-Burton, autora del libro publicado en 2013 por Princeton University Press – Making Human Rights a Reality (Haciendo realidad los derechos humanos), argumenta que “los Estados están en el centro del problema de los derechos humanos, y por lo tanto, tienen un importante rol a cumplir en las soluciones”. En resumen, los activistas de derechos humanos, intelectuales y decisores políticos deben hacer un mejor uso del poder estatal, y esto incluye la promoción de los derechos humanos en el extranjero.

Hafner-Burton, en una entrevista reflexiva con la directora de Conectas, Lucia Nader, defiende fuertemente lo que ella denomina, el rol de los “Estados guardianes” a nivel internacional. A la vez que es cautelosa al no definir a esa gestión como un “derecho o privilegio” sólo de algunos países de Occidente, Hafner-Burton es crítica de la política exterior de EE.UU., incluso de la política exterior de Obama. Ella considera que los países del Sur, así como las organizaciones de derechos humanos del Sur, tienen un rol importante en la promoción de los derechos humanos en el extranjero. Como argumenta en esta entrevista, “la promoción de los derechos humanos va a ganar más adhesiones si más gobiernos se suman a la tarea de promover responsablemente los derechos humanos en su región, dándole más poder a los derechos humanos, más allá de Norteamérica o Europa”.

Su interés en el tema del poder estatal y del derecho internacional no es nuevo. Como puede verse en esta entrevista con Conectas, Hafner-Burton está profundamente comprometida en la búsqueda de formas que reduzcan la brecha entre las normas del derecho internacional de los derechos humanos en los papeles y la realidad en el territorio. Dos décadas atrás, Hafner-Burton se instaló en Ginebra, Suiza y comenzó a trabajar para una organización no gubernamental internacional dedicada a la promoción de los derechos humanos y el desarme. Desde ese momento, tuvo la posibilidad de tener una mirada desde el interior, sobre cómo funciona Naciones Unidas, experimentando de primera mano las dificultades para la defensa de los derechos humanos. Desde entonces, ha trabajado en la construcción de soluciones más efectivas ante la persistencia de los abusos a los derechos humanos a nivel global.

La experiencia académica de Emilie Hafner-Burton refleja estas preocupaciones. Es profesora de la Facultad de Relaciones Internacionales y Estudios del Pacífico de la Universidad de San Diego y Directora del nuevo Laboratorio sobre Derecho y Legislación Internacional de la Facultad. En el marco del gran abanico de temas, que incluyen derechos humanos y seguridad, el Laboratorio explora cuando (y por qué) opera de hecho el derecho internacional. Por otra parte, la experiencia académica de Hafner-Burton se extiende a otras universidades de renombre como Princeton, Oxford y Stanford.

En la siguiente entrevista, Hafner-Burton reflexiona sobre la legitimidad del sistema internacional de derechos humanos, el rol de los Estados y de las organizaciones de derechos humanos, a la vez que presenta una mirada crítica sobre la política exterior de derechos humanos de EE.UU. Sin embargo, con un tono realista y a la vez alentador, Hafner-Burton deja claro que “en un mundo ideal los Estados no deberían entrometerse en los asuntos de los otros. Pero no vivimos en ese mundo”.  Y así como el historial en derechos humanos de Estados Unidos es criticado donde sea que Estados Unidos promueva los derechos humanos en el extranjero, Hafner-Burton advierte que los países del Sur como Brasil, India y Sudáfrica necesitan cuidar su historial de derechos humanos a nivel nacional si quieren promover los derechos humanos en el extranjero de manera responsable.

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Conectas Derechos Humanos • Has mencionado en tu libro Making Human Rights a Reality, que el sistema internacional de derechos humanos, particularmente la ONU, enfrenta hoy una crisis de legitimidad y relevancia debido a que está lleno de países que no tienen intención (o capacidad) para cumplir las normas. Algunos expertos argumentarían que esta crisis se debe a que el propio sistema sufre una crisis de representación. Esta falta de legitimidad podría venir no sólo de los “Estados malos” sino debido a que los “países occidentales” manipulan el sistema para conseguir sólo lo que quieren del mismo.

Emilie M. Hafner-Burton • Estamos de acuerdo en que la ONU está enfrentando una crisis de legitimidad y relevancia. Una razón es precisamente, que los Estados –todos los Estados, no sólo los “países occidentales”– manipulan el sistema de la ONU para conseguir lo que quieren del mismo. Esta práctica política ayuda a explicar por qué es bastante bajo el historial de cumplimiento de las normas internacionales de derechos humanos de parte de los Estados. El principal órgano de derechos humanos -el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas– es responsable por la promoción y protección de todos los derechos humanos en el mundo. Gracias a su diseño, el Consejo es altamente representativo, abierto a una participación balanceada (por elección) de países de las principales regiones del mundo.

Aun así, el Consejo está habitualmente formado por gobiernos –incluso algunos “países occidentales”- que no pueden o no quieren promover ni siquiera los derechos humanos más elementales a nivel nacional o internacional. Las normas de derechos humanos de la ONU están abiertas a la participación voluntaria de cualquier país. Pero también son usualmente violadas. Las leyes y normas que son habitualmente violadas, pierden legitimidad y autoridad. Corren el riesgo de volverse otro espacio más para la charlatanería sobre derechos humanos.

Conectas • Como ejemplo de tal riesgo de charlatanería sobre derechos humanos, tal como usted mencionó, podríamos mencionar la selectividad Occidental para tratar sólo aquellos temas y países que quieren tratar. ¿Cuál es su opinión sobre esta selectividad?

E.M.H. • Estamos de acuerdo en que la ONU enfrenta una crisis de representación global seria –el Consejo de Seguridad de la ONU es un buen ejemplo. Y estamos de acuerdo en que los países son selectivos en cuanto a los temas de derechos humanos que toman y los países que tratan. Esto es un problema general (e inevitable), no es sólo un problema occidental. Cuando se observa el historial por el que los países han sido objeto de tratamiento en el principal órgano de derechos humanos de la ONU, se ve un panorama complejo. Los países poderosos –tanto “occidentales” como no occidentales– han sido los blancos favoritos. Estos países son también los que mejor pueden evitar pagar las consecuencias de sus malos actos.
Además, los países que tienen un asiento en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, reciben favoritismo político: tienen menos posibilidades que sus vecinos de ser tratados por violaciones de derechos humanos.

Estos patrones de favoritismo son predominantes en la ONU. Otro ejemplo es el Comité de Derechos Humanos de la ONU. Es un órgano responsable por la revisión de las quejas presentadas contra los Estados (bajo el primer protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Las víctimas presentan quejas buscando ayuda, pero no todas las víctimas obtienen un fallo favorable o una compensación. Los reclamos sobre un gobierno que ha violado el derecho al debido proceso, libertades civiles o libertades políticas son los casos más propensos a obtener un fallo a favor de la víctima. Los reclamos sobre sufragio o derechos de las mujeres y niños tienen menos éxito –por algún motivo, el comité se ha pronunciado menos frecuentemente a favor de estas víctimas, que están generalmente entre los menos privilegiados y menos representados de la sociedad. El Comité de Derechos Humanos de la ONU también ha tratado por violaciones a países democráticos (tanto “occidentales” como no occidentales) con más asiduidad que a otros países –incluyendo a aquellos donde los abusos son peores. En resumen, la toma de decisión dentro de las principales instituciones de derechos humanos de la ONU no se basa solamente o incluso principalmente, en la extensión de las violaciones de derechos humanos, sino también en otros factores incluyendo política nacional e interestatal. No existe tal neutralidad en este sistema, y esto conduce a desigualdades no sólo entre países sino entre temas y víctimas.

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Conectas • Usted argumentas que para proteger los derechos humanos, necesitamos “Estados guardianes” y que éstos deben encontrar formas más eficaces de uso del poder. Uno de los presupuestos de este número de SUR; es que en la década pasada, hemos visto a potencias emergentes del Sur asumir un rol cada vez más influyente en la definición de la agenda global de derechos humanos. Algunos pueden decir que estamos ahora en un orden multipolar, donde el poder no está tan claramente distribuido. ¿Estás de acuerdo con esto?

E.M.H. • Estoy completamente de acuerdo. Los Estados están en el centro del problema de los derechos humanos y por lo tanto tienen un rol importante a cumplir en las soluciones. Los “guardianes” son actores que tienen un gran interés en promover los derechos humanos en el extranjero, por diferentes motivos. Quiero ser muy clara: este rol de guardián no es un derecho o un privilegio. Es una descripción neutral de una decisión de política exterior, de que cualquier Estado u organización puede usar su poder en el esfuerzo por promover los derechos humanos. Por diferentes razones, muchos Estados ya están actuando como guardianes por fuera del sistema de la ONU.

Mientras que hay beneficios potenciales en el uso del poder al servicio de los derechos humanos, también hay grandes peligros. Un poder mal utilizado puede ser contraproducente y causar daño, especialmente a los más vulnerables. Y las iniciativas para promover los derechos humanos desde afuera –sea a través de medios brutales como la guerra o más pacíficos como financiamiento– son generalmente vistas como aquellas de extranjeros que imponen sus intereses al resto del mundo. Muy a menudo, el uso del poder para promover los derechos humanos es ilegítimo, basado en motivaciones o análisis externos, que no están en sincronía con las necesidades y percepciones de las personas –incluyendo las víctimas– que se supone deberían beneficiarse de esas políticas estatales. Esto ayuda a explicar por qué fracasan tantas iniciativas actuales de los guardianes para la promoción de los derechos humanos –incluso catalizando a veces sentimientos anti derechos humanos.

La solución no es que los guardianes eviten completamente el uso del poder. Eso sería devastador para los derechos humanos e incluso poco realista –los Estados lo hacen porque está en su interés y probablemente no dejen de hacerlo. La solución es encontrar formas de uso del poder más efectivas y más justas. Para asociarse con, más que darles cátedra a las comunidades locales. Los Estados guardianes, necesitan desarrollar una congruencia con las creencias y prácticas locales. Y necesitan comprometerse con aquellos emprendedores locales, tales como ONG, líderes religiosos, instituciones nacionales de derechos humanos, en períodos sostenidos de tiempo.

Conectas • ¿Cómo impacta en su argumentación sobre los “guardianes” el ascenso de las potencias emergentes? ¿Cuál sería el rol de países como Brasil, India y Sudáfrica en la promoción de los derechos humanos? En estos países se producen serias violaciones a nivel nacional ¿Podría esto impedir que promuevan los derechos humanos en el extranjero?

E.M.H. • El surgimiento de potencias emergentes del Sur nos brinda una oportunidad crítica para que la gestión de los derechos humanos se vuelva más representativa. Actualmente, los guardianes apuntan desproporcionadamente al mundo en desarrollo. Occidente le dice al resto del mundo qué hacer, imponiendo normas, políticas e incluso legislación. Decirles a los otros qué hacer, socava la legitimidad que está por detrás de los mensajes. Una defensa ilegítima, no puede promover efectivamente los derechos humanos. La promoción de los derechos humanos va a ganar más adhesiones si más gobiernos se suman a la promoción responsable de los derechos humanos en su región, dándole más poder a los derechos humanos más allá de Norteamérica y Europa. Nada impide que Estados de otras regiones o con sistemas políticos no tan completamente democráticos, opten por ser guardianes. Es un momento decisivo para que países como Brasil, India y Sudáfrica, reformulen la agenda global de derechos humanos a través de una participación más activa como guardianes en sus propias regiones. Si no se asumen como guardianes, continuará el status quo. Sin embargo, como todos los guardianes, estos países van a enfrentar los mismos desafíos de promover responsablemente los derechos que enfrentan los países occidentales, o bien ellos pueden también causar más perjuicios que beneficios.

Conectas • Con el gobierno de Obama, las personas tal vez pensaron que verían cambios radicales en la política exterior de EE.UU. en relación a los derechos humanos. Como ciudadana americana, ¿cómo lo evalúas? ¿Hubo algún cambio sustantivo? Si hubo alguno, ¿cuáles fueron los principales puntos positivos y negativos?

E.M.H. • Cuando Obama fue electo, existía la esperanza entre muchos de la comunidad de derechos humanos en EE.UU. de que las cosas iban a cambiar de una forma radical. Y ha habido grandes cambios sustanciales en comparación con su predecesor, George W. Bush. Sin embargo, también ha habido muchas deficiencias. Obama heredó un país en crisis, con la imagen en declive de Estados Unidos como líder global de derechos humanos. Obama prometió grandes cambios que él y su gobierno todavía tienen que realizar: el cierre de la prisión de Guantánamo, el fin de las guerras en Irak y Afganistán, donde reinan el uso de la tortura y las violaciones ilegales de las libertades civiles por parte del gobierno y de las fuerzas armadas de EE.UU. Guantánamo está aún abierta, EE.UU. apoyó la invasión de Libia, Irak ha colapsado en una irresoluble guerra civil, con efectos devastadores sobre millones de inocentes, y en Afganistán no es tan diferente, a la vez que se hizo poco en la protección de las libertades básicas en EE.UU. o en otros lugares. En todos los frentes, EE.UU. continúa enfrentando serios desafíos.

Obama hizo algunos esfuerzos genuinos para reconstruir la imagen de Estados Unidos como un líder mundial de derechos humanos. Su gobierno ha dado pasos en la mejora de la credibilidad de Estados Unidos, a través de un mayor compromiso con la promoción de la democracia y los derechos humanos en algunos lugares –pensemos en Honduras luego del golpe de 2009 o en Costa de Marfil luego de la crisis de las elecciones en 2010-11– con un tono más suave y menos “moralizante” que el de su predecesor. En 2009, EE.UU. se unió al Consejo de Derechos Humanos de la ONU con un ojo puesto en la reforma y el compromiso. Y el gasto total de EE.UU. en el apoyo a la promoción de la democracia y los derechos humanos, ha crecido durante el gobierno de Obama.

Pero su gobierno también continúa restándole importancia –a veces incluso ignorando– a los temas relativos a derechos humanos en lugares donde EE.UU. ha priorizado otros intereses. No está claro si es algo bueno o malo, pero es enteramente consistente con sus predecesores. Lo que está claro es que, en parte en respuesta al crecimiento de las potencias emergentes del Sur, bajo la administración de Obama ya no se asume el enfoque “modelo único” para la promoción de los derechos humanos en la política exterior. Ha asumido una posición más suave. La promoción de la democracia y de los derechos humanos a través de la guerra ya no es la principal doctrina. Y su gobierno ha reconocido abiertamente el rol importante que tienen las potencias emergentes en el nuevo orden global, poniendo más atención y recursos al apoyo del desarrollo de la democracia y de la sociedad civil en lugares como Indonesia, más bien a través de compromisos comunes que de amenazas.

Conectas • ¿Cómo afecta el historial de derechos humanos de EE.UU. su legitimidad para promover los derechos humanos en el exterior o, en sus palabras, para actuar como guardián?

E.M.H. • Debemos ser muy realistas sobre cuál es la mejor estrategia que guardianes como EE.UU. pueden asumir o no. Puede hacer esfuerzos para promover los derechos humanos de una forma un poco más justa y un poco más efectiva. No se puede borrar la política de derechos humanos. Y no puede resolver el problema de la hipocresía: que los Estados guardianes son generalmente también culpables de abusos. Estados Unidos es frecuentemente blanco de esta crítica, ya que deja sus huellas por el mundo en formas que a veces causan más sufrimiento que alivio. No hay excusas para los abusos a los derechos humanos cometidos por las tropas y por líderes de EE.UU. en Afganistán e Irak, o donde sea, incluso en casa. Pero sólo porque Estados Unidos deba hacer más para evitar las violaciones de derechos humanos y castigar a los ciudadanos (incluso a los funcionarios del gobierno) que cometen crímenes contra los derechos humanos, esto no significa que haya perdido su capacidad para actuar como guardián –para bien o para mal aún intenta, aunque no de forma exitosa, promover los derechos humanos en todo el mundo.

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Conectas • En su libro, usted menciona que las organizaciones locales pueden “divulgar, apoyar y legitimar las iniciativas extranjeras en sus comunidades”. Esta es una estrategia pragmática y potencialmente efectiva. Sin embargo, algunos argumentarán que es una mirada un poco “paternalista”, ya que las organizaciones locales serían instrumentos de la política exterior de “Estados superiores”. ¿Cómo respondes a esta crítica?

E.M.H. • Es una observación sagaz e importante. La mayoría de las víctimas de los abusos a los derechos humanos necesitan ayuda, y muchos no pueden encontrarlas en su propio gobierno o sociedad porque el gobierno o la sociedad son la fuente del problema. A veces, las iniciativas de protección de los derechos humanos emergen y tienen éxito a nivel interno. Otras veces, la ayuda del exterior puede hacer la diferencia -esa es por lo menos la idea que está por detrás de mucha de la política exterior de derechos humanos y del activismo internacional. Pero una de las grandes barreras para la promoción de los derechos humanos es que los guardianes (sean Estados u organizaciones extranjeras) son vistos como aquellos que imponen sus propios intereses sobre el resto del mundo, y esta imposición no sólo es injusta, sino que generalmente es ineficaz.

La participación extranjera, usualmente funciona mejor cuando hay apoyo local de los interesados en los derechos humanos, no cuando los que son de afuera imponen las políticas. Esto significa que las alianzas con organizaciones locales son generalmente esenciales para una política exterior efectiva de derechos humanos. Las ONG y otras organizaciones locales pueden atraer, formular y ayudar a implementar estas iniciativas de promoción, a la vez que aumenta las probabilidades de que estas políticas sean congruentes con los temas, costumbres y prácticas locales. Pueden difundir, apoyar y legitimar los derechos humanos dentro de su comunidad e involucrar a las partes locales interesadas, sin esto probablemente fracasen las iniciativas de apoyo desde afuera. Esta estrategia representa una gran amenaza para quienes violan los derechos humanos, porque puede unir a sus adversarios locales y extranjeros y potenciar la legitimidad de los derechos humanos a nivel nacional.

Pero también hay enormes riesgos. Uno es que las organizaciones locales se vuelvan instrumentos de los “Estados superiores”. Esto es lo contrario a lo que necesita una política exterior para ser efectiva, es decir, la asociación de los guardianes –y no el control– con las organizaciones locales, en sus propios términos. Cuando las organizaciones locales dependen del apoyo del extranjero, se mueven en una delicada línea. Ese apoyo, por un lado, es una señal de que el estatus e influencia de la organización puede crecer. Por otro lado, puede también comprometer su reputación o capacidad de operar en el contexto local. Las organizaciones pueden ver que su influencia disminuye, cuando el financiamiento o las alianzas externas generan percepciones de conspiración. La dependencia de los extranjeros, también puede distorsionar a los movimientos sociales locales a través de la introducción de agendas externas.

Otro peligro es que una gran presencia de financiamiento y cooperación extranjeros puede hacer que los gobiernos locales se sientan inseguros. Agravado por el aumento del activismo de la comunidad local y temerosos de perder el control, los gobiernos locales pueden responder con intimidación, lo que socava la capacidad de las organizaciones locales de operar con seguridad y eficacia. Los efectos pueden sentirse no sólo en las organizaciones, sino entre los ciudadanos que, temiendo venganza u otras consecuencias, se alejen del movimiento.

Conectas • Algunas organizaciones, incluyendo a Conectas, han trabajado internacionalmente desde el Sur Global para incidir en las políticas exteriores de sus países y de otros países. ¿Cómo ves tú el rol de los grupos del Sur que se involucran con temas de política exterior? ¿Deberían limitarse a su “propio” país o tienen la legitimidad para monitorear e incidir en la política exterior de otros países? ¿Qué desafíos ves para el desarrollo de su trabajo? Por otra parte, ¿Cómo ves la relación entre organizaciones creadas en el Norte (por ejemplo, Human Rights Watch, Amnistía International, entre otras) y aquellas creadas y con sede en el Sur?

E.M.H. • Los grupos con sede en el Sur tienen un rol central –y cada vez más fundamental– a desempeñar en la promoción de los derechos humanos, incluyendo el trabajo en temas de política exterior en sus propios países y en el extranjero. Si la estrategia de una mejor gestión va a funcionar alguna vez, eso dependerá fuertemente de las actividades de organizaciones como Conectas que se moviliza en el apoyo de los gobiernos del Sur, para hacer que los derechos humanos sean una prioridad en la política local, pero también en la política exterior. Sin el accionar de estas organizaciones, el rol como guardián puede sufrir traspiés.

En cuanto a las alianzas Norte-Sur, las principales dificultades para construir alianzas a través de las fronteras son bien conocidas. No hay métodos perfectos para administrar la tensión ente la necesidad de guardianes extranjeros, a fin de aunar esfuerzos con comunidades y organizaciones locales, y el hecho de que esos vínculos son una fuente potencial de sospecha y de incentivos mal alineados. Aun así, puede haber algunas pocas reglas generales para establecer alianzas exitosas, para garantizar que las organizaciones locales no sean transformadas en instrumentos de “Estados superiores”, sino que actúen como aliados autónomos. Una es la sintonía de metas políticas. Las organizaciones locales y los guardianes sólo deberían aliarse, cuando buscan hacer avanzar el mismo objetivo. Los extranjeros, sean estos Estados u organizaciones de activistas, no deberían comprar el apoyo local. La sintonía ayuda a crear interpretaciones compartidas de una norma que legitima e inspira el apoyo comunitario, más que imponer conceptos extranjeros que se sienten ajenos. Otro tema es el apoyo de las comunidades. Si las organizaciones están completamente financiadas por los actores externos, ahí es donde importa la accountability. Cuando parte del apoyo viene de la comunidad local, la organización representa a la comunidad.

En un mundo ideal no deberían ser necesarios los guardianes y los Estados estarían fuera de los asuntos de los otros. Pero no vivimos en ese mundo. Necesitamos guardianes porque los derechos humanos no están adecuadamente protegidos. Y los Estados no van a estar fuera de los asuntos de otros. Los guardianes van a continuar haciendo esfuerzos, para bien o para mal, para promover los derechos humanos –esto no va a parar. Pero los guardianes pueden volverse mejores, menos dañinos para los inocentes, más efectivos para las víctimas. Un mayor compromiso del Sur global puede ser beneficioso, en sus propios términos, así como las alianzas voluntarias más próximas con la sociedad civil local, que es quien está en la línea del frente en la lucha por los derechos humanos.

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Emilie Hafner-Burton

Emilie Hafrner-Burton es profesora en la Facultad de Relaciones Internacionales y Estudios del Pacífico, así como directora del Laboratorio de reciente creación de la Facultad de Derecho Internacional y Reglamento de la Universidad de California, en San Diego. Hafner-Burton se interesa por una amplia gama de temas, incluyendo los derechos humanos y la seguridad, y el Laboratorio que dirige investiga cuando (y por qué) las leyes internacionales operan efectivamente. Además, su histórico académico se extiende a otras universidades de renombre como Princeton, Oxford y Stanford. Es la autora del libro 'Making Human Rights a Reality', publicado en 2013 por Princeton University Press.

Original en inglés. Traducido por Maité Llanos.

Entrevista realizada en julio de 2014 por Lucia Nader (Conectas Derechos Humanos).