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Experimentación e innovación en materia de rendición de cuentas en organizaciones de derechos humanos de América Latina

Juana Kweitel

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RESUMEN

El objetivo de este artículo es analizar de qué forma responden a la demanda de accountability las organizaciones de derechos humanos de América Latina que actúan en el ámbito nacional. La investigación de campo se realizó mediante entrevistas con cinco organizaciones de derechos humanos de Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. La investigación académica sobre la accountability de las organizaciones de la sociedad civil se ha concentrado en la fundamentación normativa de la necesidad de una mayor accountability, y escasean los trabajos que analicen la cuestión desde la perspectiva de los propios actores implicados. En este artículo, partiendo de ese diagnóstico, la autora trabaja con un grupo específico de organizaciones nacionales de derechos humanos, con vistas a analizar qué han hecho en la materia cinco organizaciones concretas. El resultado de la investigación muestra que, al contrario de lo que afirma la literatura especializada, en las organizaciones de derechos humanos de nuestra región sí hay una reflexión sobre el tema, que les permite adoptar una idea compleja de accountability para la sociedad civil. Además, esas organizaciones han desarrollado prácticas incipientes e innovadoras en este campo, prestando especial atención al tipo concreto de trabajo que realizan. Para concluir, se afirma la necesidad de un mayor debate teórico sobre la cuestión de la legitimidad de tales organizaciones, a la luz de la constatación de que ellas, de hecho, han adoptado prácticas de representación.

Palabras Clave

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El objetivo de este artículo1 es analizar de qué forma responden a la demanda de accountability2 las organizaciones de derechos humanos de América Latina que actúan en el ámbito nacional. Ese objetivo responde al llamado de Gurza Lavalle y Castello, que destacan “la utilidad de documentar diferentes modalidades de responsabilidad de las organizaciones civiles y de examinarlas en busca de los eventuales mecanismos internos de control y sanción que las animen” (GURZA LAVALLE; CASTELLO, 2008, p. 71).

La discusión sobre la accountability de las organizaciones no gubernamentales se inserta en un debate más amplio sobre la rendición de cuentas de las instituciones en general. En el campo de la ciencia política, la idea de accountability se revitalizó en América Latina a partir de la obra de Guillermo O’Donnell, que trató de esa cuestión en varios artículos, resituando en el debate regional la vieja idea de los checks and balances (controles y contrapesos) del constitucionalismo norteamericano (O’DONNELL, 1998; 2002).3

El concepto de accountability es complejo y distintos autores le otorgan significados diferentes. Andreas Schedler intentó recrear el concepto a partir del uso que de él hacen diferentes actores. Así, afirma:

[…] la idea de accountability política comprende dos connotaciones básicas: answerability (responsabilidad o justificación), la obligación de que los funcionarios públicos suministren información acerca de lo que hacen; y el enforcement (o coacción), la capacidad de los órganos de imponer sanciones a los gobernantes que hayan incumplido sus obligaciones públicas.
(SCHEDLER, 1999, p. 14).4

Alnoor Ebrahim (2010) destaca también que la mayoría de los debates acerca de ese concepto plantean tres cuestiones centrales: ¿accountability ante quién?, ¿accountability para qué?; y ¿accountability cómo?

Es importante mencionar que, para muchos autores, el concepto de rendición de cuentas se ha ampliado tanto que actualmente carece de precisión. Como afirman Ebrahim y Weisband: “accountability se ha convertido en un concepto maleable y a menudo brumoso, cuyas connotaciones cambian según el contexto y la agenda” (EBRAHIM; WEISBAND, 2007, p. 1). Es lo que denominan la “panacea de la accountability”.

La investigación académica sobre la accountability de las organizaciones de la sociedad civil se ha centrado en la fundamentación normativa de la necesidad de más rendición de cuentas, pero muy pocos trabajos analizan la cuestión desde la perspectiva de los propios actores implicados. Además, la literatura especializada dedica poca atención a distinguir entre diversos tipos de organizaciones (por ejemplo, entre organizaciones nacionales e internacionales y entre las que prestan servicios y las que realizan advocacy).5

A raíz de este diagnóstico, el presente artículo trabaja con un grupo específico de organizaciones: las organizaciones nacionales de derechos humanos.6 La investigación se concentra en la visión de cinco organizaciones nacionales de derechos humanos, buscando confrontar las ideas dominantes en la literatura especializada con la percepción y las prácticas de las propias organizaciones.

La investigación de campo se realizó con cinco organizaciones de derechos humanos de Argentina, Brasil, Chile, México y Perú.7 Estas organizaciones priorizan sobre todo las actividades de advocacy, en las cuales el público beneficiario es difuso.

Es importante destacar que muchas de las organizaciones nacionales de derechos humanos realizan un trabajo de oposición al Estado; algunas de ellas incluso se crearon durante períodos autoritarios, lo que se refleja en su resistencia a hacer públicos ciertos datos que, según interpretan, podrían utilizarse en su contra o perjudicar a las víctimas. No obstante, este trabajo demuestra que dicha resistencia se está superando gradualmente.

El artículo está organizado en tres secciones principales. En la primera de ellas se analiza de manera general la cuestión de la accountability de las organizaciones de la sociedad civil, incluidas las particularidades de las organizaciones que realizan actividades de advocacy y tienen un público objetivo difuso. En la segunda, se limita el campo de investigación, buscando describir los factores que definen específicamente a las organizaciones de derechos humanos, las prácticas que adoptan y su visión sobre la accountability. El artículo presenta al final una reflexión sobre las conclusiones de este estudio, señalando que en nuestra región hay organizaciones de derechos humanos que tienen prácticas innovadoras en materia de rendición de cuentas.

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1.  La accountability de las organizaciones de la sociedad civil

Esta sección describe el aumento del debate sobre accountability en la literatura especializada en organizaciones de la sociedad civil y problematiza dos cuestiones: la dificultad de evaluar las actividades de advocacy y los desafíos de lidiar con públicos difusos. En la sección siguiente, con base en la investigación con organizaciones nacionales de derechos humanos de América Latina, se evalúa dicha literatura especializada a la luz de las prácticas ya existentes en estas organizaciones.

1.1  “El mantra de una mayor ‘accountability’ por parte de las ONG” 8

La discusión en torno a la accountability viene aumentando exponencialmente en la literatura académica sobre organizaciones sociales, así como en los grandes medios de comunicación. Varios artículos teóricos sobre el tema empiezan citando un artículo de la revista The Economist, de septiembre del 2000, que sintetiza de forma sencilla la discusión. Afirmaba el periódico británico:

Pueden decir que actúan en interés del pueblo; pero también lo hacen quienes son blanco de sus críticas; los gobiernos y las menospreciadas instituciones internacionales. En Occidente, los gobiernos y sus agencias, al final, rinden cuentas a sus electores. ¿A quiénes rinden cuentas los activistas?
(ANGRY…, 2000).9

Usando otras palabras, el International Council on Human Rights Policy (ICHRP) sostiene, en la primera versión de su informe sobre accountability:

[Algunas] personas creen que las ONG están fuera de control, que tienen la capacidad de influir en la opinión y la agenda públicas, pero que no tienen la obligación de responsabilizarse por los efectos de sus actividades de advocacy o de la conducción de sus políticas.
(INTERNATIONAL COUNCIL ON HUMAN RIGHTS POLICY, 2003, p. 3).10

Este cuestionamiento, en última instancia, pone en jaque la legitimidad de un tipo de organización que, a diferencia de los gobiernos representativos, no está sujeta a elecciones periódicas mediante el voto popular. La crítica surge en referencia a la actuación de organizaciones que generalmente no representan ni intereses de clase (como las organizaciones campesinas, por ejemplo) ni los intereses de sus miembros (como los sindicatos).

Dagnino enuncia claramente tales cuestionamientos:

[…] la autonomización política de las ONG crea una situación peculiar en la que esas organizaciones son responsables ante las agencias internacionales que las financian y el Estado que las contrata como prestadoras de servicios, pero no ante la sociedad civil, de la cual se proclaman representantes, ni tampoco ante los sectores sociales de cuyos intereses son portadoras, o ante cualquier otra instancia de carácter propiamente público. Por muy bien intencionadas que sean, su actuación traduce fundamentalmente los deseos de sus equipos directivos.
(DAGNINO, 2004, p. 101).

A partir de 2001, comenzaron a cobrar visibilidad ataques de ese tipo a las ONG, según Jordan y Van Tuijl, después de haber sido vistas, a fines del siglo XX —con excesiva ingenuidad, es cierto— como “algo intrínsecamente bueno”, actores del desarrollo y factor indispensable para la democratización (JORDAN; VAN TUIJL, 2006, p. 3). Durante los años noventa, instituciones como el Banco Mundial desempeñaron un papel fundamental en la expansión de la actuación de las organizaciones de la sociedad civil. En el contexto del fin de la guerra fría, muchos donantes consideraban que las ONG eran más fiables que los gobiernos para recibir apoyo financiero. Así, con la expansión de su papel, aumentaron también las críticas sobre su legitimidad.

Tales cuestionamientos estaban vinculados sobre todo a la actuación de un tipo particular de organización, que realizaba prioritariamente una acción transnacional a favor del desarrollo. Se trataba de organizaciones cuya sede generalmente se encontraba en países del Norte (donde captan sus recursos) y que desarrollan sus acciones en el Sur (en programas de apoyo al desarrollo) o en pro del Sur (por medio de acciones de advocacy internacional).

Uno de los principales motivos para demandar mayor accountability a las organizaciones de la sociedad civil se origina en el hecho de que muchas de ellas utilizan precisamente la “falta de accountability” como un arma para cuestionar a los Estados. El desafío para las organizaciones, según destaca Edwards, es demostrar que pueden poner en práctica los principios de rendición de cuentas que les reivindican a los demás (EDWARDS, 2000).11

Muchos autores sostienen que en las organizaciones de la sociedad civil no existe una discusión profunda sobre esta cuestión. Jordan y Van Tuijl afirman que:

todavía no existe un discurso sobre la accountability en el mundo de las ONG, fruto quizá de un reflejo defensivo contra intimidaciones políticas y necesidades inmediatas. Pero también porque tomarse en serio la cuestión de la accountability es costoso para cualquier tipo de organización.
(JORDAN; VAN TUIJL, 2006, p. 5).

En este sentido, la literatura especializada afirma que, entre las organizaciones de la sociedad civil, las de derechos humanos están aún más atrasadas (INTERNATIONAL COUNCIL ON HUMAN RIGHTS POLICY, 2009, p. 24).

Existen, sin embargo, algunas iniciativas recientes de autorregulación, de las que cabe destacar la adopción en junio de 2006 de la “Accountability Charter” (Carta de Accountability) por parte de once organizaciones internacionales,12 que representa un esfuerzo innovador en la creación de reglas comunes. Dicha Carta trata de cuestiones tales como la transparencia, la claridad en las reglas de gobernanza y el combate a la corrupción e incluye la obligación de elaborar un informe anual para el secretariado que, desde 2010, es revisto por un Panel Independiente.13

A medida que crece la literatura especializada sobre rendición de cuentas, algunos autores comienzan a llamar atención sobre la necesidad de evaluar si más accountability es siempre mejor. Ebrahim se pregunta “si existe un peligro de un exceso de accountability” (EBRAHIM, 2003b). Ese peligro estaría relacionado tanto con la posibilidad de que los donantes abusen de su poder para supervisar a las organizaciones, como del riesgo de que el exceso de control pueda limitar la creatividad, la diversidad y la experimentación.

En los últimos años, la literatura especializada se ha centrado en soluciones prácticas para promover un mayor control de esas organizaciones por parte de sus beneficiarios.14 Dicha literatura se nutre, en parte, de los conceptos desarrollados en el sector privado para la administración de empresas. Así, la idea de stakeholder approach (enfoque basado en las partes interesadas), que da visibilidad a los diversos grupos e individuos que pueden verse afectados por la acción de una empresa, se ha ido incorporando paulatinamente al debate sobre las organizaciones sin ánimo de lucro.15

De esa forma, según ese stakeholder approach, en el ámbito del debate sobre las organizaciones no gubernamentales, se crearon algunos conceptos que hoy forman parte del debate sobre la accountability necesarios para avanzar en la discusión aquí propuesta:

•    Accountability interna: se refiere a la responsabilidad de la organización respecto a su misión y su propio equipo;

•    Accountability externa:16 que puede dividirse en:

•    Accountability hacia arriba: se refiere por lo general a la relación con donantes, fundaciones y gobiernos. Busca asegurar la utilización del dinero para los fines para los que fue donado;

•    Accountability hacia abajo: se refiere a la relación con los clientes, con los grupos para los cuales la organización presta servicios (beneficiarios);

•    Accountability horizontal: se refiere a la relación con otras organizaciones dentro del mismo campo.

Diversas voces llaman la atención sobre el exceso de herramientas propuestas que priorizan aspectos de corto plazo, en vez de prestar atención a los cambios de largo plazo relacionados con cuestiones complejas de cambio social y político (EBRAHIM, 2003a). Destacan que falta una visión sistémica en la que se pueda ver, dentro de un determinado nicho temático, qué papel desempeña cada organización para generar en conjunto el cambio social deseado (EBRAHIM, 2014).

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1.2  La “accountability” y el problema de la evaluación de las actividades de “advocacy”

Muchas propuestas, orientadas por el stakeholder approach, recomiendan procesos participativos, en los cuales al menos las organizaciones expliquen a los grupos beneficiarios sus ideas y estrategias (BENDELL, 2006, p. 23).

Sin embargo, la accountability, cuando se interpreta de esa forma, resulta particularmente problemática en el caso de las organizaciones que realizan actividades de advocacy. Eso se debe, por lo menos, a cuatro factores: 1) el éxito de las acciones de advocacy depende de la cooperación (no de la acción individual de una organización); 2) el impacto de dicha acción no es lineal (no hay una causalidad clara entre el resultado y la advocacy); 3) por ser una acción de naturaleza eminentemente conflictiva, es difícil que los resultados sean atribuidos al trabajo de una organización; y 4) los plazos para la evaluación de impacto han de ser considerablemente largos.

En otras palabras, en primer lugar, la “evaluación de desempeño” (o de performance) es especialmente compleja en el caso de las organizaciones de advocacy, pues resulta cuestionable atribuir directamente resultados específicos a la acción individual de determinadas organizaciones. Una acción de advocacy efectiva requiere cooperación entre varias organizaciones, razón por la cual, generalmente, el impacto no puede atribuirse únicamente a la acción de un actor.17

En segundo lugar, los cambios políticos e institucionales se dan de forma no lineal, respondiendo a múltiples factores —y, a menudo, de modo inesperado—.18 Por ejemplo, una organización que realiza tareas de advocacy de modo efectivo sabrá aprovechar las oportunidades políticas aunque eso signifique alejarse de su planificación inicial (lo que dificulta la tarea de hacer la evaluación de desempeño contrastando planificación versus resultados).

Además, en tercer lugar, la acción de advocacy suele tratar de influir en la toma de una decisión hostil a intervenciones externas. En estos casos, generalmente, el agente público que era el objetivo de la acción de advocacy no reconocerá que el cambio fue el resultado del trabajo de la organización.19

Por último, los plazos para la evaluación de los resultados de la acción de advocacy deben ser largos, lo que dificulta el mantenimiento de un canal permanente de información con los potenciales beneficiarios. Por ejemplo, pueden darse periodos largos en que no se obtiene ningún resultado pese a la acción permanente de la organización.

1.3  La “accountability” y el problema de las organizaciones con públicos difusos

Las organizaciones de derechos humanos generalmente actúan en favor del “interés público” (JAICHAND, 2004).20 Para ello, intentan cambiar políticas públicas mediante diversas estrategias, entre ellas los litigios, el cabildeo, las campañas de opinión pública y la creación de alianzas. 21 En esos casos, que constituyen la mayor parte de la acción de esas organizaciones, no existe un público beneficiario que pueda ser fácilmente consultado para aplicar el modelo del stakeholder approach.

Según la perspectiva del supuesto beneficiario, se pueden diferenciar tres tipos de actuación de las organizaciones de derechos humanos, con desafíos diversos a la hora de cuestionar su accountability:

•     Mandato expreso – Control por posibilidad de “salida”:22 en el caso de las organizaciones que realizan litigios (en que existe un mandato expreso de representación), los “clientes” pueden optar por retirar el caso de las organizaciones. De ese modo, pueden realizar un control por la posibilidad de “salida”. Aquí, al haber un mandato expreso, no se presenta el problema de suponer implícitamente que hay representación (llamada a veces representación asumida o virtual), que es el principal desafío en los casos de actuación en nombre de públicos difusos;

•     Mandato por ley: en otros casos, existe una legitimidad (o representación) basada en la ley (por ejemplo, en los casos de algunas organizaciones de consumidores). La cuestión de la accountability en esos casos presenta también contornos específicos y menos problemáticos que los casos de actuación en nombre de públicos difusos (sin autorización);

•     Sin mandato expreso: lo que interesa en el presente trabajo es este tercer tipo de actuación, que implica casos en los que no existe autorización expresa ni consentimiento. Se trata de casos de litigio colectivo (por ejemplo, en favor de la población carcelaria) o la acción pública en favor de una ley de alcance amplio. Tales situaciones, que benefician a públicos difusos o sin autorización, son las que presentan desafíos más interesantes para un análisis desde la perspectiva de la accountability de las organizaciones.

Discutiremos en la sección siguiente la relación que esas organizaciones sin mandato expreso, consideradas por la literatura especializada como “nuevos actores de la representación”, mantienen con sus eventuales beneficiarios, en nombre de los cuales hablan y ejercen esa representación (GURZA LAVALLE; CASTELLO, 2008, p. 67), y la capacidad de los beneficiarios de imponer algún tipo de sanción sobre sus “representantes”.

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2.  La accountability de las organizaciones de derechos humanos en particular

2.1  Organizaciones de derechos humanos: valores, agenda, gobernanza y recursos

El International Council for Human Rights Policy (ICHRP) ha emprendido uno de los esfuerzos más consistentes para definir qué es una organización de derechos humanos y cuáles son los valores que defienden. En este sentido, destacó los siguientes valores centrales de ese tipo de organización: “lealtad a la universalidad de los derechos humanos y compromiso con la imparcialidad, independencia y la comunicación verdadera y precisa de la información” (2003, p. 38). Destacó, asimismo, que esas organizaciones manifiestan su compromiso con métodos de actuación no violentos.

Las organizaciones, por su parte, entienden que su misión engloba “fortalecer el sistema democrático”, “contribuir a la transición democrática” o “promover y defender los derechos humanos”. Generalmente afirman que promueven la implementación de los derechos humanos tal como se reconocieron internacionalmente en la Declaración Universal de Derechos Humanos.

Muchas organizaciones de derechos humanos de América Latina surgieron en contextos autoritarios o durante la transición a la democracia. En cuanto a las actividades que llevan a cabo, se ha observado en los últimos años un importante cambio que condujo a la ampliación de su agenda (ABREGÚ, 2008, p. 7).

Si bien durante sus primeros años el movimiento de los derechos humanos estaba formado fundamentalmente por organizaciones de víctimas y familiares y por organizaciones de abogados que apoyaban las demandas de esos grupos, actualmente lo constituyen organizaciones profesionalizadas y que generalmente no se identifican con una causa en particular. No se trata de asociaciones basadas en la defensa de los intereses de sus miembros, sino en la defensa del “interés público” o de los “derechos humanos” en general.

En muchos casos, las organizaciones son gobernadas por una Comisión Directiva, que elige a un director ejecutivo para supervisar la acción cotidiana de la organización, llevada a cabo por un equipo profesional remunerado (que generalmente no tiene participación en la gobernanza de la organización).23

En la mayoría de los países de nuestra región, las organizaciones nacionales de derechos humanos captan recursos de las fundaciones internacionales o de la cooperación internacional. Generalmente, es a esos actores a quienes las organizaciones presentan sus informes de actividad detallados, a menudo en inglés.

2.2  La práctica y opinión de las organizaciones en torno a cuatro temas principales

En esta sección se presentan los resultados de la investigación realizada con cinco organizaciones de derechos humanos de Argentina, Brasil, Chile, México y Perú.

2.2.1  La Accountability de las ONG en general

Hay un consenso general entre las organizaciones estudiadas sobre que el concepto de accountability es aplicable a la sociedad civil, aunque sus visiones se distinguen por algunos matices. Ciertas organizaciones opinan que, pese a que es recomendable que la sociedad civil incorpore prácticas de accountability, esta no es una obligación, como sí lo es para el Estado.

Todos los entrevistados afirmaron que la idea de accountability es aplicable a las organizaciones de la sociedad civil. No obstante, fueron menos precisos al referirse a la “accountability de la sociedad civil” que al describir la “accountability del Estado”. Respecto a esta última, los entrevistados lograron dar más detalles acerca de otros aspectos, incluyendo en el concepto la idea de transparencia, la justificación explícita de las razones de sus decisiones, la presentación de resultados, el cumplimiento de las promesas de campaña, el acceso a la información, la rendición de cuentas entre los diversos poderes y el diálogo con la sociedad civil. En el caso de las organizaciones de la sociedad civil, pese a que ninguno de los entrevistados limitó la accountability a la cuestión de la transparencia o de la rendición de cuentas financiera, no ofrecieron más detalles sobre los trazos de la obligación impuesta por la accountability (y tampoco mencionaron el componente de responsabilidad/sanción).

Durante las entrevistas, también se mencionó que las organizaciones de la sociedad civil deben rendir cuentas (ser accountable) respecto a su misión. Aunque la idea de accountability respecto a la misión sea interesante, porque resuelve el problema de la dificultad de crear mecanismos de rendición de cuentas en el caso de organizaciones que trabajan en favor de públicos difusos, se trata de una noción problemática, puesto que no responde a uno de los aspectos centrales de la accountability: la pregunta ¿rendir cuentas a quién? En este sentido, si no existe un agente “principal”, es decir, el que exija la accountability respecto a la misión, tampoco existirán sanciones en caso de su incumplimiento. Afirmar que una organización debe practicar “accountability respecto a su misión” sin identificar claramente al mismo tiempo quién es el responsable de evaluar esa accountability resulta contradictorio con la idea misma de la rendición de cuentas, que tiene como elemento central la sanción por incumplimiento.

La visión de las organizaciones, recabada en las entrevistas, refuta la literatura especializada que afirma que las organizaciones de derechos humanos no se preocupan con la cuestión de su accountability (JORDAN; VAN TUIJL, 2006; ICHRP, 2009). Las respuestas demuestran que existe una reflexión cada vez mayor sobre ese asunto. Asimismo revelan que entre las organizaciones hay un concepto complejo de accountability, que no se limita a la cuestión de la transparencia, y presuponen que la idea de accountability se aplica a las organizaciones de la sociedad civil. Como veremos a continuación, las organizaciones están explorando también nuevos mecanismos, aún incipientes, para mejorar su rendición de cuentas.

2.2.2  La accountability de las organizaciones de derechos humanos que realizan tareas de advocacy

Ante el cuestionamiento sobre si las organizaciones de derechos humanos se diferencian de otras organizaciones de la sociedad civil, las respuestas arrojaron argumentos contradictorios. Algunos entrevistados afirmaron que la naturaleza de las organizaciones de derechos humanos exige más transparencia y otros justificaron menos transparencia.

La justificación de “menos transparencia” se presentó, en especial, en el caso de organizaciones que, por denunciar permanentemente violaciones de derechos humanos, mantienen una relación particularmente tensa con el Estado, como ocurre en Rio de Janeiro, México o Perú. En esos casos, se alegó la posibilidad de poner en riesgo al equipo o a las víctimas para justificar menos transparencia, en concreto con relación a la información que debería ofrecerse a través de Internet.

La demanda de “más transparencia” se presentó también vinculada a diversos argumentos. Se citó el riesgo de paternalismo, destacando que, en el caso de las organizaciones de derechos humanos —que no poseen un mandato expreso (para actuar por representación)—, la demanda de accountability es aún mayor. De la misma forma, también se mencionó que “el componente ético del trabajo en derechos humanos” exigiría una mayor accountability.

La cuestión analizada en este punto es quizá la que más claramente pone de manifiesto la dificultad de aplicar criterios genéricos de accountability sin analizar las particularidades. En el caso de las organizaciones nacionales de derechos humanos, es imprescindible analizar el contexto antes de formular demandas genéricas de una mayor rendición de cuentas. Como se mencionó, no es posible asimilar las exigencias para organizaciones que actúan en contextos autoritarios en las que actúan en democracias.

Al discutir sobre accountability, las organizaciones demostraron preocupación con cuestiones de evaluación de impacto. Así, varios entrevistados destacaron la dificultad de encontrar instrumentos para medir la eficacia del trabajo de esas organizaciones. Este es uno de los aspectos en que una producción teórica mayor y más profunda beneficiaría a las organizaciones.

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2.2.3  Prácticas adoptadas para mejorar su accountability

Según se transcribe a continuación,24la investigación con las organizaciones entrevistadas mostró que estas adoptaron medidas concretas o están discutiendo qué medidas adoptar para mejorar su rendición de cuentas. La mayoría de ellas ha tratado la cuestión de la necesidad de ampliar la información disponible en Internet. En ese sentido, se presentó la necesidad de publicación de información financiera, y también la publicación de información adicional, como prioridades de acción, informes anuales y decisiones de los órganos internos de toma de decisiones.

Publicidad de la información – Página web

La organización hizo un esfuerzo para hacer pública la información sobre sus prioridades (qué temas trata), estrategias, de qué manera se toman las decisiones. […] También amplió el uso de las declaraciones a la prensa y de herramientas digitales; la página web contiene la historia institucional.

Mejora del registro de actividades

El informe de actividades antes era por proyecto y cada uno hacía como le parecía mejor, con cierta informalidad. Se trató de establecer un sistema uniforme, que alguien de un área pueda ver lo que hace una persona de otra área. Está en fase de pruebas. Genera oportunidades de colaboración e informes más estandarizados.

Ampliación de la asamblea de socios

La organización hizo un esfuerzo para ampliar la asamblea de socios, contar con una base amplia de socios, no por los recursos, sino por la diversidad; los socios proponen a otros socios. Una base de socios amplia y plural sirve como interlocutora para rendir cuentas […]. Entre los socios, hay miembros de otras organizaciones, de partidos, de sindicatos, etc. Vemos la asamblea como un lugar de rendición de cuentas y de sugerencias.

Explicación/Consulta a actores externos

Cuando vamos a tomar una decisión controvertida, convocamos a los beneficiarios de otras organizaciones para explicarla: por ejemplo, una compañía minera nos invitó a hacer la auditoria de un fondo social y decidimos no aceptar. Previmos que podría ser muy polémico. Cuando estamos ante un tema controvertido, hacemos reuniones para escuchar.

En el caso de una investigación sobre políticas sociales, se realizaron reuniones con grupos de actores diversos, beneficiarios, universitarios, para discutir el trabajo antes de publicarlo.

Encuesta de opinión

Para mejorar su accountability, la organización realiza un sondeo de opinión […] Se considera una cuestión de legitimidad, para crear un substrato político para la ONG. En los últimos tres sondeos (en que solo se entrevistó a mujeres) la aprobación del aborto terapéutico y por violación subió hasta el 80%. La organización viene trabajando en torno a ese tema (por medio de memorandos en el congreso, artículos de opinión, etc.). Actualmente, forma parte del debate para la candidatura presidencial. […] Vemos los sondeos de opinión como una manera de construir “mandato”.

La investigación ha demostrado que hay una reflexión sobre el tema de la rendición de cuentas dentro de las organizaciones y que se están desarrollando prácticas incipientes e innovadoras. Se puso de manifiesto que hay matices y que sería necesario llevar a cabo una evaluación más completa de tales prácticas para tener una idea más clara sobre cómo se sitúan las organizaciones de derechos humanos en relación con las organizaciones de la sociedad civil en general en materia de rendición de cuentas.

2.2.4  Formas de construcción de la legitimidad: discusión sobre la representatividad

La cuestión de la legitimidad y la representatividad de las organizaciones está íntimamente ligada al debate sobre accountability. Algunas instituciones entienden que la defensa de normas internacionales de derechos humanos proporciona legitimidad a las organizaciones de derechos humanos. Sin embargo, esta respuesta no resuelve la pregunta sobre a quién han de rendir cuentas; como decía un entrevistado:

Nosotros representamos una perspectiva, normas internacionalmente reconocidas, obligatorias. El voto no es la única forma de legitimidad.

Para otros, las organizaciones pueden asumir la representación de grupos no organizados, que no pueden propiciar un mandato expreso. En esos casos, la obligación de rendir cuentas sería aún mayor. Esa interpretación se aproxima (aunque no es idéntica) al argumento de Gurza Lavalle e Isunza (2010), para quienes la autorización puede surgir a partir de la rendición de cuentas a lo largo del tiempo. En palabras de uno de los entrevistados:

No es necesario tener un mandato expreso. Se puede construir la lógica de la representación, están en su derecho de hacerlo, de protección de un grupo o de la sociedad en general. Hay grupos que no están organizados como actores, que no te concederán mandato, pero la organización puede asumir la responsabilidad y actuar en función de los intereses de ese grupo. Si se encuentra en esa situación, ha de procurar hacer pública la mayor cantidad de información posible. Tiene la obligación de hacer pública la información para que sus conquistas lleguen al grupo por el que actúa. Debería ser obligatorio, como estrategia política y normativa, publicar información. Los grupos más marginados de la sociedad no pueden mostrar su agravio; están tan debilitados que no presentan sus demandas. Esos grupos no le van a transferir un mandato, puesto que no pueden defender sus derechos por sí solos. El riesgo es que se establezca una relación de paternalismo. Soy el portavoz para evitar eso; cuando uno se coloca como agente representante, inmediatamente recae sobre uno la obligación de rendir cuentas a ese sector. Si no, ¿qué sería esto?

Esta última respuesta es una de las pocas que reconoce la existencia de la representación (que denomina “asumida”) y la necesidad de la rendición de cuentas, aunque no resuelve la cuestión de la responsabilidad/sanción. ¿Cómo podrían esos grupos representados controlar al representante y responsabilizarlo en caso de insatisfacción con su actuación?

Una posible respuesta es que, debido a la falta de un mandato expreso, aumenta la obligación de rendir cuentas a la sociedad en general, independientemente de su interés:

Si nuestras organizaciones no son representativas, de alguna forma tiene que haber un “punto de enlace” con la base social. […]. Somos conscientes de que no somos un ciudadano cualquiera; otra persona cualquiera no podría actuar como lo hacemos nosotros; tenemos más poder que un ciudadano común, y por ello la sociedad tiene el derecho de saber quién hace eso (de la misma manera que se le pide al Estado y a los partidos políticos).

Algunos de los entrevistados cuestionan la idea de que la única manera de crear representatividad sea a través del voto. De esa manera, surgen dos argumentos que actúan en esferas distintas. Por un lado, algunas organizaciones utilizan el argumento del conocimiento: algo como “yo tengo legitimidad para actuar porque conozco el tema”. Por lo tanto, en este caso, la legitimidad no se da por proximidad e intermediación, sino por el conocimiento técnico de las normas internacionales de derechos humanos, lo que Avritzer denominó “afinidad” (AVRITZER, 2007). Otras organizaciones parecen sugerir la posibilidad de crear la autorización para actuar mediante la rendición de cuentas a lo largo del tiempo (GURZA LAVALLE; ISUNZA, 2010). Esas organizaciones hacen referencia a la obligación de proporcionar información tanto a los sectores en nombre de los cuales actúan (en el caso de grupos vulnerables) como a la sociedad en general (en el caso de agendas más amplias).

Tanto en la literatura especializada como en la realidad de las organizaciones, ambos argumentos sobre la construcción de legitimidad son recientes. Desde el punto de vista teórico, significan una profundización necesaria de la teoría de la representación, que se orienta, así, a observar y analizar las innovaciones democráticas. Desde una perspectiva práctica, demuestran que las organizaciones están preocupadas con la cuestión de la legitimidad y la rendición de cuentas y están desarrollando nuevos argumentos similares a los trabajados en la literatura más especializada.

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3.  Conclusión

Este artículo ha tratado de analizar de qué forma las organizaciones de derechos humanos de América Latina que actúan en el ámbito nacional están procesando la demanda de una mayor accountability desde la perspectiva de los propios actores.

El resultado de la investigación demuestra que en las organizaciones de derechos humanos de nuestra región hay una reflexión cada vez mayor sobre el tema. Asimismo revela que, al menos a nivel conceptual, las organizaciones priorizan actualmente cuestiones de justificación (dar razones sobre la actuación) y monitoreo (ser transparentes y ofrecer información) antes que cuestiones de control más estricto (que incluyan responsabilidad/sanción).

Por otro lado, se ha demostrado que existen prácticas nuevas en las organizaciones que podemos denominar “experimentales”, tendentes a resolver la cuestión de la rendición de cuentas con especial atención al tipo particular de trabajo que realizan. Así, algunas de las medidas concretas mencionadas fueron: inclusión de información en la página web; mejora del registro de actividades; ampliación de la asamblea de socios; consulta a actores externos; e, incluso, realización de sondeos de opinión. Es importante citar que tales prácticas ponen de manifiesto que existe en las organizaciones una preocupación —aunque sea incipiente— por el tema.

El resultado demuestra que las organizaciones creen que es importante rendir cuentas a los beneficiarios, algo en que coinciden con la literatura especializada. No obstante, a la vez revela que, al menos en el caso de las organizaciones de que se ha ocupado esta investigación, no hay cuestionamientos concretos de los beneficiarios sobre su actuación.

En lo referente al debate teórico, se necesita una reflexión aún mayor. En el caso de Gurza Lavalle e Isunza, por ejemplo, es necesario responder de qué manera funcionaría lo que denominan “rendición de cuentas a lo largo del tiempo”, que se transformaría en una “autorización para la representación”.
Este artículo retrata, además, la dificultad con que se deparan las organizaciones para rendir cuentas y evaluar la eficacia de tareas de advocacy en favor de públicos difusos. A ese respeto, cabe destacar, tal como señaló Charnovitz (2006), que esa dificultad no significa que las organizaciones actúen en un contexto desprovisto de formas de control. En el caso particular de las organizaciones de derechos humanos con actuación nacional, existen mecanismos de rendición de cuentas distintos de los aplicables a otros tipos de organización. Así, es importante llamar la atención sobre el riesgo de aplicar a las organizaciones con actuación nacional estándares que ignoren las diferencias entre contextos políticos, en particular los riesgos relacionados con la actuación en el ámbito de los derechos humanos en regímenes represivos o muy polarizados.

En el caso de las organizaciones nacionales, cobra importancia, por lo tanto, la evaluación por parte de los pares; es lo que Stark et al. (2006, p. 328) denominaron embeddedness (inmersión): la creación de formas de colaboración con organizaciones similares acaba creando una forma de accountability horizontal en un campo de acción, o community of practice (comunidad de profesionales). En otras palabras, las organizaciones deben mantener su buena reputación, lo que implica tomar en consideración la rendición de cuentas ante sus pares (GRANT; KEOHANE, 2006).

Por otro lado, la dificultad de identificar a públicos difusos o a públicos beneficiarios vulnerables, sin capacidad para constituir representación ni para organizarse, no significa que las organizaciones no deban buscar formas de informarles claramente sobre su acción. Cuando la organización actúa en beneficio de un grupo que no le haya otorgado un mandato expreso, debe hacer pública la mayor cantidad de información posible, evitando así el riesgo del paternalismo. Como destacó, recientemente, Edwards (2010):

Cuando el concepto de “interés público” es tan difuso y amorfo que no puede ser utilizado en un sentido real y funcional, resulta al menos posible asegurar que las actividades supuestamente “beneficiosas” sean divulgadas ampliamente y puestas a disposición del público para su cuestionamiento. La oportunidad de conocer el trabajo de una organización y de cuestionarla constituye ciertamente el fundamento del concepto de responsabilidad.

En lo que a eso respecta, las prácticas de las organizaciones son incipientes, y aún no está totalmente claro de qué forma debe presentarse la información para que sea una herramienta real de accountability (por ejemplo, si sería necesaria una adecuación de la información a distintos públicos).

Por último, este trabajo indica que las organizaciones son accountable en el sentido más exigente del concepto (responsabilidad/sanción) solamente ante el Estado y en relación con sus financiadores (que pueden retirarles el apoyo como castigo por su insatisfacción con los resultados). Esta constatación aumenta la responsabilidad de los donantes de mantener un diálogo permanente con el campo en el cual intervienen, para que las acciones financiadas respondan, efectivamente, a las necesidades reales y contribuyan a un cambio sistémico.

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Notas

1. Este artículo presenta una versión muy resumida y actualizada de las conclusiones de la tesis de maestría en Ciencia Política defendida por la autora en la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo (FFLCH – USP), Brasil, en septiembre de 2010.

2. Nota del editor: El término accountability suele traducirse como «rendición de cuentas». Aquí, la autora utiliza ambos términos para referirse al mismo concepto, aunque da preferencia al término original en inglés.

3. Sin embargo, en el ámbito anglosajón, la literatura más reciente sobre el tema cita el artículo de Goetz y Jenkins (2002) como uno de los textos cruciales para resituar el tema en la agenda de debate.

4. Las citas presentes en este artículo fueron traducidas libremente del inglés por la autora.

5. Nota del editor: El término advocacy suele traducirse como “incidencia pública”. Como en el caso de accountability, la autora da preferencia aquí al término original, por ser de uso común en diferentes idiomas.

6. Desde que se hizo la investigación hasta hoy las categorías para clasificar las organizaciones parecen menos claras. Hoy es más difícil hablar de nacional/internacional, derechos humanos/desarrollo, litigio/advocacy. Sin embargo, esa diferenciación sigue siendo relevante para este artículo, ya que, tal como se ve a lo largo del texto, las organizaciones nacionales tienden a tener mecanismos de rendición de cuentas ante sus pares locales y un enraizamiento más o menos fuerte en la sociedad en la que actúan prioritariamente.

7. En cada una de las cinco organizaciones se entrevistó a cuatro personas. Las entrevistas se hicieron por teléfono y se usó un cuestionario semiestructurado.

8. Expresión utilizada por Steven Charnovitz (2006, p. 40).

9. La negrita es nuestra. Citado también por Slim (2002).

10. El ICHRP, un think tank con sede en Ginebra centrado en políticas de derechos humanos que existió entre 1996 y 2012, publicó en 2003 “Deserving Trust. Issues of Accountability for Human Rights NGOs, Draft for Consultation”. En ese informe se discutían ampliamente las cuestiones de accountability de las organizaciones de derechos humanos. La primera versión del informe se ofreció para consulta en 2003, pero, debido a las críticas y a la falta de consenso sobre el contenido del documento, la versión final no fue publicada. El ICHRP desistió de publicar un estudio sobre el tema y en febrero de 2010 creó un foro de discusión en línea. En la cita, la negrita es nuestra.

11. Citado también por Schmitz y Bruno (2007).

12. ActionAid International, Amnesty International, CIVICUS World Alliance for Citizen Participation, Consumers International, Greenpeace International, Oxfam International, International Save the Children Alliance, Survival International, International Federation Terre des Hommes, Transparency International y World YWCA (hasta el momento en que se presenta este artículo a la Revista Sur, la Carta cuenta con 17 subscriptores).

13. Véase Accountability Charter Review Process, disponible en <http://www.ingoaccountabilitycharter.org/home/review-process/>. Amnistía International y Article 19 son las únicas organizaciones de derechos humanos que firmaron la Carta.

14. Véase, por ejemplo, Keystone (sin fecha) y Action Aid (2006).

15. Ebrahim (2003a, p. 814) destaca que “buena parte del trabajo inicial en este campo se apoya en los escritos de Edward Freeman (1994) sobre el stakeholder approach en la gestión estratégica, en la cual los stakeholders se definen de forma que incluyan también a los individuos y grupos que pueden influir o ser influidos por un asunto en particular”. Véase también Ebrahim y Weisband (2007).

16. En la literatura especializada, suele denominarse “accountability jerárquica” a los enfoques que priorizan la accountability hacia arriba y “accountability holística” a los que se fijan más en la accountability hacia abajo y a la horizontal. Véase, por ejemplo, O’Dwyer y Unerman (2008).

17. Véase Coates y David (2002). Véase, también, Chapman y Wameyo (2001) citado por ICHRP (2003).

18. Sobre las dificultades de Human Rights Watch para probar el impacto de su trabajo de advocacy, véase Gorvin (2009).

19. Analizando la cuestión a la luz de la práctica de la organización estadunidense Human Rights Watch, Gorvin afirma, con ironía, que: “Es improbable que un gobierno abusivo se manifieste y nos diga: ‘Gracias a vosotros, nos hemos dado cuenta de nuestros errores y hemos cambiado’” (GORVIN, 2009, p. 480).

20. Véase Jaichand (2004).

21. Véase Abregú (2008).

22. Véase Hirschman (1970).

23. Sería necesario realizar otra investigación para analizar de qué manera se produjo la transformación de esas y otras organizaciones hacia el modelo actual (un consejo directivo no remunerado, un equipo remunerado y voluntarios), que parece estar fuertemente inspirado en la práctica de las organizaciones en Estados Unidos.

24. Nota del editor: Las citas a partir de este momento, a menos que se indique lo contrario, se refieren a las entrevistas que la autora realizó con cinco organizaciones de derechos humanos en su investigación. Véase la nota 7 previa.

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Referencias

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Juana Kweitel

Juana Kweitel es directora de programas de Conectas Derechos Humanos. Tiene maestría en Derecho Internacional de Derechos Humanos de la Universidad de Essex, Reino Unido y en Ciencias Políticas de la Universidad de San Pablo, Brasil. Tiene formación de postgrado en Derechos Humanos y Transición Democrática, de la Universidad de Chile, es abogada, con mención de honor de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Trabajó en Argentina como coordinadora institucional del CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales) y como coordinadora del Programa de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la misma organización.

Email: juana.kweitel@conectas.org

Original en portugués. Traducido por Fernando Campos Leza.

Recibido en agosto de 2014.