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Entrevista com Emilie M. Hafner-Burton

Emilie Hafner-Burton

“Evitar o uso do poder seria devastador para os direitos humanos”

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Muitos ativistas e acadêmicos de direitos humanos temem o poder do Estado – e com razão. Muitas vezes, com os poderes de um Leviatã, os Estados são responsáveis ??por massivas violações de direitos humanos em âmbito nacional e internacional; por outro lado, outros, como Emilie M. Hafner-Burton, autora do livro Fazendo dos Direitos Humanos uma Realidade, publicado em 2013 pela Princeton University Press, argumentam que “os Estados estão no centro do problema de direitos humanos e por isso têm um importante papel nas soluções”. Em suma, os ativistas de direitos humanos, acadêmicos e formuladores de políticas devem fazer o melhor uso do poder estatal, incluindo a promoção dos direitos humanos no exterior.

Hafner-Burton, em uma entrevista instigante com a diretora executiva da Conectas, Lucia Nader, defende incisivamente o que chama de papel de “tutela” estatal na esfera internacional. Apesar de ser cautelosa ao não definir a tutela como um “direito ou privilégio” apenas de alguns países ocidentais, Hafner-Burton, crítica da política externa americana, incluindo a da administração Obama, atribui um papel importante aos países do Sul, bem como às organizações de direitos humanos do Sul, na promoção internacional dos direitos humanos. Conforme ela afirma nesta entrevista, “a promoção dos direitos humanos vai ganhar mais força se mais governos se comprometerem de forma responsável a promover os direitos humanos em sua região, projetando mais poder para os direitos humanos além da América do Norte ou Europa”.

O interesse da autora por questões relacionadas ao poder estatal e direito internacional não é recente. Como pode ser notado nesta entrevista concedida à Conectas, Hafner-Burton se preocupa profundamente em encontrar maneiras de reduzir a lacuna entre as normas internacionais de direitos humanos na teoria e a realidade palpável. Duas décadas atrás, Hafner-Burton se mudou para Genebra, na Suíça, e começou a trabalhar para uma organização não governamental internacional voltada à promoção dos direitos humanos e ao desarmamento. A partir daquele momento, ela contou com a oportunidade de ter um olhar interno sobre as funções das Nações Unidas, incluindo contato direto com as dificuldades para a defesa dos direitos humanos. Desde então, ela vem trabalhando para criar soluções mais eficazes contra a ocorrência de violações de direitos humanos em nível global.

A trajetória acadêmica de Emilie Hafner-Burton reflete essa preocupação. Ela é professora da Faculdade de Relações Internacionais e Estudos sobre o Pacífico, além de diretora do recém-criado Laboratório da Faculdade de Direito Internacional e Regulamentação da Universidade da Califórnia, em San Diego. Hafner-Burton se interessa por uma ampla gama de questões, incluindo direitos humanos e segurança, e o Laboratório que dirige explora quando (e por que) as leis internacionais operam de fato. Ademais, o histórico acadêmico de Hafner-Burton se estende a outras universidades de renome, como Princeton, Oxford e Stanford.

Na entrevista a seguir, Hafner-Burton reflete sobre a legitimidade do sistema internacional de direitos humanos, o papel dos Estados e das organizações internacionais de direitos humanos no mesmo, bem como apresenta uma visão crítica da política externa dos Estados Unidos em matéria de direitos humanos. Com um tom realista, mas encorajador, Hafner-Burton deixa claro que “em um mundo ideal, Estados não se intrometeriam nos assuntos de outros Estados. Nós não vivemos neste mundo”. Ademais, Hafner-Burton adverte que, da mesma forma que o histórico de direitos humanos dos Estados Unidos é constantemente criticado sempre que o país promove direitos humanos no exterior, países do Sul, como Brasil, Índia e África do Sul, precisam ter em mente seus históricos internos de direitos humanos, caso queiram promover direitos humanos no exterior de forma responsável.

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Conectas Direitos Humanos • Você menciona em seu livro Fazendo dos Direitos Humanos uma Realidade que o sistema internacional de direitos humanos, em particular a ONU, enfrenta hoje uma crise de legitimidade e relevância, pois está cheio de países que não têm a intenção (ou habilidade) para honrar as normas do sistema. Outros especialistas argumentam que esta crise se dá principalmente porque esse mesmo sistema sofre uma crise de representatividade. A falta de legitimidade do sistema não seria derivada de “Estados ruins”, mas de “países ocidentais” que manipulam o sistema para aproveitar o que realmente querem dele.

Emilie M. Hafner-Burton • Estamos de acordo que a ONU enfrenta uma crise de legitimidade e relevância. Uma das razões é precisamente que todos os Estados – e não apenas “países ocidentais” – manipulam o sistema ONU para conseguir o que querem dele. Essa politicagem ajuda a explicar por que o histórico de cumprimento das normas internacionais de direitos humanos pelos Estados é muito baixo. O órgão central do sistema de direitos humanos da ONU – o Conselho de Direitos Humanos – é responsável pela promoção e proteção de todos os direitos humanos ao redor do mundo. A estrutura deste Conselho o torna altamente representativo, aberto à participação equilibrada (em eleições) de países de todas as principais regiões do mundo.

No entanto, este Conselho é costumeiramente composto por governos – incluindo alguns “países ocidentais” – que não podem ou não querem promover até mesmo os direitos humanos mais elementares nos âmbitos interno ou externo. As normas de direitos humanos da ONU permitem a participação voluntária de qualquer país. Ademais, elas também são violadas constantemente. Leis e regras que são rotineiramente quebradas perdem legitimidade e autoridade. Elas correm o risco de se tornar outro foro de conversa fiada sobre direitos humanos.

Conectas • Como exemplo de tal risco de falar de direitos humanos em “conversas fiadas”, como você disse, podemos mencionar a seletividade do Ocidente ao escolher apenas questões e países que ele deseja abordar. Qual é a sua opinião sobre essa seletividade?

E.M.H. • É consensual que a ONU possui uma grave crise de representatividade global – o Conselho de Segurança é um exemplo disso. E é consensual que os países são seletivos ao eleger as questões de direitos humanos e os países com os quais lidam. Este é um problema generalizado (e inevitável), e não apenas ocidental. Quando você olha o histórico de quais países vêm sendo mais visados ??pelo principal órgão de direitos humanos da ONU, você vê um cenário complexo. Países poderosos – “ocidentais” e não ocidentais – têm sido os alvos prediletos. Esses países também são mais capazes de se esquivar de pagar as consequências por suas violações. Além disso, os países que têm assento no Conselho de Direitos Humanos da ONU também estão sendo favorecidos politicamente: eles são menos propensos a serem o alvo de críticas por violações de direitos humanos do que seus vizinhos.

Estes padrões de favorecimento são predominantes na ONU. Outro exemplo é o Comitê de Direitos Humanos da ONU. O Comitê é um órgão de tratado responsável por analisar casos apresentados contra Estados (ele é regulamentado pelo primeiro protocolo facultativo do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos). As vítimas apresentam casos em busca de ajuda, mas nem todas obtêm sentenças favoráveis ou compensações. Os casos mais prováveis de gerar decisões favoráveis às vítimas são aqueles em que um governo violou os direitos de devido processo legal, as liberdades civis ou políticas. Alegações baseadas no sufrágio ou nos direitos das mulheres e crianças têm sido muito menos bem-sucedidas – por algum motivo, o Comitê emitiu sentenças com menos frequência em favor destas vítimas, que muitas vezes estão entre os grupos mais desfavorecidos e sub-representados na sociedade. O Comitê de Direitos Humanos da ONU também se deparou com o fato de que países democráticos (tanto “ocidentais” como não ocidentais) são violadores mais frequentes do que outros países, incluindo aqueles onde as violações são piores. Em suma, a tomada de decisões nas principais instituições de direitos humanos da ONU não está somente baseada na amplitude das violações de direitos humanos, mas também em outros fatores, incluindo a política nacional e internacional. Não há neutralidade neste sistema e esse fato gera desigualdades não só entre países, mas também entre as violações e as vítimas.

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Conectas • Você argumenta que, a fim de proteger os direitos humanos, precisamos de “Estados tuteladores” que devem encontrar maneiras de usar o poder de forma mais eficaz. Dentre as hipóteses desta edição da SUR está a noção de que, ao longo da última década, as potências emergentes do Sul assumiram um papel cada vez mais influente na definição da agenda global de direitos humanos. Algumas pessoas dizem que estamos agora em uma ordem multipolar, em que o poder não está dividido tão evidentemente. Você concorda com isso?

E.M.H. • Concordo plenamente. Os Estados estão no âmago do problema de direitos humanos e por isso têm um papel importante a desempenhar nas soluções. Os “tuteladores” são atores que têm grande interesse, por qualquer motivo, em promover os direitos humanos no exterior. Deixe-me ser bem clara: a tutela não é um direito ou privilégio. É um tipo não alinhado de decisão de política externa que qualquer Estado ou organização pode tomar para usar seu poder em uma tentativa de promover os direitos humanos. Por uma série de razões diferentes, muitos Estados já estão envolvidos na tutela para além do sistema das Nações Unidas.

Embora existam potenciais benefícios no uso do poder a serviço dos direitos humanos, também há grandes perigos. O uso mal executado do poder pode sair pela culatra e causar danos, especialmente aos mais vulneráveis. E os esforços para promover direitos humanos externamente – seja através de meios violentos, como guerras, ou meios mais pacíficos, como financiamentos – são muitas vezes vistos como uma imposição de interesses dos estrangeiros sobre o resto do mundo. Muitas vezes, o uso do poder para promover os direitos humanos é ilegítimo e está baseado em motivações externas ou entendimentos que estão fora de sincronia com as necessidades e percepções das pessoas – incluindo das vítimas – que deveriam se beneficiar das políticas estatais. Isso ajuda a explicar por que tantos esforços atuais dos tuteladores para promover direitos humanos fracassam – e podem até mesmo catalisar um sentimento contrário aos direitos humanos.

A solução não está baseada na alegação de que os tuteladores devem evitar usar o poder completamente. Isso seria devastador para os direitos humanos e também não é realista – os Estados fazem isso porque é de seu interesse e provavelmente não vão deixar de fazê-lo. A solução é encontrar maneiras de usar o poder de forma mais eficaz e justa. Estabelecer parcerias com as comunidades locais, em vez de querer ensiná-las. Os Estados tuteladores precisam desenvolver meios de estar em sintonia com as crenças e práticas locais. E precisam envolver durante longos períodos empreendedores locais motivados, como ONGs, líderes religiosos e instituições nacionais de direitos humanos.

Conectas • Como a ascensão de potências emergentes afeta o seu argumento de “tutela”? Qual poderia ser o papel de países como Brasil, Índia e África do Sul na promoção dos direitos humanos? Estes países têm graves violações ocorrendo em seus territórios – isto poderia impedir que eles promovessem direitos humanos no exterior?

E.M.H. • O surgimento de potências emergentes do Sul oferece uma oportunidade substantiva para a tutela de direitos humanos se tornar mais representativa. Na atualidade, os tuteladores se focam desproporcionalmente no mundo em desenvolvimento. O Ocidente diz ao resto do mundo o que fazer, impondo normas, políticas e até mesmo leis. E dizer aos outros o que fazer enfraquece a legitimidade por trás das mensagens. Defensores ilegítimos não podem promover direitos humanos de modo eficaz. A promoção dos direitos humanos vai ganhar mais força se mais governos se comprometerem de forma responsável a promover os direitos humanos em sua região, projetando mais poder para os direitos humanos além da América do Norte ou Europa. Nada impede que Estados de outras regiões ou com sistemas políticos que não sejam plenamente democráticos escolham ser tuteladores. Este é um momento decisivo para países como Brasil, Índia e África do Sul reformularem a agenda global de direitos humanos por meio de uma participação mais ativa como tuteladores em suas regiões. Se eles diminuírem a tutela, o status quo vai continuar. No entanto, como os outros tuteladores, esses países vão enfrentar os mesmos desafios de promover direitos de forma responsável que são enfrentados pelos países ocidentais, ou, de outro modo, eles também vão acabar causando mais mal do que bem.

Conectas • Com a administração Obama, as pessoas pensavam que talvez fossem presenciar mudanças radicais na política externa dos EUA em relação aos direitos humanos. Como uma cidadã estadunidense, como você avalia isso? Houve alguma mudança substantiva? Em caso afirmativo, quais foram os principais aspectos positivos e negativos?

E.M.H. • Quando Obama foi eleito, havia esperança entre muitos na comunidade de direitos humanos nos EUA de que as coisas mudariam de forma radical. E vem ocorrendo um grande número de alterações substanciais em comparação às políticas de seu antecessor, George W. Bush. No entanto, também houve um grande número de problemas. Obama herdou um país em crise, com a autoimagem dos Estados Unidos como um líder global de direitos humanos em declínio. Obama prometeu grandes mudanças que ele e seu governo ainda têm que fazer: fechar a prisão de Guantánamo, acabar com as guerras no Iraque e no Afeganistão, pôr fim ao uso de tortura e às violações ilegais de liberdades civis por parte do governo e exército dos EUA. Guantánamo ainda está aberta, os EUA apoiaram a invasão da Líbia, o Iraque entrou em colapso em uma guerra civil sem soluções e com efeitos devastadores para milhões de inocentes e o Afeganistão não está muito atrás. Ademais, pouco progresso tem sido feito na proteção de liberdades fundamentais nos EUA ou em outros lugares. Em todas essas frentes, os EUA continuam a enfrentar sérios desafios.

Obama tem feito alguns esforços genuínos para reconstruir a imagem dos EUA como líder mundial em matéria de direitos humanos. Seu governo tem tomado medidas para melhorar a credibilidade dos EUA por meio de um maior envolvimento na promoção da democracia e dos direitos humanos em alguns lugares – pensemos na situação de Honduras após o golpe de Estado em 2009 ou da Costa do Marfim, após a crise eleitoral em 2010/11 – com um tom mais suave, menos “pregador” do que o governo anterior. Em 2009, os EUA aderiram ao Conselho de Direitos Humanos da ONU, com a intenção de reformá-lo e de se engajar. E o investimento total do governo dos EUA à promoção da democracia e dos direitos humanos aumentou com Obama.

Mas seu governo também continua a subestimar – às vezes ignorando completamente – as questões de direitos humanos em lugares onde os EUA têm dado prioridade a outros interesses. Não está claro se isso é uma coisa boa ou ruim, mas é inteiramente consistente com as atitudes de seus antecessores. O que está claro é que, parcialmente em resposta à ascensão das potências emergentes do Sul, os EUA no governo Obama não exibem mais uma abordagem generalista à promoção dos direitos humanos em sua política externa. O país tomou um posicionamento mais brando. A promoção da democracia e dos direitos humanos por meio da guerra não é mais uma doutrina central. E seu governo reconheceu abertamente o importante papel das potências emergentes na nova ordem global, dando mais atenção e recursos para apoiar o desenvolvimento da democracia e da sociedade civil em lugares como a Indonésia, baseando-se mais em compromissos comuns do que em ameaças.

Conectas • Como o histórico de direitos humanos dos EUA afeta a sua legitimidade na promoção dos direitos humanos no exterior ou, usando as suas palavras, para ser um tutelador?

E.M.H. • Precisamos ser bem realistas ao considerar a melhor estratégia que tuteladores como os EUA podem e não podem adotar. Isso pode fazer com que os esforços para promover os direitos humanos sejam um pouco mais justos e eficientes, mas não pode eliminar a política dos direitos humanos. E não pode resolver o problema da hipocrisia: os Estados tuteladores são muitas vezes culpados por cometer abusos. Os Estados Unidos são frequentemente alvo desta crítica, uma vez que deixam suas pegadas ao redor do mundo causando sofrimento em vez de aliviá-lo. Não há justificativa para os abusos de direitos humanos cometidos por tropas e líderes dos EUA no Afeganistão e no Iraque, ou em qualquer outro lugar, inclusive em nível doméstico. Mas só porque os Estados Unidos devem fazer mais para prevenir violações de direitos humanos e punir cidadãos (incluindo oficiais do governo) que cometem crimes contra os direitos humanos não significa que tenham perdido sua capacidade de agir como tuteladores – pelo bem ou pelo mal, os EUA ainda estão tentando, nem sempre com sucesso, promover os direitos humanos em todo o mundo.

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Conectas • Em seu livro, você diz que as organizações locais poderiam “divulgar, endossar e legitimar esforços estrangeiros dentro de suas comunidades”. Esta é uma estratégia pragmática e potencialmente eficaz. No entanto, é possível argumentar que esta é uma visão bastante “paternalista”, como se as organizações locais fossem instrumentos de políticas externas de “Estados superiores”. Como você responde a esta crítica?

E.M.H. • Essa é uma observação perspicaz e importante. A maioria das vítimas de abusos de direitos humanos precisa de ajuda, e muitas não podem encontrar essa ajuda em seu próprio governo ou sociedade, porque estes são a causa do problema. Às vezes, os movimentos de proteção de direitos emergem e têm sucesso internamente. Outras vezes, a ajuda externa pode fazer a diferença, ao menos essa é a ideia por trás da maioria das políticas externas de direitos humanos e do ativismo internacional. Mas uma das grandes barreiras à promoção dos direitos humanos é que os tuteladores (não importa se estamos falando de Estados ou organizações internacionais) são vistos como se impusessem seus próprios interesses sobre o resto do mundo, e essa imposição não é apenas injusta, mas frequentemente ineficaz.
O envolvimento estrangeiro geralmente funciona melhor quando há apoio local de atores de direitos humanos, e não quando estranhos impõem políticas. Isso significa que parcerias com organizações locais são geralmente essenciais para uma política externa de direitos humanos eficaz. ONGs e outras organizações locais podem atrair, moldar e ajudar a implementar esses esforços de promoção, ao aumentar as chances de que essas políticas tenham repercussão em questões locais, costumes e práticas. Elas podem transmitir, endossar e legitimar os direitos humanos nas suas comunidades e recorrer aos atores locais, sem os quais os esforços estrangeiros provavelmente não funcionarão. Essa estratégia é uma grande ameaça aos violadores de direitos humanos, porque pode unir seus adversários locais e estrangeiros e aumentar a legitimidade dos direitos humanos ao defendê-los em nível nacional.

Mas há riscos enormes nessa estratégia também. Um deles é que as organizações locais se tornem instrumentos dos “Estados superiores”. Isto vai contra ao que é necessário para uma política externa eficaz, baseada no estabelecimento de parcerias dos tuteladores com organizações locais respeitando os valores das mesmas, e não no controle dessas organizações. Quando as organizações locais dependem do apoio externo elas devem estabelecer uma balança. Por um lado, esse apoio é algo que pode elevar o status e a influência da organização. Por outro lado, também pode comprometer sua reputação ou capacidade de operar nas configurações locais. As organizações podem achar que sua influência diminuiu quando o financiamento ou a ligação externa cria percepções de conluio. A dependência externa também pode distorcer movimentos sociais locais por meio da introdução de agendas externas.

Outro perigo é que um grande papel do financiamento e da cooperação externa pode fazer governos locais se sentirem inseguros. Devido ao aumento do ativismo na comunidade local e com medo de perder controle, os governos locais podem responder com uma intimidação que mina a capacidade das organizações locais de operar com segurança e eficácia. Os efeitos podem ser sentidos não só pelas organizações, mas também pelos cidadãos que, temendo vingança ou outras consequências, se desligam do movimento.

Conectas • Operando internacionalmente a partir do Sul Global, algumas organizações – incluindo a Conectas – vêm trabalhando para influenciar as políticas externas de seus e de outros países. Como você analisa o papel de organizações situadas no Sul que trabalham com questões de política externa? Esse trabalho deveria ser limitado aos seus “próprios” países ou elas têm legitimidade para monitorar e influenciar as políticas externas de outros países? Quais desafios você acha que elas vão enfrentar para desempenhar este trabalho? Além disso, como você vê a relação entre organizações criadas no Norte (por exemplo, Human Rights Watch, Anistia Internacional, entre outras) e as criadas e situadas no Sul?

E.M.H. • Os grupos situados no Sul têm um papel central – e cada vez mais essencial – a desempenhar na promoção dos direitos humanos, inclusive por meio do trabalho com questões de política externa em seus próprios países e no exterior. Se a estratégia de uma melhor tutela irá funcionar algum dia, isso vai depender, sobretudo, das atividades de organizações como a Conectas na mobilização de apoio dos governos do Sul para fazer os direitos humanos uma prioridade da política local e de política externa. Sem as ações dessas organizações, a tutela vai patinar.

No entanto, no que diz respeito às parcerias Norte-Sul, as diversas dificuldades de parcerias além-fronteiras são bem conhecidas. Não existe um método perfeito para administrar a tensão entre a necessidade de tuteladores estrangeiros que vinculem seus esforços em organizações e comunidades locais, e o fato de que essas mesmas conexões são uma potencial causa de suspeita e incentivos desencontrados. No entanto, pode haver algumas diretrizes para o estabelecimento de parcerias de sucesso com vistas a garantir que as organizações locais não sejam instrumentos de “Estados superiores”, mas atuem como parceiros autônomos. Uma delas é a congruência em atingir metas políticas. Organizações e tuteladores locais somente devem estabelecer parcerias quando buscam promover o mesmo objetivo – atores externos, sejam Estados ou organizações de ativistas, não devem comprar o apoio local. A congruência ajuda a orientar a criação de interpretações compartilhadas de uma norma que legitima e inspira o apoio da comunidade, ao invés de impor conceitos estrangeiros que são percebidos como alheios. Outra diretriz é que a comunidade local apoie essas organizações. Caso as organizações sejam financiadas completamente por entidades estrangeiras, é aí que reside sua prestação de contas. Quando o apoio vem da comunidade local, a organização representa esta comunidade.

Em um mundo ideal, não haveria necessidade de tuteladores e os Estados não se intrometeriam nos assuntos de outros Estados. Nós não vivemos nesse mundo. Precisamos de tuteladores porque os direitos humanos não são protegidos adequadamente. E os Estados não vão ficar de fora dos assuntos de outros Estados. Os tuteladores vão continuar a se esforçar para, por bem ou por mal, promover os direitos humanos – e isto não vai deixar de ocorrer. Mas a tutela pode se tornar melhor, ser menos nociva a inocentes, mais eficaz às vítimas. Ela pode se beneficiar de um maior engajamento do Sul Global, seguindo seus próprios valores, e estreitar parcerias voluntárias com a sociedade civil local, que está na linha de frente na luta pelos direitos humanos.

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Emilie Hafner-Burton

Emilie Hafrner-Burton é professora da Faculdade de Relações Internacionais e Estudos sobre o Pacífico, além de diretora do recém-criado Laboratório da Faculdade de Direito Internacional e Regulamentação da Universidade da Califórnia, em San Diego. Hafner-Burton se interessa por uma ampla gama de questões, incluindo direitos humanos e segurança, e o Laboratório que dirige explora quando (e por que) as leis internacionais operam de fato. Ademais, o histórico acadêmico de Hafner-Burton se estende a outras universidades de renome, como Princeton, Oxford e Stanford. É a autora do livro Making Human Rights a Reality, publicado em 2013 pela Princeton University Press.

Original em inglês. Traduzido por Fernando Sciré.

Entrevista realizada em julho de 2014 por Lucia Nader (Conectas Direitos Humanos).