La dinámica Norte-Sur desde la perspectiva del trabajo en derechos humanos en Irlanda del Norte
Existe un riesgo, por otro lado bienvenido, de que el desafío de la hegemonía del Norte sobre ciertos elementos del activismo en derechos humanos pueda ser llevado al extremo. La autora se basa en experiencias de trabajo en la protección de los derechos humanos a nivel internacional y local, para ofrecer algunas reflexiones sobre cómo tales esfuerzos se complementan unos a otros y la importancia de no socavar, aunque sea involuntariamente, la primacía de los esfuerzos por los derechos humanos en el ámbito estatal.
El activismo por los derechos humanos en Irlanda del Norte (IN) puede ser visto como un esfuerzo puramente del “Norte”: la jurisdicción forma parte del Reino Unido, un ex poder colonial y un miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; la población se beneficia de una educación primaria y secundaria universal, una lengua nativa mayoritaria que es una lengua mundial importante, y una que es relativamente rica con fácil acceso a las comunicaciones modernas; e IN tiene todo lo que acompaña a una sociedad gobernada por el imperio de la ley (un poder judicial independiente, medios de comunicación libres, elecciones democráticas y una sociedad civil vigorosa). ¿Qué pueden tener en común el activismo a favor de los derechos humanos de Belfast con el de Beirut, o Bangalore, o Bogotá, o Bangui? No obstante, también se podría argumentar que de hecho estos lugares comparten algunas preocupaciones: durante más de treinta años, las divisiones políticas, económicas y sociales en IN se profundizaron por conflictos violentos surgidos a causa de la discriminación y las desigualdades, a las que a su vez, contribuían (WHYTE, 1990). El activismo por los derechos humanos fue visto como polémico y controvertido en sí mismo, y grupos locales de derechos humanos de Irlanda del Norte encontraron muchos paralelismos entre su trabajo y el de grupos semejantes en el hemisferio Sur, resultando en intercambios fructíferos en las dos direcciones.
Antes de concentrarse en la riqueza que puede provenir de los intercambios Sur-Norte, puede ser útil reflexionar un momento sobre cómo un grupo de derechos humanos ubicado en IN intentó reducir la presión recurriendo a otras entidades con sede en el Norte. Tomando como ejemplo el caso de la ONG de derechos humanos, Committee on the Administration of Justice (CAJ),2 está claro que se buscó apoyo de al menos tres fuentes externas3 (del Norte): ONG en jurisdicciones vecinas, ONG de ámbito internacional y gobiernos y organismos intergubernamentales que actuaban como terceras partes.
La primera década de trabajo del CAJ fue en gran parte interna, con énfasis en la recopilación de datos, divulgación de abusos y el intento de movilizar actores locales (medios de comunicación, políticos, sociedad civil) para impulsar un cambio. Pero en palabras de un ex Presidente, “Se está volviendo cada vez más obvio que la única manera posible de influenciar al gobierno es a través de la presión internacional; por tanto, el CAJ necesita fortalecer su trabajo en esta área”.4 En consecuencia, la organización comenzó a extenderse más allá de sus redes cercanas y a profundizar su relación con ONG vecinas de Inglaterra, la República de Irlanda y Escocia. Todas estas ONG eran miembros de la Federation Internationale des Droits de l’Homme (FIDH), así que juntas formaron un “Comité asesor británico irlandés” de la FIDH, organizaron encuentros periódicos y planearon estrategias, particularmente en el periodo previo a la negociación del acuerdo de paz de IN de 1998.5 A estos esfuerzos cooperativos pronto se sumaron colaboraciones con otras ONG internacionales, más allá de la FIDH: hacía tiempo que tenían contactos con Amnistía Internacional, y una visita a Nueva York para conseguir el apoyo activo de grupos como Lawyers Committee on Human Rights -LCHR (ahora Human Rights First -HRF) y Human Rights Watch (HRW) resultó muy productiva. El CAJ insistió en que se diese mayor prioridad al trabajo en IN argumentando que respetados grupos de derechos humanos, a los que no se podía acusar de tener una agenda “británica” o “irlandesa” llegando a sus propias conclusiones independientes sobre la situación de derechos humanos en Irlanda del Norte, podrían hacer avanzar los debates internos.
Esto resultó ser cierto, y las fuertes relaciones de trabajo que se desenvolvieron entre ONG locales e internacionales abrieron nuevas e importantes oportunidades para ejercer influencia sobre los gobiernos y organismos intergubernamentales que actuaban como terceras partes.6 Por ejemplo, la afiliación del CAJ al FIDH le dio acceso directo a los diversos organismos de supervisión de la ONU;7 los contactos con LCHR/HRF condujeron a la celebración de varias audiencias en el Congreso de EE.UU. sobre diferentes aspectos de derechos humanos en el conflicto de IN en los que el CAJ testificó con frecuencia;8 y Amnistía Internacional, HRW y otros, enviaron misiones, colaboraron en el seguimiento de polémicos eventos de orden público, y publicaron informes de gran influencia que fueron ampliamente difundidos incluso fuera de IN.
El trabajo para defender y promover los derechos humanos en Irlanda del Norte se benefició mucho de la cooperación Norte-Sur y también de la cooperación Norte-Norte. Por ejemplo, aunque los distintos organismos supervisores de la ONU fueron mencionados antes (en parte, porque las oficinas y reuniones en Ginebra y Nueva York implican una perspectiva del “Norte”), fueron sus raíces (en afiliación de miembros, provisión de personal y actividades) en experiencias del Sur lo que fue más importante. Miembros del Comité se solidarizaron frecuentemente con los testimonios de las víctimas de derechos humanos de IN, encontraron paralelismos con abusos que tenían lugar en regiones muy diferentes del mundo y no tuvieron miedo (normalmente) en desafiar a las delegaciones del gobierno.9 Por su parte, la mayoría de los miembros del Comité involucrados en críticas frecuentes a los abusos de los derechos humanos en el Sur estaba complacida de recibir información fiable resaltando los problemas de una potencia del Hemisferio Norte: este material permitió a las Naciones Unidas demostrar su propia imparcialidad, pero también evidenció la hipocresía de aquellos estados miembros que están dispuestos a criticar los historiales de otros, pero a menudo rechazan cualquier revisión rigurosa de su propio comportamiento.
En lo que respecta a las relaciones bilaterales, los Estados a menudo son más flexibles con las intervenciones de aquellos que consideran como a sus amigos y aliados, y en el caso del Reino Unido, esto llevó al CAJ a enfocarse en litigar ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, hacer lobby por cuestiones relativas a los derechos humanos en las subvenciones de la UE, y a movilizar a la administración estadounidense y otros actores políticos similares. Sin embargo, incluso si los esfuerzos para que participen los países del Sur eran poco frecuentes,10 se estimaba que sus ciudadanos sí tenían mucho que ofrecer y el CAJ invitó durante años a numerosas personas a hablar en sus eventos.11 Relatores Especiales de la ONU y activistas de derechos humanos vinieron de Guatemala, Malasia, Sudáfrica y la antigua Yugoslavia para compartir sus conocimientos y experiencia, tanto sobre el legado de las violaciones de derechos humanos al conflicto, como sobre la manera de tratar estos temas para contribuir a la construcción de la paz. En otros momentos, delegaciones de visitantes del Reino Unido visitaron IN bajo el auspicio de universidades locales, sindicatos o asociaciones como el British Council: los participantes comentaron con frecuencia cuán valiosa había sido la parte de IN de su visita, pues ofrecía muchos más paralelismos directos con su experiencia en la primera línea de la defensa de los derechos humanos en sus países de origen.
A su vez, el CAJ fue invitado a trabajar con grupos y organizaciones del Sur, compartiendo sus desafíos y respuestas y explorando conjuntamente como ampliar sus conocimientos. La autora trabajó durante varios meses en una comisión policial oficial en Guayana; colegas atendieron conferencias y compartieron sesiones informativas con abogados de Oriente Medio y Asia; y aún otros trabajaron como miembros de misiones de observación internacional. Sin excepciones, los compañeros del Sur expresaron su apreciación del intercambio de aprendizajes con personas que se enfrentaban a problemas similares, aunque en partes muy diferente del mundo.12
En algunas ocasiones, la colaboración del CAJ con académicos del Sur y ONG de derechos humanos fue más exhaustiva. Por ejemplo, con el alto al fuego de 1994, la organización quería ir más allá de las tácticas tradicionales de denuncia pública13 y estudiar los modelos de buenas prácticas policiales de otros lugares, por lo que fue encargado un estudio comparativo internacional. Los investigadores del CAJ concluyeron que “los problemas policiales en IN son similares a los que enfrentan otros países, y difieren más en grado que en naturaleza” pero encontraron una investigación de los cambios políticos, constitucionales y legales, discutidos e introducidos en El Salvador y Sudáfrica particularmente valiosa (CAJ, 1997). En los debates políticos altamente tóxicos y divisivos en IN, algunos argumentaron que los antiguos servicios policiales deberían ser completamente disueltos mientras que otros defendieron un cambio mínimo. Los investigadores del CAJ examinaron la radical revisión de la policía que resultó de los acuerdos de paz de El Salvador y las adaptaciones más graduales que emprendieron en Sudáfrica y volvieron a IN a argumentar que la dicotomía “disolución/ningún cambio” no servía de nada y era irrelevante. En su lugar, el CAJ usó las experiencias salvadoreña y sudafricana para argumentar que cualquier transición desde un conflicto violento hasta la paz requeriría inevitablemente que la gente en IN (con independencia de su posición política) discutiese y concordase sobre la mejor manera de reclutar personas de grupos previamente poco representados. Entonces, debían abordar estas cuestiones: si introducir o no un sistema de veto para nuevos miembros y oficiales de larga duración qué entrenamiento garantizaría una policía que respetara los derechos humanos en el futuro y cómo deberíamos transformar una fuerza policial altamente militarizada, desproporcionadamente masculina, jerárquica y dependiente de las armas en un servicio policial.
La experiencia del Sur y de ONG de derechos humanos del Sur, fue incluso más relevante cuando el CAJ y otras ONG de IN decidieron priorizar el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales. Se organizaron conferencias y se establecieron colaboraciones con activistas a favor de los derechos sociales y económicos en Brasil, Nigeria y otros lugares. A pesar de las muy distintas condiciones materiales sobre el terreno, los activistas de IN vieron que había lecciones importantes que aprender de las tácticas legales, de campañas y de otros temas, que eran utilizadas desde hacía mucho tiempo en el Sur Global pero que eran relativamente nuevas para muchas ONG de derechos humanos del Norte.
La mayoría estaría de acuerdo en que la mejor defensa y promoción a largo plazo de los derechos humanos descansa idealmente en el ámbito estatal, y por tanto la lógica exige que el objetivo primordial de todos los defensores de derechos humanos debería ser construir y reforzar el trabajo hecho en ese ámbito. Hay, por supuesto, partes del mundo donde no hay ninguna tradición local de trabajar con derechos humanos o donde hay defensores de derechos humanos pero están aislados y sufriendo un ataque constante: en tales casos, claramente, la comunidad global de derechos humanos tiene un papel particularmente vital que desempeñar.14
Sin duda, la experiencia de IN muestra que, incluso en jurisdicciones con una comunidad de derechos humanos nativa razonablemente bien desarrollada, fue recibido fuerte apoyo y ayuda de defensores de derechos humanos de jurisdicciones vecinas, en colaboraciones Sur-Norte, y por medio de ONG de derechos humanos “internacionales”. ¿Qué aprendizaje puede ser extraído de esta experiencia? En primer lugar, si la presión de las ONG locales es inexistente o inadecuada, recurrir al apoyo de otras ONG con diferentes herramientas políticas a su disposición merece ser tenido en cuenta. En segundo lugar, la intervención de actores “externos” puede requerir un esfuerzo deliberado para despertar su interés, para que comprendan la contribución excepcional que sólo ellos pueden realizar. En tercer lugar, la experiencia de IN sugiere que la participación externa puede estar mal dirigida, o incluso ser contraproducente, si no es conducida con pericia por actores locales. El éxito requiere que todos los involucrados muestren respeto por los distintos, pero complementarios, papeles que deben ser desempeñados.
La cooperación funcionó tan bien como lo hizo en IN porque el énfasis en la propiedad local de la agenda de derechos humanos aseguró que las decisiones e iniciativas a corto plazo de los actores externos fuesen más efectivas y el cambio a largo plazo fuese sustentado por la existencia de potentes mecanismos locales de rendición de cuentas. En la investigación actual sobre el CAJ, la autora concluye que los cambios ocurridos en el transcurso de la construcción de paz en IN no habrían tenido lugar si no hubiese habido una experiencia local en derechos humanos; del mismo modo, los cambios no podrían haber tenido lugar si esa experiencia local no hubiese estado informada y enriquecida por el apoyo de la amplia comunidad de los derechos humanos.
Sin embargo, el entorno de los derechos humanos está cambiando y los defensores de derechos humanos de primera línea se enfrentan a nuevos desafíos. Una de las novedades es el hecho de que los llamados grupos “internacionales” de derechos humanos (con lo que me refiero a aquellas organizaciones que a menudo, pero no exclusivamente, operan en el Norte pero intentan tener un impacto global) parecen estar presionadas a cambiar radicalmente su modus operandi. La presión para tener más presencia física en el Sur (por medio de afiliación de miembros, provisión de personal, oficinas, programas y acuerdos gubernamentales) surge de numerosas fuentes; algunas fidedignas y otras no tanto. Hay con razón, mayor conciencia de los cambios en las relaciones de poder a nivel global y un respeto creciente por el conocimiento y experiencia locales; pero también hay una exigencia de cambio impuesta sobre estas organizaciones por sus propios miembros (en el caso de Amnistía Internacional) y/o por sus financiadores tradicionales.15 Parte de esta tendencia es totalmente adecuada, pero podrían surgir algunos problemas.
Una preocupación es que los grupos internacionales bien consolidados, al cambiar su foco, ya no puedan ser capaces de desempeñar el eficaz papel que desempeñaron previamente de apoyo a los grupos locales y regionales de derechos humanos, y todavía no está claro quién suplantará el espacio que puedan dejar. Otra preocupación es que actualmente hay bastantes organizaciones que pueden ofrecer conocimiento técnico a cualquier región del mundo: ¿podría ser que un impulso dramático hacia una mayor diversidad en los niveles regionales y subregionales no sólo reduzca la excesiva centralización (un aspecto positiva) sino también produzca una excesiva fragmentación? ¿Podría ser que este movimiento de “acercamiento al terreno”, voluntaria o involuntariamente, socave todavía más el concepto de universalidad de los derechos humanos? O peor aún, ¿podrían los grupos internacionales desarrollando importantes presencias en el Sur desplazar o debilitar los esfuerzos locales actualmente?16 Es muy preocupante que algunos grupos basados en el Norte no parezcan haber consultado realmente a los grupos locales antes de decidir lanzarse a esas regiones.17 Además, una vez estos grupos tomen visibilidad en el terreno, ¿no es acaso probable que los fondos migren a esos grupos recién llegados, pero mejor conocidos, en lugar de a los activistas de derechos humanos locales, pequeños y sin credenciales?¿Podrían las prioridades y programas establecidos por la presencia “internacional” dominar, en lugar de complementar, los esfuerzos domésticos?.18
La experiencia de Irlanda del Norte sugiere que los esfuerzos locales e internacionales pueden ser mucho más efectivos trabajando de un modo complementario; cualquier tendencia que ignore la particular contribución hecha por cada uno de los distintos actores, corre el riesgo de socavar la primacía de los esfuerzos de los derechos humanos a nivel local y debería ser objeto de gran preocupación.
1. No es el propósito de este artículo poner en duda la noción misma de una separación dicotómica entre el “Norte” y el “Sur” Global; la distinción es utilizada en términos muy generales para plantear cuestiones de solidaridad a través tanto de las divisiones reales como de las imaginadas.
2. Ver la página web del Committee on the Administration of Justice – CAJ, disponible en: . Visitado el 22 jul. 2014. La autora está escribiendo actualmente un libro sobre el trabajo del Committee on the Administration of Justice, ganador del Premio de Derechos Humanos del Consejo de Europa de 1998.
3. Para una discusión sobre la construcción de coaliciones dentro de Irlanda del Norte, ver Beirne, 2013.
4. La cita proviene de un documento de planificación del CAJ (enero 1992) del archivo del CAJ y de la autora que continuaba “necesitamos pensar en términos de una estrategia a cinco años, identificando las cuestiones de presión internacional y resolviendo como la información/informes preparados para un foro pueden ser redistribuidos en otros foros para incrementar el efecto compuesto”.
5. Para acceder al texto completo del acuerdo, ver la página web de CAIN (Conflict Archive on the Internet), que contiene información y material de fuentes sobre las políticas en Irlanda del Norte, incluyendo el texto sobre el acuerdo de paz, disponible en:<www.cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/agreement.htm>. Visitado el: 22 jul. 2014.
6. El presidente del CAJ escribió en un documento de planificación (enero 1992) archivado por el CAJ: “la creación de redes en el ámbito de ONG internacionales es vital en este momento”. Más adelante en ese año, el CAJ informó internamente sobre una visita a las Naciones Unidas en Ginebra “para conseguir que Amnistía Internacional, el Lawyers Committee for Human Rights y otras ONG respetadas se refieran a IN, necesitamos hacer mejor lobby con ellas. El FIDH perdió una oportunidad de hablar sobre IN pero nuestra presencia en el encuentro proporcionó al CAJ un acceso especial que resultó muy valioso”.
7. Este acceso proporcionó inmediatamente resultados positivos; el CAJ testificó posteriormente en el Parlamento del Reino Unido que “Nosotros creemos que después de las intervenciones realizadas al UNCAT (Comité contra la tortura) en 1991, el Comité realizó una serie de descubrimientos extremadamente importantes en relación a IN: tenemos constancia de que, después de divulgar estos descubrimientos, hubo un marcado descenso en el número de quejas por mal trato por parte de los detenidos” (United Kingdom, 2005/6). El CAJ también adscribe a las poderosas intervenciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD por sus siglas en inglés) la (si bien muy demorada) decisión del gobierno del Reino Unido de extender importante legislación británica contra la discriminación racial a IN.
8. Ver la página web del CAJ (www.caj.org.uk) para las listas de aportaciones al Congreso de los EE.UU.; intervenciones bien informadas desde EE.UU. (dada su relación cercana con los gobiernos de Irlanda y Reino Unido) que fueron consideradas particularmente influyentes.
9. El gobierno del Reino Unido rutinariamente “halagó” a los organismos reguladores enviando informes oportunos que eran exhaustivos (aunque a menudo ofuscadores), y enviando delegaciones de alto nivel al examen oficial; en ocasiones, los miembros anglófilos del comité parecían excesivamente impresionados.
10. De hecho, a veces, el CAJ intentó evitar que ciertas delegaciones de Naciones Unidas realizaran declaraciones (si se las consideraba “poco amistosas” con el Reino Unido) argumentando que esto podía socavar en lugar de reforzar los intentos de influenciar las políticas gubernamentales.
11. En un folleto del 25 aniversario, el CAJ enumera ejemplos de los muchos expertos invitados a sus eventos en el transcurso de los años; destacadas figuras de la Justicia en Sudáfrica aparecen varias veces con visitas de por ejemplo, Richard Goldstone y Albie Sachs, la Comisionada Adjunta de Policía Zelda Holtzman y el arzobispo Desmond Tutu. La edición de aniversario del Just News está disponible en: <http://www.caj.org.uk/files/2006/01/01/2006october.pdf>. Visitado el: 25 jul. 2014.
12. El CAJ fue invitado a hablar en un evento de derechos humanos UE-Irán celebrado en Teherán en 2004 e informó “Los iraníes estaban ansiosos por conocer los abusos de derechos humanos experimentados en Irlanda del Norte y estaban interesados en el hecho de que la principal potencia europea fuese considerada responsable por las ONG locales, medios de comunicación locales y regionales y mecanismos de tratados internacionales de derechos humanos… Fue útil que los grupos no gubernamentales de diferentes países de la UE e Irán tuviesen la oportunidad de intercambiar ideas e información (aunque fuese en un entorno cuidadosamente controlado).” Disponible en: <http://www.caj.org.uk/files/2004/01/01/June2004.pdf>. Visitado el: 25 jul. 2014.
13. Numerosas publicaciones del CAJ sobre la policía habían tratado en el transcurso de los años cuestiones como: la rendición de cuentas, los poderes antiterroristas, las prácticas discriminatorias, el mantenimiento del orden público, el uso de fuerza letal, etc.
14. El tiempo no permite una crítica del argumento de que no existe (ni existirá en el futuro) tal cosa como una comunidad global de derechos humanos: ver Hopgood, 2013. En vez de eso la autora comparte la perspectiva expresada en un mensaje de Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights al foro online de OpenDemocracy de que “…hay muchos actores trabajando en la solidaridad, y mientras que es sano para cualquier movimiento tener diferentes puntos de vista, todavía sólo hay un movimiento de derechos humanos. No nos vamos a ningún sitio. Sin el marco de derechos humanos, estas herramientas -los derechos con sus correspondientes obligaciones establecidas en normas, rendiciones de cuentas y reparaciones, claramente articuladas-, no estarían disponibles para todo tipo de movimientos para la justicia social, en todas las partes del mundo. La verdad es que necesitamos los derechos humanos ahora más que nunca” (Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights, 2014).
15. Los financiadores tradicionales (así como la membresía de Amnistía) están predominantemente localizados en el Norte, pero tanto las fundaciones de caridad como las agencias gubernamentales han comenzado recientemente a privilegiar con sus subvenciones a grupos “internacionales” con la condición de que tengan oficinas/presencia en el Sur.
16. En IN, algunas personas eran tanto miembros del CAJ (para los asuntos locales de derechos humanos) como de Amnistía Internacional (para las campañas más amplias); si, en los ’70 y ’80, Amnistía hubiese permitido/animado a sus miembros a trabajar con temas locales, o hubiesen tenido una oficina/presencia local para realizar tal trabajo, sería altamente improbable en mi opinión que un “CAJ” o cualquier otro movimiento local de derechos humanos efectivo hubiese sido establecido.
17. Ver correo electrónico sin fecha (c.? diciembre de 2012, en archivo del autor) al Secretario General de Amnistía desde diversas ONG de derechos humanos latinoamericanas preguntándose por el impacto de los propuestos centros regionales cuando, previamente, “el papel de Amnistía Internacional ha sido acompañar y complementar nuestro trabajo globalmente”.
18. Imaginémonos las presiones que pueden aparecer si grupos internacionales quieren, por sus propios objetivos internos, enfatizar temas que no son vistos como una prioridad inmediata por grupos locales de derechos humanos; por otro lado, un grupo local podría quedar peligrosamente aislado si decidiese abordar temas divisorios, como por ejemplo los derechos de las personas gays, refugiados u otros grupos minoritarios nacionales/religiosos, cuando estos no fueran una prioridad para los colegas del movimiento internacional de derechos humanos que estén trabajando a su lado sobre el terreno.
Bibliografía y otras fuentes
BEIRNE, Maggie. 2013. Coalition-building in defence of human rights and human rights defenders: a case-study, paper presented at the Research on Human Rights Defenders Workshop, Heslington, York, University of York, 15-17 May.
COMMITTEE ON THE ADMINISTRATION OF JUSTICE. 1997. Human Rights on Duty: Principles for better policing – international lessons for Northern Ireland. Belfast: Committee on the Administration of Justice.
Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights. 2014. Moving beyond cold war visions and endtime prophecies: claiming all human rights for all (once and for all). Disponible en: https://www.opendemocracy.net/openglobalrights/global-initiative-for-economic-social-and-cultural-rights/moving-beyond-cold-war-vi. Visitado el: 22 jul. 2014.
HOPGOOD, Stephen. 2013. The Endtimes of Human Rights. Ithaca: Cornell University Press.
United Kingdom. 2005/6. 19th Report of Session, v. II: Oral and Written Evidence. Joint Committee of Human Rights, HL 185-II, HC 701-II, evidence 142.
WHYTE, John. 1990. Interpreting Northern Ireland. Oxford: Clarendon Press.
