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Entrevista com Louise Arbour

Louise Arbour

“A solidariedade Norte-Sul é fundamental”

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Louise Arbour possui uma longa trajetória como defensora de direitos humanos. Ela trabalhou na Suprema Corte de Ontário, foi promotora-chefe nos Tribunais Penais Internacionais para a ex-Iugoslávia e para Ruanda (1996-1999) e promotora de justiça no Supremo Tribunal do Canadá (1999-2004). Em 2004, Arbour assumiu o cargo de Alta Comissária das Nações Unidas para os Direitos Humanos, posição que ocupou até 2008. Desde 2009, é presidente e diretora executiva da International Crisis Group – uma organização independente, sem fins lucrativos e não governamental comprometida com a prevenção e resolução de conflitos.

Considerando sua longa trajetória “institucional”, Arbour é surpreendentemente crítica da estrutura internacional dos direitos humanos, que, segundo ela, é “muito fraca” e está confinada a um “vício de definição de normas”, em vez de focar na implementação. O problema, de acordo com Arbour, é que “[O Conselho de Direitos Humanos] é um órgão composto por Estados que, invariavelmente, é conduzido por cada Estado na promoção de seus próprios interesses, por meio de alianças e negociações e assim por diante.” Neste contexto, ela lamenta que não haja suficiente progresso no estabelecimento de um eventual tribunal internacional de direitos humanos e, com pragmatismo, conclui que tal tribunal “está tão distante, e é muito improvável que aconteça.” Ela recentemente defendeu uma “Primavera em Nova Iorque e Genebra”, “algo que desafie todo o sistema muito mais a fundo, da mesma forma que a ‘Primavera’ que começou na Tunísia e logo se espalhou pelo mundo árabe nos mostrou um desafio real advindo da sociedade civil contra toda a ordem política”.

No entanto, a pragmática ex-Alta Comissária acredita que a reforma institucional não deve se tornar uma prioridade por parte dos defensores dos direitos humanos. Mas alerta: “Pode chegar um momento no qual as pessoas darão as costas à agenda dos direitos humanos, pois ela é muito lenta para ser implementada, ou irão adotá-la de uma maneira muito mais radical”.
Segundo Arbour, as organizações não governamentais (ONGs) internacionais devem “ter cuidado para não serem sugadas a esse ambiente doutrinário e normativo e devem permanecer firmemente ancoradas no trabalho de campo”. Para ela, as organizações do Norte têm que estar dispostas a compartilhar seus recursos com suas homólogas do Sul, que “têm uma capacidade muito maior para compreender o contexto em que a promoção e proteção de direitos humanos deve ocorrer”. Essa solidariedade Norte-Sul não somente auxiliaria a proteção real dos direitos humanos, mas também “daria uma resposta à alegação de que o movimento de direitos humanos, apesar de sua universalidade, é de fato um conceito ocidental que promove concepções culturais ocidentais de mundo”.

Leia a seguir a entrevista na íntegra com Arbour, na qual ela também aborda questões como a necessidade de defensores de direitos humanos trabalharem em questões “de vanguarda”, tais como direitos LGBT, e de se concentrar na promoção da agenda de direitos humanos com as nações que estão abertas para aperfeiçoar as normas, em vez de nomear e constranger países violadores ou trabalhar para reduzir os padrões para incluir países resistentes. “Se você tivesse que encontrar um modelo que fizesse a Coreia do Norte se tornar um país que respeitasse plenamente os direitos humanos – eu não tornaria todo o sistema refém esperando que isso acontecesse.”

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Conectas Direitos Humanos • Você disse recentemente que, apesar dos desafios constantes à universalidade em nosso mundo multipolar contemporâneo, uma das grandes forças unificadoras é a estrutura internacional de direitos humanos. Isso significa que você acredita que os direitos humanos ainda são uma linguagem eficaz para produzir mudança social?

Louise Arbour • Sim. Eu acho que a estrutura internacional de direitos humanos tem sido muito útil. Na realidade, ela inspirou, em alguns casos muito diretamente, constituições e leis em muitos países. Então ela teve impacto. Seu apelo a uma espécie de universalidade e indivisibilidade de direitos também contribuiu para um diálogo internacional muito unificado. Mas ela teve alguns retrocessos. O mais importante destes foi que, na última década, a estrutura internacional de direitos humanos, ao contrário de ações desenvolvidas nacionalmente pelos defensores de direitos humanos, ficou presa a um vício de definição normativa. E, de certa forma, eu acho que isso não é tão útil, particularmente porque tudo é feito à custa de outra coisa.

Houve algumas novas iniciativas normativas importantes, como a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Então não quero ser totalmente negativa sobre o ambiente normativo. Mas, em Genebra, há um grande desnível nos esforços para o aperfeiçoamento de normas e ferramentas e protocolos, e assim por diante, em detrimento da efetiva implementação no âmbito local dos direitos das pessoas.

Outra observação, e isso é provavelmente o maior desafio restante – e continuará a ser um desafio ainda por muito tempo – é o fato de que as instituições internacionais para a proteção dos direitos humanos são muito fracas. Elas são, essencialmente, o Conselho de Direitos Humanos, com seus vários mecanismos, e, em certa medida, o Conselho de Segurança da ONU, nos casos mais extremas. Ambos são órgãos compostos por Estados, nos quais os Estados negociam interesses. Então, se você comparar essa estrutura com as instituições reais de proteção dos direitos humanos, como tribunais – não apenas tribunais nacionais, mas também a Corte Europeia de Direitos Humanos e a Corte Interamericana –, não há nada dessa natureza no cenário internacional. E, enquanto essa realidade continuar, a implementação real sempre será deficiente.

Eu acho que a grande força da estrutura internacional dos direitos humanos é a comunidade da sociedade civil de defensores de direitos humanos, de várias organizações não governamentais, tanto internacionais quanto domésticas. Eu acho que este é o coração e os pulmões do movimento de direitos humanos.

Conectas • Como você acha que essas organizações e os defensores podem influenciar a estrutura internacional de direitos humanos a trabalhar mais com a implementação do que com a normatização? Qual é o papel da sociedade civil na estrutura internacional de direitos humanos? Existe um papel?

L.A. • Obviamente, eu acho que há um papel. As ONGs internacionais têm que ter cuidado para não serem sugadas para este ambiente doutrinário e normativo e devem permanecer firmemente ancoradas no trabalho de campo. Isso é fundamental. E para as ONGs internacionais de direitos humanos de grande porte, a parceria com os atores nacionais é indispensável. É aí que o impacto real pode começar a ser sentido. Não apenas porque as violações de direitos humanos são muito contextualizadas e muito locais e porque são os atores locais que têm uma melhor compreensão de como seguir em frente, como abordar essas questões, mas também, se houver mais coesão entre as ONGs internacionais e locais, isso será um grande passo para afastar a alegação de algumas pessoas de que o movimento de direitos humanos possui essencialmente uma agenda dominada pelo Ocidente que serve a uma porção de interesses ocidentais, interesses culturais e, provavelmente, econômicos. Eu acho que parcerias e maior solidariedade Norte-Sul vão ajudar a dar uma resposta a essa alegação de que o movimento de direitos humanos, apesar de sua universalidade, é de fato um conceito ocidental que promove concepções culturais ocidentais de mundo.

Conectas • Você acha que o mecanismo de Revisão Periódica Universal (RPU) tem sido capaz de incorporar as percepções da sociedade civil no Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas? As ONGs têm se queixado de que as suas contribuições não têm sido realmente levadas em consideração. Qual é a sua opinião sobre isso?

L.A. • Eu era a Alta Comissária quando o sistema RPU foi implementado. A real força motivadora por trás da RPU era a ideia de escrutínio universal. Antes do Conselho de Direitos Humanos e da RPU existirem, parte dessa alegação de que o sistema de direitos humanos era de fato um sistema dominado pelo Ocidente veio de uma série de países que sentiram que a Comissão de Direitos Humanos havia sido muito seletiva e tendenciosa. Outra ideia que estava emergindo na época era a de participação universal no Conselho de Direitos Humanos, mas isso não atraiu muito interesse. Assim, a negociação foi: com a RPU, todos os países, e não apenas Belarus e Cuba, deveriam ser objeto de escrutínio. O histórico de direitos humanos de todos os países deveria ser examinado. E a minha posição sempre foi de que não é útil comparar um país com outro; não é útil comparar a Noruega com a Venezuela ou a Rússia com a Bolívia. Útil é comparar cada país contra seu próprio histórico para ver se podemos mensurar progresso, regressão ou estagnação. Esse era o espírito. E, claro, a participação da sociedade civil era um veículo pelo qual essa avaliação poderia ser feita de forma confiável, analisando um país em relação ao seu próprio histórico.

Eu também sempre disse que nós precisaríamos de dois ciclos completos da RPU, antes que pudéssemos mensurar se esse processo de revisão estava tendo algum impacto, porque, da primeira vez, os países assumem compromissos e assim por diante e você adota a RPU como um valor nominal. Somente quando eles passam pela segunda vez pela RPU nós podemos realmente começar a medir se ela funcionou.

No final das contas, voltamos para o que eu disse no início: o Conselho de Direitos Humanos é um órgão composto por Estados que, invariavelmente, é conduzido pelos Estados na promoção de seus próprios interesses, por meio de alianças e negociações e assim por diante. E essa é uma inerente limitação à utilidade dessa atividade inteira. E isso nunca vai ser superado.

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Conectas • Com relação à criação de normas, ela tem sido – e ainda é – muito importante; você mencionou a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. No entanto, um estudo recente concluiu que os mecanismos de criação de normas são postos em prática apenas em países que já possuem afinidade com as causas ou que já possuíam mecanismos internos de direitos humanos em funcionamento, e que eles não fazem diferença em países que são completamente imunes a estas questões. Estes resultados são contestados, e alguns argumentam que, apesar de não produzir resultados concretos, isso faz a agenda progredir e cria um terreno fértil para a sociedade civil pressionar o próximo governo a ratificar esses mecanismos. Você tem algo a comentar sobre isso?

L.A. • Eu acho que a questão é: em comparação a quê? No caso de países que são completamente resistentes a fazer qualquer tipo de progresso em matéria de direitos humanos, seja sobre direitos civis e políticos ou econômicos e sociais, há limites no sistema político e jurídico internacional vis-à-vis a esses países. Com exceção das ações do Conselho de Segurança previstas no Capítulo 7 [da Carta das Nações Unidas], que estabelecem o Conselho como guardião da paz e da segurança internacionais, não há um mecanismo coercitivo efetivo para o cumprimento de normas, inclusive para países que efetivamente ratificaram tratados e assim por diante. E há um debate razoável sobre se há maior probabilidade de fazer os países desempenharem algo que eles realmente não querem por meio de alguma forma de coerção política, como nomear e constranger, isolá-los, aplicar sanções e assim por diante, ou tentar encontrar maneiras de tornar mais atrativo para esses países entrar em algum acordo, para integrar a uma comunidade. Essas são basicamente estratégias distintas para compensar o fato de que não se pode simplesmente obrigar os países a respeitar os compromissos que eles de fato assumiram.

Em geral, eu acredito que é provável que seja mais produtivo tentar aperfeiçoar as normas e reafirmá-las e tentar convencer os outros a respeitá-las. E é verdade que isso só ocorre com as comunidades ou países que já estão comprometidos com a agenda de direitos humanos como um todo. Em certo sentido, acho que é melhor promover todos dentro dessa agenda positiva, mesmo que isso signifique que não tenhamos muito o que mostrar àqueles que foram completamente deixados para trás. Se você tivesse que encontrar um modelo que fizesse a Coreia do Norte se tornar um país que respeitasse plenamente os direitos humanos… eu não tornaria todo o sistema refém esperando que isso acontecesse. E se você analisar a questão dos direitos indígenas, por exemplo, eu acho que é melhor trabalhar com aqueles que tentam se envolver e aprimorar a discussão, com os países que têm pelo menos expressado publicamente uma atitude positiva de avanço. Este é um investimento melhor.

Conectas • A próxima pergunta é sobre a solidariedade Norte-Sul. Algumas vezes vemos uma competição entre organizações de direitos humanos do Norte e do Sul para ver quem é mais influente, recebe mais fundos etc. Como você acha que as organizações do Norte e do Sul podem trabalhar de forma complementar, em vez de competir por recursos e influência?

L.A. • Em primeiro lugar, eu acho que essa competição por recursos é muito real – é apenas a realidade que as ONGs enfrentam para obter financiamento – e, em geral, é muito prejudicial. E a busca agressiva de recursos é usada por muitos governos, em particular do Sul, muitos destes na África, que afirmam que o trabalho feito por ONGs de direitos humanos – principalmente por ONGs internacionais, e até mesmo por alguns atores humanitários – é apenas uma espécie de iniciativa de autopromoção. Isto é, há a necessidade de mostrar que o país está em uma situação ruim, a fim de gerar mais dinheiro, contratar mais pessoas para desempenhar mais atividades. Estes novos funcionários, por sua vez, vão dizer que o país ainda está em uma situação muito ruim, com o objetivo de conseguir mais dinheiro… Eles veem isso como uma indústria. E eu acho que a concorrência agressiva por recursos alimenta essa narrativa. Isso é muito contraproducente.

E, francamente, a segunda coisa que aponto é que, no final das contas, as principais fontes de financiamento estão no Norte. E, portanto, compete às ONGs que vêm do Norte e têm acesso a esses fundos serem muito abertas a parcerias e participação e apoiar aqueles que têm muito mais contato com a realidade no âmbito local e, acho, uma capacidade muito maior para compreender o contexto em que a promoção e proteção de direitos humanos deve ocorrer.

O ponto de partida para esse tipo de solidariedade Norte-Sul é que a responsabilidade de prestar muito mais atenção às necessidades é das ONGs internacionais do Norte… Eu detesto a expressão “capacitação”, porque ela é sempre usada pelos governos com o objetivo de evitar fazer qualquer coisa que eles não gostam, mas entre a sociedade civil o compartilhamento de habilidades e de recursos para o benefício daqueles com potencial de gerar um impacto muito maior se tivessem mais capacidade é uma responsabilidade que o Norte deve assumir.

O outro lado da moeda são as ONGs no Sul – eu compreendo perfeitamente as limitações de suas capacidades, mas ao mesmo tempo eu acho que um empenho para internacionalizar seus esforços seria um progresso, porque quanto mais provincianas elas permanecem, mais difícil fica ter essas parcerias com uma comunidade mais ampla.

Vou dar um exemplo em que, atualmente, estou de certa forma trabalhando a respeito. Não se trata estritamente de uma questão de direitos humanos, mas de uma questão de prevenção de conflitos, embora tudo se resuma à mesma coisa. É o caso do Sri Lanka. No Crisis Group publicamos um relatório em 2010, em que documentamos crimes de guerra em larga escala, crimes contra a humanidade; talvez entre 30.000 e 40.000 pessoas tenham morrido no Sri Lanka até o término da guerra do governo contra os Tigres de Libertação do Tamil Eelam (LTTE, na sigla original). Desde então, começamos a trabalhar nesse caso, tentando realmente pressionar a favor de uma responsabilização adequada, por meio de uma Comissão Internacional de Inquérito. O governo sempre afirmou que iria fazer justiça por conta própria, mas é claro que eles não fizeram absolutamente nada. Essa questão é levada ao Conselho de Direitos Humanos todos os anos, mas é muito difícil mobilizar os países do Sul. O governo do Sri Lanka vem lançando uma campanha diplomática muito agressiva para tentar obter apoio de países amigos do Sul. Portanto, este é um exemplo no qual é muito mais difícil conseguir resultados, porque a maioria das ONGs que trabalha no Sul está focada em questões domésticas. Elas não sabem sobre o caso do Sri Lanka, elas simplesmente não conseguem saber. Então, para mim, esssa é uma grande limitação. Porque, então, parece mais uma vez que todas as grandes ONGs internacionais do Norte estão perturbando o pobre, pequeno e fraco Sri Lanka. E é muito difícil mobilizar o engajamento do Sul Global nessa questão por meio de atores da sociedade civil de direitos humanos.

Conectas • Nós sentimos que os acadêmicos e as ONGs normalmente do Norte se sentem no direito de falar sobre questões de todas as partes do mundo, mesmo sem estar no terreno e sem ser especialistas nessas questões. Se se trata de direitos humanos, por exemplo, e eles recebem relatos de uma organização local, ou obtêm as informações de outra forma, eles acham que podem falar sobre o assunto e pressionar os governos a trabalhar na questão. Enquanto isso, acadêmicos e ONGs do Sul se sentem desconfortáveis ao falar sobre as violações em outro país. Temos muita dificuldade ao tentar encontrar acadêmicos do Sul que queiram generalizar conceitos ou dar nomes às tendências e falar sobre questões que não sejam estritamente domésticas. Para podermos falar sobre o Sri Lanka estando no Brasil – o que sabemos sobre o assunto? Nós precisaríamos ter uma rede muito mais forte para saber o que realmente está acontecendo no Sri Lanka. E é isso que tentamos fazer, mas é difícil.

L.A. • Sim. Mais uma vez, eu acho que é um desafio verdadeiro para as ONGs do Sul desenvolver parcerias Sul-Sul. Existem algumas ONGs que fazem um trabalho excelente, caso você queira entender o Sri Lanka, ou pelo menos se sentir suficientemente confiante para ser mobilizado a apoiar os defensores de direitos humanos no Sri Lanka. Tudo o que você precisa fazer é identificar os parceiros em quem você confia. Agora, é preciso tempo para construir essas parcerias, mas você não tem que confiar somente na Human Rights Watch, na Anistia Internacional ou nas grandes ONGs internacionais.

Eu sei que é muito difícil, porque em muitas regiões do mundo, na Ásia, em particular, há pouquíssimas organizações regionais. Então você sai de Genebra, basicamente da conjuntura internacional, diretamente para o nível nacional. Há muito poucas organizações no nível regional ou sub-regional. Há um pouco mais na África. E na América Latina há homogeneidade linguística suficiente – não completamente, eu entendo que o Brasil é diferente – e uma narrativa recente e razoavelmente coerente, particularmente sobre os direitos civis e políticos. E há muito a ser feito.

Então eu entendo completamente por que isso não está acontecendo, mas, quando falamos cada vez mais sobre um mundo interconectado e assim por diante, a credibilidade das ONGs internacionais particularmente ocidentais que falam sobre o Afeganistão, Paquistão, Sri Lanka e Guiné-Bissau etc. é abalada, por nunca darem a palavra, por exemplo, aos seus companheiros latino-americanos ou asiáticos para se mobilizarem a respeito destas questões.

Os governos são muito hábeis, eles não têm qualquer dificuldade de mobilizar apoio, e você vê um monte de governos que apoiam o Sri Lanka. Esses governos não sabem mais do que você sobre o que está realmente acontecendo no país. Eles simplesmente decidem acreditar no que o governo do Sri Lanka conta para eles.

Então, eu acho que desenvolver essa capacidade seria muito positivo para contribuir no avanço dos direitos humanos em países onde é particularmente difícil para os defensores de direitos humanos locais fazer isso por conta própria. Vamos explicar de outro modo: é muito mais fácil para o governo do Sri Lanka argumentar contra a Europa se baseando nas alegações habituais de neocolonialismo, do que seria contra os países do Sul.

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Conectas • Mas é possível encontrar um pouco de resistência dentro de seu próprio país. A Conectas, por exemplo, vem trabalhando com a Coreia do Norte, Irã e Síria, mais recentemente, e encontramos resistência no seio da sociedade civil brasileira, pois ela argumenta “Nós temos tantos problemas, por que vocês estão se preocupando com a Coreia do Norte? Vamos olhar para os nossos próprios problemas, vamos pressionar o governo para lidar com prisões, tortura, ao invés de usar sua influência para falar sobre o Irã”.

L.A. • Se você se envolver em questões menores, você pode realmente ficar muito surpreso com o fato de que você pode mostrar impacto real. Por exemplo, alguns países da África Ocidental, onde o Brasil – econômica e politicamente como país – tem uma presença muito grande… Eu quero dizer, tem uma presença real, por isso, se os atores da sociedade civil brasileira começarem a se mobilizar em questões onde o seu próprio governo e sua indústria do setor privado têm interesse, então de repente você tem um impacto muito, muito maior do que alguns países como o Canadá ou Noruega têm, por exemplo, na Guiné-Bissau ou Golfo da Guiné em geral ou na Nigéria.

Então o meu ponto é que você não tem que falar necessariamente sobre Coreia do Norte. Você poderia começar com algo no qual seu impacto poderia ser mensurável.

Conectas • Quais são os principais desafios que você acha que terão de ser abordados pelas organizações e pelos defensores de direitos humanos na próxima década?

L.A. • Por um lado, como discutimos anteriormente, as organizações e os defensores de direitos humanos em países que já têm pelo menos um compromisso político e um marco jurídico para a promoção dos direitos humanos vão querer trabalhar no que você pode chamar de questões de vanguarda, tais como direitos LGBT. Somente avançando a agenda, a normatização e melhorando normas. Surpreendentemente, temos que recuperar território: os desafios na última década contra a Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, inclusive o questionamento da universalidade da proibição da tortura; direitos das mulheres em algumas partes do mundo, como no Afeganistão, podemos dizer… já estão começando potencialmente a eliminar todos os ganhos que têm sido feitos, surpreendentemente, quando você pensa que a igualdade de gênero ao menos retoricamente parece ser aceitável para a maioria dos governos. Então, eu acho que ainda há muito a ser feito apenas em termos de avanço da agenda e da manutenção de parte dos ganhos.

Algumas das questões mais difíceis virão de um ressurgimento de outras de caráter cultural e religioso. Eu acho que nós vemos uma rejeição constante e cada vez maior da universalidade dos direitos humanos no cenário internacional. Eu não sei o quanto isso tem alcance, por exemplo, no Brasil, mas no mundo, eu vejo questões com apelos a valores culturais ou religiosos que emergem e se chocam com a agenda de direitos humanos. Isso vai ser um problema muito grande.

E, finalmente, há a questão de reforma institucional na qual eu não vejo nenhum progresso potencial, por exemplo, no estabelecimento de uma reforma do Sistema de Tratados para a criação, eventualmente, de um tribunal internacional de direitos humanos. Eu não priorizaria este ponto, porque ele está tão distante, e é muito improvável que aconteça.

Conectas • Por fim, na época da chamada Primavera Árabe, você mencionou a necessidade de uma “Primavera em Nova York e Genebra”. O que você quis dizer com isso? O que isso implicaria?

L.A. • O que eu tinha em mente era exatamente denunciar as insuficiências do quadro institucional internacional de proteção dos direitos humanos – o Conselho de Direitos Humanos, o Conselho de Segurança – em vez de tratá-las como questões corriqueiras – você sabe, apenas tentando obter mais espaço na RPU e assim por diante… Perguntando se estamos preparados para algo que desafie todo o sistema muito mais a fundo, da mesma forma que a “Primavera” que começou na Tunísia e logo se espalhou pelo mundo árabe nos mostrou um desafio real advindo da sociedade civil contra toda a ordem política. Mais uma vez, não acho que nós estejamos lá ainda. E talvez nós afirmemos que ainda há progresso que possa ser feito dentro do sistema. Mas pode ??chegar um momento no qual as pessoas deem as costas à agenda de direitos humanos, pois ela é muito lenta para ser implementada, ou irão adotá-la de maneira muito mais radical. Deixarei essa questão com vocês.

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Louise Arbour

Louise Arbour possui uma longa trajetória como defensora de direitos humanos. Ela trabalhou na Suprema Corte de Ontário, foi promotora-chefe nos Tribunais Penais Internacionais para a ex-Iugoslávia e para Ruanda (1996-1999) e promotora de justiça no Supremo Tribunal do Canadá (1999-2004). Em 2004, Arbour assumiu o cargo de Alta Comissária das Nações Unidas para os Direitos Humanos, posição que ocupou até 2008. Desde 2009, é presidente e diretora executiva da International Crisis Group – uma organização independente, sem fins lucrativos e não governamental comprometida com a prevenção e resolução de conflitos.

Original em inglês. Traduzido por Fernando Sciré.

Entrevista realizada em maio de 2014 por Maria Brant (Conectas Direitos Humanos).