A dinâmica Norte-Sul na perspectiva do trabalho de direitos humanos na Irlanda do Norte
Existe o risco de que o outrora bem-vindo movimento de desafio à hegemonia do Norte em relação a elementos do ativismo dos direitos humanos seja excessivamente perseguido. A autora se baseia em experiências de trabalho em níveis internacional e local na proteção dos direitos humanos para oferecer algumas reflexões sobre como tais esforços se complementam e a importância de não prejudicar – ainda que inadvertidamente – a primazia dos esforços nacionais na área de direitos humanos.
O ativismo de direitos humanos na Irlanda do Norte (IN) poderia ser retratado como um esforço puramente do “Norte”: a jurisdição faz parte do Reino Unido, uma antiga potência colonial e um membro permanente do Conselho de Segurança; a população se beneficia de educação primária e secundária universal, de uma língua materna falada pela maioria e importante no mundo inteiro e de outra que é relativamente rica, de fácil acesso na comunicação moderna; e a IN tem todas as armadilhas de uma sociedade governada pelo Estado de Direito (um poder judicial independente, mídia com visibilidade, eleições democráticas e uma sociedade civil vibrante). O que o ativismo de direitos humanos em Belfast poderia ter em comum com Beirute, Bangalore, Bogotá ou Bangui? Poderíamos argumentar que estes lugares compartilham preocupações comuns: há mais de trinta anos, divisões políticas, econômicas e sociais na IN foram aprofundadas por violentos conflitos que decorreram da discriminação e das desigualdades e com elas contribuíram. (Whyte, 1990). O ativismo pelos direitos humanos foi visto como controverso e polêmico, e grupos nacionais de direitos humanos da Irlanda do Norte encontraram muitos paralelos entre o seu trabalho e o de grupos irmãos no Hemisfério Sul, além de terem sido realizados frutíferos intercâmbios em ambas as direções.
Antes de nos voltarmos para a riqueza possível em trocas Sul-Norte, seria útil refletir brevemente sobre como um grupo de direitos humanos com sede na IN tentou promover a pressão de outras entidades baseadas no Norte. Tomando como estudo de caso a organização não governamental (ONG) de direitos humanos Comitê de Administração da Justiça (CAJ),2 torna-se claro que o apoio foi buscado em pelo menos quatro fontes3 externas (do Norte): ONGs em jurisdições vizinhas, ONGs com vocação internacional, governos mediadores e organismos intergovernamentais.
A primeira década de trabalho do CAJ foi em grande parte voltada para dentro, com ênfase na coleta de dados, na divulgação de abusos e na tentativa de mobilizar atores domésticos (mídia, políticos, sociedade civil) para efetuar a mudança. Mas, nas palavras de um ex-presidente da entidade, “É cada vez mais óbvio que a única maneira de influenciar positivamente o governo é através da pressão internacional –portanto, o CAJ precisa construir o seu trabalho nesta área”.4 Assim, a organização começou a ir além das suas redes imediatas e aprofundou seu contato com ONGs vizinhas na Inglaterra, República da Irlanda e Escócia.
Todas essas ONGs eram membros da Federação Internacional dos Direitos do Homem (FIDH), de modo que juntas formaram um “Painel Britânico-Irlandês” da FIDH, organizaram reuniões regulares e elaboraram estratégias conjuntas, especialmente no período que antecedeu à negociação do acordo de paz da IN, em 1998.5 Estes esforços cooperativos foram logo complementados pela extensão de apoio às ONGs internacionais para além da FIDH: havia ligações antigas com a Anistia Internacional, e uma visita a Nova York em busca do apoio ativo de grupos como o Comitê de Advogados de Direitos Humanos (atualmente chamado Human Rights First) e a Human Rights Watch revelou-se muito produtiva. O CAJ pediu que eles dessem prioridade ao trabalho com a IN, alegando que respeitados grupos de direitos humanos poderiam alavancar acentuadamente os debates internos, chegando a suas próprias conclusões de maneira independente sobre a situação de direitos humanos na Irlanda do Norte, sem a suspeita de terem uma agenda “britânica” ou “irlandesa”.
Essa suposição provou-se correta, e as fortes relações de trabalho que se desenvolveram entre as ONGs nacionais e internacionais abriram novas e poderosas oportunidades de exercer influência sobre os governos mediadores e as organizações intergovernamentais.6 Por exemplo, a filiação do CAJ à FIDH deu acesso direto aos diversos órgãos de controle das Nações Unidas;7os contatos LCHR/HRFs levaram à realização de várias audiências no Congresso dos EUA sobre os diferentes aspectos de direitos humanos do conflito na IN que o CAJ rotineiramente testemunhou;8 e a Anistia Internacional, a Human Rights Watch e outros enviaram missões, colaboraram no monitoramento de eventos de ordem pública contenciosa e publicaram relatórios seminais que foram amplamente distribuídos, inclusive fora da IN.
O trabalho de defesa e promoção dos direitos humanos na Irlanda do Norte se beneficiou consideravelmente da cooperação Norte-Sul, bem como da cooperação Norte-Norte. Por exemplo, embora os diferentes órgãos de controle da ONU tenham sido mencionados anteriormente, as suas raízes (em termos de associação, pessoal e atividades) nas experiências do Sul foram o fator mais importante (em parte, porque os escritórios e reuniões em Genebra e Nova Iorque sugerem uma perspectiva do “Norte”).
Os membros do Comitê frequentemente demonstravam empatia em relação aos testemunhos recebidos de vítimas de direitos humanos da IN, encontraram abusos similares acontecendo em diferentes partes do mundo e agiram (na maior parte das vezes) destemidamente ao desafiar sofisticadas delegações governamentais.9 Por sua vez, a maioria dos membros do comitê envolvidos em críticas procedentes de abusos de direitos humanos no Sul ficou satisfeita em receber informações confiáveis ??destacando problemas em uma potência do Hemisfério Norte: tal material permitiu que a ONU evidenciasse a sua própria imparcialidade, mas também destacou a hipocrisia dos Estados-membros que eram dispostos a criticar os registros dos demais, mas que com frequência rejeitavam qualquer exame sério do seu próprio comportamento.
Em termos de relações bilaterais, os Estados são muitas vezes mais passíveis de intervenções por parte daqueles percebidos como seus amigos e aliados, e, no caso do Reino Unido, isso levou o CAJ a focar a resolução de litígios perante o Tribunal Europeu de Direitos Humanos, fazendo lobby por disposições de direitos humanos em subvenções da União Europeia e mobilizando a administração dos EUA e de outros atores políticos semelhantes. No entanto, mesmo sendo raros os esforços para trazer os Estados do Sul à ação,10 seus cidadãos eram vistos como tendo muito a oferecer e, por isso, o CAJ fez inúmeros convites para que estrangeiros falassem em seus eventos ao longo dos anos.11 Relatores da ONU e ativistas de direitos humanos vieram da Guatemala, Malásia, África do Sul e da ex-Iugoslávia para partilhar o seu conhecimento e a sua experiência sobre a contribuição das violações de direitos humanos aos conflitos e como lidar com essas questões poderia contribuir para a construção da paz. Em outras ocasiões, delegaçõesem visita ao Reino Unido foram à IN sob os auspícios das universidades locais, sindicatos ou associações como o British Council: participantes frequentemente comentavam sobre a importância da visita à IN, uma vez que oferecia muito mais paralelos diretos com sua experiência na linha de frente da defesa dos direitos humanos em seus países de origem.
Por sua vez, o CAJ foi convidado a trabalhar com grupos e organizações no Sul, compartilhando seus desafios e respostas e explorando juntos o aprendizado mais amplo. A autora trabalhou, durante vários meses, em uma comissão oficial de policiamento na Guiana; colegas participaram de conferências e sessões de informação compartilhada com advogados no Oriente Médio e na Ásia; outros ainda trabalharam em missões de observação internacionais. Com frequência, parceiros do Sul expressaram sua apreciação pelo intercâmbio de aprendizado com pessoas que enfrentaram problemas semelhantes, ainda que em uma parte muito diferente do mundo.12
Em vários casos, a parceria do CAJ com acadêmicos do Sul e ONGs de direitos humanos foi mais extensa. Por exemplo, com os cessar-fogo iniciais em 1994, a organização quis ir além das táticas tradicionais de “apontar e denunciar”13 e estudou modelos de boas práticas de policiamento de outros lugares, e assim uma pesquisa comparativa internacional foi encomendada. Os pesquisadores do CAJ concluíram que “os problemas de policiamento na IN são semelhantes aos que enfrentam outros países e diferem mais no grau do que na natureza”, mas consideraram que a análise das principais mudanças políticas, constitucionais e legais discutidas ou introduzidas em El Salvador e na África do Sul foram de particular valor (CAJ, 1997). Nos debates políticos altamente tóxicos e separatistas na IN, alguns argumentavam que os antigos mecanismos de policiamento deveriam ser completamente dissolvidos, enquanto outros defendiam uma mudança mínima. Os pesquisadores do CAJ examinaram a reforma radical do policiamento decorrente dos acordos de paz de El Salvador e as adaptações mais graduais realizadas na África do Sul e retornaram à IN para argumentar que a dicotomia “dissolução/nenhuma mudança” foi inútil e de fato irrelevante. Em vez disso, o CAJ usou as experiências salvadorenha e sul-africana para argumentar que qualquer transição de conflito violento para a paz inevitavelmente exige que as pessoas na IN (independentemente da sua posição política) discutam e cheguem a um acordo sobre a melhor forma de recrutar em grupos anteriormente sub-representados; se seria desejável ou não a introdução de um sistema de veto para os novos recrutas e oficiais com maior tempo de serviço; que tipo de treinamento garantiria um policiamento em conformidade com os direitos humanos no futuro; e como deveríamos transformar uma força de polícia altamente militarizada, desproporcionalmente masculina, hierárquica e dependente de armas em um serviço de policiamento?
A experiência do Sul e de ONGs de direitos humanos baseadas no Hemisfério Sul foi ainda mais relevante quando o CAJ e outras ONGs da IN decidiram aumentar a prioridade acordada para a realização dos direitos econômicos, sociais e culturais. Conferências foram organizadas e parcerias estabelecidas com ativistas socioeconômicos no Brasil, na Nigéria e mais além. Apesar das condições materiais muito diferentes, os ativistas da IN constataram que havia lições importantes a serem aprendidas com a campanha jurídica e outras táticas que há tempos encontravam-se em uso no Sul global, mas que eram relativamente novas para muitas ONGs de direitos humanos baseadas no Hemisfério Norte.
A maioria das pessoas concordaria que a melhor defesa em longo prazo e a promoção dos direitos humanos repousam idealmente em nível local, portanto a lógica exige que o objetivo principal de todos os defensores de direitos humanos seja construir e reforçar o trabalho feito neste nível. Há, é claro, partes do mundo onde não há tradição local de trabalho de direitos humanos ou onde existem defensores locais de direitos humanos, mas que se encontram isolados e sob extraordinário ataque: em tais casos, a comunidade global de direitos humanos tem claramente um papel particularmente vital a ser desempenhado.14
De fato, a experiência da IN destaca que, mesmo em jurisdições com uma comunidade de direitos humanos nativa razoavelmente bem desenvolvida, forte apoio e ajuda foram oferecidos por defensores de direitos humanos em jurisdições vizinhas, em ligações Sul-Norte e por meio de ONGs de direitos humanos “internacionais”. Que lições podem ser extraídas dessa experiência? Em primeiro lugar, se a pressão de ONGs nacionais é inexistente ou insuficiente, vale a pena explorar o apoio de outras ONGs com diferentes instrumentos políticos e outros métodos à disposição. Em segundo lugar, a intervenção de atores “externos” pode exigir um esforço consciente para despertar o seu interesse, para que compreendam a contribuição única que só eles são capazes de dar. Em terceiro lugar, a experiência da IN sugere que o envolvimento externo pode ser um alvo errado ou mesmo contraproducente, se não for habilmente guiado por atores internos. O sucesso exige que todos os envolvidos mostrem respeito pelos papéis distintos, mas complementares a serem desempenhados.
A cooperação funcionou tão bem na IN porque a ênfase na apropriação local da agenda de direitos humanos assegurou que as decisões e iniciativas de curto prazo de atores externos pudessem ser processadas da maneira mais eficaz e que a mudança de longo prazo fosse sustentada pela existência de fortes mecanismos internos de prestação de contas. Na pesquisa atual sobre o CAJ, a autora conclui que as mudanças que ocorreram no curso da construção da paz na IN não teriam acontecido se não houvesse expertise nativa sobre os direitos humanos; igualmente, as mudanças não poderiam ter ocorrido sem que a expertise nativa recebesse informações e fosse enriquecida pelo apoio da ampla comunidade de direitos humanos.
Entretanto, o ambiente dos direitos humanos está mudando e novos desafios se colocam na linha de frente dos defensores. Um dos avanços mais recentes é o fato de que os chamados grupos de direitos humanos “internacionais” (maneira pela qual me refiro a essas organizações que, muitas vezes, mas não exclusivamente, operam a partir do Norte, enquanto buscam ter um alcance global) parecem estar sob pressão para mudar radicalmente seu modus operandi. A pressão para serem mais fisicamente presentes no Sul (por meio de associação, pessoal, escritórios, programas, arranjos de governança) deriva de várias fontes – algumas valorosas, outras nem tanto. Há, com razão, uma crescente conscientização sobre as mudanças das relações de poder em nível global e um crescente respeito pelo conhecimento e pela experiência nativa; mas há também uma exigência de mudança que está sendo imposta a essas organizações por seus próprios membros (no caso da Anistia Internacional) e/ou por seus financiadores tradicionais.15 Parte dessa tendência é inteiramente pertinente, mas alguns problemas podem surgir.
Uma preocupação que surge é a de que grupos internacionais bem estabelecidos, ao alterar seu foco, possam não mais ser capazes de executar o útil papel desempenhado anteriormente em apoio a grupos de direitos humanos nacionais e regionais, e ainda não está claro quem preencheria essa lacuna deixada por eles. Outra preocupação é que, atualmente, uma série de organizações pode oferecer know-how em todas as regiões do mundo: um impulso dramático para uma maior diversidade em nível regional e sub-regional não acabaria por simplesmente reduzir o excesso de centralização (uma coisa boa), mas também resultar em fragmentação excessiva? Poderia este movimento “mais perto do chão”, deliberada ou inadvertidamente, prejudicar ainda mais o conceito da universalidade dos direitos humanos? E pior, estariam os grupos internacionais com forte presença no Sul, na verdade, deslocando ou minando os esforços locais?16 É seriamente preocupante o fato de que alguns grupos do Hemisfério Norte pareçam não ter efetivamente consultado os grupos locais antes de decidir se jogar de paraquedas em seu território.17 E, uma vez que tais grupos tenham aterrissado, não seria provável que os fundos migrassem para esses grupos recém-chegados, mas mais conhecidos, em vez de irem para pequenos e inexperientes ativistas de direitos humanos nacionais? Será que as prioridades e os programas estabelecidos pela presença “internacional” não acabariam por dominar, ao invés de complementar os esforços nacionais?18
A experiência da Irlanda do Norte sugere que os esforços nacionais e internacionais podem ser ainda mais eficazes se trabalhados de forma complementar; qualquer tendência que ignore a contribuição distinta a ser feita por diferentes atores ou, pior ainda, que possa minar a primazia dos esforços nacionais de direitos humanos deve ser objeto de grande preocupação.
1. Não é o objetivo deste artigo questionar a noção da dicotomia de divisão global “Norte” e “Sul”; a distinção está sendo usada em termos muito gerais para levantar questões de solidariedade em ambas as separações reais e imaginárias.
2. Veja o site do Comitê de Administração da Justiça (CAJ), disponível em: . Último acesso em: 22 de julho de 2014. No momento, a autora está escrevendo um livro sobre o trabalho da Comitê de Administração da Justiça que venceu o Prêmio do Conselho de Direitos Humanos da Europa de 1998.
3. Para uma discussão sobre a construção de coalizões dentro da Irlanda do Norte ver Beirne, 2013.
4. A citação é tirada de um documento de planejamento do CAJ (janeiro de 1992), arquivado por ambos – o CAJ e a autora, que diz “precisamos pensar com base em uma estratégia de cinco anos, identificando os pontos de pressão internacional e resolvendo como as informações/apresentações preparadas para um fórum podem ser circuladas também em outros para aumentar o efeito de composto”.
5. Para o texto integral do acordo, ver o website do Conflict Archive on the Internet (CAIN) contendo material de informação e fonte sobre a política da Irlanda do Norte, incluindo o texto do acordo de paz, disponível em: <www.cain.ulst.ac.uk/eventos/paz/docs/agreement.htm>. Último acesso em: 22 jul. 2014.
6. O Presidente do CAJ escreveu em um documento de planejamento (janeiro de 1992), arquivado pelo CAJ: “a formação de redes neste momento, em nível não governamental internacional, é vital”. Mais tarde, no decorrer daquele ano, o CAJ compartilhou internamente, a respeito de uma visita à ONU em Genebra: “para conseguir que a Anistia Internacional, a Human Rights First e outras ONGs respeitadas refiram-se à IN, precisamos melhorar nosso lobby junto às mesmas. A FIDH perdeu uma oportunidade de falar sobre a IN, mas a nossa presença na reunião deu ao CAJ acesso especial, o que acabou se mostrando muito valioso”.
7. Este acesso produziu imediatamente resultados positivos; o CAJ posteriormente testemunhou para o Parlamento do Reino Unido: “Acreditamos que, após as intervenções feitas ao UNCAT em 1991, o Comitê fez uma série de descobertas extremamente importantes no que diz respeito à IN. Registramos nosso relato de que, após o lançamento destes resultados, verificou-se uma diminuição acentuada do número de denúncias de maus-tratos feitas por detentos” (REINO UNIDO, 2005/6). O CAJ também credita as fortes intervenções feitas pelo Comitê das Nações Unidas para a Eliminação da Discriminação Racial (CERD) à (ainda que muito tardia) decisão do governo do Reino Unido de estender importante legislação britânica contra a discriminação racial à IN.
8. Veja no portal do CAJ (www.caj.org.uk) a lista de submissões ao Congresso dos EUA; intervenções informadas dos EUA (dada a sua estreita amizade com ambos os governos da Irlanda e do Reino Unido) foram consideradas particularmente influentes.
9. O governo do Reino Unido rotineiramente “bajulava” organismos examinatórios ao apresentar convenientes e exaustivos relatórios (muitas vezes confusos), bem como através do envio de delegações de alto nível para o exame formal; na ocasião, os membros da comissão anglófona pareceram indevidamente impressionados.
10. De fato, na ocasião, o CAJ tentou evitar declarações feitas por algumas delegações das Nações Unidas (se estas fossem vistas como “hostis” pelo Reino Unido), alegando que isso poderia prejudicar em vez de reforçar as tentativas de influenciar a política do governo.
11. No folheto do 25º aniversário, o CAJ listou exemplos dos muitos especialistas convidados ao longo dos anos para seus eventos – a África do Sul aparece várias vezes com visitas de eruditos como os juízes Richard Goldstone e Albie Sachs, a Comissária de Polícia Zelda Holtzman e o Arcebispo Desmond Tutu. Edição de aniversário de Just News disponível em: http://www.caj.org.uk/files/2006/01/01/2006october.pdf .Último acesso em: 25 jul. 2014.
12. O CAJ foi convidado para falar em um evento UE-Irã sobre direitos humanos em Teerã, em 2004, e relatou que “iranianos estavam ansiosos para saber sobre as violações dos direitos humanos vividas na Irlanda do Norte e estavam interessados ??no fato de que uma grande potência europeia estava sendo responsabilizada por ONGs locais, meios de comunicação nacionais e mecanismos de tratados humanos regionais e internacionais… Para os grupos não governamentais dos diferentes países da UE e o Irã, foi útil contar com a oportunidade de intercambiar ideias e informações (embora em um ambiente cuidadosamente controlado)”. Disponível em: http://www.caj.org.uk/files/2004/01/01/June2004.pdf. Último acesso em: 25 jul. 2014.
13. Numerosas publicações do CAJ sobre policiamento ao longo dos anos tiveram que, por sua vez, abordar questões de responsabilidade, influência antiterrorista, práticas discriminatórias, vigilância da ordem pública, uso da força letal etc.
14. O tempo não permite a crítica ao argumento de que não existe uma comunidade global de direitos humanos (ou existirá no futuro) – ver Hopgood, 2013.O autor, pelo contrário, compartilha o ponto de vista expresso em uma publicação da Iniciativa Global para os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais para o fórum on-line OpenDemocracy de que “[…] há muitos atores que trabalham com base na solidariedade e ainda que seja saudável em qualquer movimento a existência de diferentes pontos de vista, ainda há um movimento único de direitos humanos.Nós não estamos indo a lugar algum. Sem a estrutura de direitos humanos, estas ferramentas – direitos com obrigações correspondentes estabelecidos em normas claramente articuladas, responsabilidade e reparações–não estariam disponíveis para movimentos de justiça social de todos os tipos, em todas as partes do mundo.A verdade é que precisamos dos direitos humanos mais do que nunca” (Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights,2014).
15. Financiadores tradicionais (assim como os associados da Anistia) estão predominantemente baseados no Norte, mas tanto as fundações de caridade quanto as agências governamentais começaram, recentemente, a privilegiar financiamentos para grupos “internacionais” com a condição de que eles tenham escritórios/representações no Sul.
16. Na IN, alguns indivíduos eram tanto membros do CAJ (para preocupações domésticas de direitos humanos) como da Anistia Internacional (para campanhas mais amplas); se, nos anos 1970 e 1980, a Anistia houvesse permitido/encorajado os membros a trabalharem em questões domésticas ou tivesse um escritório/representação local para realizar esse tipo de trabalho seria altamente improvável, em minha opinião, que um “CAJ” ou qualquer outro eficiente movimento nacional de direitos humanos tivesse se estabelecido.
17. Ver e-mail sem data (c. dezembro de 2012, no arquivo da autora), ao Secretário-Geral da Anistia Internacional, de diversas ONGs latino-americanas de direitos humanos questionando o impacto dos centros regionais propostos, quando, anteriormente, “o papel da Anistia Internacional foi o de acompanhar e complementar o nosso trabalho em nível global”.
18. Imagine as pressões que poderiam surgir se os grupos internacionais quisessem, por suas próprias razões internas, enfatizar questões que não são vistas como prioridade imediata por grupos locais de direitos humanos; alternativamente, um grupo local poderia tornar-se perigosamente isolado se escolhesse falar sobre questões polêmicas, por exemplo, os direitos dos gays, refugiados ou outras minorias nacionais/grupos religiosos, se estas não fossem uma prioridade para os colegas internacionais de direitos humanos que trabalham junto a eles.
Bibliografia e outras fontes
Beirne, Maggie. 2013. Coalition-building in defence of human rights and human rights defenders: a case-study, paper presented at the Research on Human Rights Defenders Workshop, Heslington, York, University of York, 15-17 May.
Committee on the Administration of Justice. 1997. Human Rights on Duty: Principles for better policing – international lessons for Northern Ireland. Belfast: Committee on the Administration of Justice.
Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights. 2014.Moving beyond cold war visions and end time prophecies: claiming all human rights for all (once and for all). Disponível em: https://www.opendemocracy.net/openglobalrights/global-initiative-for-economic-social-and-cultural-rights/moving-beyond-cold-war-vi. Último acesso em: 22 jul. 2014.
Hopgood, Stephen. 2013. The Endtimes of Human Rights. Ithaca: Cornell University Press.
United Kingdom. 2005/6. 19th Report of Session, v. II: Oral and Written Evidence. Joint Committee of Human Rights, HL 185-II, HC 701-II, evidence 142.
Whyte, John. 1990. Interpreting Northern Ireland. Oxford: Clarendon Press.
