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Reestruturação de dívidas soberanas, desenvolvimento nacional e direitos humanos11. Este artigo foi elaborado com base no capítulo XIII do Relatório do Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS, Derechos Humanos en Argentina, Informe 2015 (Buenos Aires: Siglo XXI, 2015).

Julieta Rossi

Rumo a um novo consenso global (com poderosos detratores)

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RESUMO

Julieta Rossi descreve como o governo de Néstor Kirchner (Argentina) negociou uma das mais importantes swaps de dívida na história financeira internacional. ‪No entanto, uma decisão judicial nos Estados Unidos da América, que determinou que os fundos abutre deveriam ser reembolsados de modo integral, obstruiu o acordo soberano que tinha sido alcançado com a maioria dos outros credores. Este artigo examina como esta decisão levou à sentença internacional de que o direito de propriedade de algumas pessoas - os credores - poderia ser considerado mais importante do que os direitos de um grande número de pessoas - as populações predominantemente, embora não exclusivamente, no Sul Global. Os direitos econômicos, sociais e culturais dessas pessoas, provavelmente, seriam impactados negativamente pela instabilidade financeira de seus respectivos países, caso os países fossem obrigados a exaurir todos seus recursos para pagar suas dívidas soberanas. Posteriormente, importantes resoluções sobre este tema foram adotadas pela Assembleia Geral e pelo Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas. Neste artigo Rossi examina os Princípios Básicos em Processos de Reestruturação de Dívida Soberana, que constituem os princípios centrais a partir dos quais o arcabouço regulador multilateral deve ser baseado. A autora solicita que os países do Sul Global dupliquem seus esforços para promover sua própria agenda à criação de uma ordem internacional mais justa, democrática e igualitária que realmente beneficie suas populações e proteja a igualdade soberana dos Estados.‬

Palavras-Chave

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1. A ação desestabilizadora dos fundos abutres e da justiça dos Estados Unidos da América (EUA) na Argentina: Pontapé inicial para a discussão global

Desde 2005, a Argentina iniciou um processo sem precedentes de desendividamento11. Sobre a formacão da dívida Argentina, seu crescimento exponencial durante a ditadura militar de 1976-1983 e o modelo econômico neoliberal estabelecido a partir dali com base na valorização financeira, ver Eduardo Basualdo, Acerca De La Naturaleza De La Deuda Externa Y La Definición De Una Estrategia Política (Buenos Aires: Instituto de Estudios sobre Estado y Participación (IDEP) de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), 1999). Ver, também, Aldo Ferrer, “La Construcción Del Estado Neoliberal En La Argentina,” Revista de Trabajo 8, no. 10 (jul./dez., 2012): 99-106. por meio do pagamento das dívidas existentes com o Fundo Monetário Internacional (FMI) e outras organizações multilaterais que nas últimas décadas haviam estimulado a adoção de políticas neoliberais com graves efeitos sobre as populações dos países tomadores de empréstimo.22. Ver, sobre o assunto, Joseph Stiglitz, El Malestar De La Globalización (Torrelaguna: Punto de Lectura, 2007). Apesar disso, como consequência do maior calote da história argentina, ocorrido em 2001, havia 81,8 bilhões de dólares não pagos em títulos nas mãos de credores privados. Nesse contexto, o governo de Néstor Kirchner promoveu, em 2005 e 2010, processos de reestruturação da dívida que envolveram uma redução de cerca de dois terços do valor dos títulos e que foram aceitos por mais de 90 por cento dos detentores de títulos não pagos, em uma das operações de troca mais importantes da história financeira internacional. Em conjunto, essas medidas “possibilitaram conferir sustentabilidade ao processo econômico pela drástica redução do peso da dívida externa do Estado e pela remoção das restrições relativas aos condicionamentos da política econômica por parte do FMI”,33. Eduardo Basualdo, coord., Ciclo de Endeudamiento Externo Y Fuga De Capitales. De La Dictadura Militar A Los Fondos Buitres (Buenos Aires: Cefidar y Universidad Nacional de Quilmes, 2015): 30. e elas faziam parte da decisão política de romper o ciclo de subordinação dos interesses nacionais ao capital financeiro e alcançar níveis mais altos de autonomia e soberania na direção da política econômica doméstica.44. Cf. CIFRA/CTA, La Naturaleza Política Y La Trayectoria Económica De Los Gobiernos Kirchneristas,” Documento de Trabajo, no. 14 (out. 2015). Esse reposicionamento do Estado marcou uma mudança da orientação política e levou à implementação de políticas de crescimento econômico destinadas a incentivar o mercado interno, promover o emprego e a inclusão social e consolidar um maior investimento público, principalmente nas áreas sociais.

Apesar dos resultados altamente positivos dos processos de reestruturação da dívida, um grupo de credores minoritários, liderado pela NML Capital Limited, subsidiária do fundo norte-americano Elliot Capital Management (cuja face visível é Paul Singer, doador das campanhas do Partido Republicano dos EUA), recusou-se a participar do processo de reestruturação da dívida e deu início a um processo judicial nos tribunais dos EUA. Esse grupo, que corresponde a apenas 1,6% do total de credores dos títulos, exigiu o pagamento de 100% da parte que tinha a receber, buscando obter um formidável retorno de aproximadamente 1.600% sobre o valor pago pelos títulos no momento de sua aquisição. Esses fundos de cobertura, também denominados “fundos abutres”, dedicam-se – principalmente desde os anos de 1990 – à aquisição de dívida com fins especulativos de Estados altamente endividados nos mercados secundários, por preços com significativos descontos, com o propósito de litigar e levar adiante outras ações de pressão política, embargos e campanhas para prejudicar a imagem dos Estados devedores para obter o reembolso do valor total acrescido dos juros acumulados.55. Para mapear as crises de dívida que foram levadas aos tribunais desde a década de 1970, ver Julián Schumacher, Christoph Trebesch e Enderlein, Henrik, “Sovereign defaults in Court: The Rise of Creditor Litigation 1976-2010”, 2013. Entre outras questões, o estudo destaca que os fundos abutres acumulam 106 litígios contra a América e a África e que, atualmente, 50% das reestruturações de dívida acabam nos tribunais.

Em 2014, esse grupo obteve uma decisão favorável de um juiz federal de primeira instância, Thomas Griesa,66. Para a história da atuação do juiz Griesa em relação à dívida da Argentina, ver Basualdo, Ciclo de endeudamiento, 77-78. ratificada posteriormente pela segunda instância de Nova York e mais tarde validada pela Suprema Corte do país, que decidiu não intervir no caso.77. Sobre a postura do governo dos EUA e de outros atores no caso, ver Mark Weisbrot, “¿Quién Le Disparó A Argentina? Un Caso Misterioso Digno De Investigación En Washington,” Página/12, 1º jul. 2014. A sentença de Griesa, sob uma interpretação incomum da cláusula pari passu (igualdade de tratamento entre os credores), impedia a liquidação da dívida reestruturada se, ao mesmo tempo, não fosse pago o grupo de credores que não aceitou o acordo. Assim, instituiu-se uma mecânica que bloqueava o procedimento de cobrança da dívida pública reestruturada, privilegiando os direitos de propriedade e os fins especulativos dos detentores de títulos não reestruturados. Ao mesmo tempo, a decisão implicou forçar o governo argentino a ignorar as leis internas de reestruturação de dívida pública aprovadas pelo Congresso da Nação no exercício de claros atos soberanos.88. Ver Alfredo Zaiat, “Legalidad”, Página/12, 24 ago. 2014.

Em contrapartida, o tribunal máximo argentino se pronunciou recentemente no caso Claren Corporation a favor da legitimidade do direito do governo de reestruturar ou suspender o pagamento da dívida soberana a fim de garantir a continuidade da operação do Estado e a prestação de seus serviços básicos e reafirmou o dever do tribunal de impedir a execução de uma sentença estrangeira almejando que um ator individual evite o processo de reestruturação da dívida definido com base em leis internas promulgadas nos termos da Constituição.99. Corte Suprema de Justiça da Nação, “Claren Corporation” c/ E.N. arts. 517/518 CPCC exequátur s/varios’, 6 mar. 2014.

Em suma, a intervenção da justiça norte-americana, por ação ou omissão, implicou a validação do seguinte estado de coisas: que um fundo abutre, ou qualquer credor que se recuse a participar de um processo de reestruturação da dívida implementado por um Estado no exercício de decisões soberanas e com vistas a criar as condições para o desenvolvimento nacional, possa comprometer ou anular um acordo vigente, negociado com os demais detentores de dívida. É desse modo que o sistema judicial dos EUA valida uma atitude extorsiva contra um país que busca compatibilizar a reestruturação de sua dívida externa com seu desenvolvimento econômico e cria um precedente perigoso ao penalizar os credores que participaram da reestruturação da dívida e recompensar aqueles que agem de forma oportunista e especulativa no sistema global de endividamento. Nesse contexto, o conflito com os fundos abutres expressa “novas formas ou tentativas de subordinação dos Estados nacionais à lógica do capital financeiro internacional”.1010. Basualdo, Ciclo de endeudamiento, 59.

Durante o processo de negociação aberto assim que a decisão de Griesa passou a ter efeito, o juiz cometeu todo o tipo de imprecisões, atitudes parciais e resoluções extravagantes, de difícil compreensão para as próprias partes do processo e os terceiros interessados, como os bancos por meio dos quais deviam ser efetuados os pagamentos aos credores reestruturados.1111. Ver Tomás Lukin, Entrevista a Sebastián Soler, “El Fallo De Griesa Es Extravagante”, Página/12, 10 jul. 2014. Algum tempo depois, o juiz Griesa acatou a demanda dos credores denominados “me too” (“eu também”, em inglês), que se apresentaram exigindo um tratamento em igualdade de condições com os fundos originais NML e Aurelius. Lembremos que fora da troca permaneceram 7,6% dos detentores de títulos por um valor nominal aproximado de 5,6 bilhões de dólares. Segundo estimativas, pagar sob a fórmula concebida pelo juiz Griesa aos fundos abutres e holdouts em poder desse percentual implicaria emitir entre 17,8 e 22 bilhões de dólares em novas dívidas, ou seja, metade dos 40 bilhões de dólares em títulos que a Argentina entregou durante a reestruturação para regularizar 92,4% daqueles passivos.1212. Tomás Lukin, “Una Idea Para Agotar Reservas”, Página/12, 23 jun. 2015.

A posição do Estado argentino, desde o início do conflito e até o final do mandato da presidente anterior, Cristina Fernández, era pagar o restante dos detentores de títulos sempre que se chegasse a um acordo justo, sustentável e legal e em condições similares às dos detentores de títulos reestruturados. Essa posição era referendada por economistas de prestígio.1313. Ver, entre outros, Aldo Ferrer, “No Se Debe Aceptar Cualquier Arreglo”, Página/12, 15 jan. 2015. A partir da chegada ao poder do novo governo liderado por Mauricio Macri (10/12/2015), que defende uma visão ortodoxa e liberal da economia e um retorno à lógica do endividamento externo, foi proposta a resolução do conflito com os fundos abutres como um tema central e prioritário da agenda do governo. Em tempo recorde, um acordo extremamente benéfico para esses fundos foi fechado com sentenças pari passu (inclusive para os chamados “me too”), com uma redução de somente entre 27,5 e 30 por cento dos valores reclamados. No entanto, a diminuição aplicada a Singer e aos abutres afins é de 25%, a qual, com outros benefícios, foi reduzida a 22,5%.1414. Ver Alfredo Zaiat, “A Los Pies De Singer”, Página/12, 13 mar. 2016.

O acordo também exigiu que o Congresso da Nação revogasse a “lei ferrolho” (que estabelecia que o Estado não poderia oferecer aos fundos abutres uma oferta melhor que aquela de 93% feita aos credores que concordaram em reestruturar suas dívidas nas trocas de 2005 e 2010) e o pagamento soberano (que determinava que, em vez do Banco de Nova York, fosse nomeada a Nación Fideicomisos como agente fiduciário para tais pagamentos). A lei que aprova o acordo, sancionada em 30/3/2016, autoriza uma emissão de 12,5 bilhões de dólares em títulos públicos, a maior entre as economias em desenvolvimento dos últimos vinte anos.

Diversos analistas antecipam que esse acordo, que não inclui todos os litigantes, poderia ser a fonte de novas alegações contra a Argentina por parte daqueles que negociaram de boa-fé condições piores do que aquelas que agora seriam reconhecidas aos fundos abutres, agravando, então, o problema a ser resolvido.1515. Ver Horacio Verbitsky, “El Tercer Ciclo”, Página/12, 13 dez. 2016. Um dos argumentos que os detentores de títulos reestruturados poderiam brandir é a Lei 27.207/15, sancionada pelo Congresso em novembro de 2015, que declara “de ordem pública” e parte integrante do ordenamento jurídico da Argentina os Princípios Básicos dos Processos de Reestruturação da Dívida Pública aprovados pela Assembleia Geral das Nações Unidas em setembro de 2015 e desenvolvidos no ponto 3 deste artigo.1616. Ver Verbitsky, “El Tercer Ciclo”. Os economistas Joseph Stiglitz e Martín Guzmán advertiram que o acordo firmado com os abutres “foi uma excelente notícia para um pequeno grupo de investidores bem relacionados e uma notícia terrível para o resto do mundo, principalmente para os países que enfrentarão a crise da dívida no futuro”.1717. Ver Joseph Stiglitz e Martín Guzman, “Cómo Los Fondos Buitre Se Aprovecharon De Argentina,” New York Times, 1° abr. 2016.

Pois bem, além do litígio e do destino infeliz desse conflito específico, o governo anterior decidiu promover ativamente no plano internacional um marco regulatório – inexistente até essa data – que evita a extorsão desses grupos privados e permita que outras nações possam, soberanamente, enfrentar processos de reestruturação de suas dívidas externas que envolvam acordos ordenados e sustentáveis.

Essa decisão de política externa rendeu frutos na adoção de uma série de resoluções-chave por parte da Assembleia Geral e do Conselho de Direitos Humanos durante 2014 e 2015, destinadas a acabar com a lacuna existente nessa matéria e salvaguardar os direitos fundamentais da população dos países afetados por cima dos interesses especulativos do capital financeiro, como discutido a seguir.

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2. Rumo a um novo consenso global em matéria de reestruturação das dívidas soberanas

Por causa das consequências profundamente injustas do caso argentino e de suas projeções em outros países em desenvolvimento ou, inclusive, nos desenvolvidos1818. O endividamento tem sido uma estratégia deliberada do menu de políticas do Consenso de Washington. Ver Mario Rapoport, En El Ojo De La Tormenta, La Economía Política Argentina Y Mundial Frente A La Crisis (Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2013). – consideremos os casos recentes da Grécia1919. Sobre o recente processo de endividamento grego, ver Slavoj Zizek, “El Apocalipsis Griego,” Página/12, 21 ago. 2015. e de Porto Rico –, o conflito resultou em apoio maciço da comunidade internacional e trouxe, ainda, uma pletora de recusas e demonstrações de solidariedade de vários Estados, organizações regionais e internacionais, acadêmicos e organizações sociais.2020. Ver Horacio Verbitsky, “Misión Improbable”, Página/12, 22 jun. 2014.

O caso argentino assinalou que algo (ou muito) deve mudar no funcionamento do sistema capitalista global, que oferece oportunidades especulativas significativas e excessivas aos chamados fundos abutres. No mínimo, o conflito revelou uma lacuna jurídica em nível internacional que deve ser preenchida, como a regulamentação dos processos de tomada de dívida soberana, considerando que, para os países em desenvolvimento e, principalmente, para os países mais pobres, o alívio da dívida, em especial o perdão da dívida e, se for caso, a sua reestruturação, representa mecanismos para salvaguardar o bem-estar e o exercício dos direitos básicos por parte de seus povos. Esse vácuo regulatório é particularmente relevante em um contexto no qual, segundo estimativas, as demandas dos fundos abutres irão aumentar no futuro. Um estudo recente mostra que os casos contra Estados devedores duplicaram desde 2004, com uma média de oito casos iniciados por ano, sendo a África e a América Latina os continentes mais atormentados por fundos abutres.2121. Schumacher, Trebesch e Enderlein, “Sovereign,” 3.

Em nível regional latino-americano, e de modo vigoroso, pronunciaram-se tanto o Mercosul como a Unasul, a Celac e o ParlaSul, além da Reunião Extraordinária de Consulta dos Chanceleres da Organização dos Estados Americanos (OEA) convocada para lidar exclusivamente com a situação da Argentina e dos fundos abutres. No plano internacional, em sentido análogo, o G77+China manifestou-se, por ocasião da cúpula “Para uma nova ordem mundial para viver bem” e do G20. Do mesmo modo, organizações técnicas como a Cepal e o Fundo Monetário Internacional foram a favor de adotar alterações no estado de coisas vigente e, no âmbito privado, a Associação Internacional de Mercados de Capitais (ICMA), entidade de referência dos bancos de investimento e grandes fundos internacionais, anunciou a decisão de mudar as regras a aplicar em futuras reestruturações para evitar casos como o da Argentina.2222. Para detalhes sobre esses pronunciamentos, ver CELS, Derechos, cap. XIII.

Em paralelo, organizações de direitos humanos do mundo todo criticaram as ações da justiça norte-americana a favor dos fundos abutres, destacando que o conflito “reflete um problema global com impacto nos direitos humanos”, e exigiram uma reforma do sistema financeiro para restringir “a atividade predatória dos fundos credores”. Entre mais de uma centena de organizações, destacam-se o Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), a Comisión Colombiana de Juristas, a Ligue de Droits de L’Homme, a Conectas Direitos Humanos, o Centro por los Derechos Económicos y Sociales e o Center of Concern.2323. “El Conflicto Entre Argentina, Los Fondos Buitre Y El Poder Judicial De Estados Unidos Refleja Un Problema Global Con Impacto En Los Derechos Humanos,” CELS, 29 jul. 2014, acesso em 24 mai. 2016, http://www.cels.org.ar/common/documentos/Deuda%20Externa%20y%20DDHH%20-%20CELS%20+ENG.pdf.

A intensa mobilização internacional combinada à dura determinação da diplomacia argentina para encontrar uma solução justa, equitativa e sustentável para o conflito levou à adoção, durante o mês de setembro de 2014, de uma série de resoluções internacionais de enorme significado destinadas a regulamentar a reestruturação da dívida e limitar as ações predatórias dos fundos abutres2424. Abramovich argumenta que a estratégia do governo argentino nesse caso é um exemplo do uso de um foro internacional e de princípios de direito público e de direitos humanos para recuperar a capacidade de exercer o poder regulatório diante de agentes econômicos concentrados e transnacionais. Ver Víctor Abramovich, “Poderes Regulatorios Estatales En El Pluralismo Jurídico Global,” Sur - Revista Internacional de Derechos Humanos, v. 12, no. 21 (agosto, 2015): 1-9. e outros representantes do capital financeiro no sentido de garantir o direito ao desenvolvimento, ao bem-estar material e aos direitos humanos das populações afetadas. Essas resoluções foram consideradas um grande passo em termos do desenvolvimento do direito internacional em matéria de reestruturação da dívida soberana.

Em primeiro lugar, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou uma resolução pela qual decidiu elaborar e adotar um marco jurídico multilateral para regulamentar a reestruturação da dívida pública dos países. O texto da resolução, promovida pela Bolívia em sua qualidade de presidente do G77+China, explica que o objetivo desse marco jurídico será aumentar a eficiência, a estabilidade e a previsibilidade do sistema financeiro internacional e alcançar um crescimento e desenvolvimento econômico sustentado, inclusivo e equitativo sob as circunstâncias e prioridades nacionais.2525. Assembléia Geral das Nações Unidas, Resolução A/RES/68/304, 9 set. 2014, “Towards The Establishment Of A Multilateral Legal Framework For Sovereign Debt Restructuring Processes,” 17 set. 2014. A resolução recebeu 124 votos a favor, ou seja, 70% dos Estados presentes ao debate foram a favor de sua adoção.2626. EUA, Reino Unido, Japão, Canadá, Austrália e Israel votaram contra. A importância central dessa resolução encontra-se, como apontado pelo representante da Bolívia na ONU, o Embaixador Sacha Llorenti, no fato de que, pela primeira vez, esse tema é tratado na instância mais democrática e legítima do sistema multilateral, em que, ele frisou, “todos os países têm direito a um voto, independentemente do tamanho de suas economias ou seu poderio militar”.2727. Cf. Centro de Notícias da ONU, “La Asamblea General Dispuesta A Aprobar Un Marco Regulador Para Procesos Sobre Deuda”, 9 set. 2014. Em dezembro de 2014, uma nova resolução, que acrescentou o apoio de novos países, progrediu na operacionalização do processo de preparação do marco jurídico.2828. Assembleia Geral das Nações Unidas, Resolução A/RES/69/247, “Modalidades Para Aplicar La Resolución 68/304, Titulada ‘Hacia El Establecimiento De Un Marco Jurídico Multilateral Para Los Procesos De Reestructuración De La Deuda Soberana,’” 13 jan. 2015.

O Conselho de Direitos Humanos da ONU, por sua vez, aprovou por ampla maioria2929. Dos 47 membros do Conselho de Direitos Humanos, recebeu o apoio de 33 países, 5 foram contra e houve 9 abstenções. uma resolução3030. Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, “Resolução A/HRC/27/L.26,” 23 set. 2014. pela qual decidiu realizar uma pesquisa acerca do impacto das atividades dos fundos abutres sobre os direitos humanos.3131. Uma versão preliminar do relatório foi apresentada por Jean Ziegler, chefe do grupo de redação, com a data de 3 de agosto de 2015. Ver Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, “Draft Progress Report On The Activities Of Vulture Funds And The Impact On Human Rights,” A/HRC/AC/15/CRP.1, 9 set. 2015. Entretanto, também condena o pagamento da dívida em condições predatórias pelos efeitos negativos diretos sobre a capacidade dos governos para cumprir suas obrigações em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais, em particular, e incentiva os Estados a participar das negociações para estabelecer um marco jurídico multilateral que seja compatível com as normas internacionais de direitos humanos.

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3. O caminho a seguir: Um marco jurídico multilateral para os processos de reestruturação da dívida soberana de acordo com os direitos humanos

Como vimos, a necessidade de limitar as ações dos fundos abutres e de gerar regras claras, justas e previsíveis que contextualizem a reestruturação das dívidas soberanas conseguiu penetrar na agenda dos órgãos centrais das Nações Unidas como um problema de desenvolvimento e direitos humanos em vez de limitar-se a conferências e declarações políticas emitidas em foros tipicamente econômicos, onde os EUA e os países centrais têm predominância. Essa situação representa um consenso transnacional “em construção” em relação à imposição de (certos) limites à operação “desregulamentada” da economia mundial e do capitalismo financeiro.

Com base em uma proposta apresentada pela Argentina, e apoiada pelos países do G77+China, a Assembleia Geral da ONU deu um passo além e aprovou, em 10 de setembro de 2015, a Resolução 319/69, que estabelece os Princípios Básicos dos processos de reestruturação da dívida soberana (Princípios Básicos), por uma esmagadora maioria de 136 votos a favor, 6 contra (liderados pelos EUA e países que representam os principais centros financeiros)3232. Inglaterra, Alemanha, Japão, Canadá e Israel. e 42 abstenções.3333. Um grupo de professores e intelectuais europeus, inclusive Thomas Piketty (Paris School of Economics), instando os países europeus a votar a favor da resolução da Assembleia Geral que estabelece os princípios básicos. Ver “Europe should back debt crisis principles at the UN,” The Guardian, 7 set. 2015. Esses números indicam o elevado grau de consenso global sobre a necessidade de resolver de modo oportuno, legítimo e equitativo as crises das dívidas, que são cada vez mais numerosas, visando a soluções sustentáveis e de longo prazo, especialmente considerando o contexto de fragilidade da economia global e o compromisso ligado ao alcance dos objetivos de desenvolvimento e da agenda de desenvolvimento pós-2015.3434. Cf. Comunicado da UNCTAD, “United Nations General Assembly Adopts Basic Principles On Sovereign Debt Restructuring,” 11 set. 2015.

Os países liderados pelos EUA defendem que as negociações acerca do tema sejam realizadas no marco do Fundo Monetário Internacional, âmbito mais favorável e onde contam com um predomínio inquestionável. Asseguram, junto com os principais atores do mercado, uma abordagem contratual, ou seja, propõem modificar os contratos dos títulos soberanos.3535. Tomás Lukin, “La Propuesta Para Cambiar Las Reglas Del Juego”, em Página/12, 9 set. 2015. Sobre as diferentes alternativas e suas implicações, ver Abramovich, “Poderes Regulatorios”. Joseph Stiglitz, que preside a Iniciativa para o Diálogo sobre Políticas em matéria de Reestruturação de Dívidas Soberanas, expõe as inadequações de optar pela via das alterações nos contratos de emissão de dívida para resolver os múltiplos e complexos desafios apresentados por esses processos e apoia a necessidade de um marco multilateral para as reestruturações de dívida.3636. Ver Skylar Brooks et al., “Identifying And Resolving Inter-Creditor And Debtor-Creditor Equity Issues In Sovereign Debt Restructuring,” Policy Brief 53, CIGI (jan. 2015); e Joseph Stiglitz e Martín Guzman, “Un paso adelante en beneficio de la deuda soberana,” Project Sindicate, 9 nov. 2015, acesso em 24 mai. 2016, https://www.project-syndicate.org/commentary/sovereign-debt-restructuring-un-principles-by-joseph-e--stiglitz-and-martin-guzman-2015-11?version=spanish&barrier=true.

Os Princípios Básicos reúnem diversos dos postulados fundamentais já articulados nessa matéria e aprovados pelo Conselho de Direitos Humanos, ou seja, os Princípios orientadores sobre a dívida externa e os direitos humanos e os Princípios sobre promoção da concessão e tomada responsável de empréstimos soberanos,3737. Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, “Consecuencias De La Deuda Externa Y De Las Obligaciones Financieras Internacionales Conexas De Los Estados Para El Pleno Goce De Todos Los Derechos Humanos, Sobre Todo Los Derechos Económicos, Sociales Y Culturales,” HRC/RES/20/10, 18 jul. 2012; e Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, “Los Derechos Humanos Y Las Empresas Transnacionales Y Otras Empresas,” HRC/RES/17/4, 6 jul. 2011, respectivamente. que promovem a concessão e a tomada responsável de dívida soberana em articulação com as obrigações em matéria de direitos humanos e de direito internacional público. Entretanto, também apresentam o valor agregado de terem sido adotados pelo órgão mais representativo e democrático da comunidade internacional, a Assembleia Geral das Nações Unidas.

Esses nove preceitos – o direito soberano de iniciar a reestruturação de uma dívida, a imunidade soberana, o tratamento equitativo dos credores, a reestruturação por maioria qualificada, a transparência, a imparcialidade, a legitimidade, a sustentabilidade e o respeito aos direitos humanos e à boa-fé nas negociações – são as principais orientações sobre as quais se deve basear o marco regulatório multilateral.

Entre os destaques, o princípio da sustentabilidade implica que as reestruturações da dívida soberana devem criar uma situação de endividamento estável no Estado devedor, preservando os direitos dos credores e, simultaneamente, promovendo o crescimento econômico sustentado e inclusivo e o desenvolvimento sustentável e respeitando os direitos humanos. Esse princípio articula de modo inequívoco a necessidade de que as normas que regem os processos internacionais em matéria econômica, nesse caso, as reestruturações de dívida, encontrem limite naquelas regendo os compromissos dos Estados em matéria de respeito e garantia dos direitos humanos, ligação geralmente ausente nas regulamentações que regem as finanças internacionais.

Além disso, o princípio da reestruturação por maioria estabelece de modo claro e preciso uma das regras básicas de qualquer processo de insolvência ou falência em nível interno dos Estados, ou seja, de que, caso uma renegociação de dívida for aprovada por “uma maioria qualificada”, esta deve ser respeitada pelo restante dos detentores de títulos.

Ao mesmo tempo, outros princípios de particular relevância estabelecem que um Estado soberano tem o direito de elaborar sua política macroeconômica, inclusive a reestruturação de sua dívida, e que os credores e devedores devem realizar negociações construtivas a fim de concluir o processo de reestruturação o mais rápido possível e com transparência. A resolução também estabelece que os Estados não devem distinguir os credores e refere-se à imunidade de um Estado diante de tribunais estrangeiros nesses processos.

Como se depreende desta breve análise, os Princípios Básicos representam um passo muito significativo nas negociações para estabelecer um novo marco multilateral vinculante de modo compatível com os compromissos de direitos humanos. No entanto, como argumentam Stiglitz e Guzmán, pode ser que o próximo passo – ou seja, elaborar um tratado internacional que estabeleça um regime global obrigatório em matéria de falência – seja consideravelmente mais difícil,3838. Stiglitz e Guzman, “Un Paso”. já que a iniciativa conta com poucos, mas poderosos detratores. Enquanto isso, os Estados podem (e devem) adotar esses princípios em seus ordenamentos jurídicos internos, de modo a regulamentar a ação estatal e a de outros atores multilaterais ou privados nos processos de reestruturação de dívidas soberanas que devam eventualmente encarar3939. A Argentina aprovou os princípios e declarou de ordem pública por meio da Lei 27.207. Nesse sentido, a Bélgica (2007 e 2014) e a Grã-Bretanha (2009 e 2010) sancionaram leis destinadas a conter as atividades dos fundos abutres que demandam benefícios exagerados contra países endividados diante de seus tribunais domésticos. e como parte de uma série de intervenções nos planos nacional, internacional e regional necessárias para conter a atuação do capital financeiro que favorece o direito de propriedade de uns poucos em detrimento do direito a uma vida digna da maioria.

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4. Notas finais

Para concluir, as medidas tomadas pela comunidade internacional para gerar um marco de gestão adequada e previsível das dívidas nacionais é uma referência importante para a geração de uma ordem global que privilegie os direitos e interesses das pessoas acima da motivação de lucro e da especulação de alguns poucos poderes privados e dos interesses dos países mais poderosos. As dívidas soberanas não podem ser pagas a qualquer custo, muito menos se este for o bem-estar e os direitos de nossos povos.

Como, lamentavelmente, o caso argentino acabou aprovando uma decisão favorável aos interesses dos abutres, é inegável que serviu para instalar na agenda pública global um tema de extrema importância para os países em desenvolvimento e os países mais pobres, com impacto concreto nos processos de dívida e nos litígios em curso, e, principalmente, gerou um sinal de alerta adicional de que algo (ou muito) deve mudar na ordem econômica mundial. O posicionamento dos fundos abutres e da justiça dos EUA no caso da Argentina também ajudou a aumentar a conscientização das graves injustiças criadas e aprofundadas pelo capitalismo financeiro internacional.

No entanto, ainda há um significativo trecho de oferta política para a adoção de um tratado vinculante e, ainda, a reforma legal é um passo indispensável, mas não suficiente: deve ser acompanhado de mudanças institucionais proporcionais, vontade política sustentada e apoiada na mobilização ativa de pessoas e comunidades afetadas que reivindiquem seus direitos e impulsionem a adoção de mudanças estruturais.

Por fim, é necessário que os países do Sul redobrem seus esforços para avançar em uma agenda própria para a criação de uma ordem internacional mais justa, democrática e equitativa que realmente beneficie nossas populações e que esteja baseada na igualdade soberana dos Estados.4040. Sobre a orientação dessa agenda, ver Declaração da Cúpula de Chefes de Estado e de Governo do Grupo dos 77, “Por Un Nuevo Orden Mundial Para Vivir Bien”, A/68/948, 7 jul. 2014, anexo. Uma agenda que corrói as graves assimetrias causadas pela economia global, assim como o déficit democrático de sua governança. Uma agenda que favoreça o desenvolvimento nacional e o estabelecimento de uma ordem econômica global que contribua para que os países em desenvolvimento alcancem objetivos de crescimento econômico sustentado, pleno emprego, proteção do ambiente e da natureza e, fundamentalmente, de acesso a níveis satisfatórios de bem-estar que garantam às pessoas o direito de levar uma vida digna, com autonomia e liberdade. Uma ordem global genuinamente em consonância com os princípios fundadores da Organização das Nações Unidas e da Declaração Universal dos Direitos Humanos que oriente com firmeza a cooperação internacional para resolver os problemas internacionais mais urgentes, como a pobreza e as desigualdades, os maiores obstáculos hoje em dia para desencorajar as guerras e o terrorismo e fortalecer a paz e a justiça social.

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Julieta Rossi - Argentina

Julieta Rossi é advogada formada pela Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires (UBA) e Mestre em Direito pela Universidade de Nova York. É professora e pesquisadora na Universidade Nacional de Lanús e professora de graduação e pós-graduação na UBA e de pós-graduação nas Universidades Nacionais de San Martín e Tres de Febrero. É membro do Conselho de Administração do Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Foi diretora-executiva da Rede Internacional para Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Rede-DESC) e diretora do Programa de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do CELS.

Recebido em janeiro de 2016

Original em espanhol. Traduzido por Evandro Lisboa Freire.