Ensayos

Reestructuración de deudas soberanas, desarrollo nacional y derechos humanos11. Este artículo fue elaborado sobre la base del capítulo XIII del Informe del Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS, Derechos Humanos en Argentina, Informe 2015 (Bueno Aires: Siglo XXI, 2015).

Julieta Rossi

Hacia un nuevo consenso global (con poderosos detractores)

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RESUMEN

Julieta Rossi explica cómo el gobierno de Néstor Kirchner (Argentina) negoció uno de los canjes de deuda más importantes de la historia de las finanzas internacionales. Sin embargo, una sentencia judicial en Estados Unidos, que sostenía que los fondos buitres podían esperar el reembolso total, socavó el acuerdo soberano que había sido alcanzado con la mayoría de los demás acreedores. Este artículo examina de qué forma esa decisión condujo a la condena internacional de que los derechos de propiedad de unos pocos —los acreedores— podían considerarse más importantes que los derechos de la mayoría —las poblaciones predominantemente, aunque no exclusivamente, del Sur Global—. Los derechos económicos, sociales y culturales de esas personas probablemente serían afectados negativamente por la inestabilidad financiera derivada de que sus respectivos países se vieran obligados a agotar todos los recursos para pagar su deuda soberana. Posteriormente, la Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de Derechos Humanos adoptaron resoluciones clave en la materia. Rossi examina aquí los Principios Básicos de los Procesos de Reestructuración de la Deuda Soberana, que constituyen las principales directrices sobre las que debe basarse el marco normativo multilateral. Se pide a los países del Sur Global que dupliquen sus esfuerzos para avanzar en su propia agenda en la creación de un orden internacional más justo, democrático y equitativo, que beneficie realmente a sus pueblos y proteja la igualdad soberana de los Estados.

Palabras Clave

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1. La acción desestabilizadora de los fondos buitres y la justicia de Estados Unidosen Argentina: puntapié para la discusión global

Desde el año 2005, Argentina inició un proceso inédito de desendeudamiento11. Sobre la conformación de la deuda argentina, su crecimiento exponencial durante la dictadura militar 1976-1983 y el modelo económico neoliberal instaurado a partir de allí basado en la valorización financiera, ver Eduardo Basualdo, Acerca de la naturaleza de la deuda externa y la definición de una estrategia política (Buenos Aires: Instituto de Estudios sobre Estado y Participación (IDEP) de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), 1999). Ver también Aldo Ferrer, “La construcción del Estado neoliberal en la Argentina,” Revista de Trabajo 8, no. 10 (julio/diciembre, 2012). a través del pago de las deudas existentes con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otros organismos multilaterales, quienes en las últimas décadas habían impulsado la adopción de políticas neoliberales con efectos severos para las poblaciones de los países prestatarios.22. Ver al respecto, Joseph Stiglitz, El malestar de la globalización (Torrelaguna: Punto de Lectura, 2007). A pesar de ello, como consecuencia del mayor default de la historia argentina ocurrido en el año 2001, quedaban 81.800 millones de dólares impagos en títulos en manos de acreedores privados. En este marco, el gobierno de Néstor Kirchner impulsó en los años 2005 y 2010 procesos de reestructuración de deuda que implicaron una quita de alrededor de dos tercios del valor de los bonos y que fueron aceptados por más del 90 por ciento de los tenedores de los bonos impagos, en una de las operaciones de canje más importantes de la historia financiera internacional. En conjunto, estas medidas “permitieron darle sustentabilidad al proceso económico por la drástica reducción del peso de la deuda externa estatal y por la remoción de las restricciones que implicaban los condicionamientos a la política económica por parte del FMI”33. Eduardo Basualdo, coord., Ciclo de endeudamiento externo y fuga de capitales. De la dictadura militar a los fondos buitres (Bueno Aires: Cefidar y Universidad Nacional de Quilmes, 2015), 30. y se enmarcaron en la decisión política de quebrar el ciclo de subordinación de los intereses nacionales al capital financiero y obtener mayores niveles de autonomía y soberanía en la dirección de la política económica doméstica.44. Cfr. CIFRA/CTA, “La naturaleza política y la trayectoria económica de los gobiernos kirchneristas,” Documento de Trabajo no. 14 (octubre, 2015). Este reposicionamiento del Estado marcó un giro en la orientación política y dio lugar a la implementación de políticas de crecimiento económico dirigidas a fomentar el mercado interno, promover el empleo, la inclusión social y consolidar una mayor inversión pública, en particular en áreas sociales.

No obstante los resultados altamente positivos de los procesos de reestructuración de deuda, un conjunto de acreedores minoritario, encabezado por NML Capital Limited, subsidiaria del fondo norteamericano Elliot Capital Management (cuya cara visible es Paul Singer, aportante para las campañas del Partido Republicano de Estados Unidos) se negó a entrar en el proceso de reestructuración de la deuda e inició un litigio judicial en los tribunales de Estados Unidos. Este grupo, que constituye solo el 1.6% del total de los bonistas acreedores, demandó el pago del 100% de sus acreencias, procurando obtener un formidable retorno de aproximadamente el 1600% de lo pagado por los bonos al momento de su adquisición. Estos fondos de cobertura, también llamados “fondos buitres”, se dedican – en particular desde los 90s – a adquirir deuda con fines especulativos de Estados altamente endeudados en los mercados secundarios, a precios con grandes descuentos, con el objetivo de litigar y llevar adelante otras acciones de presión política, embargos, campañas de desprestigio de los Estados deudores para obtener el reembolso de la totalidad del valor más los intereses devengados.55. Para un mapeo de las crisis de deuda que fueron judicializadas desde los 70s en adelante, ver Julián Schumacher, Christoph Trebesch y Enderlein, Henrik, “Sovereign defaults in Court: The Rise of Creditor Litigation 1976-2010”, 2013. Entre otras cuestiones, el estudio destaca que los fondos buitres acumulan 106 litigios contra América y África y que en la actualidad el 50% de las reestructuraciones de deuda termina en los tribunales.

En 2014, este grupo obtuvo una decisión favorable de un juez federal de primera instancia, Thomas Griesa,66. Para la historia de la actuación del juez Griesa en relación a la deuda de Argentina, ver Basualdo, Ciclo de endeudamiento, 77 y 78. luego ratificada por el tribunal del segundo circuito de Nueva York y más tarde convalidada por la Corte Suprema de Justicia de ese país, que decidió no intervenir en el caso.77. Sobre la postura del gobierno de Estados Unidos y otros actores en el caso, ver Mark Weisbrot, “¿Quién le disparó a Argentina? Un caso misterioso digno de investigación en Washington,” Página/12, 1 de julio de 2014. La sentencia de Griesa, a partir de una interpretación inusitada de la cláusula pari passu (igualdad de trato entre acreedores), impidió saldar la deuda reestructurada, si al mismo tiempo no se les pagaba al grupo de acreedores que no aceptó el acuerdo. De este modo instituyó una mecánica que bloqueaba el procedimiento de cobro de la deuda pública reestructurada, privilegiando el derecho de propiedad y los fines especulativos de los bonistas no reestructurados. Al mismo tiempo, el fallo implicó forzar al gobierno argentino a desconocer las leyes internas de reestructuración de deuda pública aprobadas por el Congreso Nacional en ejercicio de claros actos soberanos.88. Ver Alfredo Zaiat, “Legalidad”, Página/12, 24 de agosto de 2014.

Como contrapartida, el máximo tribunal argentino se pronunció recientemente en el caso Claren Corporation a favor de la legitimidad de la facultad del gobierno de reestructurar o suspender el pago de la deuda soberana a fin de garantizar la continuación del funcionamiento del Estado y la provisión de sus servicios básicos y reafirmó el deber del tribunal de evitar la ejecución de una sentencia extranjera que pretende que un actor individual eluda el proceso de reestructuración de deuda definido en base a leyes internas dictadas de acuerdo al texto constitucional.99. Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Claren Corporation” c/ E.N. arts. 517/518 CPCC exequátur s/varios’, 6 de marzo de 2014.

En suma, la intervención de la justicia estadounidense, por acción u omisión, implicó validar el siguiente estado de cosas: que un fondo buitre, o cualquier acreedor que se rehúse a participar de un proceso de restructuración de deuda llevado adelante por un Estado en ejercicio de decisiones soberanas y en aras de crear las condiciones para el desarrollo nacional, puede desarticular o destruir un acuerdo vigente, negociado con el resto de los tenedores de deuda. Es así que el sistema judicial norteamericano refrenda una actitud extorsiva hacia un país que busca compatibilizar la reestructuración de su deuda externa con su desarrollo económico y crea un precedente peligroso en tanto penaliza a los acreedores que participaron en la reestructuración de la deuda y premia a aquellos que actúan de manera oportunista y especulativa en el sistema global de endeudamiento. En este marco, el conflicto con los fondos buitres expresa “nuevas formas o intentos de subordinación de los estados nacionales a la lógica del capital financiero internacional”.1010. Basualdo, Ciclo de endeudamiento, 59.

En el curso del proceso de negociación abierto una vez que el fallo de Griesa quedó firme, el juez incurrió en todo tipo de imprecisiones, actitudes parciales y resoluciones extravagantes, de difícil comprensión para las propias partes del proceso y los terceros interesados, como los bancos a través de quienes se debían liquidar los pagos a los acreedores restructurados.1111. Ver Tomás Lukin, Entrevista a Sebastián Soler, “El fallo de Griesa es extravagante”, Página/12, 10 de julio de 2014. Un tiempo después, el juez Griesa aceptó la demanda de los acreedores denominados “me too” (“yo también”, en inglés) quienes se presentaron reclamando un tratamiento en igualdad de condiciones que a los fondos originales NML y Aurelius. Recordemos que por fuera del canje quedó un 7,6 por ciento de tenedores de bonos por un valor nominal aproximado de 5.600 millones de dólares. Según estimaciones, pagar bajo la fórmula diseñada por el juez Griesa a los fondos buitre y holdouts en poder de ese porcentaje implicaría emitir entre 17.800 y 22.000 millones de dólares de nueva deuda, es decir la mitad de los 40.000 millones de dólares en títulos que entregó Argentina durante la reestructuración para regularizar el 92,4 por ciento de aquellos pasivos.1212. Tomás Lukin, “Una idea para agotar reservas”, Página/12, 23 de junio de 2015.

La posición del Estado argentino, desde que se inició el conflicto y hasta la finalización del mandato de la anterior presidenta Cristina Fernández, era pagar al resto de los bonistas siempre que se llegue a un acuerdo justo, sostenible y legal y en condiciones similares que a los bonistas reestructurados. Esta posición era refrendada por prestigiosos economistas.1313. Ver entre otros, Aldo Ferrer, “No se debe aceptar cualquier arreglo”, Página/12, 15 de enero de 2015. A partir de la asunción de la nueva administración encabezada por Mauricio Macri (10/12/2015), que propugna una visión ortodoxa y liberal de la economía y una vuelta a la lógica del endeudamiento externo, se planteó la resolución del conflicto con los fondos buitres como un tema central y prioritario de la agenda de gobierno. En tiempo récord, se cerró un acuerdo extremadamente beneficioso para estos fondos con sentencias pari passu (incluyendo a los denominados “me too”) con una quita de solo entre el 30 al 27,5 por ciento del reclamo monetario. No obstante, la quita que se le aplica a Singer y buitres afines es del 25 por ciento, que con otros beneficios se reduce a 22,5 por ciento.1414. Ver Alfredo Zaiat, “A los pies de Singer”, Página/12, 13 de marzo de 2016.

Además, el acuerdo exigió que el Congreso de la Nación derogara la “ley cerrojo” (que establecía que el Estado no podía mejorar a los fondos buitre la oferta hecha al 93 por ciento de los acreedores que aceptaron reestructurar sus deudas en los canjes de 2005 y 2010) y la de pago soberano (que determinaba que en lugar del Bank of New York designó a Nación Fideicomisos como agente fiduciario para esos pagos). La ley que aprueba el acuerdo, sancionada el 30/3/2016, autoriza una emisión de 12.500 millones de dólares en títulos públicos, la más grande para una economía en desarrollo de los últimos veinte años.

Varios analistas anticipan que este acuerdo, que no incluye a todos los litigantes, podría ser el origen de nuevos reclamos contra la Argentina por parte de quienes negociaron de buena fe peores condiciones de las que ahora se reconocería a los fondos buitre, agravando entonces el problema que se pretende solucionar.1515. Ver Horacio Verbitsky, “El tercer ciclo”, Página/12, 13 de diciembre de 2016. Uno de los argumentos que los bonistas reestructurados podrían esgrimir es la ley 27.207/15, sancionada por el Congreso en noviembre de 2015, que declara “de orden público” y parte integrante del ordenamiento jurídico de la Argentina los Principios Básicos de los Procesos de Reestructuración de la Deuda Soberana aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015 y que se desarrollan en el punto 3 de este trabajo.1616. Ver Verbitsky, “El tercer ciclo”. Los economistas Joseph Stiglitz y Martín Guzmán advirtieron que el acuerdo sellado con los buitres “fue una excelente noticia para un pequeño grupo de inversores bien conectados, y una terrible noticia para el resto del mundo, especialmente para los países que enfrenten crisis de deuda en el futuro”.1717. Ver Joseph Stiglitz y Martín Guzman, “Cómo los fondos buitre se aprovecharon de Argentina,” New York Times, 1° de abril de 2016.

Ahora bien, más allá del litigio y de la aciaga suerte corrida por este conflicto en particular, el gobierno anterior decidió impulsar activamente en el plano internacional un marco regulatorio – inexistente hasta la fecha – que impida la extorsión de estos grupos privados y permita que otras naciones puedan, soberanamente, enfrentar procesos de reestructuración de sus deudas externas que impliquen acuerdos ordenados y sostenibles.

Esta decisión de política exterior fructificó en la adopción de una serie de resoluciones de gran trascendencia por parte de la Asamblea General y del Consejo de Derechos Humanos durante 2014 y 2015, dirigidas a poner fin al vacío existente en esta materia y a resguardar los derechos fundamentales de la población de los países afectados por sobre los intereses especulativos del capital financiero, según veremos a continuación.

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2. Hacia un nuevo consenso global en materia de reestructuración de deudas soberanas

Debido a las consecuencias profundamente injustas del caso argentino y sus proyecciones en otros países en desarrollo o incluso desarrollados1818. El endeudamiento ha sido una estrategia deliberada dentro del menú de políticas del Consenso de Washington. Ver Mario Rapoport, En el ojo de la tormenta, La economía política argentina y mundial frente a la crisis (Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2013). – piénsese en los casos recientes de Grecia1919. Sobre el reciente proceso de endeudamiento griego, ver Slavoj Zizek, “El apocalipsis griego,” Página/12, 21 de agosto de 2015. y Puerto Rico –, el conflicto provocó el apoyo masivo de la comunidad internacional y trajo aparejado un sinnúmero de rechazos y declaraciones de solidaridad de parte de diversos Estados, organismos regionales e internacionales, académicos y organizaciones sociales.2020. Ver Verbitsky, Horacio, “Misión improbable”, Página/12, 22 de junio de 2014.

El caso argentino fue punta de lanza en señalar que algo (o mucho) debe cambiar en el funcionamiento del sistema capitalista global, que ofrece importantes y excesivas oportunidades especulativas a los llamados fondos buitres. Como mínimo, el conflicto evidenció un vacío legal a nivel internacional que debe ser cubierto, verbigracia, la regulación de los procesos de toma de deuda soberana, teniendo en cuenta que para los países en desarrollo y en particular para los países más pobres el alivio de la deuda, especialmente la condonación y, según el caso, la reestructuración, representan mecanismos para salvaguardar el bienestar y el ejercicio de derechos básicos por parte de sus pueblos. Este vacío regulatorio es particularmente relevante en un contexto donde, según estimaciones, las demandas de los fondos buitres se incrementarán en el futuro. Un estudio reciente muestra que los casos contra Estados deudores se han duplicado desde 2004, con un promedio de ocho casos presentados por año, siendo África y América Latina los continentes mayormente hostigados por los fondos buitres.2121. Schumacher, Trebesch y Enderlein, “Sovereign,” 3.

A nivel regional latinoamericano, y de modo contundente, se pronunciaron tanto MERCOSUR, UNASUR, CELAC, PARLASUR y la Reunión extraordinaria de Consulta de Cancilleres de la Organización de Estados Americanos (OEA) convocada para tratar exclusivamente la situación de Argentina y los fondos buitres. En el plano internacional, en sentido análogo, se manifestaron el G77+China, en ocasión de la cumbre “Por un nuevo orden mundial para vivir bien” y el G20. De igual modo, organismos técnicos como la CEPAL y el Fondo Monetario Internacional se expresaron en favor de introducir modificaciones al estado de cosas vigente y, en el ámbito privado, la Asociación Internacional de Mercados de Capitales (ICMA), entidad de referencia de bancos de inversión y grandes fondos internacionales, anunció la decisión de modificar las reglas a aplicar en futuras reestructuraciones para evitar casos como el de Argentina.2222. Para un detalle de estos pronunciamientos ver, CELS, Derechos, cap. XIII.

En paralelo, organizaciones de derechos humanos de todo el mundo criticaron el accionar de la justicia estadounidense en favor de los fondos buitres destacando que el conflicto “refleja un problema global con impacto en los derechos humanos” y demandaron una reforma del sistema financiero para restringir “la actividad predatoria de los fondos acreedores”. Entre más de cien organismos, se destacan el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Comisión Colombiana de Juristas, la Ligue de Droits de L’Homme, Conectas Direitos Humanos, el Centro por los Derechos Económicos y Sociales y Center of Concern.2323. CELS, “El conflicto entre Argentina, los fondos buitre y el poder judicial de Estados Unidos refleja un problema global con impacto en los derechos humanos”, Argentina, 29 de julio de 2014.

La intensa movilización internacional combinada con la férrea decisión de la diplomacia argentina de encontrar una solución justa, equitativa y sostenible al conflicto desembocó en la adopción, durante el mes de septiembre de 2014, de una serie de resoluciones internacionales de enorme significación dirigidas a regular los procesos de reestructuración de deuda y limitar el accionar predatorio de los fondos buitres2424. Abramovich sostiene que la estrategia del gobierno argentino en este caso es un ejemplo de la utilización de un foro internacional y de principios de derecho público y derechos humanos para recuperar la capacidad de ejercicio de poder regulatorio ante actores económicos concentrados y trasnacionales. Ver Víctor Abramovich, “Poderes regulatorios estatales en el pluralismo jurídico global”, Sur, Revista Internacional de Derechos Humanos 21 (agosto, 2015). y otros representantes del capital financiero en pos de garantizar el derecho al desarrollo, el bienestar material y los derechos humanos de las poblaciones afectadas. Estas resoluciones han sido consideradas como un gran paso en términos del desarrollo del derecho internacional en materia de reestructuración de deuda soberana.

En primer lugar, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó una resolución a través de la que decidió elaborar y aprobar un marco jurídico multilateral para regular la reestructuración de la deuda pública de los países. El texto de la resolución, promovida por Bolivia en su calidad de presidente del G77+China, explica que el propósito de ese marco jurídico será aumentar la eficiencia, estabilidad y previsibilidad del sistema financiero internacional y lograr un crecimiento y desarrollo económico sostenido, inclusivo y equitativo de conformidad con las circunstancias y prioridades nacionales.2525. Asamblea General de la Naciones Unidas, Resolución A/RES/68/304, 9 de septiembre de 2014, “Towards the establishment of a multilateral legal framework for sovereign debt restructuring processes” 17 de septiembre de 2014. La resolución obtuvo 124 votos a favor, es decir que el 70% de los Estados presentes en el debate se pronunció por su adopción.2626. Estados Unidos, el Reino Unido, Japón, Canadá, Australia e Israel votaron en contra. La importancia central de esta resolución radica, tal como señaló el representante de Bolivia ante la ONU, el embajador Sacha Llorenti, en que por primera vez este tema es tratado en la instancia más democrática y legítima del sistema multilateral donde, subrayó, “todos los países tienen un voto sin tener en cuenta el tamaño de sus economías o su poderío militar”.2727. Cfr. Centro de Noticias de la ONU, “La Asamblea General dispuesta a aprobar un marco regulador para procesos sobre deuda”, 9 de septiembre de 2014. En diciembre de 2014, una nueva resolución, que sumó el respaldo de nuevos países, avanzó en operativizar el procedimiento para la elaboración del marco legal.2828. Asamblea General de la Naciones Unidas, Resolución A/RES/69/247, “Modalidades para aplicar la resolución 68/304, titulada ‘Hacia el establecimiento de un marco jurídico multilateral para los procesos de reestructuración de la deuda soberana,’” 13 de enero de 2015.

El Consejo de Derechos Humanos de la ONU, por su parte, adoptó por amplia mayoría2929. De los 47 miembros del Consejo de Derechos Humanos, recibió el respaldo de 33 países, 5 se manifestaron en contra y 9 por la abstención. una resolución3030. Consejo de Derechos Humanos de la Naciones Unidas, “Resolución A/HRC/27/L.26,” 23 de septiembre de 2014. por la que decidió emprender una investigación sobre el impacto de las actividades de los fondos buitres en los derechos humanos.3131. Una versión preliminar del informe fue presentada por Jean Ziegler, encargado del grupo redactor, con fecha 3 de agosto de 2015. Ver Human Rights Council, United Nations, “Draft progress report on the activities of vulture funds and the impact on human rights,” A/HRC/AC/15/CRP.1, 9 de September de 2015. Pero, además, condena el reembolso de la deuda en condiciones predatorias por los efectos negativos directos que ejerce sobre la capacidad de los gobiernos de cumplir sus obligaciones en materia de derechos económicos, sociales y culturales en particular e insta a los Estados a participar en las negociaciones para establecer un marco jurídico multilateral que sea compatible con las normas internacionales de derechos humanos.

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3. El camino a seguir: un marco jurídico multilateral para los procesos de reestructuración de deuda soberana acorde con los derechos humanos

Como vimos, la necesidad de limitar el accionar de los fondos buitres y de generar reglas claras, justas y previsibles que den marco a los procesos de reestructuración de las deudas soberanas logró penetrar en la agenda de los organismos centrales de las Naciones Unidas como un problema de desarrollo y derechos humanos y no quedar marginado a conferencias y declaraciones políticas emitidas en foros típicamente económicos, donde Estados Unidos y los países centrales tienen predominio. Esta situación da cuenta de un consenso transnacional “en construcción” hacia la imposición de (ciertos) límites al funcionamiento “desregulado” de la economía mundial y del capitalismo financiero.

En base a una propuesta presentada por Argentina, y con el respaldo de los países del Grupo 77 más China, la Asamblea General de la ONU dio un paso más y aprobó, el 10 de septiembre de 2015, la resolución 319/69, que establece los Principios Básicos para los Procesos de Reestructuración de Deuda Soberana (Principios Básicos), por una abrumadora mayoría de 136 votos a favor, seis en contra (liderados por Estados Unidos y países representativos de los principales centros financieros)3232. Inglaterra, Alemania, Japón, Canadá e Israel. y 42 abstenciones.3333. Un grupo de profesores e intelectuales europeos, entre ellos Thomas Piketty (Paris School of Economics), instaron a los países europeos a votar a favor de la resolución de la Asamblea General que estatuye los principios básicos. Ver, “Europe should back debt crisis principles at the UN,” The Guardian, 7 de septiembre de 2015. Estas cifras dan cuenta del elevado grado de consenso global sobre la necesidad de resolver de manera oportuna, legítima y equitativa las crisis de deudas, que cada vez son más numerosas, apuntando a soluciones sustentables y de largo plazo, en particular considerando el contexto de fragilidad de la economía global y el compromiso ligado al logro de los objetivos de desarrollo y de la agenda de desarrollo post 2015.3434. Cfr. Comunicado de UNCTAD, United Nations General Assembly adopts basic principles on sovereign debt restructuring,” 11 de septiembre de 2015.

Los países liderados por Estados Unidos abogan por que las negociaciones sobre el tema sean llevadas adelante en el marco del Fondo Monetario Internacional, ámbito más favorable y donde cuentan con un predominio indiscutido. Sostienen, junto con los principales actores del mercado, un enfoque contractual, es decir, proponen modificar los contratos de los bonos soberanos.3535. Tomás Lukin, “La propuesta para cambiar las reglas del juego”, en Página/12, 9 de septiembre de 2015. Sobre las distintas alternativas y sus implicancias ver, Abramovich, “Poderes regulatorios”. Joseph Stiglitz, quien preside la Iniciativa para el Diálogo sobre Políticas en materia de Restructuración de Deudas Soberanas, plantea las insuficiencias de optar por la vía de las modificaciones a los contratos de emisión de deuda para resolver los múltiples y complejos desafíos que presentan estos procesos y respalda la necesidad de crear un marco multilateral para las reestructuraciones de deuda.3636. Ver Skylar Brooks et al., “Identifying and Resolving inter-creditor and debtor-creditor equity issues in sovereign debt restructuring,” Policy Brief 53, CIGI (enero de 2015) y Joseph Stiglitz y Martín Guzman, “Un paso adelante en beneficio de la deuda soberana,” Project Sindicate, The world’s opinion page, 9 de noviembre de 2015.

Los Principios Básicos recogen varios de los postulados fundamentales ya articulados en esta materia y aprobados por el Consejo de Derechos Humanos, es decir, los Principios Rectores sobre la Deuda Externa y los Derechos Humanos y los Principios sobre Promoción de Otorgamiento y Toma responsable de Préstamos Soberanos,3737. Consejo de Derechos Humanos Naciones Unidas, “Consecuencias de la deuda externa y de las obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados para el pleno goce de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos, sociales y culturales,” HRC/RES/20/10, 18 de julio de 2012 y Consejo de Derechos Humanos de la Naciones Unidas, “Los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas,” HRC/RES/17/4, 6 de julio de 2011, respectivamente. que promueven el otorgamiento y la toma responsable de deuda soberana en articulación con las obligaciones en materia de derechos humanos y de derecho internacional público. Pero, además, poseen el valor agregado de haber sido adoptados por el órgano más representativo y democrático de la comunidad internacional, como es la Asamblea General de Naciones Unidas.

Estos nueve preceptos – el derecho soberano a iniciar la reestructuración de una deuda, la inmunidad soberana, el tratamiento equitativo de los acreedores, la reestructuración por mayoría cualificada, la transparencia, la imparcialidad, la legitimidad, la sostenibilidad y el respeto a los derechos humanos y la buena fe en las negociaciones – constituyen los lineamientos principales sobre los que se debería basar el marco regulatorio multilateral.

Entre los más destacados, el principio de sostenibilidad implica que las reestructuraciones de la deuda soberana deben crear una situación de endeudamiento estable en el Estado deudor, preservando los derechos de los acreedores y a la vez promoviendo el crecimiento económico sostenido e inclusivo y el desarrollo sostenible y respetando los derechos humanos. Este principio articula sin ambigüedades la necesidad de que las normas que regulan los procesos internacionales en materia económica, en este caso las reestructuraciones de deuda, encuentren límite en aquellas que rigen los compromisos de los Estados en materia de respeto y garantía de derechos humanos, ligazón generalmente ausente en regulaciones que rigen las finanzas internacionales.

Adicionalmente, el principio de la reestructuración por mayoría establece de forma clara y precisa una de las reglas básicas de todo proceso de insolvencia o quiebra a nivel interno de los Estados, a saber, que si una renegociación de deuda es aprobada por “una mayoría cualificada”, esta debe ser acatada por el resto de los tenedores de títulos.

A la par, otros principios de especial relevancia establecen que un Estado soberano tiene derecho a elaborar su política macroeconómica, incluida la reestructuración de su deuda, y que acreedores y deudores deben llevar a cabo negociaciones constructivas con el propósito de concluir el proceso de reestructuración lo antes posible y con transparencia. La resolución establece además que los Estados no deben discriminar entre los acreedores y alude a la inmunidad de un Estado frente a tribunales extranjeros en estos procesos.

Tal como se desprende de este somero análisis, los Principios Básicos representan un paso muy significativo en las negociaciones para establecer un nuevo marco multilateral vinculante de modo compatible con los compromisos de derechos humanos. Sin embargo, tal como sostienen Stiglitz y Guzmán, es posible que dar el siguiente paso – es decir, construir un tratado internacional que establezca un régimen mundial obligatorio sobre quiebra – sea considerablemente más difícil3838. Stiglitz y Guzman, “Un paso”. ya que la iniciativa cuenta con pocos pero poderosos detractores. En el mientras tanto, los Estados pueden (y deben) adoptar estos principios en sus ordenamientos jurídicos internos de modo de regular la actuación estatal y la de otros actores multilaterales o privados en los procesos de reestructuración de deudas soberanas que eventualmente deban encarar3939. Argentina aprobó los principios y los declaró de orden público a través de la ley 27.207. En este sentido, Bélgica (2007 y 2014) y Gran Bretaña (2009 y 2010) han sancionado leyes dirigidas a poner coto a la actuación de los fondos buitres que reclaman beneficios desmedidos contra países endeudados ante sus tribunales domésticos. y como parte de una serie de intervenciones en el plano nacional, internacional y regional necesarias para poner coto a la actuación del capital financiero que privilegia el derecho de propiedad de unos pocos por sobre el derecho a una vida digna de la mayoría.

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4. Apuntes finales

Para concluir, los pasos dados por la comunidad internacional en pos de generar un marco para la gestión adecuada y previsible de las deudas nacionales constituyen un hito importante en dirección a generar un orden global que privilegie los derechos e intereses de las personas por sobre el ánimo de lucro y la especulación de unos pocos poderes privados y los intereses de los países más poderosos. Las deudas soberanas no pueden pagarse a cualquier costo y menos al costo del bienestar y los derechos de nuestros pueblos.

Si bien, y de manera lamentable, el caso argentino adoptó finalmente una dirección favorable a los intereses de los buitres, es innegable que ha servido para instalar en la agenda pública global un tema de suma relevancia para los países en desarrollo y para los países más pobres con impacto concreto en los procesos de deuda y litigios en curso, pero principalmente ha generado una señal de alerta adicional de que algo (o mucho) debe cambiar en el orden económico mundial. El posicionamiento de los fondos buitres y de la justicia de Estados Unidos en el caso de la Argentina ha contribuido también a profundizar la conciencia de las injusticias severas que ha creado y que profundiza el capitalismo financiero internacional.

Con todo, aún queda un trecho significativo de puja política para la adopción de un tratado vinculante y, además, la reforma legal es un paso indispensable pero no suficiente: debe ir acompañada de cambios institucionales acordes, de voluntad política sostenida y apoyada en la movilización activa de las personas y comunidades afectadas que reclamen por sus derechos y presionen por la adopción de cambios estructurales.

Por último, es necesario que los países del Sur redoblen sus esfuerzos para avanzar en una agenda propia para la creación de un orden internacional más justo, democrático y equitativo que verdaderamente beneficie a nuestras poblaciones y que esté basado en la igualdad soberana de los Estados.4040. Sobre la orientación de esta agenda, ver Declaración de la Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de los 77, “Por un nuevo orden mundial para vivir bien”, A/68/948, 7 de julio de 2014, anexo. Una agenda que erosione las severas asimetrías que provoca la economía mundial, así como el déficit democrático de su gobernanza. Una agenda que privilegie el desarrollo nacional y el establecimiento de un orden económico global que contribuya a que los países en desarrollo alcancen objetivos de crecimiento económico sostenido, pleno empleo, protección del ambiente y la naturaleza, y fundamentalmente, de acceso a niveles satisfactorios de bienestar que garanticen a las personas el derecho a llevar adelante una vida digna con autonomía y en libertad. Un orden global genuinamente en consonancia con los principios fundantes de la Organización de Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos que dirija firmemente la cooperación internacional a resolver los problemas internacionales más urgentes, como son la pobreza y la desigualdad, los mayores obstáculos hoy en día para desalentar las guerras y el terrorismo, afianzar la paz y la justicia social.

Julieta Rossi - Argentina

Julieta Rossi es abogada egresada de la Facultad de Derecho (UBA) y Máster en Derecho por la Universidad de Nueva York. Es profesora e investigadora de la Universidad Nacional de Lanús y profesora de grado y de posgrado de la Universidad de Buenos Aires y de posgrado de las Universidades Nacionales de San Martín y Tres de Febrero. Es miembro de la Comisión Directiva del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Fue directora ejecutiva de la Red Internacional para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Red-DESC) y directora del Programa de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del CELS.

Recibido en enero de 2016

Original en español.