Dossier SUR sobre Recursos Naturales y derechos humanos Dossier SUR sobre Recursos Naturales y derechos humanos

Riqueza fuera del alcance

Javed Noorani

Cómo las actividades mineras en Afganistán afectan negativamente a las comunidades

umer malik

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RESUMEN

A pesar de poseer una importante riqueza de recursos minerales, Afganistán es uno de los países más pobres del mundo. Aunque el país tiene un marco jurídico considerablemente bien estructurado en relación a la minería, raramente es aplicado adecuadamente. En consecuencia, el sector es saqueado por políticos corruptos y señores locales de la guerra. Aquí, Javed Noorani, proporciona una visión general del marco jurídico existente. Ofrece después tres ejemplos donde este marco no ha protegido a la población local de violaciones de los derechos humanos. Finalmente, sugiere maneras en que podría mejorarse esta situación, como por ejemplo, mediante una revisión de las disposiciones jurídicas existentes para incluir un mayor énfasis en las medidas anticorrupción y trabajando para garantizar que las consultas con la comunidad sean llevadas a cado de modo adecuado.

Palabras Clave

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1. Introducción

Afganistán tiene una de las geologías más complejas y variadas del mundo. El país alberga plomo, zinc, hierro, cromo, estaño, tungsteno, mercurio y uranio así como varios tipos de tierras raras. El cinturón de cobre en Afganistán se extiende por 600 km.11. “Geology of Afghanistan,” British Geological Survey, visitado el 25 de mayo de 2017, https://www.bgs.ac.uk/AfghanMinerals/geology.htm; “Ferrous metal,” BGS, visitado el 25 de mayo de 2017, https://www.bgs.ac.uk/afghanMinerals/femetals.htm.22. “Other Metals,” BGS, visitado el 25 de mayo de 2017, https://www.bgs.ac.uk/afghanMinerals/othermetals.htm. Entre los 93 tipos de metales preciosos encontrados en el país hay oro, plata y platino.33. “Geology of Afghanistan,” visitado el 25 de mayo de 2017. Además, Afganistán también tiene varios tipos de piedras preciosas y semipreciosas, incluyendo esmeraldas, rubíes, aguamarina, kunzita y lapislázuli.44. “Minerals in Afghanistan,” BGS, visitado el 25 de mayo de 2017, https://www.bgs.ac.uk/afghanminerals/docs/Gemstones_A4.pdf. A pesar de que tales riquezas son una fuente potencial enorme de ingresos para el país, Afganistán tiene todavía dificultades para implementar un marco jurídico eficaz. El proceso minero; licitación, contratación, extracción y monitorización, está cubierto de misterio. Eso permite la injerencia política y el enriquecimiento personal de los dirigentes y agentes involucrados. En consecuencia, a pesar de las riquezas que posee Afganistán, la mayor parte de la población vive bajo el umbral de la pobreza y Afganistán es el 167º país más pobre del mundo y muy dependiente de la ayuda internacional.55. Jonathan Gregson, “The World’s Richest and Poorest Countries.” Global Finance, 13 de febrero de 2017, https://www.gfmag.com/global-data/economic-data/worlds-richest-and-poorest-countries.

2. La Ley de Minerales y el marco político de Afganistán

Aunque los recursos naturales pueden ser una manera tentadora para los países en desarrollo con poco dinero de aumentar el capital rápidamente, es de crucial importancia tener una estrategia nacional inclusiva y exhaustiva, un marco jurídico claro e instituciones competentes para gestionar y supervisar el proceso.

Afganistán tiene un marco jurídico bien estructurado con respecto a su sector extractivo. Hay tanto una Ley de Minerales como una Ley de Hidrocarburos,66. Ver “Minerals Law,” Islamic Republic of Afghanistan, Ministry of Justice, 16 de agosto de 2014, visitado el 25 de mayo de 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Afghanistan-%20Minerals%20Law-19-May-2015%20English.pdf; y “Hydrocarbons Law,” Islamic Republic of Afghanistan, marzo de 2014, visitado el 25 de mayo de 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Hydrocarbons_Law_2009-(Unofficial_English_Translation_dated_March_2014)-Final.pdf. cada una de las cuales está complementada por un conjunto de reglamentos conexos.77. “Mining Regulations,” Ministry of Mines and Petroleum, 14 de febrero de 2010, visitado el 25 de mayo de 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Mining_Regulations.pdf; y “Hydrocarbons Regulations,” MoMP, 13 de abril de 2014, visitado el 25 de mayo de 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Hydrocarbons_Regulations_2009-(Unofficial_English_Translation_dated-April-13_2014).pdf. Además de esta serie de documentos normativos abordando diversos elementos de la industria extractiva, dispone de la organización descrita a continuación.

Fuente: Política nacional de minería, Ministerio de Minería y Petróleo, http://mom.gov.af/en/page/3993/7664.

Este conjunto de leyes, reglamentos y políticas contiene un lenguaje admirable en términos de protección de derechos y objetivos de desarrollo. La Ley de Minerales, por ejemplo, tiene como objetivos inter alia:

  • Regular el desarrollo y uso apropiado de los recursos mineros/minerales de Afganistán;
  • La autosuficiencia económica de Afganistán mediante el desarrollo de su sector minero;
  • Garantizar que los recursos minerales sean desarrollados y gestionados conforme a las mejor es prácticas y experiencias internacionales;
  • Garantizar la optimización de los beneficios de la extracción y procesamiento de los minerales;
  • El desarrollo sostenible de los recursos minerales, la prevención de residuos y la mitigación de los impactos ambientales y sociales;
  • Promover la paz y la seguridad mediante el desarrollo de actividades sociales y económicas en las comunidades mineras locales.88. “Minerals Law,” 16 de agosto de 2014.

A pesar de estas protecciones en el papel, en la práctica la realidad es muy distinta.

Un informe reciente de Integrity Watch Afghanistan (Observatorio de Integridad de Afganistán), basado en un estudio de caso de cinco minas en el país, encontró continuos errores en todos los pasos del proceso minero. Los documentos de licitación eran preparados a menudo de una forma que favorecía al licitador ganador y los contratos eran finalmente concedidos a empresas en las que políticos u otros funcionarios gubernamentales afganos tenían intereses, violando la Ley de Minerales que prohíbe que sean concedidas licencias a ciertos funcionarios.99. Ibid, artículo 16(2). El mismo informe detallaba cómo a pesar de ciertos requisitos legislativos y contractuales para las compañías, obligándolas a conducir estudios de impacto social y ambiental antes de la extracción, ninguna de las minas investigadas lo había hecho. De hecho, todas comenzaron la extracción antes de obtener los permisos necesarios o pagar las regalías e impuestos requeridos. Finalmente, la investigación descubrió que la implementación por parte del Ministerio de Minería y Petróleo de mecanismos de monitorización y rendición de cuentas era prácticamente inexistente.1010. J. Noorani, “The Plunderers of Hope? Political Economy of Five Major Mines in Afghanistan.” Integrity Watch Afghanistan, 2015, visitado el 25 de mayo de 2017, https://iwaweb.org/wp-content/uploads/2015/12/The-Plunderers-of-Hope.pdf, 2-3.

Esta incapacidad de traducir la teoría en práctica hace que Afganistán esté siendo saqueado de sus recursos naturales. A pesar de que el gobierno tiene una enorme cantidad de información acerca de estos abusos continúa protegiendo los intereses de las empresas mineras. Esta realidad significa que Afganistán puntúa muy bajo en estructuras de gobernanza para el sector minero. En 2013, por ejemplo, ocupaba la posición 49 de un total de 56 países, según el Natural Resource Governance Institute (Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales).1111. “The 2013 Resource Governance Index,” Natural Resource Governance Institute, 5 de mayo de 2013, visitado el 25 de mayo de 2017, http://www.resourcegovernance.org/resource-governance-index/report.

El resto de este artículo examina varios casos distintos de extracción minera en Afganistán que muestran los tipos de violaciones de derechos sufridos por las comunidades locales debido a la industria extractiva en Afganistán. Concluye examinando qué acciones podrían llevarse a cabo para mejorar la situación.

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3. Cobre

La mina de cobre Aynak de categoría mundial es una de las muchas minas en Afganistán para las cuales se han otorgado derechos de extracción a las empresas privadas. Este contrato fue firmado con una empresa conjunta china, la China Metallurgical Group Corporation y Jiangxi Copper llamada MCC‐JCL‐JCL Aynak Minerals en mayo de 2008.1212. “Aynak Mining Contract,” MoMP (Ministerio de Minería y Petróleo), 8 de abril de 2008, visitado el 25 de mayo de 2017, http://mom.gov.af/Content/files/MCC%20Afghan%20Gover%20Aynak%20Copper%20Contract%20English.pdf. En contradicción con las Directrices de la Política Minera Nacional (National Mining Policy Guidelines),1313. Ver por ejemplo “National Mining Policy,” Islamic Republic of Afghanistan, Ministry of Mines, Guidelines 13.3, 2012, visitado el 25 de mayo de 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Policies/English/English_National_Mining_Policy.pdf. el gobierno licitó la mina de cobre sin ni siquiera llevar a cabo un análisis preliminar de las comunidades viviendo en la zona, sus medios de subsistencia, su propiedad de las tierras, estructuras sociales o la economía local y el medio ambiente. Aunque el entonces Ministro de Minería y Petróleo, Ibrahim Adel, visitó las comunidades locales e hizo numerosas promesas, el compromiso fue más un engaño que una consulta bien intencionada con las personas locales.1414. “Aynak – A Concession for Change,” IWA, 2013, visitado el 25 de mayo de 2017, https://iwaweb.org/wp-content/uploads/2014/12/aynak_a_concession_for_change_english.pdf.

Las mujeres son especialmente afectadas por las actividades debido a la presencia de la Policía de Protección de Aynak, una unidad del Ministerio de Interior que proporciona seguridad a la empresa. Las mujeres ya tenían un acceso limitado a los espacios públicos antes de comenzar la extracción. Sin embargo, los nuevos desarrollos en el emplazamiento minero restringieron aún más el movimiento de las mujeres, pues las fuerzas de seguridad, utilizadas para proteger el emplazamiento minero, las acosan. En consecuencia, se ven forzadas a quedarse en los recintos de sus hogares.1515. Entrevista con un elder local en el pueblo de Davo, que hace frontera con el emplazamiento de cobre de Aynak, 8 de febrero de 2013.

Algunas comunidades en Aynak afirman que han heredado las tierras de sus antepasados, y los nómadas Kuchi reclaman el derecho a las tierras de pastoreo del área circundante. Hay diversas reclamaciones de títulos de propiedad comunitaria. Por ejemplo, uno de los representantes de la comunidad Aynak explicó que “el pueblo principal que ahora cae dentro del área reservada para las operaciones mineras recibe su nombre de mi bisabuelo, Adam.”1616. “Aynak – A Concession for Change,” 2013. Varias personas locales han confirmado esto, afirmando que “la tierra en Aynak pertenece a los bisnietos de Adam.” Sin embargo, las propiedades de las personas son confiscadas sin compensación y, con excepción de dos personas, la comunidad ha sido desplazada contra su voluntad y perdiendo sus medios de subsistencia.1717. Ibíd. El Estado se ha puesto completamente de parte de la empresa privada, protegiendo los intereses privados y por tanto despojando a sus propios ciudadanos de sus medios de subsistencia, volviéndolos todavía más vulnerables.

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4. Cromita

El gobierno adjudicó el contrato de Kohi Safi en Parwan a una empresa afgana llamada Hewad Brothers’ Company.1818. Entrevista con el funcionario principal de políticas del ministerio de minas y petróleo, 10 de febrero de 2012. La empresa no tenía ninguna experiencia previa en minería. El 50% de la empresa pertenece a un poderoso señor de la guerra, infame por secuestros, acaparamiento de tierras y asesinato de personas inocentes.1919. Entrevista con un comerciante de minerales que trabajó estrechamente con Haji Almas, 12 de noviembre de 2016. Nuevamente, el gobierno no consultó a ninguna comunidad, ni realizó estudio alguno antes de abrir el contrato de licitación. El contrato contenía fases bien definidas de exploración y extracción. Sin embargo, los hombres armados de la empresa y los empleados entraron en el área dos días después de que el contrato fuese firmado y comenzaron a extraer cromita en completa violación de las cláusulas del contrato.2020. Noorani, “The Plunderers of Hope?,” 2015.

En el distrito en el que la cromita está siendo extraída residen 42,000 personas.2121. Entrevista con un activista local que pidió permanecer anónimo. La operación de minería tuvo lugar a solo 20 metros de los pueblos de Gahah Khile y Nouman Khile en Kohi Safi. De nuevo, la llegada de forasteros, incluida una milicia armada, afectó desproporcionadamente el movimiento de las mujeres en la comunidad. Se ha vuelto más difícil para ellas llevar a cabo el trabajo tradicional, asistir a eventos sociales, visitar las clínicas sanitarias y las niñas ya no van a la escuela; todo por miedo a la violencia.2222. Entrevista con Molem Gul Nabi, un elder local, 10 de diciembre de 2016

Además, las personas en torno de la mina también han experimentado conflictos violentos debido al comportamiento irresponsable de la empresa, que ha llevado a la muerte a decenas de personas locales. Por ejemplo, en 2012 la empresa reclutó guardas de seguridad de un pueblo llamado Naza Dara. Sin embargo, la extracción estaba teniendo lugar en otro pueblo, Jala Qala.2323. Ibíd. La gente de Jala Qala se sintió discriminada. Los ancianos de Jala Qala dijeron a la empresa que ellos debían ser contratados como guardas porque ellos eran los afectados por la minería.2424. Entrevista con Malik, 10 de diciembre de 2014. Al final la empresa Hewad Brothers’ Company transfirió la seguridad a la gente de Jala Qala. Dos meses después, seis de los anteriores guardas de Naza Dara fueron asesinados en un acto de violencia premeditado.2525. Entrevista con un anciano local que pidió permanecer anónimo, 10 de enero de 2015. Los ancianos de Naza Dara sospecharon que esos seis individuos habían sido asesinados por personas de Jala Qala que anteriormente habían protestado contra la empresa y pedido ser contratados como guardas. Dos meses después, dos clérigos de Jala Qala fueron asesinados, Mullah Salam y Mullah Kabir.2626. Entrevista con Molem Gul Nabi, 10 de diciembre de 2016. Después de estos acontecimientos, Hewad Brothers’ Company desarmó a las personas locales con la ayuda de la policía local y trajo consigo a 40 hombres armados para proteger la mina.2727. Noorani, “The Plunderers of Hope?,” 2015. Sin embargo, la empresa mantuvo a algunos ancianos de la comunidad en nómina para “gestionar” la comunidad y desalentar a las personas a protestar contra la empresa. Esto ha llevado a más sospechas y causado incluso más fragmentación entre las comunidades locales.2828. Entrevista con un anciano local que pidió permanecer anónimo, 23 de noviembre de 2015.

Los guardas privados de la empresa han amenazado a locales para no hablar públicamente sobre la empresa. Los locales se sintieron vulnerables y recurrieron a insurgentes, incluyendo a los talibanes, para buscar justicia y protección, forzando al fin a que la empresa tuviese que salir de la región. Las dos comunidades están ahora enzarzadas en un conflicto violento, una consecuencia directa de la minería irresponsable en la región.

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5. Lapislázuli

Hasta 1979 el gobierno extraía unas cuatro toneladas de lapislázuli cada año de la mina en Keran-wa-Menjan, en el distrito de Badakhshan y recibía buenos ingresos, manteniendo el control sobre el suministro y el precio. La extracción de lapislázuli tenía un valor estimado de unos 50 millones de dólares en ingresos anuales hasta que los comerciantes chinos comenzaron a comprar la piedra.2929. Entrevista con un comerciante local, 7 de octubre de 2015. Entonces la extracción de lapislázuli se multiplicó por diez y el comercio llegó a generar 500 millones de dólares al año.3030. Informe no publicado del autor sobre las minas de lapislázuli 2016. Sin embargo, durante los regímenes comunistas en los años 1980, cuando hubo un conflicto generalizado en Afganistán y Keran-wa-Menjan era insegura, Ahmad Shah Masood, un comandante yihadista, extrajo lapislázuli para generar dinero con el que continuar la guerra contra el Estado.3131. Entrevista con Hadyatullah Hakimi, un comerciante de lapislázuli en Badakhshan, 10 de agosto de 2014.

Desde que falleció, comandantes de la milicia leales al grupo yihadista Alianza del Norte, que tiene una sólida base en el norte del país, han continuado extrayendo lapislázuli y embolsándose el dinero. El comandante yihadista Abdul Malik es uno de los hombres que ha mantenido un control constante de las minas de lapislázuli, excepto durante un breve periodo cuando el contrato para la extracción de lapislázuli fue concedido a la empresa Lajwardin, apoyada por Zalmay Mojadaddi, un ex gobernador de Badakhshan.3232. “Kuran Wa Munjan District Badakshan Province,” Afghan Bios, 2011, visitado el 25 de mayo de 2017, http://www.afghan-bios.info/index.php?option=com_afghanbios&id=2454&task=view&total=3351&start=1670&Itemid=2. La empresa Lajwardin prometió extraer legalmente y generar ingresos para el Estado y controlar la minería ilegal. Este contrato amenazó los intereses monetarios de la mafia del lapislázuli tanto en Kabul como en la provincia de Badakhshan. En consecuencia, surgió un conflicto por el control de la mina de lapislázuli entre Zalmay Mojadaddi y el comandante Malik, quién está apoyado tanto por altos cargos en Kabul como por grupos insurgentes locales y a quiénes había pagado millones de dólares anuales a cambio de protección.3333. Entrevista con un comerciante de lapislázuli de Badakhshan, 10 de enero de 2016.

El conflicto entre Malik y Mojadaddi ha resultado en la muerte de dos docenas de hombres armados de ambos bandos. Abdul Malik ha logrado el control total de la mina.3434. Entrevista citada con un comerciante local que pidió permanecer anónimo, 11 de diciembre de 2015. Tras muchos intentos de resolver el conflicto, los ancianos locales, funcionarios del gobierno y señores de la guerra han acordado una formula mediante la cual siete personas se reparten el arrendamiento.3535. Entrevista con un comerciante de lapislázuli en Kabul, 15 de marzo de 2015. Hoy, los ingresos generados en las minas de lapislázuli se evaporan en la economía paralela siendo una parte recolectados por los insurgentes para continuar su guerra contra el gobierno. La zona de Keran-wa-Menjan, donde están localizadas las minas de lapislázuli, tiene una población de más de 8,000 personas y sigue siendo uno de los distritos más afectados por la pobreza de todo el país.3636. “Badakhshan – A Socio-Economic and Demographic Profile,” UNFPA, 2003, visitado el 25 de mayo de 2017, http://afghanag.ucdavis.edu/country-info/Province-agriculture-profiles/unfr-reports/All-Badakhshan.pdf.

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6. Carbón

Afganistán tiene depósitos de carbón extendidos por todo el país.3737. Entrevista con el ingeniero Ghafar del Servicio Geológico de Afganistán (Afghanistan Geological Survey), 14 de diciembre de 2016. Los depósitos de carbón en el norte y oeste de Afganistán han sido explotados hace tiempo, a veces con licencias pero a menudo también ilegalmente por poderosos señores de la guerra, miembros del parlamento y otras personas con conexiones políticas. De acuerdo a una lista de emplazamientos mineros ilegales en el país, hay más de 350 emplazamientos de extracción ilegales en dos distritos de Samangan.3838. Lista de emplazamientos mineros ilegales publicado por el Ministerio de Minería y Petróleo en 2013. El autor visitó personalmente la región de Dan-e-Toor de la provincia de Samangan, donde encontró alrededor de una centena de túneles de carbón explotados ilegalmente. Un alto funcionario del Ministerio de Minería y Petróleo admitió también que cinco miembros del parlamento estaban explotando 892 túneles de carbón y extrayendo ilegalmente miles de toneladas de carbón diarias, pero pagando muy poco al gobierno.3939. Entrevista con un alto funcionario del Ministerio de Minería y Petróleo, 15 de septiembre de 2016. También hay depósitos de carbón en las provincias de Sar-i-pul, Takhar, y Bamiyan que están siendo explotados ilegalmente y el carbón extraído está siendo suministrado a hornos para la producción de ladrillos o exportado.

Otro miembro del parlamento, escogido en la provincia de Herat, está explotando con su empresa dos minas de carbón, una en Herat y otra en el distrito de Garmak Occidental en Samangan. Según se informa, ha estado extrayendo más de un millón de toneladas al año, exportando la mayor parte a países vecinos.4040. Entrevista con el gerente de la empresa de los hermanos Khoshak, 22 de diciembre de 2015. Este miembro del parlamento al parecer no paga regalías ni impuestos.4141. Noorani, “The Plunderers of Hope?,” 2015. Gente local se ha quejado a los ancianos locales, al gobierno del distrito y a la policía pero, en lugar de ayudar, estas instituciones protegieron la empresa y presionaron a las comunidades locales para permitir una operación minera sin trabas.4242. Entrevista con gente local, 12 de mayo de 2015.

7. Perspectivas futuras

A pesar de esta realidad bastante sombría, hay varios pasos que podrían mejorar drásticamente el sector extractivo en Afganistán.

El Ministerio de Minería y Petróleo debe encabezar estos cambios, garantizando una visión a largo plazo que no se enfoque en las ganancias a corto plazo. Crucialmente, la Ley de Minerales debe ser revisada y poner mayor foco en las medidas anticorrupción; en particular volviendo a centralizar el sistema de concesión de licencias, ya que la descentralización ha sido un contribuyente principal al aumento de la corrupción. Además, deben especificarse penalizaciones más severas e implementarlas más activamente, para desanimar a los explotadores de infringir la ley. El proceso de licitación también debe ser mejorado; debe ser conducido por un grupo de expertos conforme a normas más estrictas de transparencia y rendición de cuentas.

El Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Minería y Petróleo deberían establecer un mecanismo entre ellos para garantizar que las recaudaciones obtenidas de las empresas mineras sean recolectadas de un modo periódico, efectivo y transparente.

En relación a los temas sociales y medioambientales, el Acuerdo de Desarrollo Comunitario debe ser asumido por las empresas sin excepción, como exige la ley. Este tipo de consulta es el único modo de garantizar que la comunidad sea empoderada e informada. Del mismo modo, La Agencia Nacional de Protección Ambiental debe gestionar de modo independiente el proceso del Informe de Impacto Ambiental y Social e insistir que las empresas lleven a cabo la evaluación antes de emitir ningún permiso de minería.

Como se ha visto anteriormente, las operaciones de minería tienen un efecto desproporcionado en las mujeres. En consecuencia, El Ministerio de Asuntos de las Mujeres debe conducir una evaluación independiente para comprender mejor como mitigar el impacto negativo de la minería en las mujeres y garantizar que se incorpora un enfoque de género en todas las políticas y legislaciones relacionadas con la minería.

La sociedad civil afgana debe continuar desarrollando sus conocimientos sobre la administración de los recursos naturales para estar mejor preparada para protegerlos, tanto nacional como internacionalmente.

Finalmente, la comunidad internacional de donantes necesita trabajar con el gobierno afgano para asegurar que se hagan mejoras en el sector; por ejemplo, proporcionando ayuda económica para desarrollar estrategias mejoradas de gobernanza y también para la creación de capacidades con el fin de garantizar la implementación adecuada de las estrategias revisadas.

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Javed Noorani - Afganistán

Javed Noorani es un investigador independiente y miembro del  Comité Independiente Conjunto para el Monitoreo y Evaluación de la Lucha contra la Corrupción (MEC) de Afganistán. Ha realizado gran cantidad de trabajo de campo, entrevistas e investigación documental acerca del sector extractivo en Afganistán.

Recibido en marzo de 2017.

Original en inglés. Traducido por Sebastián Porrúa.