Ensayos

La aplicación de las recomendaciones de los órganos de tratados de la ONU11. Algunas secciones de este artículo han sido publicadas como parte del informe sobre órganos de tratados de la Plataforma Académica de Ginebra 2020. La presentación está disponible en: Vincent Ploton, “The Development of Grading Systems on the Implementation of UN Treaty Body Recommendations and the Potential for Replication to other UN Human Rights Bodies.” ISHR, March 2017, visitado el 21 de mayo de 2017, https://goo.gl/4LpUQx.El autor también quisiera agradecer a Albane Prophette, Phil Lynch y Roland Chauville por los comentarios al borrador anterior de este artículo.

Vincent Ploton

Una evaluación de los últimos avances y cómo mejorar un mecanismo clave en la protección de los derechos humanos

laurent KB

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RESUMEN

El Comité contra la Tortura (CAT, por su sigla en inglés) de las Naciones Unidas aprobó recientemente un sistema innovador para el seguimiento, evaluación y calificación de la aplicación de sus recomendaciones a los Estados. El nuevo procedimiento de seguimiento está basado en gran medida en el precedente establecido por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, aunque también es más exhaustivo. Ofrece una serie de nuevas oportunidades para los defensores y profesionales de derechos humanos de aumentar la visibilidad de la aplicación de las recomendaciones del CAT, así como animar a los Estados parte a esforzarse más por cumplir estas recomendaciones. El CAT y el Comité de Derechos Humanos ahora están en la vanguardia de una nueva tendencia en la evaluación mejorada de la aplicación de las recomendaciones de los organos de derechos humanos de la ONU. A pesar del enorme potencial que la evaluación y el sistema de calificación proporcionan, queda mucho por hacer para sacarles el máximo provecho. Necesitan ser mejor promovidos y difundidos entre una amplia gama de actores. También deberían armonizarse y ser más accesibles.

Palabras Clave

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1. La situación inicial: una gran distancia entre el discurso y la realidad de la aplicación

Los órganos supervisores de tratados de derechos humanos de la Organización de Naciones Unidas (ONU) prometen periódicamente mejorar la manera en que dan seguimiento a sus recomendaciones (o “Observaciones finales” según la terminología de la ONU) a los Estados.22. Ver por ejemplo, “The Poznan Statement on the Reforms of the UN Human Rights Treaty Body System,” International Seminar of Experts on the Reforms of the United Nations Human Rights Treaty Body System, Sept. 28-29, 2010, §25-31, visitado el 21 de mayo de 2017; or “Implementation of Human Rights Instruments,” UN Doc A/71/270, 2016, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CHAIRPERSONS/Shared%20Documents/1_Global/A_71_270_25154_E.docx. Los actores de la sociedad civil también avisan y animan a los órganos creados en virtud de los tratados a mejorar la manera en que realizan y dan seguimiento a la aplicación de estas recomendaciones.33. Ver por ejemplo, “Joint NGO Statement. 2015 Annual Treaty Body Chairpersons Meeting, 22-26 June, 2015, San José,” Coalition of NGOs, §B, 26 de diciembre de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/jge5Qv.

La retórica sobre la necesidad de mejorar el seguimiento, evaluación e impacto de las recomendaciones de los órganos de derechos humanos de la ONU está muy extendida y ampliamente aceptada. Sin embargo, lo que se necesita para transformar el discurso en hechos es literalmente un cambio de paradigma. La maquinaría de derechos humanos de la ONU y sus aliados y socios gubernamentales y no gubernamentales tienen que reorientar sus esfuerzos de un modo radical y enfocarse más en la aplicación y la evaluación y menos en la formulación de resoluciones y recomendaciones.

Las recomendaciones de los órganos de tratados (OT) reciben mucha atención tanto de los redactores como de sus lobistas en la etapa de formulación, pero no así en su aplicación real. En grado de competitividad entre los expertos en derechos humanos, los diplomáticos, organizaciones no gubernamentales (ONG), instituciones nacionales de derechos humanos (INDH) y lobistas es bastante alto en relación a la formulación de recomendaciones, pues estos distintos actores compiten para asegurarse de que sus cuestiones de interés estén reflejadas adecuadamente en las recomendaciones. Pero pocas veces se realizan esfuerzos similares para verificar el grado de aplicación de estas recomendaciones sobre el terreno. El cambio de paradigma requerido para reequilibrar la formulación con la implementación y evaluación podría implicar que los OT de la ONU formulasen menos recomendaciones y dedicasen en cambio más recursos para valorar la evaluación de recomendaciones previas y difundir los resultados de su evaluación. Los elaborados sistemas de seguimiento y de calificación adoptados en los últimos años por varios OT de la ONU, y las hojas de puntuación o calificación reflejando la valoración de los OT del grado de aplicación de las recomendaciones, proporcionan una notable excepción en el actual contexto de una ausencia abrumadora de visibilidad de la aplicación de las resoluciones y recomendaciones de la ONU.

El sistema fue promovido principalmente por el Comité de Derechos Humanos de la ONU (en adelante “el Comité”), que se enfoca en el grado de cumplimiento de algunas de sus recomendaciones de 12 a 18 meses después del examen de los Estados parte. Este sistema innovador y efectivo ha sido reproducido e incluso mejorado por el Comité contra la Tortura (ver sección 4 a continuación). El sistema OT también proporciona oportunidades valiosas para “materializar las recomendaciones” en el marco de las visitas de seguimiento en los países examinados, como se detalla a continuación en dos estudios de caso.

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2. El enfoque pionero del Comité de Derechos Humanos

2.1 Seguimiento a las recomendaciones (u observaciones finales)

En 2013, el Comité de Derechos Humanos de la ONU, el órgano que supervisa la aplicación del Pacto de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por sus siglas en inglés), fue el primer OT de la ONU en adoptar un sistema elaborado para dar seguimiento y monitorear el grado de aplicación de algunas de sus recomendaciones (como máximo 4) a los Estados.44. "Note by the Human Rights Committee on the procedure for follow-up to concluding observations," UN Doc CCPR/C/108/2, United Nations, 21 de octubre de 2013, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F108%2F2&Lang=en.

El procedimiento codificó una práctica que el Comité inició en 2012.55. El primer informe de seguimento del Comité que mencionó las calificaciones en relación a las recomendaciones fue aprobado durante el 104º periodo de sesiones en marzo de 2012 (UN Doc CCPR/C/104/2). Las calificaciones mencionadas en el informe eran levemente distintas de las calificaciones codificadas en el procedimiento de 2013. Por ejemplo, no incluían una nota E. Se introdujeron simplificaciones adicionales a las calificaciones durante el 119º periodo de sesiones en marzo de 2017, ver “Human Rights Committee discusses progress reports on Follow-Up to Views and on Follow-Up to Concluding Observations,” The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), 20 de marzo de 2017, visitado el 21 de mayo de 2017, https://goo.gl/KuIrUY. Está basado en una escala que va desde la “A” a la “E”, reflejando desde el mejor grado de aplicación de una recomendación (nota A) hasta el peor grado (nota E). La calificación otorgada por el Comité se basa en la información proporcionada por el Estado parte y por otros actores, principalmente la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos humanos.

Las contribuciones a las revisiones de seguimiento del Comité se esperan 12 meses después de la revisión de los informes periódicos, basadas en dos o cuatro recomendaciones que el Comité haya identificado como exigiendo atención prioritaria.66. CCPR/C/108/2, § 6&7. Estas dos o cuatro recomendaciones tienen que ser aplicadas por el Estado parte dentro de los 12 meses posteriores al examen de los informes periódicos, a diferencia de otras recomendaciones para las que se da un plazo de tiempo mayor (en general unos cuatro años77. El Comité da intervalos de tiempo más largos para el siguiente informe periódico del Estado en los casos en que la aplicación del ICCPR es considerada menos problemática. Intervalos más cortos son dados a los Estados que aparentemente encuentran más dificultades para implementar el ICCPR.). El plazo de tiempo de 12 meses, que es relativamente corto para aplicar recomendaciones importantes, y a menudo difíciles, es sin embargo apropiado para alentar a los Estados parte a centrar sus esfuerzos y priorizarlos durante el año posterior a los exámenes en Ginebra. Tales esquemas de priorización no son exclusivos del Comité de Derechos Humanos de la ONU; otros cuatro órganos de supervisión de los tratados han adoptado procedimientos similares para priorizar la aplicación de algunas de sus recomendaciones.88. Estos son el Comité contra la Tortura, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Comité contra la Desaparición Forzada.

Un Relator Especial para el seguimiento de las observaciones finales y un Comisario son elegidos de entre los miembros del Comité de Derechos Humanos. Son los responsables de preparar los borradores de los informes de evaluación y de calificación en función de la información provista por el Estado parte en el seguimiento, 12 meses después del examen. El borrador del informe de evaluación y las calificaciones reflejando el grado de implementación son debatidos y aprobados en un pleno durante las sesiones públicas del Comité. Los informes de seguimiento y las calificaciones del Comité están disponibles en su sitio web.99. “The Treaty Body Database,” The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/vXPK5H. Además, la Secretaría del Comité publica y actualiza con regularidad resúmenes del status de los Estados parte bajo seguimiento.1010. “Follow-up to concluding observations - International Covenant on Civil and Political Rights,” La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OHCHR, por sus siglas en inglés), visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/TreatyBodyExternal/FollowUp.aspx?Treaty=CCPR&Lang=en. El Centro por los Derechos Civiles y Políticos- Centre for Civil and Political Rights (CCPR), una ONG basada en Ginebra que ha desempeñado un papel destacado en la adopción de este procedimiento,1111. CCPR/C/108/2, §17. publica resúmenes de las calificaciones del Comité en su sitio web después de cada sesión del Comité.1212. Ver por ejemplo, “Latest Assessment on the Implementation of HR Committee Recommendations,” Centre for Civil and Political Rights, 2017, visitado el 21 de mayo de 2017, http://conta.cc/2mJTfCm. El CCPR también ha ayudado en la preparación y presentación de informes de seguimiento de la sociedad civil en más de 30 países de todo el mundo.1313. Disponible en el sitio web del Centro por los Derechos Civiles y Políticos (CCPR por sus siglas en inglés), www.ccprcentre.org. Una sección sobre preguntas frecuentes (CCPR Centre 2016) sobre el sistema de seguimiento y calificación del Comité está disponible también en el sitio web del Centro.1414. “Follow Up and Assessment,” CCPR, visitado el 21 de mayo de 2017, http://ccprcentre.org/follow-up-and-assessment.

Los criterios o calificaciones1515. CCPR/C/108/2, §17. utilizados por el Comité son los siguientes:

Respuesta/Acción satisfactoria
A Respuesta en gran medida satisfactoria
Respuesta/Acción parcialmente satisfactoria
B1 Se ha emprendido una acción substancial, pero se necesita más información
B2 Se ha emprendido una acción inicial, pero se necesita más información
Respuesta/Acción no satisfactoria
C1 Respuesta recibida pero las acciones emprendidas no aplican la recomendación
C2 Respuesta recibida pero no pertinente a la recomendación
Ninguna cooperación con el Comité
D1 No hay respuesta a una o más de las recomendaciones de seguimiento o parte de una recomendación del seguimiento
D2 No hay respuesta después de enviar un recordatorio
Las acciones emprendidas son contrarias a las recomendaciones del Comité
E La respuesta indica que las medidas emprendidas son contrarias a las recomendaciones del Comité

Gracias al enfoque innovador del Comité, más de 65 países de todas las regiones del mundo han sido evaluados en su grado de cumplimiento de las recomendaciones prioritarias del Comité. Ejemplos de calificaciones con nota A, que reflejan la completa aplicación de la recomendación, pueden encontrarse en países como Mongolia (en relación a la reforma del sistema judicial penal)1616. "Report of the Special Rapporteur for follow-up on concluding observations of the Human Rights Committee (106th session, October 2012)," UN Doc CCPR/C/106/2, CCPR, 13 de noviembre de 2002, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F106%2F2&Lang=en. o Angola (en relación al registro universal de nacimientos)1717. "Report on follow-up to the concluding observations of the Human Rights Committee," UN Doc CCPR/C/112/2 , CCPR, 8 de diciembre de 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F112%2F2&Lang=en.. Del mismo modo, el Comité ha calificado con nota E a Indonesia cuando ha llevado a cabo una serie de ejecuciones de individuos sentenciados a la pena de muerte por delitos de drogas, en contradicción con la recomendación del Comité,1818. "Report on follow-up to the concluding observations of the Human Rights Committee," UN Doc CCPR/C/113/2, CCPR, 27 de mayo de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F113%2F2&Lang=en. o cuando Colombia promulgó una reforma del sistema judicial militar que fue considerada contraria a la recomendación del Comité de hacer que los tribunales civiles investiguen violaciones cometidas por las fuerzas armadas.1919. "Report of the Special Rapporteur for follow-up on concluding observations of the Human Rights Committee (107th session, 11–28 March 2013)," UN Doc CCPR/C/107/2, CCPR, 30 de abril de 2013, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F107%2F2&Lang=en.

Las calificaciones adoptadas por el Comité desde 2013 son un conjunto creciente de pruebas del impacto de las recomendaciones a nivel nacional. Los informes del seguimiento del Comité y las calificaciones, aunque difícilmente accesibles, dan una visibilidad extraordinaria a los esfuerzos de los gobiernos y otros actores por cumplir las recomendaciones del Comité. También proporcionan un conjunto creciente de datos estadísticos y pruebas empíricas que son de capital importancia para el estudio “académicamente ignorado” del impacto doméstico de las recomendaciones de los órganos de los tratados de la ONU.2020. Jasper Krommendijk, "The Domestic Effectiveness of International Human Rights Monitoring in Established Democracies. The Case of the UN Human Rights Treaty Bodies,” The Review of International Organizations 10, no. 4 (Dec. 2015): 1-24. Así, el sistema tiene potencial para mejorar considerablemente la manera en que podemos estudiar y comprender la aplicación de las recomendaciones del Comité y su impacto.

2.2 Seguimiento de las denuncias de individuos

El sistema de calificación también es utilizado por el Comité para dar seguimiento al cumplimiento del Estado de los dictámenes relacionados con las denuncias de individuos (o “Comunicaciones” según la terminología de la ONU). En los Estados que han ratificado el Primer Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por sus siglas en inglés) las denuncias de individuos pueden ser planteadas ante el Comité. Los dictámenes aprobados subsiguientemente por el Comité son transmitidos a los Estados y, como con las recomendaciones a los Estados parte, el Comité usa el mismo conjunto de calificaciones para reflejar el grado de cumplimiento de los Estados parte de sus dictámenes sobre las denuncias de individuos.

Ejemplo de calificaciones adoptadas por el Comité en el caso Al Gertani VS Bosnia y Herzegovina durante el 113º periodo de sesiones del Comité (marzo-abril 2015). CCPR/C/113/3. P. 6.

Evaluación del Comité:

  • (a) Reparación efectiva, con una indemnización adecuada: C1
  • (b) Puesta en libertad (u oportunidad adecuada de impugnar todos los motivos a los que obedece su privación de libertad): A
  • (c) Completa reconsideración de las razones para expulsar al autor para Iraq, y de los efectos que tendría esta expulsión para su vida familiar, antes de tratar de devolver al autor a su país de origen: C1
  • (d) Publicación del dictamen: A
  • (e) No repetición: C1

Los informes de seguimiento del Comité sobre las denuncias de individuos están disponibles en las páginas web de las sesiones2121. “Sessions for CCPR - International Covenant on Civil and Political Rights,” CCPR, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/tHuUQl. durante las cuales fueron aprobados. Además del demandante y del demandado, terceras partes como ONG pueden presentar contribuciones al Comité sobre medidas adoptadas por los Estados parte para cumplir los dictámenes del Comité. En el seguimiento de los dictámenes el Relator puede solicitar reuniones con representantes de los Estados parte.
Aunque la mayoría de los dictámenes del Comité sobre denuncias de individuos no son seguidos o aplicados adecuadamente por los Estados parte, se pueden encontrar ejemplos positivos de aplicación en varios casos. Por ejemplo, el Comité constató que en 2015 Australia había cumplido tres de los cuatro dictámenes en relación al caso “Horvath”2222. “Communication No. 1885/2009,” Federation of Community Legal Centres, 2 de julio de 2010, visitado el 21 de mayo de 2017, http://www.communitylaw.org.au/flemingtonkensington/cb_pages/images/Reply%20to%20the%20Australian%20Government.pdf. y calificó con nota A estos tres dictámenes (CCPR/C/113/3):

  • Se ha proporcionado una indemnización adecuada a la víctima
  • Se ha revisado apropiadamente la legislación
  • Se ha garantizado la no repetición de la violación

Pueden encontrarse más ejemplos de acción inicial o sustancial emprendida en relación a los dictámenes del Comité en diversos países del Sur Global (p.ej. en Maharjan VS Nepal)2323. Caso 1863/2009, como evaluado en el informe “Follow-up Progress Report on Individual Communications, Adopted by the Committee at its 112th Session (7–31 October 2014),” CCPR/C/112/3, CCPR, 16 de diciembre de 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/244/45/PDF/G1424445.pdf?OpenElement.

Como afirma Joseph,2424. Sarah Joseph, Katie Mitchell, Linda Gyorki, and Carin Benninger-Budel, Seeking Remedies for Torture Victims. A Handbook on the Individual Complaints Procedures of the UN Treaty Bodies (Geneva: World Organization against Torture, 2014): 96. el sistema de calificación en las denuncias de individuos “sirven para ejercer una presión constante en los Estados recalcitrantes.” Como con la aplicación de las recomendaciones del Comité, el uso de calificaciones para todas las denuncias de individuos abordadas por OTs mejoraría considerablemente la visibilidad del grado de aplicación de las disposiciones del Comité a nivel nacional. Pero las calificaciones sobre el seguimiento de los dictámenes del Comité padecen la misma falta de atención y difusión que las calificaciones sobre las recomendaciones a los Estados parte. Los individuos no pueden, sin un buen conocimiento del procedimiento y del Comité, acceder a información sobre el sistema de calificación y las notas asignadas.

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3. Oportunidades y desafíos del procedimiento actual del Comité

A pesar de las mencionadas oportunidades que proporciona el sistema de seguimiento de las recomendaciones y de los dictámenes del Comité, todavía es poco conocido e subutilizado por los actores y activistas de derechos humanos. Aunque los informes de seguimiento de países como los Estados Unidos (E.E.U.U.)2525. Ver por ejemplo, Sarah Lazare, “UN Report Card Gives US ’Failing Grade’ on Human Rights.” Common Dreams, 30 de julio de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, http://www.commondreams.org/news/2015/07/30/un-report-card-gives-us-failing-grade-human-rights. u Hong Kong2626. Ver por ejemplo, “UN Rights Panel Calls for Open Elections in Hong Kong,” View HK, 24 de octubre de 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, https://viewhk.wordpress.com/2014/10/24/un-rights-panel-calls-for-open-elections-in-hong-kong/. (China) han recibido una atención considerable, muchos actores de derechos humanos todavía o no conocen, o no utilizan el sistema de seguimiento (o ambas cosas). Los actores de la sociedad civil y los INDH, por ejemplo, pueden proporcionar información e incluso pueden sugerir calificaciones en su propia evaluación del grado de aplicación de las recomendaciones del Comité. Como queda demostrado en los informes de seguimiento del Comité estas contribuciones son fuentes de información vitales para el trabajo de seguimiento del Comité. Queda mucho por hacer en divulgación, refuerzo de capacidades e investigación para utilizar el procedimiento de seguimiento del Comité en todo su potencial.

3.1 Ausencia de estrategia de divulgación

La limitación más restrictiva afectando actualmente al procedimiento de seguimiento del Comité está relacionada con la falta de una visibilidad adecuada, y los pocos esfuerzos por difundir las calificaciones asignadas por el Comité. Actualmente, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OHCHR, por sus siglas en inglés), que funciona como Secretaría del Comité de Derechos Humanos, no realiza ninguna actividad de divulgación relacionada específicamente con las calificaciones asignadas por los órganos de tratados. La aprobación de los informes de seguimiento no son mencionados junto a los informes de países y otras tareas habituales del Comité en los envíos por correo y anuncios periódicos de la OHCHR (p.ej. ver noticias de final de sesión)2727. "UN Human Rights Committee publishes findings on South Africa, Namibia, Sweden, New Zealand, Slovenia, Costa Rica, Rwanda," La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OHCHR, por su sigla en inglés), 30 de marzo de 2016, visitado el 21 de mayo de 2017, http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=18541&LangID=E.. De hecho, las calificaciones solo aparecen en los detalles de los informes de seguimiento, los cuales a su vez solo consiguen encontrar aquellos más familiarizados con los métodos de trabajo del Comité (ver ejemplo a continuación).

Ejemplo de las calificaciones a Chile aprobadas por el Comité durante el periodo de sesiones 104º del Comité (marzo 2012). CCPR/C/104/2. P.3.

Evaluación – Párrafo 9
[D1]: El Estado parte no proporciona información sobre la prohibición de que las personas que han cumplido una condena por violaciones de los derechos humanos ejerzan funciones públicas.
[B1]: Recordando los principios establecidos en el párrafo 4 de la Observación general Nº 31, se debería pedir que, en el próximo informe periódico, se proporcione información sobre las modalidades y circunstancias de aplicación de la figura de la prescripción gradual aplicada por la Corte Suprema; y sobre las medidas adoptadas para evitar que esta dé lugar a la impunidad de los casos de violación de los derechos humanos (párr. 9).

Ni el Comité ni el OHCHR hacen una declaración cuando se emiten los informes de seguimiento, ni son distribuidos proactivamente a las partes interesadas pertinentes. Los informes son puestos a disposición en las páginas web de cada periodo de sesiones del Comité una vez son aprobados (actualmente, esto significa de media de 2 a 6 meses después de cada periodo de sesiones, p.ej. ver la página web del 116º periodo de sesiones)2828. CCPR - El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por sus siglas en inglés), visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=1016&Lang=en..

Las justificaciones para esta actual falta de visibilidad pueden derivarse de varios factores, incluyendo la falta de voluntad y las prioridades en pugna de los agentes del sistema, principalmente de la Secretaría, así como una capacidad de divulgación limitada en la Secretaría.

Potenciar la visibilidad del sistema de seguimiento y calificación del Comité no solo contribuiría a aumentar el grado de aplicación de las recomendaciones. Puesto que los órganos de los tratados sufren crónicamente de falta de recursos, también podría conllevar beneficios secundarios adicionales como un creciente apoyo público y financiero de su trabajo.2929. Vincent Ploton, “Addressing the Critical Funding Gap at the UN Human Rights Office.” Oxford Human Rights Hub blog, 6 de diciembre de 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/Ew6kcQ.

3.2 Oportunidades para difundir las calificaciones dentro del sistema de la ONU y en tribunales

Las calificaciones aprobadas por el Comité proporcionan una evaluación fidedigna de la implementación de las normas básicas de la legislación internacional en materia de derechos humanos por un organismo cuasi-judicial. Dentro de la ONU misma, tanto las calificaciones de las recomendaciones como de las denuncias no están recogidas pero podrían estarlo:

  • En el Índice Universal de Derechos Humanos de la OHCHR3030. Índice Universal de los Derechos Humanos, visitado el 21 de mayo de 2017, http://uhri.ohchr.org/en.
  • En la lista de documentos correspondientes al ciclo de informes de cada país en la página web de órganos de tratados
  • En la recopilación de información de las Naciones Unidas utilizada en la preparación de los informes del Examen Periódico Universal (EPU)
  • Como información general sobre los Estados que solicitan su adhesión al Consejo de Derechos Humanos o al Consejo de Seguridad
  • En los informes de los Procedimientos Especiales de la ONU pertinentes (p.ej. Relator Especial sobre tortura, Relator Especial sobre libertad de expresión, Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, etc.)
  • En informes temáticos y de países específicos del Consejo de Derechos Humanos
  • En informes de otros órganos de tratados (p.ej. Comité contra la tortura, Comité sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer, etc.)
  • En los planes nacionales de derechos humanos de los equipos de las Naciones Unidas en los países.

Además, las calificaciones aprobadas en el seguimiento de las denuncias de individuos proporcionan una indicación pertinente sobre la capacidad y/o voluntad de los Estados de cumplir con los dictámenes del órgano responsable de la interpretación del ICCPR. Así, tales calificaciones de las denuncias podrían reflejarse en los procesos judiciales de los tribunales regionales y nacionales, como uno de los elementos de la jurisprudencia de los órganos de los tratados.

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4. Procedimientos similares adoptados por otros órganos de tratados de la ONU

El sistema de calificación iniciado por el Comité de Derechos Humanos ha sido hasta ahora replicado parcialmente por el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD, por sus siglas en inglés)3131. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/TreatyBodyExternal/FollowUp.aspx?Treaty=CRPD&Lang=visitado el 9 de junio de 2017. y el Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED,3232. “Report on follow-up to concluding observations of the Committee on Enforced Disappearances (7th session, 15-26 September 2014),” UN Doc CED/C/7/2, CED, 28 de octubre de 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/193/35/PDF/G1419335.pdf?OpenElement. por sus siglas en inglés). El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) utiliza un sistema de evaluación simple,3333. http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CEDAW/Shared%20Documents/1_Global/INT_CEDAW_FGD_7102_E.pdf, visitado el 9 de junio de 2017. basado en las siguientes cuatro categorías:

  • Aplicado
  • Aplicado parcialmente
  • No aplicado
  • Ausencia de información suficiente para hacer una evaluación

Todo el actual sistema de calificación de los órganos de tratados está basado solo en algunas de las recomendaciones a los Estados, no en todas. La adopción por parte de estos tres órganos de tratados de procedimientos sofisticados para promover la aplicación de recomendaciones y/o dictámenes sin duda es una buena noticia. Sin embargo, presentan un potencial de desarrollo y desafíos similares a los indicados anteriormente en relación al Comité. Concretamente, estos procedimientos, que todavía son relativamente nuevos, necesitan llegar más a los movimientos de base y los defensores y profesionales de derechos humanos. Varios actores, incluyendo ONG y algunos órganos de tratados animan periódicamente (p.ej. Declaración de Poznan3434. Ibid. § 27, 2016 reunión de los presidentes de los órganos de los tratados)3535. Ibid. a aquellos órganos de tratados que aun no tienen procedimientos para el seguimiento a que adopten uno, y/o armonicen los distintos procedimientos existentes. Más recientemente, el Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales afirmó3636. The Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights, 2017, visitado el 21 de mayo de 2017, http://eepurl.com/cGNkcf. que un procedimiento de seguimiento sería establecido y hecho público durante su 61ª sesión en junio de 2017. El perfil del ese nuevo procedimiento no era conocido en el momento de escribir esto.

4.1 El nuevo procedimiento del Comité contra la tortura

El procedimiento de seguimiento y calificación3737. "Guidelines for Follow-up to Concluding Observations," UN Doc. CAT/C/55/3, CAT, Septiembre 17 de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/210/35/PDF/G1521035.pdf?OpenElement. adoptado recientemente por el CAT no sólo se basa en los elementos positivos y eficaces del procedimiento anterior del Comité. También integra elementos innovadores que abordan algunos de los desafíos existentes mencionados anteriormente con los que se enfrenta el procedimiento del Comité. Está enfocado en las Observaciones Finales y, según el principal arquitecto de este nuevo procedimiento, Jens Modvig,3838. Intercambios verbales con el autor, 27 de noviembre de 2015. Jens Modvig fue el Relator para el seguimiento del CAT en el momento en que se estableció el procedimiento, y fue elegido presidente en abril de 2016. no hay planes de que tal sistema de calificación sea adoptado para el seguimiento de denuncias particulares al CAT.
Para hacer frente a algunos de los desafíos señalados anteriormente del Comité de Derechos Humanos, el procedimiento del CAT integra tres diferentes conjuntos de evaluación:

  • Un primer conjunto de calificaciones (comprendiendo del 0 al 3) está relacionado con la calidad de la información para el seguimiento presentada por el Estado (§ 19)
  • Un segundo conjunto de calificaciones (de la “A” a la “E”) está relacionado con el grado de aplicación de las recomendaciones. Este sistema es casi idéntico al del Comité. (§20)
  • Un tercer conjunto de calificaciones está relacionado con un avance innovador, pues el CAT ahora recomienda a los Estados adoptar planes de aplicación (§11) para las recomendaciones que no son señalizadas como exigiendo atención prioritaria. Estas calificaciones van de la “A” a la “C” y reflejan la calidad de los planes de aplicación del Estado.

Por tanto, el nuevo procedimiento del CAT abordará la necesidad de distinguir entre las acciones emprendidas por los Estados para cumplir las recomendaciones, y el modo como informan posteriormente al Comité. Pero más importante todavía, el nuevo procedimiento del CAT también está abordando el tema de las recomendaciones que no son señalizadas como exigiendo atención prioritaria en los 12 meses posteriores a los exámenes en Ginebra. Al animar a los Estados a idear planes de aplicación para estas recomendaciones, el CAT ha encontrado un modo creativo y eficaz de promover la aplicación de sus recomendaciones. Sin crear una nueva obligación a los Estados (el procedimiento “anima” a los Estados a seguir ese camino), es probable que este desarrollo contribuya al menos a dar más visibilidad a los pasos dados a nivel nacional después de los exámenes para cumplir las recomendaciones.

Finalmente, el nuevo procedimiento del CAT también se inspiró en el procedimiento del Comité en dos aspectos de utilidad:

  1. Cualquier cuestión del procedimiento de seguimiento que haya quedado pendiente será integrada automáticamente en el siguiente ciclo de exámenes, a través de las preguntas planteadas por el Comité a los Estados durante la preparación de los exámenes siguientes (§ 29-31). Curiosamente, el procedimiento del CAT es más elaborado que el del Comité en este aspecto.
  2. Como el Comité, el CAT también prevé establecer un diálogo con los Estados en las fases de seguimiento, incluyendo reuniones en persona entre el Relator para el seguimiento del CAT y representantes del Estado (§26-28).
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5. Oportunidades y potenciales riesgos para los defensores y profesionales de derechos humanos

Como se ha detallado en las secciones anteriores, los procedimientos para el seguimiento adoptados por el Comité, CAT y otros órganos de tratados ofrecen, en términos generales, dos oportunidades para los defensores de derechos humanos:

  • Oportunidades formales: entre ellas la presentación de informes como parte de los procedimientos para el seguimiento del Comité, que pueden o no incluir evaluaciones y calificaciones sugeridas sobre el grado de aplicación de las recomendaciones.
  • Las oportunidades informales son innumerables y pueden ser divididas en tres fases consecutivas:
    • Antes de la aprobación de las evaluaciones o calificaciones del Comité: invitación de expertos a nivel nacional del Comité para difundir las observaciones finales y obtener apoyo de los funcionarios de alto nivel; eventos nacionales y talleres para discutir y difundir recomendaciones; preparación de planes nacionales de aplicación de las recomendaciones, etc.
    • En el momento de aprobar la evaluación o calificaciones del Comité: si las sesiones son públicas y son retransmitidas en directo por internet, como ocurre con el Comité, las discusiones públicas sobre las sesiones pueden ser organizadas a nivel nacional, posiblemente en cooperación con los equipos nacionales de la ONU.
    • Después de la aprobación de las calificaciones: difundir las calificaciones extensamente, incluyendo a partes interesadas pertinentes tales como medios de comunicación nacionales, miembros de los tres poderes, ONG, INDH, agentes del orden público, sindicatos profesionales, etc.

Los procedimientos para el seguimiento de los OT ofrecen considerablemente más oportunidades que riesgos para los defensores de derechos humanos. Hay una excepción destacable en lo que respecta a amenazas y represalias. La ONU ha mejorado considerablemente su respuesta institucional a las represalias y amenazas contra individuos cooperando con sus organismos de derechos humanos, por ejemplo con la adopción por parte de los OT de las Directrices de San José en 2015.3939. “Guidelines against Intimidation or Reprisals (‘San José Guidelines’),” UN Doc. HRI/MC/2015/6, HRI, 30 de julio de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=HRI/MC/2015/6&Lang=en. Aun así debe ser una decisión individual de los defensores de derechos humanos contribuir o no con los procedimientos para el seguimiento, y sobre todo sugerir calificaciones y comentarios sobre la aplicación de las recomendaciones podría colocarles en peligro de sufrir represalias.

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6. Utilizando el sistema de seguimiento y calificación como parte de visitas de seguimiento de alto nivel con miembros del Comité

Uno de los puntos fuertes del procedimiento para el seguimiento de las recomendaciones del Comité es que ha sido utilizado por miembros del Comité como parte de varias visitas de seguimiento a Estados parte después de los exámenes en Ginebra. Estas visitas no oficiales sobre el terreno, las cuales han sido casi todas organizadas por el Centro por los Derechos Civiles y Políticos (CCPR por sus siglas en inglés), (p.ej. en Angola,4040. “Direitos Humanos: ONU Assinala Avanços e Recuos em Angola,” AGORA, 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/EYng5K. Camboya,4141. Charles Rollet y Vong Sokheng, “Rights review process ‘has little NGO input’.” The Phnom Penh Post, 27 agosto de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/Abe6Mt. Indonesia,4242. Hans Nicholas Jong, “UN Presses Indonesia on Human Rights Progress Report,” The Jakarta Post, 17 de enero de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/fo3HNn. Mauritania4343. "Création d’un Collectif d’ONGs pour le Suivi des Recommandations des Mécanismes Onusiens de Droits de l’Homme en Mauritanie," CRIDEM, 30 de agosto de 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/yiUXIf. o Namibia4444. “Human Rights Committee Members Concerned about Discrimination and Gender-based Violence in Namibia,” CCPR Centre, 2016, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/YOFM84.), han tenido un impacto considerable. Las visitas han continuado el constructivo dialogo iniciado con los Estados durante los exámenes incluyendo reuniones con responsables políticos clave de esos Estados, contactando agentes relevantes y contribuyendo a la difusión de las recomendaciones. Estas visitas también desempeñan un papel fundamental en la explicación del procedimiento para el seguimiento y la evaluación de los órganos de los tratados, y animan tanto a los actores gubernamentales como a los no gubernamentales a aprovechar las importantes oportunidades brindadas por el sistema. Como los OT han reconocido (p.ej Declaración de Poznan §28), las visitas sobre el terreno a nivel nacional después de los exámenes de los Estados Parte en Ginebra son un modo eficaz de mantener este dialogo. Después de una de estas visitas al Nepal, un miembro del Comité dijo: “Fue revelador para mí poder debatir con las entidades gubernamentales interesadas, y reunirme con una gama mucho más amplia de agentes pertinentes que aquellos con los que interactuamos normalmente en Ginebra.”4545. Citado en “UN Human Rights Committee. Participation in the reporting process. Guidelines for NGOs,” CCPR Centre, 2015, p. 19, visitado el 9 de septiembre de 2016, http://goo.gl/kyGPF5.

6.1 Estudio de caso de una visita de seguimiento en Mozambique

El autor participó en una visita de seguimiento de alto nivel organizada por el CCPR a Mozambique en diciembre de 2014, que estaba presidida por la ex presidente del Comité, la Sra. Zonka Majodina (Sudáfrica). La visita se hizo después del primer examen hecho nunca a Mozambique por aquel Comité en octubre de 2013. El Comité había emitido recomendaciones urgentes4646. “Concluding Observations on the Initial Report of Mozambique,” UN Doc. CCPR/C/MOZ/CO/1, CCPR, 19 de noviembre de 2013, visitado el 21 de mayo de 2017, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR/C/MOZ/CO/1&Lang=En. sobre arrestos y detenciones arbitrarias, condiciones de detención y la necesidad de aumentar el número de jueces. Durante la visita de seguimiento, la delegación tuvo la oportunidad de reunirse con una serie de funcionarios gubernamentales e internacionales de alto nivel, incluido el ministro de justicia que había sido el jefe de la delegación del gobierno durante el examen del Comité de Derechos Humanos en Ginebra. Es evidente que la delegación del CCPR no habría sido capaz de tener acceso a estos individuos si no hubiese sido por la ex presidente del Comité, que era además nativa de un país vecino y relativamente amistoso. El encuentro con el jefe de la delegación gubernamental en Maputo fue decisivo para que la delegación del CCPR pudiese evaluar los progresos de la aplicación de las recomendaciones urgentes. Aunque los interlocutores gubernamentales del autor en Mozambique solo conocían, en el mejor de los casos, vagamente el procedimiento para el seguimiento y calificación del Comité, mostraban no obstante más interés que resistencia. Las reuniones con los interlocutores del gobierno también suscitaron que Mozambique desarrollase planes elaborados para el seguimiento de las recomendaciones del Examen Periódico Universal. Aun así, no había planes de ese tipo para el seguimiento de las recomendaciones de los órganos de tratados.

Los principales objetivos de la visita de seguimiento de alto nivel eran recordar a los funcionarios gubernamentales las recomendaciones del Comité, medir el progreso alcanzado en su realización y animar, tanto a los actores estatales como a los no estatales, a presentar informes de seguimiento al Comité. La visita a Maputo fue crucial para alcanzar estos objetivos. Después de la visita, el CCPR (mediante contactos bilaterales con funcionarios estatales) y el Comité (mediante contactos formales e informales con la Misión Permanente de Mozambique en Ginebra) emprendieron iniciativas continuas y sostenidas de seguimiento para convencer al gobierno a presentar su informe de seguimiento,4747. “Response to Concerns Raised in Paragraphs 13, 14 and 15 of the Recommendations Made by the Human Rights Committee Following the Examination of the Government of Mozambique During its 109th Session,” Misión Permanente de la República de Mozambique ante la Oficina de Naciones Unidas en Ginebra, 23 de noviembre de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, https://goo.gl/Vq0jDT. lo cual hicieron finalmente en noviembre de 2015. Paralelamente, la coalición de organizaciones de la sociedad civil con la que el CCPR se había involucrado anteriormente, durante y después del primer examen del Comité a Mozambique, consiguió enviar su propia evaluación4848. “Mozambique Follow Up Report to Human Rights Committee,” Coalition of Mozambique NGOs with support from CCPR Centre, marzo de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/sd7W7f. sobre el grado de implementación de las recomendaciones del Comité. En el momento de redactar este texto, el Comité estaba planeando examinar las aportaciones del gobierno y de las ONG sobre el seguimiento, en el periodo de sesiones 188º (octubre-noviembre 2016) que es cuando aprobarán las calificaciones reflejando el grado de aplicación de las recomendaciones.

6.2 Estudio de caso de una visita de seguimiento a Mauritania

El autor también estuvo involucrado en una visita de seguimiento de alto nivel a Mauritania organizada por el CCPR en agosto de 2014. El experto del Comité Lezhari Bouzid de Argelia, que había sido Relator para el país para el examen de Mauritania en octubre de 2013, dirigió la delegación que estaba organizada y financiada por el CCPR. En esta ocasión, Lezhari Bouzid y el autor consiguieron reunirse con una serie de representantes del gobierno incluyendo a los ministros de justicia y de interior, al Comisionado Nacional para los Derechos Humanos, OHCHR y otras oficinas de la ONU, misiones diplomáticas, el INDH y ONG. La delegación también se reunió con representantes de la delegación interministerial de derechos humanos, que era la responsable formal de informar y realizar el seguimiento de las recomendaciones de los órganos de tratados bajo la supervisión del Comisionado Nacional para los Derechos Humanos. La serie de reuniones y talleres con homólogos nacionales resultó ser crucial para concienciar y difundir las recomendaciones aprobadas por el Comité menos de un año antes en Ginebra. No obstante, la visita también permitió a la delegación del CCPR obtener una buena perspectiva de los pasos que se habían dado (o no) hacia el cumplimiento de cuatro recomendaciones urgentes que se referían a:

  1. La publicación de tratados internacionales de derechos humanos en el ámbito nacional
  2. La criminalización de la tortura
  3. La abolición de la esclavitud
  4. Las condiciones de detención y hacinamiento en las cárceles

Casi todos los interlocutores de la delegación o bien nunca habían oído hablar del sistema de seguimiento y evaluación del Comité, o sabían poco sobre él. Sin embargo, en la mayoría de casos, los interlocutores de la delegación eran bastante curiosos, y la mayoría quería contribuir al proceso en la medida de sus posibilidades. Durante la visita, el Comisionado Nacional para los Derechos Humanos se comprometió a presentar el informe de seguimiento4949. “Rapport Interimaire de Suivi Relatif a la Mise en Oeuvre des Recommandations Prioritaires du Comite des Droits de L’home,” Base de datos de los órganos de tratados de la ONU, 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, https://goo.gl/YaHGoS. dentro del plazo de un año después del examen, lo cual hicieron en noviembre de 2014. Esto, junto con la presentación de un informe por parte de una colación de ONG mauritanas5050. "Mauritanie: Rapport de Suivi des Observations Finales du Comité DH," CCPR Centre, octubre de 2014, visitado el 21 de septiembre de 2016, https://goo.gl/liCa87. apoyada por el CCPR, permitió al Comité llevar a cabo una evaluación formal del grado de aplicación de las cuatro recomendaciones prioritarias. Durante el periodo de sesiones 113º del Comité celebrado en marzo de 2015, las siguientes calificaciones5151. Carta de seguimiento enviada a Mauritania. Comité de Derechos Humanos. 13 de abril de 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, https://goo.gl/gyJ8iw. fueron aprobadas:

  1. B2 para la publicación de tratados internacional de derechos humanos en el ámbito nacional, reconociendo acciones iniciales emprendidas con tal fin
  2. Dos C y tres B para la criminalización de la tortura, reconociendo pasos emprendidos en relación a algunos aspectos de la disposición, y quedando pasos por hacer en otros
  3. Un C1 y dos B1 para la abolición de la esclavitud, sobre todo gracias a la adopción de una hoja de ruta para la erradicación de la esclavitud tal y como recomendó el Comité
  4. Dos B2 para las condiciones de las cárceles y el hacinamiento, de nuevo reconocido algunos pasos emprendidos después del examen

Lo que es particularmente interesante y revelador en el ejemplo de Mauritania es que el gobierno mantuvo un alto nivel de cumplimiento con el Comité después de la publicación de las calificaciones, y presentó un nuevo informe en mayo de 2015,5252. “Concluding Observations on the Initial Report of Mauritania,” UN Doc CCPR/C/MRT/CO/1/Add.1, CCPR, May 8, 2015, visitado el 21 de mayo de 2017, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/092/30/PDF/G1509230.pdf?OpenElement. lo cual permitió ulteriormente al Comité revisar el primer conjunto de calificaciones que había adoptado, y aprobar un nuevo conjunto de calificaciones actualizadas5353. Carta de seguimiento enviada a Mauritania. Comité de Derechos Humanos. 15 de abril de 2016, visitado el 21 de mayo de 2017, https://goo.gl/JeugaF. en marzo de 2016. Esto demuestra lo que la delegación y el autor percibieron durante la visita de seguimiento a Mauritania, concretamente, que los homólogos del gobierno estaban interesados en el sistema de calificación y bien dispuestos a contribuir, con la obvia esperanza de que el Comité reconociese los esfuerzos realizados para cumplir las recomendaciones. La aplicación de las recomendaciones urgentes del Comité en Mauritania y su evaluación, que todavía estaba en marcha en el momento de escribir, constituye un proceso interesante dado que los actores gubernamentales y no gubernamentales contribuyeron al proceso de buena fe. Esto permitió que el Comité adoptase calificaciones que reconocieran los pasos emprendidos, exigiendo al mismo tiempo que se hicieran más por lograr un cumplimiento total.

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7. Conclusión

Como se ha señalado en las secciones anteriores, el sistema innovador de seguimiento y calificación creado por los órganos de tratados constituye un avance importante en el deseo ampliamente extendido de mejorar la aplicación de las recomendaciones de la ONU en materia de derechos humanos. Entre los elementos clave de un sistema de seguimiento y calificación robusto están, inter alia: la necesidad de una metodología transparente, exhaustiva y clara; participación y aceptación de una amplia gama de partes interesadas pertinentes; evaluación independiente de expertos; divulgación amplia y distinción entre substancia y forma. Queda mucho por hacer para fortalecer, simplificar, realzar y replicar los procedimientos existentes dentro de los mismos órganos de tratados. El proceso en curso de fortalecimiento de los OT proporciona una vía adecuada para hacerlo. Como se ha mencionado anteriormente,5454. “La capacidad (del Alto Comisionado) de fortalecer los órganos de tratados de modo significativo será un factor determinante de su mandato”. En Vincent Ploton, “More Ambition Required to Reform UN Treaty Bodies.” Open Global Rights blog, 10 de julio de 2014, visitado el 21 de mayo de 2017, http://goo.gl/efvLOe. se requiere un fuerte apoyo del Alto Comisionado para los Derechos Humanos para que el proceso en curso de fortalecimiento de los OT sea eficaz, y en particular para obtener buenos resultados en la aplicación de las recomendaciones.

Vincent Ploton - Francia

Vincent Ploton es actualmente el director de la promoción de órganos de tratados en el Servicio Internacional para los Derechos Humanos (ISHR, por su sigla en inglés) con sede en Ginebra. Anteriormente trabajó durante 2 años y medio en el Centro para los Derechos Civiles y Políticos en la implementación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por su sigla en inglés). 

Recibido en marzo de 2017.

Original en inglés. Traducido por Sebastián Porrúa Schiess.