Un análisis del contexto latino-americano: Brasil, Colombia y México
Este artículo trata, desde la perspectiva de la sociedad civil, de las experiencias de políticas de protección a los defensores y defensoras de derechos humanos (DDH) en curso en tres países latinoamericanos: Brasil, Colombia y México.11. Gran parte de las informaciones y observaciones de la sociedad civil de Colombia y de México incluidas en este artículo fueron recogida in situ por Justiça Global, que estuvo en esos dos países entre julio y agosto de 2015, en el marco de un proyecto realizado en asociación con Terra de Direitos y Front Line Defenders y con el apoyo de la Open Society. Extendemos un agradecimiento especial a Protection Desk, de Colombia, y a SERAPAZ, de México. Se apuntan las principales cuestiones que preocupan a las organizaciones que siguen tales políticas, indicando los retos y la importancia de la articulación regional en torno al tema. Tomando la experiencia del Comité Brasileño de Defensoras y Defensores de Derechos Humanos, una plataforma que reúne a organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales, el artículo analiza también la implantación del Programa Nacional de Protección a los Defensores de Derechos Humanos (PPDDH) en Brasil y su institucionalidad política.
Aunque América Latina se constituye de manera diversa y llena de particularidades locales, compartimos procesos históricos y políticos que nos acercan. Compuesta por países cuyas democracias son en su mayoría aún recientes y que muchos consideran frágiles, la región está marcada por modelos de desarrollo basados en la agroindustria, las industrias extractivas y las grandes obras de infraestructura (como represas, centrales hidroeléctricas, astilleros y grandes obras de reordenamiento urbano), y está atravesada por una fuerte militarización. No es casual que sea escenario de graves violaciones de derechos humanos, y precisamente por eso hay también numerosas organizaciones de la sociedad civil que impulsan el debate sobre la importancia de la protección de quienes luchan por la garantía de derechos. Por ello, no es de extrañar que en América Latina estén tres de los pocos países del mundo que poseen mecanismos estatales de protección de los defensores y defensoras de derechos humanos (DDH): Brasil, Colombia y México.22. De los países de la región, también Guatemala posee un mecanismo gubernamental, mientras que Honduras está elaborando actualmente una política.
El Programa Nacional de Protección a los Defensores de Derechos Humanos (PPDDH) fue instituido en Brasil en 2004. Con ocasión de la divulgación del primer informe sobre la situación de los DDH en el país,33. Justiça Global y Front Line Defenders, Na Linha de Frente – Defensores de Direitos Humanos no Brasil (1997-2001), 1.ª ed., vol. 1 (Rio de Janeiro: Justiça Global, 2002). se creó un grupo de trabajo para discutir medidas de protección. Entre los temas que abordaron, ya entonces destacaba la especificidad de la protección de los defensores de los derechos humanos (ya fuera con medidas individuales o colectivas), con el reto de mantenerlos en el lugar donde desarrollan sus actividades. Al respecto, se produjo un gran debate sobre la necesidad de que el sistema judicial llevara a cabo una amplia investigación acerca de las amenazas y sobre el tratamiento de las causas subyacentes a las amenazas y los ataques contra los defensores y defensoras de los derechos humanos.
En ese mismo sentido, las sociedades civiles de Colombia y México han debatido ampliamente sobre la efectividad de sus políticas públicas para la protección y el reconocimiento de las personas defensoras de los derechos humanos.
Colombia fue uno de los primeros países de la región que adoptó un mecanismo de protección de los DDH. El contexto del conflicto armado, que existe desde los años sesenta, es el principal telón de fondo de las agresiones y asesinatos de miles de DDH en aquel territorio. Para la sociedad civil local, el debate sobre la protección de los DDH es un tema clave desde hace mucho tiempo, lo que permite una actuación conjunta y fortalecida. Con la mirada de la comunidad internacional más atenta a la situación del país, a finales de la década de los noventa se creó el primer programa gubernamental de protección de los defensores y defensoras de los derechos humanos.
La historia de violencia institucional que afecta a complejas redes en México también tiene entre sus víctimas a una enorme cantidad de DDH. El programa de protección del gobierno es reciente y fue discutido por las organizaciones de derechos humanos como un instrumento adecuado para enfrentar los casos recurrentes de violaciones, amenazas y asesinatos a DDH y periodistas.
Pese a que se creó en octubre de 2004, el programa de protección brasileño empezó a actuar de verdad a partir del asesinato de la misionaria Dorothy Stang44. Dorothy Mae Stang, conocida como Hermana Dorothy (Dayton, 7 de junio de 1931 – Anapu, 12 de febrero de 2005), fue una religiosa norteamericana naturalizada brasileña. Desde la década de 1970 ayudaba a trabajadores rurales en la Amazonia brasileña. en 2005, en el estado de Pará. El PPDDH está formado por una Coordinación General y una Coordinación Nacional, en las que participaban representantes de la sociedad civil y de los poderes públicos hasta comienzos de 2016. La Coordinación Nacional tiene entre sus atribuciones la tarea de analizar los casos de defensores y defensoras en situación de vulnerabilidad, pensar estrategias de protección y de enfrentamiento de las cuestiones estructurales y deliberar respecto a los casos de inclusión y exclusión del programa. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil55. Las organizaciones de la sociedad civil que componen la coordinación nacional del PPDDH son: Comissão Pastoral da Terra, Conselho Indigenista Missionário, Terra de Direitos, Justiça Global y Movimento Nacional de Direitos Humanos. que formaban parte del PPDDH tenían una escasa capacidad de acción,66. Al final del periodo en que se redactó este artículo, se firmó el decreto n.º 8724, que instituyó el Programa de Protección a los Defensores de Derechos Humanos, el cual suprimió la participación de la sociedad civil en la Coordinación Nacional del Programa. Trataremos al respecto más adelante en este texto. especialmente para atender las demandas pendientes y las referidas a la definición de estrategias de protección. El programa cuenta también con un equipo técnico federal, contratado a través de una organización de la sociedad civil, cuya atribución es atender a los estados de la Federación donde aún no se haya instituido el PPDDH regionalmente.
El programa llegó a ser implantado en nueve estados, pero por diversas razones dejó de aplicarse en los estados de Pará, Río de Janeiro y Rio Grande do Sul, además de haber sido interrumpido varias veces en diversos estados. En el momento en que acabamos de redactar este artículo, solo estaba instalado formalmente en seis estados: Pernambuco, Minas Gerais, Espírito Santo, Ceará, Maranhão y Bahía. Cabe indicar que en el estado de Bahía no había ningún convenio establecido con una organización que lo aplicara y, en el estado de Maranhão, aunque sí que lo había, el programa todavía no estaba en funcionamiento.
La débil institucionalidad que marca el programa brasileño se refleja en una serie de problemas que ha identificado el Comité Brasileño de Defensoras y Defensores de Derechos Humanos, una agrupación de organizaciones y movimientos sociales que sigue la política desde su inicio,77. El Comité Brasileño de Defensoras y Defensores de Derechos Humanos está compuesto por las siguientes organizaciones: AMUS – Associação de Mulheres Unidas da Serra; Associação de Advogados de Trabalhadores Rurais – AATR – Bahia; Associação de Apoio à Criança e ao Adolescente – AMENCAR; Comissão Pastoral da Terra – CPT; Dignitatis – Assessoria Técnica Popular; Dom da Terra – AfroLGBT; CDDH – Serra; CDDH Dom Tomás Balduíno; CDDH Pedro Reis – Regional Sul/ES; CADH – Centro de Apoio aos Direitos Humanos Valdício Barbosa dos Santos “Leo”; Fórum Estadual de Juventude Negra/ES – FEJUNES; Fórum Paranaense das Religiões de Matrizes Africanas; Grupo Tortura Nunca Mais – Bahia; Justiça Global; Movimento Nacional de Direitos Humanos – MNDH; Movimento dos Atingidos por Barragem – MAB; Movimento dos Trabalhadores Sem Terra – MST; Secretaria de Justiça e Segurança Pública da ABGLT; Sociedade Paraense de Defesa dos Direitos Humanos – SDDH; Sociedade Colatinense Proteção e Defesa dos Direitos Humanos; Terra de Direitos. y que ha trasladado sistemáticamente a la Secretaría de Derechos Humanos (SDH) y al público a lo largo de los años.88. Las cartas con recomendaciones más recientes, pueden consultarse en: http://global.org.br/programas/carta-aberta-sobre-a-politica-de-protecao-as-defensoras-e-defensores-de-direitos-humanos/; «Carta Enviada a la Secretaría Nacional de Promoción y Defensa de los Derechos Humanos exige mejoras en el Programa de Protección a Defensores», Terra de Direitos, 2015, visitado el 5 de mayo de 2016, http://terradedireitos.org.br/2015/03/04/carta-enviada-a-secretaria-nacional-de-promocao-e-defesa-dos-direitos-humanos-cobra-melhorias-no-programa-de-protecao-aos-defensores/.
En Colombia, aunque no existe una ley nacional que aborde específica y plenamente esta cuestión, las leyes 199, de 1995, y 418, de 1997, sirvieron de base para la creación del primer programa gubernamental destinado a las personas en situación de riesgo, vinculado a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior.99. María Martín y Luis Enrique Egure, «Protección de Defensores/as de Derechos Humanos: Buenas Prácticas y Lecciones a partir de la Experiencia». Protección Internacional, 2012, visitado el 20 de mayo de 2015, http://protectioninternational.org/wpcontent/uploads/2013/04/Proteccion_de_defensores/as_buenas_praticias.pdf. Desde su nacimiento, la sociedad civil lo monitorea y cuestiona sus debilidades. A partir de esa presión, se promulgaron diversos decretos, normas y protocolos regulatorios y, en 2011, el decreto 4.065 instituyó la Unidad Nacional de Protección (UNP), también bajo la responsabilidad del Ministerio del Interior.1010. «Informe Especial - Protección al Tablero», Programa Somos Defensores, 2014, visitado el 6 de mayo de 2016, http://www.somosdefensores.org/attachments/article/88/proteccion_al_tablero_version_eb.pdf.
Además de la política gubernamental, la sociedad civil se ha ido articulando para desarrollar estrategias de protección independientes desde 1997. El Comité para la Protección de Defensores fue creado como respuesta a los asesinatos de los defensores de derechos humanos Mario Calderón y Elsa Alvarado, que llamaron la atención del país sobre la gravedad de la situación en aquel momento y la urgencia de la protección para los defensores y defensoras. En 1999 surge el programa no gubernamental de protección Somos Defensores, que contó con diversos apoyos, entre ellos la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Unión Europea (UE) y redes de derechos humanos de diversos lugares del mundo.
El programa Somos Defensores busca la protección integral de la vida de los defensores y defensoras de derechos humanos y la prevención de las agresiones. Trabajan en diferentes líneas: acciones de protección directa y seguimiento de casos, principalmente con desplazamiento de defensores y defensoras dentro de Colombia, y fuera del país en situaciones de grave riesgo, así como apoyo financiero directo, mediante un fondo; acciones de pedagogía; incidencia política; estrategias de comunicación; y el Sistema de Información sobre Agresiones contra Defensores y Defensoras (SIADDHH). Gracias a una amplia articulación con organizaciones y movimientos sociales colombianos (más de 500 actualmente), este sistema documenta y sistematiza información sobre casos con el objeto de producir informes periódicos en la materia, que son importantes para las acciones de articulación y presión nacional e internacional.1111. Programa Somos Defensores, visitado el 12 de septiembre de 2015, http://www.somosdefensores.org/index.php/en/. Algunas de esas publicaciones son temáticas, y contienen análisis políticos de gran calado. Somos Defensores goza de gran reconocimiento entre el gobierno, se le dirigen consultas y emite críticas en relación con la UNP.
Desde 2009, el programa, junto con las demás organizaciones de la sociedad civil que forman las cuatro principales plataformas de derechos humanos de Colombia, participa en la Mesa Nacional de Garantías, la principal instancia de interlocución con el gobierno, observada por la comunidad internacional y creada para discutir y tomar medidas efectivas en materia de prevención, protección e investigación en relación con los defensores y defensoras de derechos humanos. Ese espacio ha sido muy bien evaluado por la sociedad civil local en razón de los avances que ha permitido.
La experiencia del mecanismo colombiano sirvió de inspiración para el programa desarrollado en México. En este país, el Plan Nacional de Derechos Humanos (2008-2012) definió las competencias de los organismos del Estado y sus responsabilidades en la protección de los DDH. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de México publicó un informe en 2010 en el que destacó la importancia de crear un mecanismo nacional de protección, además de colaborar para la redacción de la ley.
En 2011 las organizaciones mexicanas participaron en diversas audiencias públicas en el Senado para crear una propuesta de política de protección. De ahí surgió el borrador de un proyecto de ley para la protección de las Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, que fue aprobado y publicado el 25 de julio de 2012.1212. «Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas y Reglamento de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas», Secretaría de Gobernación, 2012, visitado el 15 marzo de 2015, http://www.derechoshumanos.gob.mx/es/Derechos_Humanos/Ley_para_la_Proteccion_de_Personas_Defensoras_de_Derechos_Humanos_y_Periodistas. Un Consejo Consultivo del mecanismo de protección fue elegido el 19 de octubre de 2012, formado por cuatro representantes de defensores y defensoras, cuatro periodistas y dos académicos, que se reúnen regularmente. Sin embargo, ese mecanismo ha enfrentado problemas burocráticos y la frágil respuesta a la gran demanda remitida al mecanismo de protección. De esta forma, el programa de México se enfrenta a impasses similares a los observados en Colombia.
En general, las organizaciones de la sociedad civil de Brasil, Colombia y México han apuntado diversas dificultades y retos comunes en relación con los mecanismos de protección de sus países. También han realizado recomendaciones concretas, pero que desgraciadamente tardan en ser adoptadas por los gobiernos.
Quizás la principal de ellas sea la necesidad de que los programas articulen políticas públicas y, sobre todo, hagan frente a las cuestiones estructurales que conducen a la vulnerabilidad de los DDH y de los movimientos sociales.1313. Rafael Dias, Sandra Carvalho e Isabel Mansur, Na Linha de Frente: Criminalização dos Defensores de Direitos Humanos no Brasil (2006-2012), 1ª ed., vol. 1 (Rio de Janeiro: Justiça Global, 2013). Ninguna protección de carácter primordialmente policial o de naturaleza únicamente material será suficiente para los DDH amenazados mientras no exista la voluntad política necesaria para hacer frente a los problemas que generan las amenazas y las situaciones de vulnerabilidad.
También es fundamental que las amenazas sean debida y efectivamente investigadas, y que los actores que atacan a los DDH sean responsabilizados. Sin esa orientación de justicia, los roles se cambian de forma perversa, y se mantiene la penalización y la deslegitimación ya generalizadas de los DDH, mientras que quienes violan sus derechos siguen inmunes.
Otro punto neurálgico es la fragilidad institucional de los mecanismos de protección en la región. En el caso brasileño, viene marcada por la ausencia de un marco legal y por la crisis financiera y política que condujo a desmontar los programas estatales y, a comienzos de 2016, a la amenaza de desmontar la política de protección en su conjunto, con graves retrocesos en la cartera de derechos humanos en Brasil. En Colombia y en México, a pesar de la legislación en que se apoyan tales programas (aunque en Colombia, como se mencionó, la UNP se basa en decretos y normativas, y no en una ley específica) y de las altas dotaciones presupuestarias, hay una brecha considerable entre lo que está sobre el papel y lo que se cumple en la realidad. El volumen y la calidad de normas y reglamentos no garantizan la efectividad de la protección, que muchas veces se reduce a medidas puramente materiales y paliativas (como pesados chalecos antibalas, celulares, vehículos y escoltas). En 2014, Colombia asistió a un escándalo de corrupción en que estaba implicada la UNP, revelando favores y desvíos de recursos millonarios en la trasferencia a empresas de seguridad,1414. «Carrusel de Contratos en la UNP dejó pérdidas por $600 Millones», El País, 2014, visitado el 6 de mayo de 2016, http://www.elpais.com.co/elpais/judicial/noticias/capturan-gerente-financiero-unidad-proteccion-por-corrupcion; «Director de la UNP denunciará más casos de corrupción», El Espectador, 2014, visitado el 6 de mayo de 2016, http://www.elespectador.com/noticias/judicial/director-de-unp-denunciara-mas-casos-de-corrupcion-articulo-515260. subcontratadas en la estructura del programa de protección. De hecho, la implicación de compañías de seguridad privada en la ejecución de las medidas de protección de los mecanismos de México y Colombia despierta una honda preocupación. Esas empresas recibieron numerosas denuncias por su relación con paramilitares, grupos de exterminio y agentes de seguridad corruptos.1515. Ignacio de los Reyes, «Além do Narcotráfico, México Teme Agora os Paramilitares». BBC, 2011, visitado el 6 de mayo de 2016, http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2011/10/111007_mexico_mata_zetas_paramilitar_mm.shtml; Daniel Valero, «Temen que Proyecto de Cooperativas de Seguridad Reviva las Convivir». El Tiempo, 2011, visitado el 6 de mayo de 2016, http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-10314228; Zósimo Camacho, «Seguridad Privada: 50% de empresas, Irregulares». Contralínea, 2013, visitado el 6 de mayo de 2016, http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2013/05/21/seguridad-privada-50-de-empresas-irregulares/.
A la vez, en los mecanismos de los tres países es notable también la presencia de órganos de seguridad pública. El peso de la participación de esos órganos, ya sea en las instancias de gestión o en la aplicación de las medidas de protección —mediante escoltas, por ejemplo— resulta muy criticable, pues en numerosos casos los autores de amenazas y violaciones dirigidas contra los DDH proceden de esos órganos. Muchos defensores y defensoras no confían en los guardias privados que forman su escolta, además de que estos realmente no reciben una formación adecuada para el trabajo, y no valoran la lucha de aquellos a quienes protegen. Ante este problema, el mejor camino parece ser mantener a funcionarios públicos comprometidos con los mecanismos, siempre y cuando sean civiles.
Otra expresión de la fragilidad institucional es la alta rotación en la dirección de los programas, relatada en Brasil y en México. Esa discontinuidad solo muestra la falta de compromiso de los gobiernos con esa agenda. En Brasil, el programa carece aún de una estructuración sólida, pero el exceso de estructuras institucionales podría significar una burocratización excesiva que limite la participación de la sociedad civil en las instancias de toma de decisiones y retarde medidas de protección urgentes, según alertan organizaciones de la sociedad civil colombiana y mexicana. La situación brasileña se agrava cuando, el 27 de abril de 2016, se firma el decreto nº 87241616. Ver: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Decreto/D8724.htm. para desvirtuar el Programa de Protección a los Defensores de Derechos Humanos y retroceder en puntos que había establecido el anterior decreto 6.044/2007, que instituía ese programa. El nuevo decreto presenta aspectos extremadamente problemáticos: no contempla sujetos colectivos e instituciones que actúan en la defensa de los derechos humanos, fijándose exclusivamente en las personas individuales; hace referencia meramente a «personas amenazadas», sin incluir el término «en situación de riesgo y vulnerabilidad», más amplio; y excluye la participación, antes paritaria, de la sociedad civil y los órganos públicos, en la Coordinación o Consejo Deliberativo del Programa.1717. El Comité Brasileño de Defensoras y Defensores de Derechos Humanos se mostró crítico respecto al nuevo decreto, y remitió a al Ministerio de la Mujer, la Igualdad Racial, la Juventud y los Derechos Humanos de entonces (suprimido, en mayo de 2016, por el Gobierno de Michel Temer) un documento que sugería algunos cambios.
En cuanto a la metodología de evaluación de riesgo, hay poca claridad sobre la utilizada por el PPDDH brasileño, que en general carece aún de una metodología consolidada en el trabajo. En Colombia y México, pese a ser bastante objetivas, la sociedad civil ha considerado las evaluaciones de riesgo insuficientes, poco flexibles y excesivamente basadas en una lógica instrumental, dejando de lado complejidades y especificidades inherentes a los contextos de los DDH.
Las organizaciones de derechos humanos de esos países también han relatado dificultades de los Estados para dialogar con los DDH y con sus demandas concretas de protección. Los canales de participación y la escucha atenta a las demandas específicas del defensor o la defensora amenazados son fundamentales no solo para el perfeccionamiento de la política, sino también para la adopción de medidas de protección adecuadas para cada caso. Estos gobiernos tampoco desarrollan estrategias orientadas a los grupos de minorías, que tengan en cuenta sus especificidades. Por ejemplo, no existen medidas específicas para las mujeres, el público LGBTT o los indígenas, que se ven afectados de manera singular. Así pues, queda mucho por avanzar en la perspectiva colectivizada de la protección: en los tres países las medidas adoptadas dan prioridad a las acciones individuales, lo que en algunos casos no solo no es suficiente —pues hay comunidades o grupos enteros amenazados—, sino que deja de lado una mirada más politizada sobre el contexto en cuestión.
Observando las dificultades y desafíos aquí analizados, resulta explícita una cuestión común a los contextos de Brasil, México y Colombia y que constituye el principal factor generador de situaciones de riesgo y ataques a defensores y defensoras de derechos humanos. Se trata de la contradicción entre el ya citado modelo de desarrollo adoptado por esos países —anclado en la industria extractiva, la agroindustria y las grandes obras de infraestructura— y la actuación de esos defensores y defensoras. En los tres países, los DDH más afectados son trabajadores rurales, indígenas y personas procedentes de poblaciones tradicionales, es decir, los involucrados en la lucha por la tierra y el territorio. A continuación —y México es el caso más grave— destaca el derecho a la libertad de expresión: las amenazas y ataques son frecuentes entre periodistas y todos aquellos que denuncian a redes de corrupción o a grupos políticos, de parte de grandes propietarios de tierras y grupos criminales que dominan el territorio. En el caso de Brasil, es importante destacar la fuerte represión de las fuerzas de seguridad sobre los manifestantes en los últimos dos años, así como el proceso de criminalización que vienen sufriendo las formas de protesta social,1818. Dias, Carvalho y Mansur, Na Linha de Frente. algo que no deja de marcar también el contexto de la frágil democracia colombiana. Es crucial, por lo tanto, avanzar en el debate sobre la violación de los derechos fundamentales de aquellos que, en su mayoría, defienden los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
Tales mecanismos político-económico-histórico-sociales, como puede verse, adoptan matices singulares en función del país y la región, pero las fuerzas en juego son muy similares: proyectos de desarrollo acelerados y agresivos, amparados por una fuerte militarización, que no hacen sino acentuar las desigualdades sociales y otros problemas estructurales de larga duración. Mientras no se dé un enfrentamiento serio y políticamente comprometido de esas causas estructurales, más defensores y defensoras seguirán siendo atacados y más derechos humanos continuarán siendo violados de forma generalizada en América Latina. Para promover mejores prácticas, se hace necesaria una articulación regional e internacional de las organizaciones de la sociedad civil que hace varios años que monitorean las políticas de protección en la materia, con el fin de intercambiar experiencias y fortalecerse en cuanto redes. Esa estrategia en bloque ha resultado ser una importante lección aprendida, pues otorga un mayor peso político a los actores de la sociedad civil, una mayor visibilidad global y más valorización del trabajo de los defensores y defensoras, presionando a los Estados a instituir políticas públicas realmente eficaces en la protección integral de los defensores y defensoras de los derechos humanos.
