Límites y avances de la incorporación de las normas internacionales de derechos humanos en México a partir de la reforma constitucional de 2011

2.  La emergencia de los derechos humanos en la agenda social y gubernamental mexicana

Los derechos humanos fueron considerados un asunto doméstico por el gobierno mexicano, señalando una y otra vez que cualquier escrutinio proveniente del exterior sobre la observancia de los mismos, sería considerado un acto intervencionista.

La posición nacionalista y defensiva que anteponía la protección de la soberanía frente al régimen internacional de derechos humanos fue dando paso lenta y progresivamente a la postura internacionalista y colaborativa que caracteriza a la política exterior de México hoy día.
(SALTALAMACCHIA ZUCCARDI; COVARRUBIAS VELASCO, 2011, p. 3).

Asimismo,

independientemente de cuál haya sido la verdadera situación de los derechos humanos en México durante los años de la Guerra Fría, es cierto que aquélla no fue motivo de preocupación internacional por la falta de una fuente creíble de información sobre el tema que no fuera el mismo gobierno mexicano.
(COVARRUBIAS, 1999, p. 437).

Aunque fue en la administración del presidente José López Portillo (1976-1982) cuando se suscribieron y ratificaron importantes tratados en materia de derechos humanos,² no fue sino hasta la asunción de Carlos Salinas de Gortari, en 1988, que se produjo un cambio en la política gubernamental de los derechos humanos, y quizá no motu proprio, sino como producto de la preocupación sobre el impacto negativo que podría tener una negativa imagen externa de México en el tema de los derechos humanos para la aprobación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte o para el ingreso que se estaba negociando tanto en el Foro de Cooperación Asia-Pacífico (APEC) como en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Fue así que, entre otras cosas, se crearon la Comisión Nacional de Derechos Humanos y comisiones locales en cada entidad federativa.

Se ha señalado que:

Hasta principios de los años noventa los derechos humanos figuraron en la agenda de la política exterior de México, fundamentalmente mediante la participación del país en los organismos internacionales especializados en la materia. En muy contadas ocasiones el Estado mexicano introdujo este asunto como parte de sus relaciones bilaterales con otros países e interactuó poco con actores internacionales no estatales interesados en los derechos humanos.
(SALTALAMACCHIA ZUCCARDI; COVARRUBIAS VELASCO, 2011, p. 4).

En el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) presenta un giro en materia de derechos humanos, particularmente en la segunda parte de su sexenio, lo cual responde a diferentes hipótesis: una podría ser que la impactante crisis económica de diciembre de 1994 le obligó a concentrarse en ella y relegar algunos temas que habían venido cobrando importancia como el de los derechos humanos.

Rosario Green, Secretaria de Relaciones Exteriores en esa segunda mitad de la administración de Zedillo, señala en sus memorias que:

(c)uando llegué a la Cancillería me encontré con un déficit tanto de firmas como de ratificaciones de instrumentos internacionales que me parecían básicos para sostener la imagen de México en el exterior, así que me propuse ponernos al corriente. Para lograrlo me decidí por una estrategia progresiva, llevando primero a acuerdo con el señor Presidente aquellos tratados que, como la Convención de Naciones Unidas sobre la Protección de los Derechos Humanos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias, habían obedecido a una propuesta de México, se encontraban suscritos y solo faltaba su ratificación por parte del Senado de la República.
(GREEN, 2013, p. 266).

También se ha argumentado que la emergencia del tema se da en el contexto del conflicto armado en Chiapas, cuando organizaciones no gubernamentales internacionales de derechos humanos; organismos especializados en derechos humanos en el Sistema de Naciones Unidas y el Interamericano, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), así como gobiernos de algunos países, comenzaron a monitorear la situación de manera más sistemática y a ejercer presión sobre el gobierno de México.

Susana Núñez (2001) considera que seguramente mucho tuvieron que ver y fueron determinantes, entre otros, los informes emitidos en 1996 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, principalmente con relación al incidente de la matanza de Aguas Blancas, Guerrero, donde fuerzas policíacas del gobierno del Estado atacaron a miembros de la Organización Campesina de la Sierra del Sur con saldo de diecisiete muertos. También refiere el caso del General Gallardo, militar hostigado por altos mandos del Ejército e incluso sometido a procedimientos judiciales y privado de su libertad sin que se le hayan probado los hechos por los que se le acusaba.

Finalmente, Alejandro Anaya argumenta que la:

Tendencia hacia una creciente presión transnacional sobre el gobierno de México se intensificó de manera considerable después de diciembre de 1997, cuando un grupo de civiles armados presuntamente vinculados con el PRI, entonces en el poder tanto en Chiapas como en el gobierno federal, perpetró el más brutal acto de violencia del conflicto en el Sureste de México: la masacre de 45 indígenas tzotziles (la mayoría mujeres y niños) en la comunidad de Acteal, municipio de Chenalhó, Chiapas. Ciertamente, la masacre de Acteal atrajo aún más la atención de la comunidad internacional sobre la situación de los derechos humanos en el país, propiciando un rechazo unánime y explícito a nivel global.
(ANAYA, 2012, p. 52).

Por las diversas razones expuestas, cierto es que en la administración de Zedillo se tomó la decisión de invitar a organizaciones internacionales para observar la situación de los derechos humanos en el país, destacando las visitas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de la Alta Comisionada de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, Mary Robinson, también del Relator Especial sobre la cuestión de la tortura. Sin embargo, de mayor trascendencia y destaque debe ser la medida de dicho gobierno para reconocer la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sobre esto último, Rosario Green (2013, p. 266-267) señala que:

con la autorización del presidente, y después de cuidadosas conversaciones con los secretarios de Gobernación y de la Defensa Nacional, aceptó la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, o Corte de San José.³

La alternancia, es decir, la llegada al poder de un partido diferente al que había gobernado por 69 años consecutivos (el Partido Revolucionario Institucional), implicó un cambio más señalado en la política de derechos humanos, reconociéndose:

De manera abierta que el país tenía problemas en materia de derechos humanos y aceptando sin mayores límites ni condiciones el monitoreo, el escrutinio y la cooperación de actores internacionales, incluyendo a las organizaciones no gubernamentales tanto nacionales como extranjeras.
(ANAYA, 2012, p. 61).

En 2003, la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, a través de su representante Anders Kompass, presentó un documento titulado Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México (el Diagnóstico) en cuya elaboración participaron académicos, expertos y representantes de la sociedad civil involucrados en la materia. En dicho documento se elaboraron diversas propuestas, la primera de las cuales señalaba que era necesario reformar la Constitución para incorporar el concepto de derechos humanos como eje fundamental de la misma, y reconocer a los tratados de derechos humanos una jerarquía superior a los órdenes normativos federal y locales, con el señalamiento expreso de que todos los poderes públicos se someterán a dicho orden internacional cuando éste confiriera mayor protección a las personas que la Constitución o los ordenamientos derivados de ella. Además, se proponía establecer un programa para el retiro de las reservas y declaraciones interpretativas y ratificar los tratados internacionales pendientes en materia de derechos humanos. La segunda recomendación, en su primera parte exhorta a promulgar leyes generales reglamentarias de todos los derechos humanos que están constitucionalmente reconocidos y que garanticen su protección con el mismo estándar para todos los habitantes de este país frente a los gobiernos federal y locales (NACIONES UNIDAS, 2003, p. VII).

El Diagnóstico también recomendaba:

continuar con la política de apertura que ha seguido la administración actual [se refiere al gobierno de Vicente Fox] en materia de derechos humanos. En este sentido, promover la visita de relatores y grupos de trabajo especializados en temas de derechos humanos locales.
(NACIONES UNIDAS, 2003, p. 3).

En la segunda parte de la alternancia, el gobierno de 2006 a 2012, se genera el proceso de reforma constitucional en materia de derechos humanos, pero también se dan significativos retrocesos en la materia al crearse, al amparo de la denominada “guerra contra el narcotráfico”, figuras como el arraigo, y al aumentar de forma considerable el número de personas desaparecidas y ser más recurrentes las violaciones de derechos humanos por parte de las fuerzas armadas.

No obstante, la política de apertura en materia de derechos humanos continuó. Volver “a la política soberanista, por lo contrario, habría causado demasiados costos al gobierno de Calderón, facilitando el desarrollo de un contexto mucho más propicio para provocar más presión” (ANAYA, 2013, p.784).

Lo mismo aplicaría para el Gobierno de Enrique Peña Nieto, procedente del Partido Revolucionario Institucional, que tendría que asumir un altísimo costo político que, adicionalmente, dañaría la imagen internacional de México. Cierto es que el tema de los derechos humanos ha bajado en el perfil del nuevo gobierno que se está concentrando en reformas de carácter educativo, hacendario y energético. No obstante como debe ser sabedor de la irreversibilidad del tema en el ámbito interno y en su proyección hacia el exterior, al recibir a los jueces miembros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)que sesionaron en México del 7 al 11 de octubre de 2013, el presidente de México destacó su compromiso de colaboración plena con la CIDH en virtud del papel fundamental que desempeña este tribunal en México y en la región, y refrendó el compromiso del país con la plena instrumentación de la reforma constitucional en esa materia (PEÑA NIETO, 2013b).

3.  La reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos

La Constitución mexicana vigente contenía, en su redacción original, un capítulo de garantías individuales, así como derechos agrarios y laborales en artículos fuera de dicho capítulo. Este catálogo se siguió ampliando a través de diversas reformas, por ejemplo, se incorporaron el Derecho a la Salud y el Derecho a la Vivienda Digna y Decorosa (1983); Derechos Indígenas (28 de enero de 1992 que fueron ampliados significativamente en 2001); el Derecho al Medio Ambiente Adecuado (1999); el Derecho de Acceso a la Cultura (2009); el Derecho a la Cultura Física y Práctica del Deporte y el Derecho a la Alimentación (2011) y; el Derecho al Agua (2012).

Sin embargo es la reforma de 2011 la que amplía, de forma más exhaustiva, el catálogo de derechos humanos al considerar todos aquellos contenidos en los tratados en los que el Estado mexicano sea parte. Asimismo, la reforma señalada modifica la denominación del Capítulo Primero del Título Primero para incorporar la frase Derechos Humanos; obliga al Estado a prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos de una ley que deberá expedirse para tal efecto; establece que la educación que imparta el Estado deberá fomentar los derechos humanos; establece el derecho de solicitar refugio o asilo político; obliga a que el sistema penitenciario se organice sobre la base de respeto a los derechos humanos; prohíbe la restricción de ciertos derechos en caso de suspensión de derechos decretada por la autoridad competente y obliga a que se legisle en la materia; concede a los extranjeros la posibilidad de impugnar su expulsión; se introduce el principio normativo de política exterior el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos; estableció también la obligatoriedad de los funcionarios públicos para justificar su negativa a recomendaciones formuladas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la dotación a este órgano de la facultad de investigar violaciones graves de derechos humanos y para interponer acciones de inconstitucionalidad.

La reforma ha implicado introducir para el Estado las obligaciones de prevenir, investigar y sancionar las violaciones de derechos humanos adoptando medidas de carácter jurídico, particularmente, expedir una serie de leyes secundarias a cuya mandata la citada enmienda, así como de carácter político y administrativo necesarias, implicando no descuidar el aspecto del trato debido a las víctimas. Por otra parte, esta reforma fue muy bien recibida en la opinión pública mexicana, salvo grupos pequeños que llegaron incluso a argumentar que México cedía soberanía con dichas reformas y que su interpretación quedaba sujeta a criterios impuestos por entes supranacionales como las Naciones Unidas (SCALA, 2011, p. 1), así como en algunos sectores del Poder Judicial Federal, lo que quedaría de manifiesto con la jurisprudencia del 3 de septiembre de 2013 que se comentará más adelante.

4.  La Suprema Corte de Justicia y su posición sobre las normas de derechos humanos

La reforma constitucional en materia de derechos humanos clarifica la posición jerárquica de los tratados en la materia dentro del sistema jurídico mexicano. Si bien, el artículo 133 de la Constitución ha establecido, desde su redacción original, que todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión, es decir, estaban considerados, pero al no establecerse su jerarquía, éstos podían entrar en colisión con una ley sin saber que disposición prevalecería.

Precisamente en un caso así fue que, el 11 de mayo de 1999, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió el amparo en revisión 1475/98 promovido por el Sindicato Nacional de Controladores del Tránsito Aéreo (MÉXICO, 1999a) en un conflicto de libre sindicalización, un derecho social, por la contradicción habida entre una ley federal y un tratado suscrito bajo el patrocinio de la Organización Internacional del Trabajo. De esa resolución deriva la tesis 192,867 que establece que: “los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la ley fundamental y por encima del derecho federal y el local” (MÉXICO, 1999b). Esto fue ratificado en el Amparo 815/2006 (MÉXICO, 2007) y 13 más, en los cuales la SCJN ratificó el 13 de febrero de 2007, que jerárquicamente los tratados internacionales están por debajo de la Constitución, pero arriba de las leyes federales, estatales y del Distrito Federal.

Por otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en noviembre de 2009, emitió la sentencia condenatoria para México en el caso Rosendo Radilla (CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, 2009). Misma que fue objeto de análisis del pleno de la Suprema Corte por la supuesta falta de disposición expresa sobre el valor que tendrían en el sistema jurídico mexicano las sentencias de la Corte Interamericana. El máximo órgano judicial mexicano, en sesión del 14 de julio de 2011, por unanimidad, resolvió que es posible que en una acción de inconstitucionalidad la Corte acuda al análisis de tratados internacionales aun cuando el demandante no los haya invocado. Esta sentencia se expidió debiéndose ya tomar en cuenta la reforma constitucional en materia de derechos humanos, que para esa fecha sólo tenía 13 días de vigencia. En el dictamen de la sentencia del Caso Rosendo Radilla (MÉXICO, 2011b), el Pleno de la Suprema Corte estableció: a) Las sentencias de la Corte Interamericana son obligatorias para todos los órganos y Poderes del Estado; b) todos los jueces del país están obligados a ejercer un control de convencionalidad y c) los criterios interpretativos contenidos en la jurisprudencia de la CIDH son “orientadores” para el Poder Judicial de la Federación.⁴ Queda la duda sobre si la Corte hubiera decidido en sentido adverso ¿Podría México simplemente señalar que no cumpliría la sentencia porque la Corte había establecido su no obligatoriedad? Debe recordarse que se trata de un asunto que involucra al Estado mexicano y, en consecuencia, a todos los órganos y no sólo a la autoridad administrativa, lo que implica, que a todos corresponde hacer su parte en lo que toca a la observancia y efectividad de los derechos humanos.

A partir de esa fecha, no se dudaba de que las normas internacionales de derechos humanos contenidas en tratados de los que México fuera parte, pertenecían a su sistema jurídico con una jerarquía similar a la de las normas establecidas en la Constitución. Sin embargo, el 3 de septiembre de 2013, el Tribunal Pleno de la SCJN resolvió la contradicción de tesis 293/2011 (MÉXICO, 2013), por la cual, definió el criterio que debe prevalecer respecto del lugar constitucional de los tratados de derechos humanos de fuente internacional, dando así certeza a los juzgadores sobre la manera de ejecutar la reforma constitucional en materia de derechos humanos. El Tribunal Pleno resolvió por mayoría de diez votos, que del artículo 1º constitucional se desprende un conjunto de normas de derechos humanos, de fuente tanto constitucional como convencional, que se rigen por principios interpretativos, entre los cuales no se distingue la fuente de la que derivan dichos derechos. La mayoría determinó que los derechos humanos de fuente internacional a partir de la reforma al artículo 1° constitucional tienen la misma eficacia normativa que los previstos en la Constitución, es decir, se les reconoce el mismo rango constitucional. De esta manera, se interpretó que la reforma en materia de derechos humanos, amplía el catálogo constitucional de los mismos, pues permite armonizar a través del principio pro persona, las normas nacionales y las internacionales garantizando así la protección más amplia a la persona.

Sin embargo, también determinó que cuando hubiera una restricción expresa en la Constitución al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional, es decir, reconoce restricciones al ejercicio de los derechos humanos y le vuelve a dar supremacía a las normas constitucionales, cuando se desprendía de la reforma, que estaban en el mismo plano. Esta disposición en particular no ha sido bien recibida por organizaciones de la sociedad civil que la han calificado de regresiva. Afortunadamente, en la misma resolución, el Tribunal Pleno estableció que toda la jurisprudencia de la Corte Interamericana, incluyendo aquella en los casos de litigios en los que México no fue parte, resulta obligatoria para los jueces Mexicanos, siempre que sea más favorable a la persona.

5.  Los pendientes de la reforma

Es indubitable que la reforma en si misma representa un avanece en materia de derechos humanos en México. Sin embargo, se deben tomar en cuenta ciertos aspectos y resolver cuestiones pendientes sin cuya consecución, difícilmente, se podrá proyectar al interior y al exterior una política idónea de derechos humanos. Es por ello que enseguida se plantean algunos de estos aspectos que debieran ser considerados.
La reforma de 2011 estableció la obligación para el Estado de emitir una serie de leyes reglamentarias que pudieran hacer más efectiva la aplicación de las nuevas normas contenidas en la Constitución, fijándose plazos para ello que no se cumplieron, pues la fecha límite era el 10 de junio de 2012. La legislación pendiente es la siguiente:

a)   Reparaciones por violaciones a los derechos humanos

El artículo 1°, en su tercer párrafo ahora estipula que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Esta ley no se ha expedido.

b)   Ley de Asilo

En este caso particular sí se ha trabajado, a partir de la Ley de Refugiados y Protección Complementaria.⁵ Con el compromiso de cumplir el transitorio tercero del Decreto de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, el presidente Felipe Calderón envió una iniciativa al Senado el 9 de octubre de 2012 para incorporar en esta ley las cuestiones relativas al Asilo, de forma tal que la nueva legislación se titularía “Ley de Refugio, Protección Complementaria y Asilo”. El Senado la dictaminó en Comisiones en abril de 2013 incluyendo las recomendaciones formuladas por la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados. La nueva legislación, sin embargo, sigue pendiente de la conclusión del procedimiento legislativo.

c)   Suspensión o restricción del ejercicio de derechos y garantías

El artículo 29 constitucional relativo a la suspensión o restricción de garantías, también será objeto de una ley reglamentaria la cual también se encuentra pendiente de expedición. Cabe aclarar que no todos los derechos y garantías son susceptibles de restricción o suspensión, quedando expresamente delimitados los que no lo son. Además, cualquier limitación al ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por la Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

Finalmente, como parte de la reforma en materia de derechos humanos, el transitorio octavo señala que el Congreso de la Unión adecuaría la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia del decreto de reforma constitucional publicado el 10 de junio de 2011. En este caso, el 15 de junio de 2012, se publicaron las reformas a la ley señalada. Con dicha adecuación se le otorgó a la CNDH la facultad de investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el Gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, o las legislaturas de las entidades federativas.⁶ Asimismo, se dispuso que cuando las recomendaciones emitidas por la CNDH no sean aceptadas o cumplidas, la autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados que le haga el Legislativo para comparecer a explicar el motivo de su negativa. Si persistiese la negativa, la CNDH podrá denunciar ante el Ministerio Público o la autoridad administrativa que corresponda, a los servidores públicos señalados en la recomendación como responsables. Esta es la legislación que sí se ha cumplido de todas las señaladas por el Decreto de reforma en materia de derechos humanos.

Durante su intervención en la ceremonia del XCVI Aniversario de la Promulgación de la Constitución, el 5 de febrero de 2013, el presidente Enrique Peña señaló que:

Finalmente, la vertiente más importante de esta Conmemoración: Cumplir la Constitución. El mejor homenaje que podemos y debemos hacer de nuestra Ley Suprema es, precisamente, como aquí ya lo expresaron quienes me antecedieron en el uso de la palabra, es precisamente cumplirla. Guardar y hacer guardar sus preceptos.
(PEÑA NIETO, 2013a).

Agregando que en el marco de dicha ceremonia era:

necesario reconocer que hay leyes reglamentarias de artículos constitucionales que aún no se han presentado, aprobado y publicado. Materias fundamentales, como derechos humanos, seguridad y justicia penal, amparo, delitos contra periodistas, educación, agua, o el interés superior de la niñez, aún aguardan a ser reglamentadas en la ley secundaria. Es obligado que los Poderes trabajemos para materializar los ordenamientos pendientes.
(PEÑA NIETO, 2013a).

Por otra parte, Javier Hernández Valencia, representante en México de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en el segundo aniversario de la promulgación de la reforma, exhortó a los legisladores mexicanos para que elaboraran la legislación reglamentaria de la reforma en la materia, recordando que ya había vencido el plazo de un año indicado en los transitorios para que se contara con la nueva normatividad. Dijo que hay que entender que la reforma de derechos humanos:

No se acabó solo con su publicación en el Diario Oficial, hay artículos transitorios y plazos que suponían la producción de leyes secundarias que no hemos cumplido y ya estamos fuera de plazo y, por lo tanto exige que todos, desde la ciudadanía, participen y visibilicen que están comprometidos con que la reforma se complete y se consolide.
(OTERO, 10 de junio de 2013).

En el proceso legislativo mexicano la facultad de iniciativa de ley la poseen el Ejecutivo, los legisladores federales y las legislaturas estatales, por lo que no debiera considerarse que la obligación corresponde exclusivamente al Ejecutivo, toda vez que los transitorios no le otorgaron la responsabilidad de forma expresa. En consecuencia, cualquiera de los quinientos diputados, ciento veintiocho senadores, o de las treintaiuna legislaturas locales podrían también presentar una iniciativa para atenuar este rezago legislativo que, por otra parte, tampoco prevé sanciones por su incumplimiento.

Otra asignatura pendiente en el rubro de las cuestiones jurídicas es la suscripción y/o ratificaciones de tratados en materia de derechos humanos de los cuales el Estado mexicano no sea aún parte, y el retiro de reservas formuladas a los ya ratificados que contradigan o entorpezcan el entero cumplimiento de los derechos humanos. En el primer caso se tiene por ejemplo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptado por la Resolución A/RES/63/117 del 10 de diciembre de 2008 (NACIONES UNIDAS, 2008), el cual no ha sido ratificado por México no obstante su activa participación en el proceso de negociación y adopción. En cuanto al retiro de reservas, un ejemplo muy significativo es la relativa a la expulsión de extranjeros comentada anteriormente que no obstante la reforma constitucional, no ha sido aún retirada. Debe recordarse que por una reforma del año 2007, ahora el retiro de cualquier reserva debe ser consentida por el Senado de la República.

Finalmente, debe señalarse que:

El sistema de recepción de normas y estándares internacionales en materia de derechos humanos es especialmente deficiente debido a que sólo se reconocen a los tratados como fuente de los mismos, dejando fuera a otras fuentes del Derecho Internacional, como la costumbre, los principios generales del derecho o las decisiones de los órganos judiciales internacionales.
(GUERRERO, 2008, p. 43).

Para no dejar afuera otras fuentes del derecho hubiera sido muy conveniente que al realizarse la reforma se hubiera optado por referirse a “instrumentos internacionales” en lugar de hacerlo de forma exclusiva a los tratados siguiendo por ejemplo el sistema adoptado por la Constitución de Bolivia.⁷ Entre las consecuencias negativas que puede tener esta opción restrictiva a los tratados adoptado por la Reforma puede señalarse por ejemplo que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (NACIONES UNIDAS, 2007a) reviste la forma jurídica de Resolución y por lo tanto en el caso de una interpretación constitucional no se le consideraría Ley Suprema de la Unión en términos del artículo 133 constitucional, por no ser un tratado internacional.

Está también el caso de la Corte Penal Internacional (CPI), de la cual México es Estado Parte, después de un prolongado camino que va desde las negociaciones previas a la Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional (Roma, junio y julio de 1998) (NACIONES UNIDAS, 1998) hasta el depósito de su instrumento de ratificación (octubre de 2005).

Sin embargo, por disposición constitucional, el reconocimiento de su jurisdicción ha quedado sujeto a la potestad del poder Ejecutivo que deberá expresarse caso por caso, así como a la ratificación por parte del Senado de la decisión ejecutiva en sentido afirmativo. El enunciado es muy breve: “El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional”. Dicha disposición es desafortunada, pues va en contra del espíritu del Estatuto de Roma (Estatuto) que señala que “el Estado que pase a ser Parte en el presente Estatuto acepta por ello la competencia de la Corte respecto de los crímenes a que se refiere el artículo 5”,⁸ complica el procedimiento para que un sujeto sea entregado a la CPI, y menoscaba el hecho de que un tribunal penal permanente (y no ad hoc como era en el pasado) inhiba las conductas que serán por él sancionadas. La jurisdicción de la CPI en el caso mexicano se ha politizado al darle participación a un órgano que además dependerá de la correlación de fuerzas existentes en el momento de la discusión del caso de que se trate.

El argumento de que se adoptó esta fórmula para salvaguardar la situación jurídica de los nacionales mexicanos no es válida y además denota estrechez de miras o desconocimiento de lo que es la CPI, pues México debería entregar a presuntos delincuentes internacionales independientemente de su nacionalidad. Si se pretendía examinar el caso para aprobar su procedencia y garantizar las garantías de los presuntos individuos responsables de la comisión de este tipo de delitos, mexicanos y no mexicanos que tentativamente se entregarían a la CPI cabe preguntarse porqué se estableció un órgano político y no un órgano judicial.

El texto constitucional en lo que se refiere a la CPI, como lo señala Manuel Becerra Ramírez, es una suerte de “reserva encubierta”, aclarando que el Estatuto no admite reservas y que de admitirlas, la que nos ocupa va en contra del objeto y fin del tratado (BECERRA, 2006, p. 951-954). En tanto la situación se adecúa, si se presentara un caso se esperaría ver a un Ejecutivo y un Senado mexicanos a la altura que exige el combate a la impunidad y la sanción de los delitos competencia de la CPI.

6.  La Corte Interamericana de Derechos Humanos

La jurisdicción de la Corte Interamericana debe entenderse como un acto hacia el exterior pero con consecuencias internas innegables, y no necesariamente favorables, cuando se trate del reconocimiento de la culpabilidad del Estado en violaciones de derechos humanos (COVARRUBIAS, 1999, p. 451).

Desde que México reconoció la jurisdicción a 2012, el gobierno de México ha sido condenado en cinco casos. Aclarando que la excepción preliminar ratione temporis que presentó en el primero de los casos, Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos (CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, 2004), le resultó favorable y, en el Caso de Jorge Castañeda Gutman, fue absuelto de algunos de los cargos que tenían que ver con derechos políticos y no con los de acceso a la justicia. El gobierno mexicano, en ningún caso, ha tomado la postura de allanarse a la demanda, reconociendo los errores de funcionarios que han violado los derechos humanos, queriendo siempre obtener una sentencia favorable para mantener sin menoscabo el prestigio y la imagen del país, sin considerar que el reconocimiento llano de los hechos podría ser, por una parte, bien recibido y, en consecuencia, México ser considerado como un país comprometido con los derechos humanos. Además, la experiencia ante este Tribunal señala que es un ejercicio muy largo y complejo defender a funcionarios mexicanos que han violado los derechos humanos de ciudadanos mexicanos, con el hecho adicional de que México ha perdido la mayoría de los juicios y, en consecuencia, ha debido pagar indemnizaciones a las víctimas o sus familiares. El dinero que se podría ahorrar pudiera ser destinado a programas de promoción y defensa de los derechos humanos. Existen algunos antecedentes en que se decidió negociar con las víctimas antes de comenzar el juicio, pero fue a solicitud del gobierno del estado de Oaxaca, no por iniciativa del Gobierno Federal. En octubre de 2012, la titular de la Procuraduría General de la República (PGR), ofreció una disculpa pública en nombre del Estado mexicano a los familiares de Jesús Ángel Gutiérrez Olvera, víctima de desaparición forzada en marzo de 2002, en hechos atribuidos a integrantes de la extinta Agencia Federal de Investigaciones (AFI) y de la Procuraduría capitalina. La admisión de responsabilidad por parte del gobierno de México en la desaparición de Gutiérrez Olvera se dio como parte de un Acuerdo de Solución Amistosa a que llegaron en el seno de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos representantes del Estado y familiares del desaparecido quienes, con el apoyo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), acudieron ese órgano para denunciar la impunidad en que se encuentra el caso. Salvo estos dos casos, la postura de México ha sido de desconfianza frente a las acciones y recomendaciones de la CIDH, así como de la Corte, a la que incluso en dos ocasiones, ha pretendido desacreditar señalándola como parcial.

7.  Examen Periódico Universal

El Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal (EPU), establecido de conformidad con la resolución 5/1 del Consejo de Derechos Humanos del 18 de junio de 2007 (NACIONES UNIDAS, 2007b), examinó a México en el marco de su cuarto período de sesiones del 2 al 13 de febrero de 2009. En la tercera sesión, celebrada el 10 de febrero de 2009, el Secretario de Gobernación de México, Fernando Gómez Montt, presentó el informe nacional y explicó que México participa en el mecanismo del EPU porque está convencido de que la promoción y la protección de los derechos humanos es una obligación irrenunciable y un imperativo ético universal y que la cooperación con los mecanismos internacionales de derechos humanos es un instrumento inapreciable para favorecer los cambios estructurales internos (NACIONES UNIDAS, 2009, p. 3).

Algunas de las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo tras la revisión y que tienen relación directa a la modificación de la legislación general en materia de derechos humanos son:

1. Considerar la posibilidad de retirar paulatinamente sus reservas a los instrumentos internacionales de derechos humanos (Brasil);

2. Proseguir las reformas emprendidas para que todos sus ciudadanos disfruten plenamente de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular la armonización de la legislación interna con sus compromisos internacionales (Marruecos);

3. Completar sus esfuerzos institucionales para que las normas internacionales de derechos humanos adoptadas por México tengan rango constitucional y se apliquen como ley suprema en los procesos judiciales (España);

4. Incorporar efectivamente a la legislación nacional las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos (Azerbaiyán);

5. Armonizar la legislación federal y estatal con los instrumentos internacionales de derechos humanos (Bolivia, España, Guatemala, Turquía, Uruguay), a fin de garantizar la aplicación efectiva de esos instrumentos (Turquía) (NACIONES UNIDAS, 2009, p. 21-22).

Finalmente, cabe señalar que la guerra contra el narcotráfico emprendida por el gobierno de Calderón, pero cuyos efectos se han prolongado en el presente sexenio, generó un número incierto de personas desaparecidas (incierto por la discordancia entre las estadísticas que presentan las autoridades) y México está considerado uno de los países más peligrosos para ejercer el periodismo. Recientemente se han creado fiscalías especiales, la Unidad para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y otra para investigar los delitos en contra de la libertad de expresión, pero aún es prematuro para ver sus resultados.

8.  Conclusiones

Es innegable el hecho de que la reforma constitucional de junio de 2011 dio una dimensión diferente a las normas de derechos humanos en México. Su explicitación en la Constitución es un gran avance y su posicionamiento en la pirámide jerárquica del sistema jurídico mexicano clarifica en mucho las obligaciones a que debe estar sujeto el Estado mexicano en la materia. Si bien hay voces reticentes y detractoras que no lo asimilan del todo, es un paso en la construcción de una mejor imagen como país observador de los derechos fundamentales, aunque para serlo de forma precisa y amplia aún tiene tareas pendientes y urgentes que adoptar.

Cumplimentar los ejemplos aquí señalados de lo que se considera pendiente, contribuiría de forma congruente con el fortalecimiento de la política e imagen mexicana en materia de derechos humanos, así como, de forma indubitable, al respeto, promoción y defensa de los mismos. De manera complementaria, la transversalización de la agenda de derechos humanos en los espacios de diálogo multilateral y bilateral permitiría extender este enfoque en diversas temáticas, al tiempo que brindaría la oportunidad de aprovechar esos espacios para crear alianzas y difundir la posición y la imagen de México (PADILLA RODRÍGUEZ; FERNÁNDEZ LUDLOW, 2012, p. 91-92).

Los retos pasan por el hecho de que se debe ser congruente con la observancia de los derechos humanos en el ámbito doméstico y con la actuación en el escenario internacional respecto de esta materia. Una política idónea en materia de derechos humanos reclama compromisos en lo interno y en lo externo. El reconocimiento que hiciera el mismo presidente de la República en su alocución del XCVI aniversario de la Constitución de que “hay derechos que para una gran parte de los mexicanos sólo existen en el papel” (PEÑA NIETO, 2013a), podría hacerse extensivo no sólo a los derechos, sino a todas las disposiciones normativas contendidas en la Constitución, como los principios rectores de la política exterior. El recientemente incorporado principio del respeto, la protección y la promoción de los derechos humanos, será letra muerta si México no adopta una firme política para cumplimentar las tres asignaturas contenidas en la reforma, en sus dos dimensiones: la doméstica y la internacional.