Enfrentando el impacto de la intimidación en el involucramiento con el sistema de derechos humanos de la ONU
Si la ONU debe monitorear efectivamente el cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos y proteger a las víctimas del abuso, es crucial que las y los defensores de derechos humanos y las víctimas de violaciones de los derechos humanos puedan acceder y comunicarse con la ONU de manera libre y segura. Varios Estados socavan sistemáticamente el derecho al acceso sin obstáculos y la cooperación con los mecanismos de derechos humanos de la ONU mediante intimidación o represalias. En los últimos años, la ONU ha dado algunos pasos positivos para abordar el problema. Sin embargo, documentar incidentes de intimidación y represalias denunciados abiertamente utilizando métodos legales estándar basados en casos ha tenido el privilegio de abordar el tipo de intimidación que impide que los defensores se involucren con la ONU. Perversamente, esto significa que los Estados muy represivos pueden escapar del escrutinio. Para comenzar a abordar este problema, ISHR encargó un estudio22. “Reprisals: ISHR Launches New Study on Intimidation And Its Impact on Engaging With the UN,” International Service for Human Rights, 16 de marzo de 2020, visitado el 13 de julio de 2020, https://www.ishr.ch/news/reprisals-ishr-launches-new-study-intimidation-and-its-impact-engaging-un. que considera los desafíos metodológicos y las oportunidades inherentes a la medición del impacto de la intimidación, en particular en el compromiso con el sistema de derechos humanos de la ONU.33. Liam Mahony, “Intimidation and its Impact on Engagement with the UN Human Rights System: Methodological Challenges and Opportunities.” International Service for Human Rights, marzo de 2020, visitado el 13 de julio de 2020, https://www.ishr.ch/sites/default/files/documents/final_ishr_intimidation_reportweb.pdf.
Si la Organización de las Naciones Unidas (ONU) tiene la función de monitorear efectivamente a los Estados en el cumplimiento de sus obligaciones respecto a los derechos humanos y proteger a las víctimas de abusos a nivel global, resulta crucial que las defensoras y defensores de derechos humanos y las víctimas de violaciones de derechos humanos puedan acceder a este organismo y comunicarse con él de forma libre y segura. Desafortunadamente, “libre” y “segura” no son los adjetivos que definen la experiencia de muchos defensores/as y víctimas que buscan involucrarse con la ONU. Algunos Estados socavan sistemáticamente el derecho al acceso irrestricto y a la cooperación con los mecanismos de derechos humanos de la ONU, ya sea mediante la intimidación, con acciones de amenazas destinadas a inhibir esa cooperación antes de que ocurra o durante los esfuerzos para involucrase; ya sea a través de represalias, es decir, acciones de retaliación contra quienes hayan cooperado.
Consciente de que la intimidación y las represalias le limitan la capacidad de cumplir con su mandato de protección de los derechos humanos, en los últimos años la ONU ha dado algunos pasos para enfrentar el problema. El eje central de esos esfuerzos ha sido durante un largo tiempo el informe anual del secretario general de la ONU sobre “Cooperación con las Naciones Unidas, sus representantes y mecanismos en la esfera de los derechos humanos” (también conocido como el “Informe de Represalias”).44. “Cooperation with the United Nations, Its Representatives and Mechanisms in the Field of Human Rights: Report of the Secretary General,” A/HRC/42/30, ONU, 9 de septiembre de 2019, visitado el 10 de junio de 2020, https://undocs.org/en/A/HRC/42/30. El Informe de Represalias se ha venido publicando desde 1991 y se limita a una compilación estática anual de casos específicos, con alguna información de seguimiento incluida en los últimos años. En respuesta al trabajo sostenido y a largo plazo de advocacy de la sociedad civil, en 2016 las Naciones Unidas reforzaron su trabajo con el nombramiento, por parte del secretario general, de un “alto representante sobre represalias”. Este mandato fue asumido inicialmente por Andrew Gilmour, el entonces secretario general adjunto para los Derechos Humanos.55. “Ban Ki-moon Appoints High-ranking Official to Combat Reprisals Against Human Rights Defenders,” International Service for Human Rights, 4 de octubre de 2016, visitado el 10 de junio de 2020, https://www.ishr.ch/news/ban-ki-moon-appoints-high-ranking-official-combat-reprisals-against-human-rights-defender. Desde entonces, el bastón ha sido transmitido a Ilze Brands Kehris, que ocupa el puesto actualmente.
Los gobiernos que no desean ser retratados como violadores de derechos humanos en el ámbito internacional recurren a una amplia gama de tácticas para evitar o punir la cooperación con los mecanismos de derechos humanos, entre ellas la violencia directa, la detención, el hostigamiento, ataques económicos, ataques a la reputación y amenazas contra quienes buscan involucrarse, o a sus familias. Mientras algunas de las tácticas usadas por los Estados y actores no estatales son directas, otras pueden ser más sutiles y a menudo casi legales.
Aunque el Informe de Represalias es un importante medio para llamar la atención y condenar públicamente las violaciones al derecho de acceso irrestricto y de cooperación con los mecanismos de derechos humanos de la ONU, este cuenta tan solo una parte de la historia. Muchos casos de intimidación y represalias no son informados. Otros son informados pero se mantienen indocumentados, por miedo a mayores represalias. Un punto crítico adicional, que es aún más difícil de medir y enmascara el verdadero alcance de la intimidación y las represalias, es el hecho de que los esfuerzos por intimidar son en general exitosos al desalentar a las defensoras y los defensores, así como a las víctimas de violaciones de derechos humanos respecto a involucrase con la ONU en cualquier sentido. Perversamente, esto puede conducir a una situación en la cual Estados muy represivos pueden escapar de estar en la lista del Informe de Represalias. Este punto se destaca, por ejemplo, cuando consideramos que la mayoría de los 10 países que reciben los puntajes más bajos en el Índice de Libertad Global de Freedom House no aparecen en el Informe de Represalias de 2019 (Siria, Corea del Norte, Guinea Ecuatorial, Somalia, Tayikistán, Libia)66. Sarah Repucci, “Freedom in the World (2020): A Leaderless Struggle for Democracy.” Freedom House, junio de 2020, visitado el 20 de junio de 2020, https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2020/leaderless-struggle-democracy. o que un tercio de los países definidos como “cerrados” en el CIVICUS Monitor tampoco son citados allí (Azerbaiyán, República Centroafricana, Guinea Ecuatorial, Libia, Laos, Corea del Norte, Sudán, Siria).77. “National Civic Space Ratings,” CIVICUS Monitor, 2020, visitado el 10 de junio de 2020, https://monitor.civicus.org/. Además, incluso en los Estados en los que se informan algunas instancias específicas de intimidación y represalias, estas pueden estar contando solo parte de la historia, en la medida en que muchos más defensores/as pueden verse intimidados a nunca involucrarse y su parte de la historia entonces no se cuenta.
Resulta positivo que recientes Informes de Represalias y declaraciones del alto representante hayan demostrado preocupación acerca de esa severa intimidación y la relacionada “autocensura”.88. A/HRC/42/30, ONU, 9 de septiembre de 2019. En octubre de 2018, el entonces alto representante, Andrew Gilmour, reconoció brechas en la información, por el serio riesgo que enfrentan los y las defensoras para compartir la información, sumado a los incidentes que no están incluidos en el Informe de Represalias por falta de consentimiento de parte de las víctimas o de sus familias. Gilmour reconoció además que probablemente recibe información de países que tienen una sociedad civil relativamente activa, que ha sido capaz de involucrarse con la ONU y que, de esta manera, el Informe de Represalias presenta una fotografía ligeramente distorsionada, con más cobertura de aquellos países respecto a otros que son aún más cerrados y represivos y donde es imposible que la sociedad civil se involucre con la ONU en absoluto.99. “Comments by Assistant Secretary-General for Human Rights, Andrew Gilmour, at OHCHR Side Event,” OHCHR, 24 de octubre de 2018, visitado el 10 de junio de 2020, https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Reprisals/CommentsReprisalsEvent24Oct2018.docx. En 2019, el secretario general reportó que está particularmente preocupado por la evidencia que apunta a una creciente autocensura de parte de las víctimas y de actores de la sociedad civil que deciden no involucrarse con la ONU, tanto en el terreno como en la Sede, temiendo por su seguridad o en contextos en los que el trabajo de derechos humanos es criminalizado o públicamente vilipendiado.1010. A/HRC/42/30, ONU, 9 de septiembre de 2019. Finalmente, en su diálogo con el Consejo de Derechos Humanos en su 42ª sesión, en septiembre de 2019, Gilmour reconoció que la autocensura es el objetivo de Estados y otros que llevan a cabo represalias e intimidación, y que únicamente cuando defensoras y defensores se niegan a la autocensura se toman represalias.
Gilmour apuntó que es muy difícil combatir la autocensura porque resulta complejo probar que los/as defensores/as y organizaciones de derechos humanos están tan intimidados que no quieren ni siquiera involucrarse con la ONU. Algunos Informes de Represalias recientes han citado una serie de países específicos en este sentido,1111. Hungary, Egypt and South Sudan were cited in the 2019 Reprisals Report, A/HRC/42/30, ONU, 9 de septiembre de 2019. pero solo en la medida en que tal autocensura ha sido en verdad informada. En este sentido, el Informe de Represalias privilegia los incidentes reportados y falla a la hora de considerar sistemáticamente el tema de la autocensura y documentar situaciones de países en los que el Estado ha sido “exitoso” al intimidar a la sociedad civil para que no se involucre con la ONU.
Para empezar a enfrentar esta cuestión, el Servicio Internacional para los Derechos Humanos (ISHR, por sus siglas en inglés) encargó un estudio, que tuvo su lanzamiento en el Consejo de Derechos Humanos en marzo de 2020,1212. “Reprisals…,” ISHR, 16 de março de 2020. para tratar los desafíos y oportunidades metodológicos inherentes a la mensuración del impacto de la intimidación sobre el involucramiento con el sistema de derechos humanos de la ONU.1313. Liam Mahony, “Intimidation and its Impact on Engagement with the UN Human Rights System…,” marzo de 2020. La actual falta de entendimiento sobre cómo las tácticas de intimidación inhiben efectivamente el reporte y la acción concerniente a los derechos humanos refuerza la impunidad para los abusos de los Estados. Mientras la ONU y la sociedad civil no avancen de forma concertada en la comprensión de las barreras que encuentran defensores/as y víctimas de abusos de derechos humanos para involucrarse, incluida la intimidación, las soluciones seguirán siendo elusivas y los violadores de los derechos humanos seguirán libres en su actuación. Claramente, el tipo de intimidación que inhibe la acción es más difícil de medir que los incidentes de intimidación y represalias abiertos y reportados, que usan métodos estándar legalistas, de documentación basados en casos. A pesar de estos desafíos, el ISHR ha concluido que existen pasos fundamentales y abordajes metodológicos que la ONU y otras partes interesadas pueden asumir para enfrentar esas brechas, y lograr que se pueda entonces responsabilizar a los perpetradores. Estos pasos y abordajes se examinan a continuación.
Como punto de partida, se asumió en el estudio del ISHR que, para maximizar u optimizar la cooperación con los mecanismos de derechos humanos de la ONU y combatir la intimidación, es necesario entender quiénes utilizan estos mecanismos, por qué lo hacen y cómo reaccionan a la amplia gama de obstáculos a la que se enfrentan al hacerlo. A ese respecto, emana de dicho estudio la recomendación de que todos los actores de los derechos humanos (incluida la ONU, las ONG, académicos y Estados) desarrollen más análisis de impacto, que evalúen los resultados positivos del uso de los mecanismos de derechos humanos de la ONU y que diseminen ampliamente los análisis ya existentes. Dicho de otro modo, el sistema debe dar a defensoras y defensores una base para realizar juicios informados sobre si encarar o no el esfuerzo y las dificultades de involucrarse. Igualmente, la tendencia actual a enfatizar la importancia de “no causar ningún mal” a quienes que se comprometen o pueden llegar a comprometerse con la ONU debe ser equilibrada con información suficiente sobre los beneficios positivos potenciales de hacerlo, al igual que sobre éxitos ya alcanzados. Está claro que deben de respetarse las decisiones y agencia de los y las defensoras, más allá de los sesgos que puedan influenciar sus decisiones; los activistas que están en el terreno son más afectados por la acción directa del Estado y se encuentran en mejor posición para determinar qué peligros están dispuestos a enfrentar, y también si involucrarse con la ONU se encaja entre sus intereses estratégicos. No obstante, entender cuáles son los potenciales impactos positivos de la ONU es tan fundamental para una toma de decisión individual como lo es entender los riesgos implicados. Esto significa que la ONU y las ONG internacionales deben proveer análisis significativamente más coherentes e informados sobre cómo comprometerse con esos mecanismos podría compensar los riesgos implicados.
En lo que a esto concierne, la ONU debe asimismo tratar de fortalecer la retroalimentación, a fin de que quienes utilizan sus mecanismos reciban pronta y adecuada información sobre cómo progresa su caso. Desafortunadamente, no es inusual que defensoras/es sientan que la información que proveyeron a la ONU ha desaparecido en un agujero negro, pese a todo el esfuerzo que realizaron y los riesgos que corrieron para entregarla. La falta de feedback puede minar la confianza en el sistema y desalentar un mayor involucramiento. En la misma línea, reconociendo que muchas víctimas y defensoras/es consideran que cualquier atención prestada por la ONU a su situación de apuro es potencialmente protectora, los mecanismos de la ONU que se basan en la cooperación deben implementar una política de seguimiento mucho más rigurosa para quienes están en riesgo, a fin de asegurar que tal protección sea real y no solamente imaginada.
Se deriva también del estudio del ISHR la necesidad de desarrollar y fortalecer nuevas tácticas de sensibilización acerca de los mecanismos de la ONU, especialmente en países más cerrados o represivos, en los que la sociedad civil y las voces disidentes son efectivamente sofocadas. Cuanto más represiva es la situación, menos información estará disponible para las personas sobre el potencial de los mecanismos de la ONU. Finalmente, los actores de los derechos humanos deben reconocer las desigualdades estructurales que dificultan más aún el acceso de algunas víctimas y defensoras/es a los mecanismos de la ONU y, por ende, hacer esfuerzos adicionales para combatirlas, estimulando el involucramiento y ofreciendo apoyo a quienes están más aislados o marginados.
Para poder identificar los países en los cuales los impactos inhibidores de la intimidación son significativos, necesitamos dados sobre los niveles de abusos de derechos humanos, de intimidación y de cooperación con el sistema ONU. Necesitamos además ser capaces de rastrear los cambios a lo largo del tiempo. Resulta sumamente problemático que la cooperación no se esté midiendo adecuadamente; los niveles de cooperación podrían estar mejorando o deteriorándose en distintos lugares, pero sin datos no podemos evaluar con precisión qué es lo que ocurre. Únicamente invirtiendo en una sistemática recolección y recopilación de datos en ese sentido se podría rastrear y analizar la cooperación, identificar los obstáculos y buscar soluciones.
Si bien se trata de cuestiones complejas y desafiantes, las reflexiones del estudio sobre abordajes basados en datos y sus limitaciones apuntan hacia una serie de pasos que podrían fortalecer la capacidad de la ONU de evaluar la intimidación y su impacto sobre la cooperación. Para enfrentar tales desafíos, las Naciones Unidas deberían rastrear el involucramiento de los individuos, y de la sociedad civil en general, respecto a todos sus mecanismos, y producir regularmente informes cuantitativos sobre la cooperación con la ONU.1414. Esto debería incluir el Consejo de Derechos Humanos, el Examen Periódico Universal, los órganos creados en virtud de los tratados, misiones de terreno, visitas a países y otros contactos. Para hacerlo de forma completa, tal esfuerzo puede requerir recursos adicionales. Hasta que esos recursos se encuentren disponibles, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y los altos representantes podrían crear una base de datos parcial sobre el involucramiento con los mecanismos, para lo cual es factible reunir datos con menos recursos. Al mismo tiempo, las principales instituciones que recolectan datos sobre derechos humanos (incluido el ACNUDH) deberían seguir mejorando el nivel de recolección y manejo de datos sobre todos los abusos a los derechos humanos, colaborando con los esfuerzos de recolección de datos de ONG y académicos, que permitan contar con una cuantificación y un ranking comparativo de niveles de abuso. Con esas dos fuentes de datos, la ONU sería capaz de identificar los Estados en los que hay alto abuso y baja cooperación, así como aquellos con alto abuso y alta cooperación. La investigación sobre las mejores prácticas podría entonces ayudar a los Estados en los cuales la intimidación ha mantenido la inhibición de forma más significativa. Por último, a fin de determinar cuáles países necesitan ser más estudiados, no hay razón para tratar de “redescubrir la rueda”: el ACNUDH y las ONG de derechos humanos deberían aprovechar los datos y herramientas de medición existentes sobre libertades en general, libertades civiles y espacio cívico como mediciones proxy para niveles de intimidación. Estos datos pueden ayudar además a identificar los países para los cuales se necesita un estudio más profundizado.
Los Estados que buscan mantener su compromiso internacional y a la vez controlar a su población son más propensos a usar tácticas de intimidación sutiles, cuasi legales, para desestimular la defensa de los derechos humanos con un costo político más bajo que si aplicaran el abuso abierto. De esta manera, los actores de los derechos humanos deben asegurar que ese tipo de abuso sutil tenga un alto costo político. En este sentido, es importante que la ONU, los Estados y las ONG reconozcan la importancia de documentar la intimidación y actúen, incluso en ambientes restrictivos. Las Naciones Unidas están fallando, actualmente, a la hora de monitorear y enfrentar adecuadamente este problema. Los mecanismos de derechos humanos de la ONU siguen siendo lejanos para muchos y, aunque sus misiones de monitoreo basadas en el terreno (Operaciones de Paz de ACNUDH) serían buenas herramientas en este caso, son escasas y poco frecuentes. Adicionalmente, otras agencias de la ONU enviadas a Estados represivos en Equipos de Países de la ONU a menudo no presentan la flexibilidad y la voluntad política necesarias para asumir responsabilidades sobre los derechos humanos por miedo a retaliaciones políticas de parte de los Estados anfitriones. El ACNUDH está ejerciendo en este momento alguna presión de responsabilización sobre los Estados mediante el análisis en su informe anual sobre Procedimientos Especiales de instancias en las que los Estados han bloqueado la cooperación,1515. “UN Human Rights Council Annual Report Special Procedures for 2018,” A/HRC/40/38, ONU, 12 de marzo de 2019, visitado el 10 de junio de 2020, https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/SP/A_HRC_40_38.docx. pero esto podría ser expandido y fortalecido, a través de la documentación y cuantificación más precisas de todos los incidentes en los que cualquier persona es disuadida de colaborar en cualquier forma durante las visitas a los países. Finalmente, sería necesario reforzar las estrategias de promoción de la cooperación, incluidas las destinadas a alentar las invitaciones permanentes y las visitas a los países, además de denunciar públicamente la denegación de estas visitas. La no cooperación ha sido y debe seguir siendo referida en las discusiones sobre candidaturas de los Estados a los organismos de derechos humanos, tales como el Consejo de Derechos Humanos.
Muchos Estados y la ONU han mostrado que consideran la intimidación y las represalias un tema crítico. El Informe de Represalias anual y el mandato del alto representante son herramientas cruciales para combatir las represalias y la intimidación contra aquellos que buscan cooperar con la ONU. Sin embargo, la responsabilización debe ir más allá de incidentes y ataques específicos. Los Estados deben ser llamados por los abordajes de disuasión que utilizan a diario para mantener una atmósfera de miedo e inhibición. El secretario general y el alto representante sobre represalias han definido correctamente a la intimidación resultante en autocensura como una preocupación apremiante y ya es tiempo de pasar de nombrar el problema a encontrar soluciones reales. Pese a que la intimidación que resulta en inhibición es de hecho difícil de medir, está lejos de ser imposible y en el estudio del ISHR se ofrecen varios puntos de partida viables. Con un entendimiento mejor sobre cómo la intimidación afecta a las defensoras y defensores y sobre cómo enfrentar las estrategias de los Estados, junto con medios más efectivos para medir cómo la intimidación y las represalias afectan la cooperación con la ONU, este importante trabajo ya puede tener inicio. La ONU, de la mano con la sociedad civil, debe sumarse a los esfuerzos existentes para combatir las represalias y hacer que los Estados sean responsables por la intimidación en todas sus formas.
