O perigoso surgimento de armas autônomas está profundamente enraizado nas disparidades de poder entre Estados
O desenvolvimento, o uso e o controle da tecnologia militar são caracterizados pela enorme desigualdade entre Estados. Thomas Nash discute como o desenvolvimento de novas armas permanece, em grande medida, sem controle, apesar das obrigações internacionais existentes, e examina como – no contexto da criação de sistemas de armas letais autônomas – essa tendência pode ter consequências particularmente graves. O autor examina a desigualdade na produção, transferência e no impacto das armas convencionais e como essas questões se manifestam na representação limitada de países com pouco poder econômico nos fóruns multilaterais. Nash conclui este artigo solicitando uma participação igualitária dos Estados, o envolvimento da sociedade civil e o desenvolvimento de mecanismos para garantir uma participação significativa dos Estados que vêm sendo mais afetados pelas armas.
O desenvolvimento, o uso e o controle da tecnologia militar são caracterizados pela séria desigualdade entre Estados, com os países com grande poder econômico dominando não apenas o fornecimento das tecnologias de violência, bem como os fóruns internacionais de desarmamento e controle de armas. Os produtores de armas tendem a ser Estados com maior poder econômico. Normalmente, os Estados com menor poder econômico são mais propensos a serem importadores de armas, além de serem mais afetados pela violência armada do que Estados com maior poder econômico. Estados com menor poder econômico também são muito mais propensos a estar em regiões sem armas nucleares, enquanto os países com maior poder econômico são muito mais propensos a fazer parte de alianças com armas nucleares e/ou possuir armas nucleares. O uso de drones armados, principalmente pelos países com grande poder econômico no território de países com pouco poder econômico, ilustra outro aspecto desses padrões de desigualdade e dominação, que serão ainda mais exacerbados pelos desenvolvimentos tecnológicos atuais que se destinam à criação de sistemas de armas com softwares e sensores sofisticados que permitem maior autonomia em seu funcionamento.
As discussões nas Nações Unidas sobre os sistemas de armas letais autônomas, que seriam capazes de identificar, selecionar e atacar alvos sem um controle humano significativo, puseram em evidência várias questões éticas e legais em relação a esses desenvolvimentos.11. Estados, organizações não governamentais nacionais e internacionais e acadêmicos se reuniram em Genebra em duas reuniões de especialistas realizadas sob os auspícios da Convenção sobre Certas Armas Convencionais (CCAC). Em abril de 2016, será realizada mais uma reunião da CCAD. Para mais informações, veja http://www.article36.org/issue/autonomous-weapons/. No entanto, de modo problemático, a participação nas discussões sobre desarmamento, restrição e proibição de armas é geralmente apropriada pelos países com maior poder econômico. Alguns países com menor poder econômico, contudo, têm feito esforços conjuntos para participar ativamente e/ou utilizar regras procedimentais, tais como exigência de consenso, para poder vetar certas decisões e melhorar relativamente seu grau de influência sobre processos ou fóruns específicos.22. Veja, por exemplo, “The underrepresentation of low-income countries in nuclear disarmament forums,” Article 36, May 2015, acesso em 7 outubro 2015, http://www.article36.org/wp-content/uploads/2015/05/Underrepresentation-nuclear-forums.pdf.
“Todos os Estados deveriam estar trabalhando para deter a expansão ilimitada do campo de batalha que os drones armados promovem”
Essas são questões internacionais que podem afetar os Estados de diferentes formas. Todos os Estados, independentemente de suas condições econômicas e interesses em relação às tecnologias armamentistas, possuem influência no escrutínio sobre o desenvolvimento, a transferência e o uso de armas. Todos os Estados deveriam ter interesse em promover revisões rigorosas e transparentes de armas, tomar medidas sobre o comércio de armas e descontinuar o uso de armas explosivas em áreas povoadas. Todos os Estados deveriam estar trabalhando para deter a expansão ilimitada do campo de batalha que os drones armados promovem e evitar o surgimento de sistemas de armas letais autônomas. Este artigo analisa brevemente alguns dos diversos aspectos das desigualdades internacionais entre Estados em questões relacionadas ao desarmamento e às armas, e discute a urgência de um novo instrumento jurídico com vistas a proibir preventivamente os sistemas de armas letais autônomas neste contexto.
Os padrões de desigualdade na produção, na transferência, no uso e controle de armas representam uma área de estudo relativamente pouco desenvolvida nas discussões sobre desarmamento, controle de armas e proteção de civis. Da mesma forma, a nítida falta de escrutínio sobre o surgimento de novas armas é uma área que merece ser muito mais debatida internacionalmente. Uma discussão internacional transparente sobre os processos envolvidos no desenvolvimento de novas armas daria espaço para uma análise não apenas da permissibilidade de novos sistemas, mas também dos impactos mais amplos que podem ser esperados que estes sistemas tenham nas sociedades.
Apesar da existência da obrigação legal prevista no artigo 36 do Protocolo Adicional I, de 1977, às Convenções de Genebra, segundo a qual os Estados devem verificar o emprego de todas armas novas que desenvolvam ou adquiram, o desenvolvimento das tecnologias armamentistas não passa por escrutínio adequado. Poucos Estados levam a cabo tais revisões e aqueles que o fazem fornecem poucos detalhes sobre as avaliações que eles vêm realizando.33. Brian Rappert et al., “The role of civil society in the development of standards around new weapons and other technologies of warfare”, International Review of the Red Cross, 886 (June 2012).
Alguém poderia perguntar se a bomba cluster, uma arma que, desde 2008, foi proibida pela maioria das nações do mundo, teria sido desenvolvida se um nível adequado de escrutínio tivesse sido utilizado pelos Estados que estavam desenvolvendo ou adquirindo estas bombas. É claro que tais decisões são tanto políticas, quanto técnicas ou jurídicas e o nível de consideração dado ao impacto humanitário de uma arma não é necessariamente o mesmo que o nível de consideração dado a sua suposta “eficácia” na luta contra a suposta ameaça à “segurança”.
A atual experiência em relação ao desenvolvimento e uso de drones armados proporciona um bom exemplo dos resultados negativos desse escrutínio inadequado. Não está claro se revisões legais sobre os drones armados – como um sistema de armas integral – foram realizadas por algum Estado e, em caso afirmativo, quais foram os pontos avaliados e se foram feitas considerações em relação às diversas objeções éticas e humanitárias que foram levantadas em relação a eles. Poderia se esperar que essas revisões legais levassem em conta a forma como os drones armados promovem a expansão potencialmente ilimitada do campo de batalha, permitindo essencialmente que líderes políticos matem qualquer pessoa, em qualquer lugar, a qualquer momento? Poderia se esperar que esses escrutínios levassem em conta o impacto psicológico que os drones armados têm tido sobre as comunidades no Paquistão, onde as crianças têm medo do céu azul e os pais são relutantes em mandá-las para a escola em dias sem nuvens, já que estes são os dias nos quais ataques aéreos são mais prováveis?44. James Cavallaro, Stephan Sonnenberg, and Sarah Knuckey, Living Under Drones: Death, Injury and Trauma to Civilians from US Drone Practices in Pakistan (Stanford, Calif.: International Human Rights and Conflict Resolution Clinic, Stanford Law School; New York: NYU School of Law, Global Justice Clinic, 2012).
Quer se tenha ou não qualquer tipo de confiança nos processos existentes de revisão das armas antes que elas sejam desenvolvidas, estas devem ser questões primordiais nas discussões internacionais sobre os sistemas de armas letais autônomas (também conhecidas como “robôs assassinos”). Longe de ser uma alternativa à nova normativa internacional que proíbe o desenvolvimento de armas autônomas – conforme alguns Estados, como os EUA e o Reino Unido, têm argumentado – os processos corretamente conduzidos de revisão das armas devem fornecer uma base clara para a proibição dos sistemas de armas letais autônomas.
A próxima geração de sistemas de armas que são capazes de selecionar seus próprios alvos e atacá-los, sem que nenhum ser humano esteja diretamente envolvido na seleção do alvo naquele momento, nem no disparo da arma, não é uma realidade distante. Estes sistemas são uma possibilidade muito real. O desenvolvimento deles constituiria um ataque à ética, aos direitos humanos e ao direito internacional.55. Veja, por exemplo, Christof Heyns, “Report of the special rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions”, UN Doc. A/HRC/26/36, UN Human Rights Council, 1 April 2014. Provavelmente, o seu uso iria alimentar a injustiça e desigualdade. Os Estados devem proibir imediatamente o desenvolvimento e uso desses sistemas, aproveitando as discussões internacionais que começaram nas Nações Unidas. A janela de oportunidade está aberta, e os Estados devem agir sem demora antes que ela se feche. Caso contrário, a história sugere que o desenvolvimento de sistemas de armas letais autônomas apenas irá aumentar ainda mais a diferença entre Estados ricos e poderosos e aqueles que possuem menos poder militar e financeiro.
Tomando como base os dados de 2014 do Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI, na sigla em inglês) sobre os vinte maiores exportadores de armas, que não incluem dados sobre as transferências de armas pequenas e leves, é possível notar que a lista dos maiores exportadores de armas é dominada pelos EUA, Rússia e China, membros da Organização do Tratado do Atlântico (OTAN) e outros países altamente militarizados. Em contraste, a lista dos vinte países que mais importam armas inclui países de baixa renda ou países em desenvolvimento, tais como Afeganistão, Argélia, Egito, Indonésia, Iraque e Venezuela.66. Veja, Siemon T. Wezeman and Pieter D. Wezeman, “Trends in International Arms Transfers 2014,” SIPRI Fact Sheet, March 2015. Ao analisar estes dados sobre os vinte maiores exportadores frente aos vinte maiores importadores (excluindo os importadores que também estão na lista dos vinte maiores exportadores), é possível observar que o PIB consolidado dos maiores exportadores é de 51.749.949 milhões de dólares, frente a 6.677.207 milhões de dólares dos maiores importadores. Já a média per capita do PIB destes dois grupos é, respectivamente, de 38.700 dólares, frente a 12.954 dólares.
Tendências semelhantes também se aplicam aos exportadores de armas pequenas e leves. De acordo com a Small Arms Survey, Áustria, Bélgica, Brasil, Alemanha, Itália, Suíça e Estados Unidos apresentam com frequência dados sobre as exportações anuais de armas de pequeno porte, armas leves, peças, acessórios e munição que totalizam 100 milhões de dólares por ano ou mais. Provavelmente, os dados da China e Rússia são semelhantes, não obstante, estes países não apresentem dados completos sobre suas exportações.77. Veja, “Small Arms Survey – Exporters”, acesso em 7 outubro 2015, http://www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/transfers/exporters.html. No entanto, quando se trata de importadores de armas pequenas e leves, alguns países com alto poder econômico dominam a lista. Austrália, Canadá, França, Alemanha, Itália, Japão, Holanda, Arábia Saudita, Espanha, Reino Unido e EUA, frequentemente, importam armas de pequeno porte, armas leves, peças, acessórios e munição no valor de 100 milhões de dólares ou mais por ano, juntamente com o Egito, Paquistão, Tailândia e Turquia.88. Veja, “Small Arms Survey – Importers”, acesso em 7 outubro 2015, http://www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/transfers/importers.html.
“As transferências de armas convencionais refletem e promovem desigualdades internacionais entre Estados”
As transferências de armas convencionais refletem e promovem desigualdades internacionais entre Estados e padrões de dominação e militarização nas relações internacionais. As empresas produtoras de armas são frequentemente financiadas por meio de subsídios estatais e, em alguns casos, são de propriedade estatal. Frequentemente, os governos promovem ativamente suas indústrias armamentistas ao incluir seus representantes nas delegações governamentais de visitas ao exterior, bem como ao apoiar grandes feiras de armas, como a Defence and Security Equipment International exhibition (DSEI, na sigla original em inglês) no Reino Unido. Alguns países até mesmo incluem a compra de armas em seus programas de assistência ao desenvolvimento. Por sua vez, as indústrias armamentistas nos países ricos impulsionam o desenvolvimento e produção de tecnologia armamentista avançada, com a justificativa pública de produzir vantagens militares para si próprios e com a venda de tecnologia a parceiros e aliados em outros Estados.
Não somente as transferências de armas vão, frequentemente, para países com baixo poder econômico, como também para países envolvidos em conflitos armados ou em regiões em risco ou que estão sofrendo, no momento em questão, com a violência armada. O Tratado sobre o Comércio de Armas (ATT, na sigla original em inglês), recentemente adotado, contém obrigações para prevenir as transferências de armas que contribuam para violações de direitos humanos ou violações do direito internacional humanitário. No entanto, decisões, tais como a do Reino Unido e de outros países, de continuar a enviar armas e equipamento militar à Arábia Saudita e outros países envolvidos nas campanhas de bombardeamento no Iêmen, sugerem que alguns países podem dar prioridade aos interesses de suas indústrias armamentistas frente às suas obrigações no âmbito do direito internacional dos direitos humanos e do direito humanitário.99. Amnesty International, “Bombs fall from the sky day and night”: civilians under fire in northern Yemen (United Kingdom: Amnesty International, October 2015); Ray Acheson, Trading arms, bombing towns (Geneva, New York: Reaching Critical Will of the Women’s International League for Peace and Freedom, 2015).
Os diferentes interesses que países com maior e menor poder econômico possuem também diz respeito às armas de destruição em massa: países ricos têm maior probabilidade de fazer parte de alianças que envolvem armas nucleares, enquanto países pobres têm maior probabilidade de estar em regiões sem armas nucleares. Desta forma, não deve causar nenhuma surpresa que o debate internacional sobre desarmamento nuclear dominado por Estados ricos não conseguiu, até o momento, produzir resultados a favor do desarmamento, conforme discutido a seguir.
“O impacto das armas de pequeno porte é geralmente sentido mais intensamente nos países com menor poder econômico”
Como os conflitos e a violência armada afetam principalmente os países de menor poder econômico, as armas convencionais tendem a ter um impacto desproporcional nas populações destes países. Os impactos das armas explosivas em áreas povoadas e os impactos das armas de pequeno porte são dois exemplos. Tendo como base uma abrangente análise de relatos da mídia de língua inglesa, é possível afirmar que, em 2014, o uso de armas explosivas afetou 58 países e territórios. Iraque, Síria, Gaza, Nigéria e Paquistão, todos estes em desenvolvimento, estiveram no topo desta lista. Países com menor poder econômico também dominam o resto dessa lista: Afeganistão, Ucrânia, Líbano, Iêmen, Índia, Líbia, Somália, Tailândia, Quênia e Filipinas.1010. Action on Armed Violence, Explosive states: monitoring explosive violence in 2014 (London: AOAV, May 2015). Da mesma forma, o impacto das armas de pequeno porte é geralmente sentido mais intensamente nos países com menor poder econômico.1111. Daniel Mack, “War in peace: the big toll of small arms,” openSecurity, October 21, 2014. Por exemplo, os conflitos na África são em grande parte levados a cabo com armas de pequeno porte, enquanto os maiores índices de violência nos países “em paz” (especialmente, no continente americano), ocorrem, em grande medida, com armas de fogo.1212. Mack, “War in peace”. Em relação às armas de pequeno porte, estudos têm descrito uma relação de mão dupla entre a violência armada e desenvolvimento, na qual a pobreza é tanto uma causa, quanto um sintoma da violência armada.1313. Veja, Geneva Declaration on Armed Violence and Development, Global Burden of Armed Violence 2015: Every Body Counts (Cambridge: Cambridge University Press, May 2015).
Atualmente, a Artigo 36 está conduzindo uma pesquisa para mapear a participação nos fóruns multilaterais de desarmamento, examinando padrões internacionais na participação e realização de declarações de acordo com categorias de poder econômico dos países, região e gênero dos participantes.1414. Dois artigos de discussão foram publicados e, no final de 2015, um relatório completo seria lançado. Veja “Issues: Disarmament and Development,” Article 36, 2015, acesso em 7 outubro 2015, http://www.article36.org/issue/processes-and-policy/dd/. Os dados coletados, entre 2010 e 2014, de treze processos diferentes e fóruns que abrangem armas convencionais (incluindo armas pequenas e armas explosivas) e armas de destruição em massa revelam que, em geral, quanto menor a categoria de poder econômico de um país, menor a probabilidade de que ele participe de determinada reunião, ocupe uma posição nela ou profira uma declaração individual, em comparação a um país mais rico com os mesmos direitos de participação. Os países com menor poder econômico também enviam, em média, delegações menores, o que pode agravar ainda mais as baixas taxas de participação.
Há algumas variações nesses padrões nos fóruns, o que pode ser explicado por fatores como prioridade ou interesse nacional, eficácia ou nível de inclusão do fórum. No entanto, os padrões gerais são notáveis. Em relação aos fóruns de desarmamento nuclear, os dados também mostram que a desigualdade na representação aumenta nas sessões de reuniões que abordaram temas mais específicos, em comparação a debates gerais. Por exemplo, de acordo com os dados disponíveis, a porcentagem dos Estados-parte com menor poder econômico do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) que fizeram declarações nas principais comissões, grupos e sessões sobre temas específicos foi de apenas 1%, em média, em todas as reuniões do TNP entre 2010 e 2014. Em várias dessas sessões individuais, países com pouco poder econômico não contribuíram de forma alguma.1515. Veja, “The underrepresentation”. Uma análise sobre a participação nos fóruns focada nas armas de pequeno porte ou no comércio de armas pode gerar resultados diferentes, com a participação mais ativa de Estados com pouco poder econômico da África e América Latina, por exemplo. No entanto, a sub-representação refletida nos fóruns que tratam das armas nucleares sugere uma desigualdade particularmente notória, na qual os Estados que possuem ou que incorporaram as armas nucleares em suas doutrinas de segurança dominam o debate, apesar da capacidade que estas armas possuem de destruir toda a vida na Terra.
Em teoria, uma maior igualdade entre os países nas discussões multilaterais é importante. No entanto, ela é particularmente crucial para a promoção do potencial de alterar as dinâmicas desafiando o domínio de determinados interesses associados aos países com maior poder econômico. Segundo os dados coletados, as reuniões sobre armas nucleares que atingiram o nível mais próximo de participação igualitária entre as categorias de poder econômico dos países foram as recentes conferências sobre o Impacto Humanitário das Armas Nucleares (conferences on the Humanitarian Impact of Nuclear Weapons, na denominação original em inglês). Estas conferências eram um pouco diferentes das outras reuniões contabilizadas nos dados coletados por não serem parte de um processo formal – elas também buscavam trazer especificamente uma maior diversidade de perspectivas sobre as armas nucleares e abordar os interesses de uma gama maior de países. Como resultado, a iniciativa humanitária sobre as armas nucleares tem sido reconhecida pelos Estados e pela sociedade civil como uma forma de trazer mais democracia às discussões internacionais sobre o desarmamento nuclear – o que, por sua vez, impulsionou medidas novas e eficazes.1616. Veja, Daniela Varano and Rebecca Johnson, “NPT: nuclear colonialism versus democratic disarmament,” OpenDemocracy, May 21, 2015, accessed October 7, 2015, https://www.opendemocracy.net/5050/rebecca-johnson-daniela-varano/npt-nuclear-colonialism-versus-democratic-disarmament.
Quando uma representação mais igualitária entre os países é atingida nos foros multilaterais de desarmamento, tanto em termos de quantidade e qualidade de participação, as discussões possuem uma chance maior de gerar um debate mais equilibrado e maior diversidade de propostas para abordar questões sobre o desarmamento internacional.1717. Veja, por exemplo, John Borrie and Ashley Thornton, The Value of Diversity in Multilateral Disarmament Work (Geneva: UNIDIR, 2009). Dado que questões relacionadas às armas e ao desarmamento são temas internacionais, os interesses de todos países devem ser representados por qualquer iniciativa para alcançar resultados mais equitativos para as populações ao redor do mundo. Processos representativos, inclusivos e participativos são necessários com vistas a alcançar resultados progressivos. Os países mais afetados pela violência armada são, normalmente, aqueles que se encontram mais preparados para apoiar as medidas mais firmes e mais progressivas com vistas a prevenir e solucionar essa violência por meio de mecanismos nacionais e internacionais. Tais processos exigem uma participação mais igualitária dos Estados, o envolvimento da sociedade civil e mecanismos que assegurem a participação significativa daqueles que foram mais afetados pelas armas em discussão.
