Seis Anos Depois
No ano de 2006, estabeleceu-se no seio da ONU um Conselho de Direitos Humanos, em substituição à Comissão de Direitos Humanos, que existia desde 1946. A criação do novo órgão justificou-se pela necessidade de combater algumas debilidades existentes na época da Comissão, em especial a excessiva “politização”, e de contar com um órgão que respondesse mais agilmente às situações de violação de direitos humanos. O artigo busca analisar de forma crítica o impacto das mudanças introduzidas nesses primeiros anos de atuação, questionando também a validade da politização como argumento para a extinção do principal órgão de defesa dos direitos humanos na ONU. O artigo se baseia nas conclusões da tese de doutorado da autora sobre este mesmo tema, defendida em dezembro de 2011 na Universidade Carlos III de Madri.
Como é amplamente sabido, no ano de 2006 aconteceu uma importante reforma institucional no âmbito do sistema de proteção dos direitos humanos das Nações Unidas: a Comissão de Direitos Humanos foi extinta e em seu lugar foi criado um Conselho de Direitos Humanos.
A Comissão de Direitos Humanos atuou durante sessenta anos como o órgão por excelência para a defesa dos direitos humanos no âmbito do sistema universal de proteção. Era um órgão essencialmente político e intergovernamental, que ganhou espaço e ampliou suas funções ao longo dos anos. Foi responsável pela criação dos principais tratados de direitos humanos (como, por exemplo, a Declaração Universal) e no seu seio se desenvolveram os mecanismos não convencionais de proteção dos direitos humanos: o procedimento de denúncias 1503 e os procedimentos especiais (relatores especiais, grupos de trabalho, entre outros).
Apesar dos reconhecidos méritos alcançados pela Comissão durante sua trajetória, nos seus últimos anos este órgão recebia muitas críticas, principalmente relativas ao excesso de interferência política na tomada de decisões, o que é conhecido na linguagem da ONU como “politização”. Essas críticas ecoaram no processo de reforma da ONU e na necessidade de contar com um órgão que tivesse uma maior capacidade de reação frente a violações de direitos humanos. Foi nesse contexto que se deu a substituição da Comissão por um Conselho, no ano de 2006.
Os primeiros anos de funcionamento do Conselho incluíram uma etapa inicial de construção institucional, quando se definiram os mecanismos e procedimentos do novo sistema, órgãos subsidiários foram extintos e renovados, os mandatos dos relatores especiais foram revisados e se instaurou um novo procedimento, a Revisão Periódica Universal, frequentemente anunciada como o grande diferencial do novo sistema. O documento resultante desse processo de estruturação é a Resolução do Conselho de Direitos Humanos A/HRC/5/1, de 2007. Esse documento, juntamente com a Resolução 60/251, de 2006, estabelece as bases para a atuação do órgão recém-criado.
Atendendo à disposição da Resolução 60/251, no primeiro semestre de 2011 o Conselho se submeteu a um duplo processo de revisão, que incluiu uma reflexão interna sobre seu trabalho e funcionamento nos seus cinco anos de vida, como também uma avaliação por parte da Assembleia Geral sobre a pertinência ou não de elevar o status jurídico do Conselho à condição de órgão subsidiário da ONU.
O Conselho de Direitos Humanos da ONU manteve sua sede na cidade de Genebra, na Suíça (na mesma sede da Comissão), e começou suas atividades no mesmo ano em que foi criado. Foi concebido com a tarefa de consolidar um sistema de proteção dos direitos humanos com base nos avanços da Comissão, mas superando os problemas de que esta padecia. Para isso, o Conselho se diferenciou da Comissão nos seguintes aspectos, entre outros:
1) No que diz respeito à sua estrutura, o Conselho passou a ser um órgão subsidiário da Assembleia Geral e não mais do Conselho Econômico e Social, como era o caso da sua antecessora. Essa modificação está diretamente relacionada à reivindicação de um Conselho de Direitos Humanos como órgão principal da ONU;
2) O Conselho começou a gozar de uma natureza semipermanente, no sentido de que o período de sessões ordinárias do órgão foi dividido, para que o Conselho se reunisse várias vezes ao ano e não só uma vez, como era o costume no órgão antigo. Assim, o Conselho conta com três períodos de sessões ordinárias por ano, com uma duração total não inferior a dez semanas, e também está dotado de um mecanismo flexível para organizar sessões fora dos períodos de encontro regular. Essa medida está relacionada à reivindicação de um órgão que ofereça respostas mais ágeis às situações de violação dos direitos humanos;
3) O novo órgão também sofreu uma ligeira modificação no número de membros que o compõe e nos critérios de seleção de seus membros. O número de membros do Conselho foi reduzido: passou dos 53 que existiam na época da Comissão aos atuais 47. Da mesma forma, estabeleceu-se um sistema de eleição direta, individual e secreta para selecionar ditos membros; modificou-se o número de cadeiras por grupo regional; restringiu-se o número de reeleições, evitando a existência de membros permanentes de facto como era comum na época da Comissão; estimulou-se a apresentação de promessas e compromissos voluntários de campanha para os Estados candidatos; estipulou-se a obrigação do membro do Conselho de apresentar-se em caráter prioritário à Revisão Periódica Universal; e introduziu-se a possibilidade de suspender um Estado membro no caso de grave conduta violadora dos direitos humanos;
4) Os órgãos subsidiários que existiam na época da Comissão foram extintos ou renovados, com destaque para a extinção do principal órgão de assessoria técnica da Comissão de Direitos Humanos: a Subcomissão para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos;
5) No âmbito dos mecanismos não convencionais, a Resolução da Assembleia Geral 60/251, que criou o Conselho, previu a revisão e o aperfeiçoamento do sistema de Procedimentos Especiais e do Procedimento 1503 (ou procedimento de denúncias);
6) Com relação às funções do Conselho, este mantém basicamente o mesmo mandato da Comissão, que consistia em atividades de redação, promoção e proteção, com o diferencial da Revisão Periódica Universal;
7) Finalmente, instaurou-se um mecanismo denominado Revisão Periódica Universal, para fazer um exame da situação de direitos humanos da totalidade dos Estados membros da ONU. Tal exame universal foi realizado num período de quatro anos no primeiro ciclo e, a partir do segundo ciclo, a previsão é a de que finalize ao cabo de quatro anos e meio. O objetivo da revisão é permitir um tratamento igualitário dos Estados e evitar a parcialidade na hora de decidir quais países terão sua situação de direitos humanos avaliada pelo Conselho, questão diretamente relacionada com o debate sobre o combate à politização.
Neste artigo não voltaremos aos detalhes da já tão debatida transição institucional Comissão/Conselho, mas passaremos diretamente à reflexão sobre o impacto das modificações inseridas pelo Conselho nos seus primeiros anos de atividade, para mostrar tanto a fragilidade do argumento da politização como justificativa para extinguir a Comissão quanto a inadequação dos remédios utilizados para alcançar o objetivo proposto de combatê-la. Passemos, então, a analisar as referidas modificações.
Apesar de o Conselho de Direitos Humanos ter mantido a mesma natureza subsidiária que caracterizava também a Comissão de Direitos Humanos, com o objetivo de aumentar sua legitimidade e importância optou-se pela sua criação como órgão subsidiário da Assembleia Geral e não mais do Conselho Econômico e Social. Mesmo que de um ponto meramente formal não tenha havido uma mudança significativa no status do novo órgão, de uma perspectiva política essa mudança existiu (BOYLE, 2009, p. 12).
Isso devido ao caráter ostentado pela Assembleia de ser o principal fórum da ONU, onde se encontra representada a universalidade dos membros da Organização, o que deu aos direitos humanos uma nova visibilidade, questão essencial na seara da proteção internacional desses direitos. Neste sentido, a mudança de nome de Comissão para Conselho foi uma estratégia política e não simplesmente nominalista de aproximar o Conselho de Direitos Humanos do Conselho de Segurança e do Conselho Econômico e Social.
É importante contextualizar o debate que reivindica o Conselho de Direitos Humanos como um órgão principal das Nações Unidas. Assim, uma parte central do impulso para a reforma das instituições de direitos humanos da ONU pode ser atribuída à crescente importância que tais direitos foram adquirindo na Organização ao longo das décadas, até chegar ao ponto de serem reconhecidos como um dos pilares da ONU, ao lado do desenvolvimento e da segurança. Seguindo essa lógica, se os outros dois pilares contam com seu Conselho próprio (Conselho de Segurança e Conselho Econômico e Social), reconhecidos na Carta de São Francisco como órgãos principais da Organização, os direitos humanos igualmente deveriam ter o seu conselho, também com natureza de órgão principal.
Em termos formais, é válido registrar que a Resolução 60/251, que criou o Conselho de Direitos Humanos, previu que tal caráter subsidiário seria revisado ao final do ciclo de cinco anos, com o objetivo de decidir sobre a elevação desse status para o de órgão principal. A dificuldade desta última opção reside não só nas consequências políticas da decisão, mas também em questões formais, como a dificuldade para modificar a Carta das Nações Unidas, condição indispensável para a criação de um novo órgão principal.
Com relação ao status jurídico do Conselho, a Assembleia Geral decidiu mantê-lo como órgão subsidiário, prevendo um novo debate no futuro, que deve ocorrer não antes de dez anos nem depois de quinze anos contados a partir da revisão de 2011. Logo, apesar da inquestionável coerência da reivindicação para que, da mesma forma que desenvolvimento e segurança, os direitos humanos contem com um órgão de caráter principal na estrutura organizacional da ONU, com base no processo de revisão de 2011 pode-se afirmar que a posição dos diferentes Estados membros da ONU não evoluiu substancialmente nos últimos anos. A este respeito, sem desconhecer a importância de dar aos direitos humanos o lugar institucional que lhes corresponde no seio da ONU, defendemos que de um ponto de vista prático não é certo que a elevação do status do Conselho à condição de órgão principal da Organização seja uma questão crucial nem para o efetivo funcionamento do órgão nem para sanar as fraquezas que afetavam sua antecessora.
Isso porque se olharmos a atuação da Comissão de Direitos Humanos, na sua qualidade de órgão subsidiário do Conselho Econômico e Social, pode-se afirmar que ela foi um órgão bastante operativo e funcional, tendo alcançado muitos resultados relevantes ao longo dos sessenta anos da sua existência. Tantos resultados positivos foram acumulados por ela, que se gerou um movimento por debilitá-la como sistema. Neste contexto, a condição de órgão subsidiário de um órgão principal da ONU não parece ter significado um obstáculo grave ao desempenho das suas funções. Também não se pode afirmar que a elevação do Conselho à condição de órgão principal ajudaria a alcançar o objetivo anunciado pela reforma: o combate à politização.
Durante suas primeiras décadas de trabalho, como explica Alston, enquanto exerceu uma função mais técnica e evitou decisões políticas de maior envergadura, a Comissão pôde atuar sem a crítica da politização. Com o passar do tempo, ao ampliar suas funções e aumentar o número de membros, refletindo de maneira mais realista os jogos de poder e as tensões do mundo internacional, os ataques começaram a chegar. (ALSTON, 1992, p. 129-130). Também para Humphrey, o argumento da politização apenas começa a ser utilizado quando os Estados passam a levar mais a sério o trabalho da Comissão (HUMPHREY, 1989, p. 203). Adicionalmente, o conceito de politização varia de acordo com o grupo político que utiliza o termo (CHETAIL, 2007, p. 140). Todas estas considerações, entre outras, nos permitem afirmar que o argumento da politização foi utilizado com o intuito de debilitar a Comissão.
O segundo aspecto do Conselho que foi considerado uma melhora na sua natureza jurídico-institucional foi a duração das sessões e sua distribuição ao longo do ano. Assim, a Comissão de Direitos Humanos só se reunia uma vez ao ano pelo período de seis semanas, razão pela qual se concentrava nesta única sessão todas as questões importantes, resultando na prática no esquecimento desses temas por todo o resto do tempo até a sessão seguinte, quase um ano depois (KALÏN; JIMENEZ, 2003, p. 14).
Além da dificuldade para gerir seu tempo devido à concentração das suas atividades num único período de sessões, existia também a dificuldade para reagir frente a situações graves que ocorressem no longo período entre as sessões, como também a deficiência na hora de dar seguimento às situações já existentes (SCANNELA; SPLINTER, 2007, p. 46).
Com tal preocupação em mente, a Resolução 60/251 previu que o Conselho se reuniria pelo menos três vezes ao longo do ano, incluído um período principal de sessões, com uma duração total não inferior a dez semanas. Da mesma forma, o novo órgão foi dotado de um mecanismo flexível para organizar encontros fora do período ordinário de sessões, com o objetivo de dar agilidade na hora de tratar de assuntos relacionados a crises iminentes e particularmente graves. Apesar de que a estrutura do novo órgão foi pensada para ser semipermanente, na prática ele funciona quase como um órgão permanente, devido à frequência com que se reúne.
Durante o processo de revisão ocorrido no primeiro semestre de 2011, apesar de ter havido propostas para reduzir o número de sessões ordinárias para duas, no lugar das três inicialmente previstas, não ocorreu nenhuma mudança neste sentido.
O fato é que a natureza semipermanente do órgão efetivamente foi traduzida em um importante aumento de sua atividade em comparação com a Comissão, possibilitando uma resposta mais imediata às situações de emergência em direitos humanos, como temos observado nas resoluções aprovadas pelo Conselho em temas como o golpe de Estado em Honduras, o terremoto no Haiti e a situação dos direitos humanos na Líbia e na Síria.
Como inconveniente da nova natureza semipermanente, podemos destacar a diluição da publicidade e atenção que gerava a realização de uma única sessão, reunindo diferentes atores de distintas regiões do mundo para intercambiar ideias e realizar denúncias. Outro fator importante, também relacionado à questão anterior, é o aumento dos custos para os participantes – tanto organizações não governamentais, como instituições nacionais de direitos humanos e até mesmo os pequenos e médios Estados –, que, ao vir em sua maioria de outras partes do mundo, encontram dificuldades para estar presentes regularmente nas sessões do Conselho (INTERNATIONAL SERVICE FOR HUMAN RIGHTS, 2010, 2011).
Como já mencionamos anteriormente, um dos fatores mais criticados na extinta Comissão era sua composição, devido a que uma das principais justificativas utilizadas para extinguir a Comissão foi a suposta “má qualidade” de alguns de seus membros, que contariam com um histórico de má conduta na aplicação dos direitos humanos (ALMQVIST; GOMEZ ISA, 2006, p. 42).
É importante lembrar que os debates sobre a composição do Conselho se centraram, por um lado, em aspectos quantitativos, mais concretamente no número de membros e na distribuição geográfica de cadeiras, mas também em aspectos qualitativos.
Com relação aos aspectos quantitativos, foram deixadas de lado as principais sugestões na matéria (a de universalizar a composição do Conselho, por um lado, e a de reduzi-la consideravelmente, por outro), mantendo-se praticamente o mesmo número de membros que existia na época da Comissão, com uma leve diminuição do número de cadeiras, totalizando atualmente 47 membros.
Com relação aos aspectos qualitativos, a problemática girava ao redor de um Conselho de Direitos Humanos composto por membros selecionados pelo critério do verdadeiro comprometimento com o trabalho do órgão ou, ao contrário, onde prevaleceria, uma vez mais, o princípio da igualdade soberana dos Estados. Essa reflexão teve início durante o funcionamento da Comissão e se acentuou no debate sobre o novo órgão.
Em primeiro lugar, é interessante mencionar que essa problemática é resultado do reconhecimento implícito do valor e da evolução do trabalho da Comissão de Direitos Humanos, já que tal preocupação não existia anteriormente (ALSTON, 2006, p. 191). No principio das suas atividades, a Comissão se restringiu a elaborar normas internacionais de direitos humanos, eximindo-se por muitos anos de qualquer apreciação política sobre situações internas relativas a tais direitos ou sobre temas afins. Com o passar do tempo, a Comissão ampliou seu âmbito de atuação e gradualmente foram surgindo novas atividades, como, por exemplo, os mecanismos não convencionais de proteção e a análise da situação de direitos humanos dos países, o que levou alguns Estados a uma tendência de debilitar o trabalho e a autoridade do órgão. Uma das maneiras encontradas para isso foi participar da Comissão para se proteger de críticas, jogando com a condição de membro e debilitando a credibilidade do órgão (NACIONES UNIDAS, 2005, para. 182).
O resultado final desse debate na estrutura do Conselho resultou, como vimos, na aprovação de critérios de elegibilidade para os candidatos a membros, o estabelecimento de compromissos para os Estados membros eleitos, a restrição do número de reeleições (evitando assim a existência de membros permanentes de facto) e a possibilidade de suspensão dos membros com base em grave conduta violadora dos direitos humanos (NACIONES UNIDAS, 2006, para. 7, 8 e 9).
Apesar do estabelecimento de um compromisso concreto de cooperar ser um sinal positivo, a disposição legal peca pela sua abstração e vagueza. Para tornar a formulação mais objetiva, passou-se a exigir que o Estado membro participe da Revisão Periódica Universal durante o seu mandato e criou-se a possibilidade de suspender os membros do Conselho quecometerem violações graves e sistemáticas dos direitos humanos durante o período em que atuem como membros, possibilidade que foi utilizada no caso da Líbia (NACIONES UNIDAS, 2011).
Para suspender um membro do Conselho, é exigida uma maioria de dois terços dos membros presentes e votantes da Assembleia Geral, quando a eleição de membros exige maioria de dois terços. Logo, a situação denunciada deve ser verdadeiramente séria e a margem de votos exigidos para que a suspensão ocorra é bastante alta. Aliás, não está prevista em nenhuma circunstância a expulsão de um membro, mas tão somente sua suspensão. Apesar disso, o mero reconhecimento dessa possibilidade por parte da Resolução 60/251 já deve ser visto como algo positivo.
Conforme adiantamos, por ocasião da criação do Conselho de Direitos Humanos, a Resolução 60/251 determinou que esse órgão assumisse e revisasse, entre outros, os órgãos subsidiários e de assistência técnica do Conselho. Tal disposição resultou, como vimos, na extinção da Subcomissão para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos e na criação do Comitê Assessor do Conselho.
O Comitê foi criado com um número reduzido de membros – apenas 18, uma redução considerável se comparado com os 26 que existiam na época da Comissão – e com autorização para celebrar até dois períodos de sessão anual, com um máximo de 10 dias cada – em vez das três semanas de que dispunha a Subcomissão. No que se refere à seleção dos membros, o processo continua sendo exclusivamente intergovernamental, apesar das diversas propostas para incluir outros atores nesse sistema.
Com relação às suas funções, o Comitê Assessor manteve o mandato de gerar conhecimento para o Conselho por meio de estudos e relatórios. Assim, nestes primeiros seis anos de atividade, o Comitê examinou um variado leque de temas, resultando numa ampla produção normativa que inclui a elaboração de projetos de declaração e de princípios e diretrizes, estudos finais, além da análise de outros vários assuntos de caráter substantivo.
É imprescindível registrar que a Resolução A/HRC/RES/5/1 de 2007 (NACIONES UNIDAS, 2007) limitou expressamente o âmbito de atuação do Comitê, obrigando-o a atuar exclusivamente nos casos em que o Conselho de Direitos Humanos solicite. Isso se traduz, em outros termos, na extirpação do direito de iniciativa, que foi criado e consolidado no âmbito da Subcomissão e que, como é de conhecimento comum, tanto contribuiu para a evolução da proteção internacional dos direitos humanos.
Outra modificação relevante foi a proibição de criar órgãos subsidiários (os que existiam na época da Subcomissão foram extintos ou foram transformados em órgãos subsidiários do próprio Conselho de Direitos Humanos) e de adotar resoluções ou decisões próprias (NACIONES UNIDAS, 2007, para. 77, 81). Logo, podemos concluir que, ao menos no caso do Comitê Assessor, a transição institucional Comissão/Conselho resultou numa redução significativa das prerrogativas e da capacidade de ação do órgão, influenciando a produção de uma reflexão acadêmica independente e de qualidade no seio do principal órgão de direitos humanos da ONU.
Como já mencionamos e como era de se esperar, até pela relevância que esses mecanismos tinham na Comissão de Direitos Humanos, a resolução que criou o Conselho manteve os procedimentos especiais, além de prever a revisão e o aperfeiçoamento do sistema.
Assim, a etapa inicial dos procedimentos especiais no Conselho esteve marcada pelo processo de revisão, criação e extinção de mandatos. Com relação à revisão dos mandatos, esta não supôs uma reflexão real sobre o conteúdo e eficácia dos mandatos em si mesma, sendo observado que em linhas gerais o sistema se manteve mais ou menos o mesmo, com a extinção de alguns mandatos, como o da República Democrática do Congo, e a criação de outros, como o mandato sobre o acesso à água potável e saneamento e o mandato sobre as formas contemporâneas de escravidão.
A revisão dos mandatos temáticos, em regra, foi tranquila, com a exceção de alguns assuntos, como a liberdade de religião e de credo, a situação dos defensores de direitos humanos, a liberdade de expressão e de opinião, a tortura e outros tratamentos ou castigos cruéis, desumanos ou degradantes; as execuções extrajudiciais, sumárias ou arbitrárias, nos quais houve tensão e ataques contra os especialistas. O caso dos mandatos por países, um dos temas mais controvertidos desde a época da Comissão, também alcançou seu grau de tensão, como era previsível.
Com relação ainda às situações por países, vale a pena registrar que estas também foram abordadas no âmbito das sessões extraordinárias do Conselho, as quais foram abundantes nestes primeiros anos. Assim, neste período, o Conselho tratou da situação dos direitos humanos na Palestina e Territórios Árabes Ocupados, no Sudão, na República Democrática do Congo, na Costa de Marfim, na Líbia, na Síria, dentre outros. De todos esses, o tema que mais ocupou a atenção do Conselho neste período, como também acontecia na época da Comissão, foi o da Palestina e outros Territórios Árabes Ocupados, que mereceu a maior parte das sessões especiais e um grande número de resoluções, decisões e estudos.
Com relação ao trabalho de proteção dos procedimentos especiais, este se manifestou na continuidade da prática de estabelecer diálogos interativos com os titulares de mandato, na definição e estabelecimento de um novo processo de seleção e nomeação dos especialistas, além da redação e aprovação de um Código de Conduta para os mesmos. A este respeito, o novo processo de nomeação oferece a vantagem de ser mais transparente, quando comparamos com o que se realizava na Comissão, e de permitir tanto uma maior participação estatal, quanto um maior controle político sobre a decisão do Presidente do Conselho, ainda que seja inegável, como é de se supor em um órgão de natureza eminentemente política como é o caso do Conselho, o papel das negociações políticas na nomeação.
Com respeito ao Código de Conduta para os procedimentos especiais, a redação do documento suscitou desde o princípio bastante controvérsia, em especial pelo receio de que fosse utilizado como instrumento para debilitar o sistema. Como a prática tem demonstrado, apesar da vantagem de dar previsibilidade à execução dos procedimentos especiais, dando um passo adiante na sua institucionalização, tal documento também simboliza o risco de servir de instrumento para restringir a independência dos titulares de mandatos de procedimentos especiais. Com efeito, no trabalho do Conselho todos os mandatos renovados passaram a incluir uma referência ao Código e em seu segundo ano de atividades o Conselho estabeleceu uma ferramenta formal para vetar a renomeação automática de um titular de mandato no caso de um suposto descumprimento do Código de Conduta. Da mesma forma, na 11ª sessão, o Conselho voltou a aprovar uma resolução recordando aos titulares de mandatos a obrigação de exercer suas funções em estrito cumprimento ao referido documento. Outrossim, nestes primeiros anos de trabalho, a referência ao Código de Conduta é praticamente obrigatória no texto da resolução de criação ou renovação dos mandatos e tem sido utilizada como ferramenta para criticar o trabalho dos especialistas, no caso de discordância com relação ao conteúdo de um estudo ou com relação a alguma prática adotada pelo titular de mandato.
Da mesma forma que ocorreu com os procedimentos especiais, o procedimento de denúncias foi mantido no novo Conselho, sob uma roupagem “nova”, que na verdade é bastante similar à anterior, principalmente por manter a questionável característica da confidencialidade. A confidencialidade significava que chegavam a conhecimento público apenas os nomes dos países que estavam sendo examinados ou que deixavam de ser investigados por meio do procedimento 1503, de forma que nem mesmo o autor de denúncia podia acompanhar o processo. Com a transição institucional para o Conselho, além de mudar de nome para “novo” procedimento de denúncia e deixar de lado definitivamente a referência a “procedimento 1503”, as novidades que se introduzem no sistema se referem ao abrandamento dos requisitos de admissibilidade, à maior frequência com que se reúnem os grupos de trabalho responsáveis por analisar os casos, ao grau de informação fornecido ao autor da denúncia (que é um pouco maior, apesar da limitação da confidencialidade), à possibilidade de o denunciante solicitar que sua identidade não seja fornecida ao Estado, ao estabelecimento de prazos (tanto para que o Estado apresente informações como para que o Conselho aprecie o caso) e à possibilidade de o Conselho recomendar, como solução final, que o Escritório do Alto Comissário para os Direitos Humanos preste assistência técnica ao Estado denunciado.
Com relação à prática do procedimento de denúncias, passado um período inicial de estruturação, o Conselho foi relativamente produtivo em analisar e decidir sobre as situações apresentadas por meio desse instrumento. Diante da ausência de dados públicos para se avaliar se as modificações introduzidas com o “novo” procedimento têm significado uma efetiva melhora do mecanismo com relação à Comissão – por exemplo, se a flexibilização do requisito de admissibilidade de fato tem repercutido num aumento do número de demandas apresentadas, ou se o fato de os peticionários serem informados com mais frequência sobre os passos do procedimento tem resultado num maior grau de satisfação com o sistema –, com base na informação disponível nos relatórios anuais do Conselho somente podemos afirmar que a maior parte dos casos examinados foram descontinuados.
De uma maneira geral, resta concluir que a falta de dados públicos – consequência direta da confidencialidade – tem por resultado um desinteresse geral no procedimento, o que pode ser observado claramente no pouco material doutrinário e de ONGs disponível sobre o tema. Durante estes primeiros seis anos de funcionamento, foi praticamente impossível encontrar algum texto que falasse do procedimento 1503 que fosse além da descrição do caráter geral da transição. Esta afirmação se aplica não apenas aos relatórios de organizações como Human Rights Watch, Serviço Internacional para os Direitos Humanos ou Conectas, que acompanham o trabalho do Conselho de forma regular, mas também ao trabalho de inúmeros autores que se debruçaram sobre o trabalho do novo órgão e aos próprios relatórios anuais do Conselho de Direitos Humanos. Ainda que o novo procedimento de denúncias tenha atacado – ao menos parcialmente – dois dos importantes problemas do procedimento 1503 (como a demora na tramitação e a escassez de informação para o denunciante), do nosso ponto de vista, uma melhora real do procedimento passa necessariamente por um abrandamento do traço de confidencialidade, cenário que não parece muito provável no momento, tendo em vista a oportunidade perdida durante o processo de revisão do funcionamento do Conselho, finalizado em março de 2011, e que manteve intacto o procedimento de denúncias.
A Revisão Periódica Universal (RPU) é considerada uma novidade trazida pelo Conselho de Direitos Humanos, já que não existia na época da Comissão. Por esta razão, e também porque foi proposta como um dos principais mecanismos para combater a politização – para não dizer o principal – sua introdução no sistema de proteção dos direitos humanos da ONU foi bastante celebrada. Entre suas características mais relevantes, podemos destacar: a avaliação da situação de direitos humanos de todos os Estados membros da ONU em ciclos de quatro anos (primeiro ciclo) e quatro anos e meio (a partir do segundo ciclo), a natureza cooperativa e fortemente intergovernamental da revisão, a plena participação do Estado examinado na revisão e o caráter não vinculante das recomendações, entre outros.
Com relação à aplicação prática da RPU durante o primeiro ciclo, esta esteve marcada pela indefinição que costuma acompanhar os mecanismos recém-instituídos de um órgão que, em si mesmo, é igualmente jovem. No tocante às recomendações formuladas – que, ressalte-se, têm natureza individual– estas se caracterizaram por sua heterogeneidade (foram apresentadas recomendações de todo tipo: as objetivas, as muito gerais, as vazias e até as contrárias às normas de direitos humanos1) e abundância (a produção de recomendações foi bastante alta2). Igualmente variadas foram as respostas dos Estados às recomendações, o que incluiu não apenas a negativa ou aceitação, mas ainda a utilização frequente da tática de postergar a apreciação de uma recomendação para um momento posterior ou de sutilmente rechaçá-la. Tudo isso faz com que fatores supostamente apresentados como positivos (como o alto número de recomendações formuladas e a alta porcentagem de aceitação das recomendações) sejam indicadores relativos de efetividade na avaliaçãodo procedimento.
No que diz respeito ao desenvolvimento da Revisão, no diálogo interativo que se realiza durante o processo de revisão foram observadas, entre outras, as seguintes tendências: a presença de “Estados amigos” para emitir comentários favoráveis durante a revisão, evitando assim o aprofundamento do debate noutros temas realmente de interesse; a escassez de comentários verdadeiramente críticos e a predominância de comentários elogiosos;3 a tendência entre os Estados de concentrar-se, como regra geral, nos temas de seu próprio interesse ao invés de concentrar-se nos problemas de direitos humanos do Estado examinado.
Observe-se que o objetivo da RPU não é de duplicar o trabalho já exercido pelos órgãos para fiscalizar a aplicação dos tratados de direitos humanos e os procedimentos especiais, mas complementá-lo. Neste sentido, a RPU distingue-se desses outros mecanismos por algumas características, como seu caráter essencialmente interestatal, o fato de que as recomendações emanam do Estado individualmente e não do Conselho como órgão; a possibilidade de aceitação ou rejeição da recomendação por parte do Estado examinado, com a consequência de que somente as recomendações aceitas devem ser implementadas; a universalidade da revisão e dos direitos objetos da revisão. Ainda a este respeito, durante os primeiros anos de atividade há registros de intercâmbio positivo de informação entre a RPU e os demais mecanismos – por exemplo, algumas recomendações formuladas durante o RPU foram utilizadas pelos órgãos encarregados de verificar o cumprimento dos tratados de direitos humanos ou pelos procedimentos especiais e, por outro lado, muitos Estados utilizaram sua participação na RPU para comentar suas atividades perante aqueles mecanismos, ou para realizar recomendações a terceiros países relativas a tais mecanismos.4 Podemos afirmar, inclusive, que em certo sentido a Revisão Periódica Universal tem funcionado como ferramenta de estímulo à implementação das obrigações dos procedimentos especiais e dos órgãos estabelecidos em virtude dos tratados.5
Como aspectos positivos destes primeiros anos da Revisão, poderíamos destacar, dentre outros, a possibilidade de realizar um exame da situação dos direitos humanos em todos os Estados membros das Nações Unidas; a ampla participação dos Estados no processo; a possibilidade de construir um espaço de diálogo entre Estados e ONGs e a criação de uma ideia de conjunto com o sistema de proteção dos direitos humanos da ONU. Como dificuldades, ressaltaríamos a insuficiência e má distribuição do tempo para a revisão; o número excessivo de recomendações, além da sua heterogeneidade; a ausência de assessoria de especialistas em direitos humanos durante o processo (TARDU,2007, p. 975.); o reduzido espaço para a participação de atores não estatais, como as ONGs, e a questionável sustentabilidade financeira do mecanismo (INTERNATIONAL SERVICE FOR HUMAN RIGHST, 2009, p. 7-8).
Quanto ao primeiro ponto, ao observarmos o tempo oferecido aos Estados membros e observadores durante a revisão, percebemos que a demanda superou em muito a oportunidade temporal para intervir. Na revisão da China durante o primeiro ciclo, por exemplo, 115 delegações se inscreveram para falar durante o diálogo interativo; no caso de Cuba, houve 110 solicitações para falar; e, no da Federação Russa, foram 73. A participação de todos inscritos era claramente inviável tendo em vista as duas horas previstas pelo procedimento. Com relação ao número excessivo de recomendações, apenas a título de exemplo, até a 8ª sessão do RPU (em maio de 2010) tinham sido emitidas 12.384 recomendações, uma média de 1.548 recomendações por sessão.
Com relação ao reduzido espaço para participação de outros atores não estatais, lembre-se que as ONGs não podem intervir diretamente no diálogo interativo da Revisão Periódica Universal, mas sua contribuição se restringe à faculdade para apresentar um relatório de no máximo cinco páginas, cujo conteúdo servirá de suporte para que o Escritório do Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos elabore um dos três documentos que servirão de base para o Estado examinado. A outra oportunidade para colaboração ocorre durante os 20 minutos disponíveis em total por ocasião do debate do relatório final no pleno do Conselho. A limitada participação das ONGs deixa como caminho óbvio o trabalho de lobby diretamente com as missões diplomáticas dos Estados, principalmente no âmbito das “delegações amigas”, para conseguir que estas intercedam ante os demais Estados nos seus temas de interesse. O segundo ciclo da RPU começou em maio de 2012 e trouxe algumas novidades procedimentais introduzidas por ocasião da revisão do funcionamento do Conselho, realizada no primeiro semestre de 2011. Assim, o tempo das sessões aumentou em meia hora (com 10 minutos a mais para o Estado examinado e 20 minutos extras para os demais Estados), além da implementaçãode novas regras para a lista de oradores. O volume das recomendações continuou sendo alto ao longo do primeiro ano do segundo ciclo, sem que isso resultasse em maior precisão e clareza das mesmas.
Finalmente, como principal desafio para o futuro do mecanismo, apontaríamos a necessidade de encontrar um equilíbrio entre a noção de diálogo cooperativo e exercício de crítica construtiva e, sobretudo, o imperativo de superar a prática estabelecida por um grande número de Estados de utilizar a Revisão Periódica Universal como instrumento político para a defesa dos seus interesses e não como um instrumento para a promoção e proteção dos direitos humanos, que é a função para a qual foi criado. Outra questão crucial, e a nosso ver determinante para uma avaliação sobre o real êxito da RPU no futuro, é a necessidade de dar seguimento efetivo às recomendações formuladas durante a revisão do ciclo anterior.
Entendemos que não é possível uma análise adequada dos resultados das modificações introduzidas pelo Conselho sem abordar a questão da politização, que foi o motivo (ao menos o alegado) para empreender a mudança. Neste sentido, consideramos questionável uma das principais justificativas apresentadas para a extinção da Comissão e a criação do Conselho: o combate à politização, por outro lado, defendemos que os remédios criados para mitigar o problema não são os adequados.
Sobre esse aspecto, é essencial recordar que tanto a Comissão como o Conselho foram criados como órgãos políticos intergovernamentais, compostos de representantes dos diversos Estados membros da ONU, o que confere uma natureza essencialmente política às suas atividades, que não se extingue com modificações meramente formais na sua estrutura.
Assim, não é por uma simples casualidade que as mesmas críticas que se dirigiam à Comissão são as que se dirigem hoje ao seu sucessor (“business as usual”). A acusação de politização deve-se, em essência, à natureza política do órgão eisso não se apaga automaticamente por meio de alguns consertos institucionais essencialmente formais. Mesmo havendo, na época da extinção da Comissão, uma unanimidade sobre a existência do excesso de influência política no seu trabalho, tal unanimidade não se aplicava às razões com que cada grupo formulava esse diagnóstico, com opiniões variando entre os que entendiam que a politização se devia a uma excessiva intromissão e uma atuação seletiva da Comissão nos países e os que defendiam, pelo contrário, que a Comissão deveria exercer uma fiscalização mais ativa. Num contexto como esse, a tentativa de acabar com a politização num órgão como o Conselho de Direitos Humanos é irreal, para não dizer ingênua ou falaciosa.
Essa opção política é patente desde a decisão inicial de que a Comissão de Direitos Humanos fosse instituída como um órgão intergovernamental, em 1946, até a decisão da Assembleia Geral da ONU em 2006 de manter esta mesma estrutura para o Conselho de Direitos Humanos. Sobre esse aspecto, convém lembrar que o fato de que ele seja um órgão intergovernamental não é necessariamente ruim. Como sabemos, as decisões adotadas por um órgão composto por representantes estatais têm a vantagem de que já estão dotadas de uma dose importante de realismo político e possuem mais possibilidade de serem implementadas do que as decisões adotadas por organismos compostos exclusivamente por especialistas. Ademais, temos o exemplo da mesma Comissão de Direitos Humanos, que era um órgão intergovernamental, mas que, apesar de todas as críticas que lhe foram feitas e das restrições em seu mandato, teve uma importante trajetória na evolução e contribuição para o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Nada impede que aconteça o mesmo com o Conselho, ainda que, no momento, qualquer afirmação nesse sentido resulte prematura.
Se o objetivo da reforma tivesse sido realmente o de amenizar o peso das influências políticas no trabalho do novo órgão, o caminho a adotar deveria ter sido o de introduzir uma participação maior de especialistas no trabalho do Conselho, por meio de medidas como o fortalecimento das atividades do Comitê Assessor ou do sistema de procedimentos especiais, o que não ocorreu. Muito pelo contrário, o que se observou foi, no caso do Comitê Assessor, uma diminuição importante das suas prerrogativas e capacidade de atuação, e, no caso dos procedimentos especiais, o medo de uma possível restrição da sua independência através do novo código de conduta aprovado.
Outra mostra da permanência do excesso de influência política no trabalho do Conselho é a própria Revisão Periódica Universal, a grande novidade do novo órgão e o principal mecanismo criado para combater a politização. Assim, a Revisão Periódica tem como uma das suas principais características o caráter excessivamente intergovernamental e o fato de especialistas em direitos humanos estarem praticamente ausentes do seu funcionamento. Além disso, como já mencionamos neste artigo, no primeiro ciclo de funcionamento do novo procedimento, desenvolveu-se a prática de evitar críticas ao Estado examinado por meio da aliança com Estados amigos, incitados a participar na revisão com comentários favoráveis ao Estado examinado. Também aqui, as negociações políticas preponderam num mecanismo que supostamente busca reduzi-las, como é a Revisão Periódica Universal, razão pela qual, entre outras, não se pode defender com convicção que a transição institucional serviu aos fins políticos que anunciou perseguir.
Nesta breve exposição, pudemos ter uma visão geral do impacto das principais modificações ocorridas em virtude da extinção da Comissão de Direitos Humanos e da criação de um Conselho de Direitos Humanos para sucedê-la. Sem desmerecer a importância de alguns aspectos realmente positivos e tendo presente que ainda é muito cedo para se avaliar de maneira conclusiva o Conselho de Direitos Humanos – recorde-se que a Comissão demorou seis décadas para desenvolver seus mecanismos de promoção e proteção dos direitos humanos –, sustentamos que o impacto das modificações introduzidas nestes primeiros anos de atividade do órgão deixa a desejar.
Assim, por um lado, o novo órgão encarna mudanças que consideramos positivas, como o seu caráter semipermanente, os ajustes no processo de seleção dos membros e a possibilidade de suspendê-los, a própria RPU e a possibilidade de revisão do histórico de direitos humanos de todos os países membros da ONU, entre outros. Por outro lado, como já mencionamos, repetem-se problemas que existiam na época da Comissão e que fundamentaram a proposta de reforma – como são a politização e a utilização do duplo critério de avaliação. Além disso, e principalmente, aumentou o caráter intergovernamental do órgão e se observa uma tendência a restringir a atuação da sociedade civil.
Com relação à politização e à utilização do duplo critério de avaliação, como já indicamos, estes são problemas de ordem política, que em grande parte estão relacionados à natureza intergovernamental do órgão, mas também ao mesmo paradoxo fundamental que tem acompanhado a proteção internacional dos direitos humanos desde o seu início, que é o de pedir aos Estados que sejam fiscais das violações de direitos humanos que eles mesmos cometeram, por ação ou omissão.
Estas considerações nos permitem afirmar que o argumento de acabar com a politização como principal justificativa utilizada para extinguir a Comissão de Direitos Humanos é um argumento vazio, produto dos interesses políticos que prevaleciam na Comissão na época da aprovação da reforma.
Nestes primeiros anos de atuação, os momentos nos quais o Conselho adotou uma postura decidida e ativa, como no caso da suspensão da Líbia da condição de membro deste órgão, foram consequência da vontade política e do trabalho de algumas delegações estatais para lograr um Conselho de Direitos Humanos mais comprometido com a implementação do seu mandato.
Tomando como base a experiência da evolução da Comissão de Direitos Humanos, o pouco tempo de atuação do Conselho, o fato de que o ambiente político dentro do mesmo corresponde à realidade das relações internacionais dos últimos anos e de que as condições formais e estruturais do órgão, ainda que sejam relevantes, podem ser moldadas segundo a vontade política dominante do momento, é natural concluir que a maneira pela qual o Conselho será recordado pela historia dependerá, no final das contas, da evolução da política e das relações internacionais ao longo dos anos que se seguirão.
1. Ver: Naciones Unidas (2009a) parágrafo. 95; A/HRC/8/48, de 5 de junho de 2008, parágrafo 58.
2. Até o 13º período de sessões, haviam sido propostas 2.479 recomendações. Cfr. http://www.upr-info.org/database/statistics/, consultado em 7 de maio de 2013.
3. Ver: Nações Unidas (2008), parágrafos 19 (Palestina), 20 (India), 21 (Paquistão), 22 (Qatar), 23 (Tunísia), 24 (Emirados Árabes Unidos), 25 (Arábia Saudita), 26 (Turquia), 27 (Malásia) e 30 (Libia), entre outros.
4. Ver Naciones Unidas (2009b), parágrafo 81, recomendação 33.
5. Ver documento final da 17ª reunião dos relatores e representantes especiais, especialistas e presidentes dos grupos de trabalho dos procedimentos especiais com os presidentes e os membros dos órgãos de tratados (NACIONES UNIDAS, 2010, Anexo II, parágrafo 41).
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