Los debates sobre la acción humanitaria en situaciones de emergencia complejas plantean problemas fundamentales acerca de la protección de los derechos humanos con arreglo al derecho internacional. Así, por ejemplo, a medida que las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU se vuelven más complejas y heterogéneas, se enfrentan a déficits en materia de rendición de cuentas. Algunas de las mayores misiones de la ONU tienen autoridad bajo los términos del Capítulo VII de la Carta de la ONU para hacer uso de la fuerza para proteger civiles de amenaza inminente de violencia física. Esto plantea una serie de cuestiones relacionadas con las obligaciones positivas y negativas de las Naciones Unidas en virtud del derecho internacional. La Carta de las Naciones Unidas no contiene ningún fundamento expreso para el mantenimiento de la paz, que se ha desarrollado de manera ad hoc en respuesta a las diferentes crisis. Algunos Estados también han actuado fuera del marco de la Carta de las Naciones Unidas para justificar una acción militar en nombre de una “intervención humanitaria”. Este artículo explora algunos de los dilemas prácticos y de principios que genera la protección extraterritorial de la población civil tanto a través de la acción unilateral como multilateral en el marco del derecho internacional.
¿En qué casos pueden soldados armados de un país entrar legalmente en el territorio de otro país con el fin de proteger a los ciudadanos de ese Estado frente a graves violaciones de los derechos humanos internacionales o del derecho internacional humanitario (DIH)? El artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas prohíbe el uso de la fuerza y ??la injerencia en los asuntos internos de los Estados, incluso por parte de Naciones Unidas. De acuerdo con la Carta, solo hay dos casos en que el uso de la fuerza es permisible: el derecho inmanente a la legítima defensa y la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, actuando en virtud del Capítulo VII, en respuesta a una amenaza a la paz y la seguridad internacionales.
Algunos estudiosos defienden que en el derecho internacional consuetudinario puede estar surgiendo una tercera situación: el derecho a una “intervención humanitaria”, aunque hay pocos casos prácticos en los Estados para justificar dicha afirmación. Tras la intervención de la OTAN en Kosovo, llevada a cabo sin la autorización del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, se estableció una Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (CIISE), que en 2001 publicó un informe titulado “La responsabilidad de proteger”. Aunque inicialmente se anunció como “una nueva norma internacional”, el documento final de la Cumbre Mundial de la ONU solo incluyó alguna referencia a la RdP, pero los intentos de llegar a un consenso al respecto vaciaron en gran medida ese concepto de su contenido normativo. Tras la invasión de Irak pocos estaban dispuestos a permitir que algún Estado poderoso se asignara a sí mismo el papel de juez, jurado y verdugo para decidir cuándo podrían tener lugar tales intervenciones.
Sin embargo, en los últimos años hemos asistido al despliegue de un número creciente de soldados en misiones de mantenimiento de la paz, autorizados en virtud del mandato del Capítulo VII a utilizar la fuerza para proteger a la población civil que sufriera una amenaza inminente de violencia física. Actualmente hay más de 100 000 soldados desplegados en misiones en diversas partes del mundo. Habida cuenta de que el Capítulo VII no contiene ninguna referencia a los derechos humanos, al derecho internacional humanitario o a la protección de la población civil, y que la Carta de las Naciones Unidas no supone un fundamento para el mantenimiento de la paz, nos hallamos ante un avance significativo en el derecho internacional y en las relaciones internacionales.
Parecen ser tres los argumentos posibles para justificar dicha práctica. El primero es que hay una conexión causal necesaria entre las graves violaciones de derechos humanos y el derecho internacional humanitario y las amenazas para la paz y la seguridad internacionales —a través, por ejemplo, de los efectos de contagio de un conflicto o de los flujos transfronterizos de refugiados—. El segundo es que las potencias del Consejo de Seguridad son tan independientes que podrían considerar cualquier situación como una “amenaza para la paz y la seguridad internacionales”, lo que permitiría invocar el Capítulo VII con el fin de eludir el artículo 2 de la Carta. El tercer argumento, que es el que defiende este autor, es que está surgiendo un nuevo acuerdo internacional respecto a que la ONU, en virtud de su personalidad jurídica, se ve cada vez más a sí misma sujeta a las obligaciones positivas y negativas del derecho internacional. Sin embargo, aceptar este argumento completamente requiere una labor de reflexión sobre la jerarquía de las normas jurídicas internacionales en relación con las decisiones del Consejo de Seguridad y las inmunidades con que ha contado la ONU hasta ahora para proteger sus misiones de mantenimiento de la paz.
En la primavera de 2009, mientras realizaba yo una evaluación para un organismo humanitario en Sri Lanka, las fuerzas gubernamentales atacaron el último bastión de la resistencia de los Tigres de Liberación de Tamil Eelam (también llamados LTTE o Tigres Tamiles) en el norte del país.1 Las fuerzas de los Tigres Tamiles habían obligado a los civiles a acompañarlos en su retirada a un territorio cada vez menor, durante lo cual dispararon a los que intentaban escapar (UNITED NATIONS, 2011). Entre enero y mayo de ese año, alrededor de 300 000 civiles, junto con el resto de las fuerzas de los Tigres Tamiles, fueron bloqueados en un área del tamaño del parque Central Park de Nueva York; donde se calcula que murieron hasta 40 000 civiles (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2010). La denominada “zona libre de combates” fue bombardeada incesantemente por las fuerzas gubernamentales, y los hospitales y los puntos de distribución de alimentos parecen haber sido blancos deliberados (STEIN, 2010). Muchas más personas murieron de hambre y enfermedades, debido a que el gobierno bloqueó el acceso humanitario y subestimó de manera sistemática el número de civiles en la zona. Otros fueron sumariamente ejecutados ya fuera durante el asalto final o tras haber sido identificados después como miembros de los Tigres Tamiles (THE TIMES, 2009). Posteriormente han salido a la luz vídeos de prisioneros atados a los que se les disparaba en la cabeza y cadáveres de mujeres desnudas que parecen haber sido víctimas de agresiones sexuales.2
Las organizaciones de ayuda que trataron de socorrer a la población afectada fueron acosadas e intimidadas sistemáticamente (FOLEY, 2009a). Los miembros nacionales de su personal fueron arrestados bajo falsos cargos. Los medios de comunicación progubernamentales acusaron en repetidas ocasiones a esas organizaciones de dar apoyo a los Tigres Tamiles (DAILY MIRROR, 2009), y también se dirigieron acusaciones similares contra la misión de Naciones Unidas en Sri Lanka (ECONOMIST, 2010). La mayoría de las agencias humanitarias internacionales no hablaron públicamente sobre las masacres de las que su personal era testigo. Algunas acordaron ayudar en la construcción de lo que eran de hecho campos de internamiento a los que fueron conducidos los sobrevivientes de la masacre para su identificación y detención. Los trabajadores de las organizaciones de ayuda internacional que se manifestaron fueron expulsados cuando sus visas expiraron; las agencias que permanecieron argumentaron que era mejor mantener una presencia en el país que abandonarlo. Se invocó un argumento similar para justificar la participación en la construcción de los campamentos (FOLEY, 2009c).
Una vez terminado el conflicto, el gobierno bloqueó todos los llamamientos para llevar a cabo una investigación independiente y puso en marcha una campaña abierta de intimidación física a la misión de las Naciones Unidas en el país (ECONOMIST, 2010). Sin embargo, aunque las pruebas disponibles sugieren que el gobierno de Sri Lanka podría ser culpable de un crimen de dimensiones muy superiores a la masacre de Srebrenica en 1995, no ha sido objeto del oprobio internacional que sufrieron los serbios de Bosnia en los noventa (FOLEY, 2009b). En mayo de 2009, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU adoptó una resolución elogiando su victoria y sus actividades de asistencia humanitaria. Brasil se unió a China, Cuba, Egipto y Pakistán al votar rechazando la convocatoria de una investigación internacional sobre posibles crímenes de guerra.
Trece años antes de esa masacre, en 1996, el corresponsal de la BBC Fergal Keane publicó una carta dirigida a su hijo recién nacido, Daniel, que se convirtió en el programa más solicitado de la historia de la corporación. La carta rezaba:
Me duelen, aunque tal vez debería decir que me persiguen, los recuerdos, de repente tan vivos, de cada niño que he visto sufrir a lo largo de mis viajes. Si te digo la verdad, en este momento me resulta casi imposible soportar el pensar en los niños que son heridos y maltratados y asesinados. Y, sin embargo, al mirarte, las imágenes empiezan a fluir de nuevo […] Y me asalta un último recuerdo. De Ruanda, del cementerio de la parroquia de Nyarabuye, donde, en un aula saqueada, vi a una madre y a sus tres hijos pequeños apiñados, donde habían sido golpeados hasta la muerte. Los niños habían muerto abrazándose a su madre, ese instinto que todos aprendemos desde el nacimiento y al que de una manera u otra nos aferramos hasta la muerte.
(BRITISH BROADCASTING CORPORATION, 1996).
Recuerdo haber escuchado aquel programa en aquel momento y haber pensado en él nuevamente estando en Sri Lanka, porque mi esposa estaba entonces embarazada, y posteriormente llamamos a nuestro hijo Daniel. Los genocidios de Ruanda y Srebrenica dieron forma a las actitudes de mi generación. Se habían masacrado a civiles mientras que las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU miraban y el personal de asistencia humanitaria no podía hacer nada para ayudar, ya que, como afirmó sucintamente un anuncio de Médicos sin Fronteras (MSF), “no se puede detener un genocidio con médicos” (CROSSLINES GLOBAL REPORT. 1994).
A finales de la década de 1990, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) emprendió una acción militar directa contra las fuerzas serbias en Kosovo, una fuerza encabezada por Australia intervino en Timor Oriental, y paracaidistas británicos ayudaron a frenar el avance de los rebeldes en Sierra Leona. Mientras que las dos últimas intervenciones contaban con la aprobación de la ONU, no fue el caso de la de Kosovo. Un informe posterior de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (CIISE) defendió que los derechos humanos internacionales y el derecho humanitario crean obligaciones positivas en los Estados para intervenir cuando los derechos que éstos protegen estén siendo violados de manera sistemática o a gran escala (INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, 2001). Según los autores del informe, esas obligaciones también afectaban a la propia ONU, y si el Consejo de Seguridad no cumplía su “responsabilidad de proteger” (RdP), tales obligaciones podrían transmitirse a terceros. El concepto de RdP fue adoptado en importantes informes de la ONU (UNITED NATIONS, 2004 and 2005b) y se incorporó una referencia a él en el documento final de la reunión de alto nivel de la Asamblea General en septiembre de 2005 (UNITED NATIONS, 2005a).
Sin embargo, una mirada más atenta a la redacción de ese documento muestra que las afirmaciones de aquellos que sostienen que la RdP es una norma jurídica internacional emergente, a veces descrita como una “recaracterización de la soberanía”, son un tanto exageradas.3 El texto que fue aprobado decía que los Estados tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos y que el Consejo de Seguridad de la ONU debe apoyarles al respecto. Lo más lejos que va sobre el tema de las intervenciones directas en otros países es un intrincado compromiso para “adoptar medidas colectivas, de manera oportuna y decisiva, por medio del Consejo de Seguridad, de conformidad con la Carta (UNITED NATIONS, 1945), incluyendo el Capítulo VII, caso por caso y en cooperación con las organizaciones regionales pertinentes, según proceda, si los medios pacíficos resultan inadecuados y las autoridades nacionales se muestran manifiestamente incapaces de proteger a su población de un genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes contra la humanidad” (UNITED NATIONS, 2005a, para. 139). Como ha señalado un observador, esto equivale a decir poco más que el Consejo de Seguridad debe seguir autorizando, de manera ad hoc, el tipo de intervenciones que viene autorizando desde hace muchos años (CHESTERMAN, 2011).
Bellamy consideró que ese texto acordado supone una “RdP light”, y afirmaba que se diferenciaba de las propuestas presentadas por la CIISE “por (entre otras cosas) el énfasis en la ayuda internacional a los Estados (segundo pilar), restar importancia al papel de la intervención armada y rechazar criterios para guiar la toma de decisiones sobre el uso de la fuerza y ??la perspectiva de una intervención no autorizada por el Consejo de Seguridad de la ONU” (BELLAMY, 2006b). Esto ha sido rechazado por otros, como Evans, quien fuera copresidente de la CIISE, el cual afirma que “el texto acordado difiere poco de todas las formulaciones anteriores de los informes de la CIISE, del Panel de Alto Nivel y de los informes del Secretario General” (EVANS, 2008a, p. 47).4 Weiss, que fue director de Investigación de la CIISE, rechaza también la descripción de Bellamy, aunque resulta reveladora su interpretación de lo que fue, de hecho, refrendado:
La proverbial nueva línea de base es clara: cuando un Estado no puede o no quiere proteger a sus propios ciudadanos y los medios pacíficos fracasan, el recurso a la intervención exterior, incluida la fuerza militar (de preferencia con la aprobación del Consejo de Seguridad) sigue siendo una posibilidad real.
(WEISS, 2008, p. 142).
En un relato muy crítico respecto a la importancia de la RdP, Orford argumenta que el:
concepto de la responsabilidad de proteger puede entenderse mejor como un concepto que ofrece una base normativa para las prácticas de la acción internacional iniciada en la era de la descolonización y que se han expandido gradualmente desde entonces.
(ORFORD, 2011, p. 10).
Sin embargo, resulta patente que dos años después de la invasión de Irak la mayoría de los Estados miembros de la ONU no estaban dispuestos a permitir que Estados poderosos barrieran las limitaciones del derecho internacional en su estado actual. Pero la elusión suponía también un enfrentamiento profundo sobre la historia reciente de lo que comúnmente se denominan intervenciones humanitarias.
Parafraseando un dicho de los Balcanes sobre Kosovo, todo comenzó en Irak y quizá terminó en Irak. Al final de la primera guerra del Golfo, en 1991, más de dos millones de kurdos huyeron de sus hogares después de que su levantamiento contra Saddam Hussein se viniera abaja al no concretarse el apoyo de Occidente que estaban esperando. Ante el temor de otro ataque con armas químicas, como el de Halabja en 1988, se dirigieron a la frontera con Turquía, pero se encontraron con que el gobierno turco la había cerrado.5 En abril de 1991, hasta 1000 personas morían de hambre o de frío diariamente (FREEDMAN; BOREN, 1992, p. 48). El mundo acababa de ver el poder aéreo de los Estados Unidos hacer añicos las fuerzas armadas iraquíes, y la opinión pública occidental se negó a aceptar que no se podía hacer nada para salvar a los kurdos de otro acto de genocidio. Cuando el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó la Resolución 688 (1991) instando al establecimiento de un “acceso humanitario”, Gran Bretaña, Francia y los EE. UU. desplegaron tropas terrestres para hacer retroceder al ejército iraquí y persuadir a los refugiados de que era seguro bajar de las montañas.6
Varios miles de soldados fueron desplegados y ulteriormente se declaró una “zona de exclusión aérea” en el norte de Irak, en la que fue bautizada como “Operación Proporcionar Confort”. Además de las fuerzas militares sobre el terreno, otros 30 países enviaron suministros de socorro y unas 50 organizaciones no gubernamentales humanitarias ofrecieron asistencia o participaron en la operación (TESON, 1996). Los trabajadores humanitarios asistieron a sesiones informativas militares regulares y tenían acceso al transporte y a las telecomunicaciones militares, mientras que tropas fuertemente armadas escoltaban a los camiones en que regresaban los desplazados (COOK, 1995, p. 42), estableciendo un controvertido precedente para la cooperación futura.7
La historia de lo que sucedió después depende en gran medida de quién la cuente. Han surgido dos grandes relatos, que, aunque convergen en torno a los mismos hechos, lo hacen desde perspectivas diametralmente opuestas. No se discute que la Operación Proporcionar Confort fue la primera de una serie de intervenciones en que soldados armados de fuerzas internacionales y cooperantes civiles fueron desplegados en lo que se conoce comúnmente como “situaciones de emergencia complejas”, con el objetivo de “proteger” a poblaciones amenazadas.8 Las más conocidas se desarrollaron en: Somalia, Haití, Bosnia-Herzegovina, Ruanda, Sierra Leona, Kosovo, Timor Oriental, Liberia, República Democrática del Congo, Costa de Marfil, Darfur y Sudán del Sur. El otro aspecto sobre el que todo el mundo coincide es que sus resultados pueden considerarse “ambivalentes”.
Para algunos, esas “intervenciones humanitarias” se han dado en un período de locura mal orientada en que hemos asistido al debilitamiento tanto de la soberanía nacional como del derecho internacional. Las intervenciones han ido mucho más allá de los “principios tradicionales” del mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas —un despliegue con el consentimiento de las partes, sobre la base de una estricta imparcialidad y de un uso limitado de la fuerza— y del modelo neutral de proveer ayuda humanitaria del que se encargó por primera vez el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Al socavar tales principios, muchos sostienen que las intervenciones han politizado innecesariamente el ámbito humanitario y han dado cobertura a invasiones que perseguían un cambio de régimen y a estrategias de contrainsurgencia.9
Al decir de otros, simplemente ponen de manifiesto que hace mucho tiempo que dejó de funcionar el modelo tradicional, basado en una anticuada deferencia “westfaliana” a la inviolabilidad de la soberanía nacional. Estos sostienen que las crisis humanitarias de la década de los noventa demostraron que el sistema de seguridad colectiva basado en la ONU se había convertido en una excusa para la indiferencia y la inercia ante el padecimiento mundial en masa y los crímenes contra la humanidad.10 El principio de “no injerencia” en los asuntos internos de un Estado, consagrado en el artículo 2 de la Carta de la ONU, y la “neutralidad humanitaria”, que figura en el estatuto del CICR, deben ser revistos a la luz de la evolución del derecho internacional en materia de derechos humanos, que proporciona un punto de referencia concreto respecto al cual juzgar la conducta de un Estado (INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, 2001, para. 2.15). Preservar la neutralidad ante atrocidades en masa equivalente a “complicidad con el mal”.11
Durante la década de 1990 esos argumentos se limitaban principalmente a las discusiones entre los trabajadores del ámbito de los derechos humanos y los trabajadores humanitarios, aunque se trasladaron rápidamente al debate principal en torno a la invasión de Irak en 2003. El entonces primer ministro británico, Tony Blair, situó explícitamente sus acciones en el contexto de la RdP al argumentar que era el derecho internacional quien se equivocaba al no permitir tales invasiones, pues, según afirmaba:
Un régimen puede embrutecer y oprimir de manera sistemática a su pueblo y no hay nada que nadie pueda hacer, cuando el diálogo, la diplomacia e incluso las sanciones fallan, a menos que lo que suceda pueda definirse como una catástrofe humanitaria (aunque los restos de 300 000 personas encontrados en fosas comunes en Irak puedan ser considerados por algunos como una especie de catástrofe). Esto puede que sea la ley, pero ¿ha de ser así?
(BLAIR, 2004).
Al abogar por una expansión del “derecho” de intervención militar durante una crisis humanitaria de emergencia a los contextos que no son de emergencia, Blair se estaba sirviendo de un doble juego de prestidigitación. Aunque algunos Estados han afirmado en ocasiones que cuentan con justificación legal para adoptar tales medidas —incluyendo a Gran Bretaña en relación con la Operación Proporcionar Confort en acciones en el norte de Irak y las acciones de la OTAN durante la crisis kosovar—, hay pocas prácticas estatales que puedan indicar su emergencia como norma consuetudinaria de derecho internacional (GRAY, 2008; DUFFY, 2006). Como lo afirma un documento de información sobre políticas del ministerio de Relaciones Exteriores del Reino Unido, «el mejor argumento que puede presentarse en apoyo de la intervención humanitaria es que no puede decirse que sea inequívocamente ilegal […] Pero la abrumadora mayoría de la opinión jurídica contemporánea se manifiesta en contra” (UK Foreign Office Policy Document, No. 148, quoted in HARRIS, 1998, p. 918).
La Carta de Naciones Unidas (1945) no plantea tal excepción “humanitaria” a su prohibición explícita del uso de la fuerza salvo en casos de defensa propia o con la autorización del Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII. El fiscal general de Blair también le había indicado explícitamente que no había fundamento para utilizar el derecho de intervención humanitaria como base para la invasión y que el mejor argumento que se podría esgrimir era el de las nuevas afirmaciones de que Irak continuaba violando su obligación de respetar el alto el fuego desde la primera guerra del Golfo.12
La pertenencia a la ONU está abierta a todas las “naciones amantes de la paz”, cualquiera que sea la naturaleza de su gobierno, siempre que acepten las obligaciones de la Carta. El propósito principal de la ONU es “mantener la paz y la seguridad internacionales”.13 Entre sus otras finalidades cabe citar: el desarrollo de relaciones amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de igualdad de derechos y libre determinación de los pueblos, la promoción de la cooperación económica, social, cultural y humanitaria y el respeto de los derechos humanos.14 En torno al peso respectivo de estos objetivos ha surgido mucha jurisprudencia internacional y debates jurídicos; en la actualidad es algo ampliamente aceptado que, en virtud de su pertenencia a la ONU, se aplican a los Estados algunas restricciones sobre sus acciones y sobre cómo tratan a su propio pueblo.
Ciertos crímenes, como el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes contra la humanidad, se consideran ahora tan graves que pueden ser procesados ??independientemente de quien lo cometa o donde se lleven a cabo, y los tribunales penales internacionales se crearon para llevar a los autores ante la justicia. Antiguos jefes de Estado han sido detenidos y acusados pese a sus pretensiones de inmunidad en un Estado o su inmunidad diplomática. También es algo ampliamente aceptado que algunos de los más elementales derechos humanos han alcanzado la condición de ius cogens: son una “norma imperativa” (UNITED NATIONS, 1969, art. 53) de derecho internacional general que solo puede ser superada por otra norma imperativa (HUMAN RIGHTS COMMITTEE, 1994, para. 10).15 Sin embargo, el grado en que estos derechos imponen obligaciones extraterritoriales positivas y negativas sigue siendo un punto controvertido y no hay una aceptación general en torno a que los Estados puedan recurrir a la fuerza unilateral para protegerlos en otros Estados. De hecho, dicha acción supondría asimismo una clara violación de las normas más fundamentales del derecho internacional y podría constituir un crimen de agresión.
Los defensores de la “intervención humanitaria” protestan desde antiguo cuando se asocia su causa con operaciones tales como la invasión de Irak. Durante las discusiones sobre Darfur en 2007, el Grupo de Crisis Internacional (ICG, por sus siglas en inglés) consideró a Blair un “falso amigo” de la doctrina de la RdP (EVANS, 2007) por sus intentos de hacer pasar la invasión de Irak como una intervención humanitaria (BLAIR, 2003a, 2003b, 2004). Sin embargo, esa es la lógica de dejar a la discreción de Estados poderosos la decisión de cuándo y dónde llevar a cabo una acción militar unilateral en defensa de los derechos humanos. Poco después de la “adopción” de la RdP por la Asamblea General de la ONU, el ministro de Relaciones Exteriores de Rusia se acogió a ello como justificación de una acción militar en Osetia del Sur,16 y Francia hizo lo propio en relación con una intervención forzosa propuesta para entregar ayuda alimentaria en Myanmar (FRANCE, 2008). El ministro de Defensa de Gran Bretaña llegó incluso a echar mano de ese concepto al argumentar a favor de un debilitamiento de las protecciones de los Convenios de Ginebra para los presos en Guantánamo (REID, 2006a).17 Dado que Gran Bretaña, Francia y Rusia son miembros permanentes del Consejo de Seguridad, tales afirmaciones no pueden considerarse oportunistas, pero tampoco irrelevantes.
Algunas organizaciones no gubernamentales internacionales han hecho presión en favor de una intervención militar en determinadas circunstancias. Como se citó anteriormente, eso es lo que hizo Médicos Sin Fronteras durante el conflicto en Ruanda en 1994. CARE pidió una intervención militar en Somalia en 1991. Oxfam apoyó ese llamamiento y también solicitó una intervención militar en el este de Zaire en 1996 y en Sierra Leona en 2000. En 1998, hizo un llamamiento al Gobierno británico para que formulara una “amenaza creíble de usar la fuerza” contra los serbios en Kosovo, aunque una vez que comenzó la intervención decidió no posicionarse y no hizo caso de las llamadas procedentes de su oficina de Belgrado para que condenara los ataques contra objetivos civiles por parte de la OTAN, con el argumento de que, al tratarse de una organización cuya sede internacional se encontraba en uno de los países que estaban liderando el bombardeo, sería una postura demasiado controvertida (VAUX, 2001, p. 21).
Sin embargo, en 2009, en el momento en que llegué a Sri Lanka, la mayoría se había retractado de esa energía liberal. El relato humanitario, personificado por las impactantes imágenes de la carta de Keane a Daniel, había sido eclipsado en gran parte por otra serie de imágenes asociadas a la presencia militar de EE. UU. en Afganistán e Irak: los ataques de fósforo blanco en Faluya, la tortura en Abu Ghraib y el crecimiento exponencial de muertes de niños por ataques de aviones no tripulados. Mi propia visión sobre ese asunto habían cambiado considerablemente y las masacres en Sri Lanka supusieron para mí como el fin de un ciclo.
La primeria vez que estuve en Irak fue como peridista en 1994. Poco después me uní al equipo de Amnistía Internacional Reino Unido, donde fui responsable del área sobre la impunidad en el caso Pinochet. Impartí algo de capacitación a refugiados en Kosovo durante la guerra en 1999 y posteriormente fui enviado allí como Oficial de Protección del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados (ACNUR). Pasé posteriormente un año y medio en Afganistán, gestionando un proyecto de asistencia jurídica para ayudar a retornar a los refugiados afganos. Después de Afganistán, ocupé otros cargos durante períodos más breves en otras misiones sobre el terreno hasta que mi esposa descubrió que estaba embarazada.
Por lo tanto, Sri Lanka fue mi última misión sobre el terreno y regresé a casa exhausto, agotado y decidido a dejar de lado durante un tiempo tanto la ayuda humanitaria como los debates al respecto. Los dos años siguientes trabajé como consultor desde casa, realizando investigaciones y evaluaciones e impartiendo algunos cursos, a la vez que aprendía las habilidades, sin duda más complejas, de la paternidad. Hacia finales de 2010 fui contratado por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas (DOMP) para redactar un curso de capacitación basado en un guion acerca de la protección de la población civil (PPC). Pese a haber participado en los debates sobre la “protección” durante muchos años, el concepto era nuevo para mí, lo que probablemente refleja que se trataba de un concepto emergente en el derecho internacional. En febrero de 1999 el Consejo de Seguridad de la ONU solicitó al secretario general que presentara “un informe con recomendaciones sobre cómo se podría actuar para mejorar tanto la protección física como la protección jurídica de los civiles en situaciones de conflicto armado” (UNITED NATIONS, 1999d). Dicho informe se publicó en septiembre de 1999 y contenía una serie de recomendaciones sobre la forma en que el Consejo de Seguridad podría “obligar a las partes en conflicto a respetar los derechos garantizados a la población civil por la legislación y las convenciones internacionales” (UNITED NATIONS, 1999c). Un mes después, el Consejo de Seguridad autorizó una operación de mantenimiento de la paz en Sierra Leona, la Misión de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL), respecto a la que se especificó que:
Actuando en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, decide que, en el cumplimiento de su mandato, la UNAMSIL podrá tomar todas las medidas necesarias para garantizar la seguridad y la libertad de movimientos de su personal y, con arreglo a sus capacidades y dentro de las zonas de despliegue, brindar protección a los civiles que estén bajo amenaza inminente de violencia física, teniendo en cuenta las responsabilidades del Gobierno de Sierra Leona.
(UNITED NATIONS, 1999e, para. 14).
Esa redacción es un modelo de prudencia jurídica, pero va mucho más allá que el Documento Final de la Cumbre Mundial sobre la RdP. Lo más importante es que otorga un mandato en virtud del Capítulo VII a las misiones para que puedan usar la fuerza con el fin de llevar a cabo tareas de “protección”. Al año siguiente, la ONU publicó su Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (Informe Brahimi), el cual declaró explícitamente que el personal de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas:
debe poder desempeñar su mandato efectivamente y con profesionalismo. Esto significa que las unidades militares de las Naciones Unidas deben ser capaces de defenderse a sí mismas, y de defender a los demás componentes de la misión y su mandato. Las normas para entablar combate no deben limitar la acción de los contingentes a respuestas proporcionales sino que deben prever réplicas que sirvan para silenciar una fuente de fuego mortífero dirigida contra los contingentes de las Naciones Unidas o contra la población que estos deben proteger.
(UNITED NATIONS, 2000, para. 49).
Una redacción similar a la resolución de la UNAMSIL se ha vuelto a ver posteriormente en otras misiones de mantenimiento de la paz de la ONU. Actualmente hay más de 100 000 soldados desplegados sobre el terreno en misiones con un mandato de protección de la población civil, algo que también se debate ahora en una reunión bianual abierta del Consejo de Seguridad, dando lugar a un flujo constante de declaraciones, resoluciones e informes (HOLT; TAYLOR, 2009; DEPARTMENT OF PEACEKEEPING OPERATIONS/DEPARTMENT OF FIELD SUPPORT, 2010a, 2010b; 2010c; 2010d, 2010e). Cuando el Consejo de Seguridad revisó el mandato de la misión de la ONU en la República Democrática del Congo en 2007 declaró que “la protección de la población civil debe ser una prioridad a la hora de tomar decisiones sobre el uso de la capacidad y de los recursos disponibles” (UNITED NATIONS, 2007, para. 5). Los mandatos del Consejo de Seguridad son cada vez más detallados a la hora de enunciar las tareas de las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU, pero la mayoría han seguido utilizando un conjunto similar de formulaciones y expresiones respecto a las tareas relacionadas con la protección de la población civil.
Presentamos el primer borrador del programa de capacitación para todas las misiones sobre el terreno en África en un seminario en la base de la ONU en Entebbe (Uganda) en marzo de 2011. Ello coincidió con la decisión del Consejo de Seguridad de invocar la protección de la población civil como justificación para autorizar la intervención militar en Libia, y fue justo antes de que la misión de Naciones Unidas en Costa de Marfil actuara militarmente para proteger a los civiles contra las fuerzas del presidente titular. Al año siguiente fui contratado nuevamente por el DOMP para llevar a cabo una capacitación específica para una misión con un modelo similar. Una serie de visitas relámpago me llevaron a Goma, en la República Democrática del Congo, poco antes de que los rebeldes del movimiento M23 invadieran la ciudad; a la frontera entre Liberia y Costa de Marfil un par de semanas después de que un grupo de fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU fueran asesinados en una emboscada de los rebeldes; y luego al recién independizado Sudán del Sur.
La protección de la población civil es algo muy diferente de la doctrina de la RdP. Tal como dice el informe “La responsabilidad de proteger: una respuesta oportuna y decisiva” del secretario general de las Naciones Unidas, publicado en julio del 2012: “Si bien el trabajo de las fuerzas de paz puede contribuir al logro de los objetivos de la RdP, los conceptos de la responsabilidad de proteger y de la protección de la población civil tienen requisitos previos y objetivos distintos y separados” (INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, 2001, para. 16). Un informe de 2009 del Centro Mundial para la Responsabilidad de Proteger señaló igualmente:
Los debates abiertos en torno a la PPC realmente han brindado la única ocasión en el orden del día del Consejo [de Seguridad] para reflexionar sobre el desarrollo de la norma de la RdP y su práctica. Sin embargo, las sensibilidades en torno a la inclusión de la RdP en la agenda de la protección de la población civil han aflorado en los últimos meses. Existe la preocupación de que la agenda de la PPC esté siendo innecesariamente politizada mediante la introducción de la RdP en la labor y las resoluciones del Consejo sobre la protección de la población civil, al igual que los que buscan hacer retroceder el respaldo otorgado en 2005 a la RdP plantean cuestiones acerca de la protección de los civiles en un intento de contestar los difíciles consensos logrados sobre ambas cuestiones.
(GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, 2009).
Las principales diferencias entre la PPC y la RdP son que esta última parece procurar exclusivamente proteger a las personas frente a ciertos “crímenes masivos” específicos y cuando “resulte manifiesto que no lo logra” el Estado en que se llevan a cabo (GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, 2009). Esto hace que sea mucho más limitada que el mandato de la PPC, que brinda protección a todos los “civiles bajo amenaza inminente de violencia física”, sujetos a las condiciones descritas anteriormente. Sin embargo, la RdP también sigue siendo asociada por muchos tanto con la acción militar emprendida por la OTAN durante la crisis de Kosovo sin la aprobación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con los debates previos en torno a la legalidad de las “intervenciones humanitarias”.18
La PPC cambia el debate sobre las responsabilidades de la ONU para proteger a las personas en situaciones de emergencia complejas de diferentes maneras. La más obvia es que la implementación de un mandato de PPC requerirá misiones para reevaluar las reglas de combate que den a sus soldados y las facultades de arresto y detención de las fuerzas militares y policiales internacionales desplegadas.
Los soldados encargados del mantenimiento de la paz han sido frecuentemente criticados por su reticencia a abrir fuego cuando se ven amenazados civiles que están a su alrededor, pero resulta evidente que ese tipo de decisiones con implicaciones de vida o muerte no pueden tomarse a la ligera ni en ausencia de un régimen jurídico claro. ¿Qué constituye exactamente una “amenaza inminente”? ¿Y debe ello basarse en las normas del derecho internacional de los derechos humanos o en las normas más permisivas de los conflictos armados? La mayoría de los mandatos de las misiones indican claramente lo fundamental de la responsabilidad del gobierno del Estado de acogida de proteger a su propio pueblo, pero ¿qué pasa cuando esas fuerzas son las que suponen la amenaza más grave para ellos? ¿Y cuál es el estatus de las propias fuerzas de paz? ¿Cómo pueden los mandos militares de la ONU ejercer un control efectivo sobre sus propias fuerzas teniendo en cuenta que las cuestiones disciplinarias son de dominio exclusivo de los países que aportan contingentes y que estos a menudo imponen restricciones nacionales sobre dónde, cuándo y cómo pueden ser desplegados sus soldados? ¿Y cómo deben lidiar las fuerzas de paz de la ONU con personas que han sido acusadas por la Corte Penal Internacional?
Las respuestas a tales preguntas no resultan obvias y su contestación lleva a las misiones de las Naciones Unidas hacia áreas nuevas e inciertas. A diferencia de la RdP, no parte de la posición de que la ONU está “obligada” a intervenir en las crisis humanitarias. De hecho, el Informe Brahimi declara bastante explícitamente que: “Hay muchas tareas que no deberían encomendarse a las fuerzas de paz de las Naciones Unidas y muchos lugares a los que no deberían ir” (UNITED NATIONS. 2000, para. 1). Sin embargo, la noción de que la ONU puede utilizar el mandato del Capítulo VII para proteger a las personas en conflictos de carácter puramente interno implica una revisión significativa de sus competencias en virtud del derecho internacional.
Además de prohibir el uso unilateral de la fuerza, el artículo 2 de la Carta también prohíbe específicamente intervenciones de la ONU en “asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados” (UNITED NATIONS, 1945, art. 2), pero “este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII” (UNITED NATIONS, 1945, principle 7). Dicho capítulo no contiene ninguna referencia a los derechos humanos o al derecho humanitario, ni a la protección de los civiles, y está específicamente relacionado con la preservación de la paz y la seguridad internacionales. Si bien la ONU ha utilizado en ocasiones sus poderes en virtud del Capítulo VII para autorizar intervenciones en conflictos internos que conllevaron violaciones generalizadas de los derechos humanos y del derecho humanitario, los mandatos anteriores se basaron todos ellos en las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, aunque solo fuera por el impacto potencialmente desestabilizador de una crisis de refugiados en la región en general.
Se podría argumentar que no hay nada en la Carta que impida que el Consejo de Seguridad declare cualquier situación una amenaza a la paz y la seguridad internacionales, lo cual abriría la vía a sus atribuciones en función del Capítulo VII. Esto ya ha sucedido en relación con el terrorismo internacional, permitiendo que el Consejo de Seguridad hiciera demandas de extradición, impusiera una prohibición de viajar y confiscara los activos de determinadas personas. Sin embargo, dada la primacía de la Carta de las Naciones Unidas respecto a otros tratados internacionales, incluidas las convenciones de derechos humanos, ese hecho tiene implicaciones preocupantes.
Las inmunidades legales generales con que se cubren las misiones de la ONU también han impedido que los tribunales pudieran hacer responsables a las personas enviadas a tales misiones de las cuestiones más básicas de derechos humanos. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró inadmisibles las presuntas violaciones del derecho a la vida y a no sufrir detenciones arbitrarias de la misión de la ONU en Kosovo, mientras que la misión de la ONU en Haití señaló que una reclamación de indemnización presentada en nombre de las víctimas de un brote de cólera en Haití “no era admisible” (UNITED NATIONS, 2013), pese al hecho de que su propio enviado especial a Haití había admitido públicamente que las fuerzas de paz fueron la causa probable de la enfermedad, que se ha cobrado hasta ahora más de 7000 vidas (DOYLE, 2012).
Pese a todas las objeciones de permitir que determinados Estados actúen como juez, jurado y verdugo, la mayoría de las “intervenciones humanitarias” al menos tienen claras líneas de definición de responsabilidad jurídica y política por las que sus acciones pueden ser impugnadas. En cambio, las misiones de la ONU responden a menudo a los problemas que encuentran, improvisando sobre el terreno, con recursos limitados y en ámbitos de legislación opacos y todavía en gran parte inexplorados.
El tan citado —aunque empíricamente no sustentado— truismo de que la razón principal del fracaso en poner fin a las atrocidades masivas es la “falta de voluntad política” lo invocan en ocasiones los defensores de las “intervenciones humanitarias” para argumentar que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no debe tener la última palabra para autorizar ese tipo de acciones. Sus críticos señalan que ese grupo no es ni democrático ni representativo y aducen que sus vetos —y vetos potenciales— pueden haber impedido intervenciones que podrían haber salvado vidas. Mientras que la primera afirmación refuerza los tradicionales argumentos en favor de una reforma de la ONU, este último argumento es de la escuela de las situaciones contrafácticas, del “qué pasaría si”. Los poderosos miembros de la ONU, o quienes tengan amigos poderosos, seguirán siendo impunes al asesinato, porque esa es la realidad del equilibrio mundial de poder. Ello no debería hacer que las organizaciones de derechos humanos dejen de documentar y denunciar tales violaciones, ocurran donde ocurran, ni que las organizaciones humanitarias dejen de intentar entrar a zonas en que puedan aliviar el sufrimiento.
Donde se requiere un nuevo pensamiento no es respecto a si el derecho internacional debería ser “reformado” para facilitar a los Estados que se invadan unos a otros, sino en cómo aplicamos los principios existentes en un mundo en que los Estados actúan cada vez más fuera de sus fronteras y a través de actores transnacionales. Nadie que haya visto una masacre de cerca discutiría la propuesta de la intervención internacional para salvar vidas. Pero todavía tenemos que discutir cómo podemos domar el Leviatán que queremos crear.
1. Los párrafos siguientes se basan en informes de prensa, entrevistas y observaciones de primera mano.
2. BBC News UK habla sobre Sri Lanka en torno a la película “War crimes” de Channel 4, el 15 de junio de 2011.
3. Para obtener más detalles sobre las negociaciones que condujeron a la formulación adoptada en la cumbre, véase Bellamy, 2009, p. 66-97; Evans, 2008b, p. 288; and Bellamy, 2006.
4. Véanse opiniones similares en Thakur, 2011 y 2006; Weiss y Thakur, 2010; Evans, 2006/2007 y 2008.
5. Turquía ratificó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, pero no el Protocolo de 1967, que amplía el ámbito de aplicación de la Convención más allá de Europa.
6. Para más detalles, véase Cooke, 1995.
7. Weiss y Collins, 2000, p. 79 indican que el personal humanitario “veía a los militares internacionales como aliados en sus esfuerzos por ayudar a una minoría perseguida”. Véase también Randel, 1994, p. 336; Barry y Jefferys, 2002; Stoddard, Harmer y Di Domenico, 2008.
8. Las situaciones de emergencia complejas se definen generalmente como: el deterioro o el colapso de la autoridad del gobierno central; conflicto y violaciones generalizadas de los derechos humanos; inseguridad alimentaria; colapso macroeconómico; y desplazamientos de personas en masa forzados. Véase Natsios, 1996, p. 67.
9. Véase Hehir, 1998, p. 29-53; y también Abiew, 1999; Chandler, 2002; Orford, 2011.
10. Evans y Sahnoun (Copresidentes), 2001, p. 11-18 para una visión general del debate. Véase también Simma, 1999; Lillich, 1969, p. 210; Lillich, 1974, p. 240; Lillich, 1973 y Fonteyne, 1974, p. 203.
11. Véase United Nations, 1999a; 1999b.
12. Opinión del fiscal general, “Irak”, 7 de marzo de 2003
13. United Nations 1945, artículo 1(1) “Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz”.
14. United Nations, 1945, artículo 1(2): “Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otros medidas adecuadas para fortalecer la paz universal; (3) Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”.
15. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, en su Declaración sobre la discriminación racial y las medidas para combatir el terrorismo, ha confirmado que la prohibición de la discriminación racial es una norma de ius cogens (UNITED NATIONS, 2002, chap. XI, sect. C, para. 4). Véase también, International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, Prosecutor v. Delalic and Others, 1998a, párrafos 452, 454, Prosecutor v. Furundzija, 1998b, párrs. 139 y 143; Prosecutor v. Kunarac and Others, 1998c, párr. 466.
16. Entrevista del ministro de Relaciones Exteriores de la Federación de Rusia, Sergey Lavrov, a la BBC, Moscú, 9 de agosto de 2008.
17. Véase también Reid, 2006b.
18. Véase Beyerlin, 1995, p. 926, Tsagourias, 2000, p. 5-41, Murphy, 1996, p. 7-20. El significado tradicional del término intervención humanitaria se centra en el uso o amenaza de la fuerza militar por parte de un Estado o grupo de Estados contra otro Estado por razones humanitarias; un derecho a la asistencia humanitaria implica que existe una base legal para proveer socorro de emergencia a través de fronteras, incluso cuando se lleva a cabo sin la autoridad, o contra el deseo, de la administración central del Estado en cuestión.
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________. 1998c. Prosecutor v Kunarac and Others, Case IT-96-23-T & IT-96-23/I-T. Disponible en: http://www.icty.org/x/cases/kunarac/tjug/en/kun-tj010222e.pdf. Visitado en: Nov. 2013.
