¿Cuáles son sus implicancias para la democracia y los derechos humanos?
En los últimos diez años, las élites de la política exterior de Brasil le dieron un lugar prioritario a la cooperación económica, política y militar con África, como parte del énfasis puesto por Brasil en la expansión de las relaciones dentro del Sur Global. Si bien hay cada vez más estudios que analizan las normas y prácticas que implica esta cooperación, es poca la investigación que actualmente se centra en examinar su relevancia para la política africana. En el presente artículo, consideramos las implicancias que tiene la cooperación de Brasil para la democracia y los derechos humanos en África haciendo eje en tres aspectos: el alcance y contenido de los programas brasileños de promoción de la democracia; las implicancias de la cooperación (oficial y no oficial) de Brasil para la democracia y los derechos humanos; y sus respuestas a las crisis políticas de África.
En los últimos diez años, las élites de la política exterior de Brasil le dieron un lugar prioritario a la cooperación económica, política y militar con África, como parte del énfasis puesto por Brasil en la expansión de las relaciones dentro del Sur Global. El gobierno brasileño no sólo considera al continente como un mercado promisorio para la inversión y las exportaciones de Brasil, sino que además ve a los Estados africanos como socios políticos cruciales en el intento de Brasil de convertirse en un jugador mundial. Los esfuerzos por fortalecer la asociación económica, política y de defensa con África incluyen un programa de cooperación Sur-Sur que crece rápidamente y cuyo discurso enfatiza la solidaridad y la horizontalidad, como así también la promoción de experimentos brasileños de políticas públicas en áreas como agricultura, educación y salud.
Si bien se producen cada vez más estudios académicos y políticos que analizan las normas y prácticas que implica esta cooperación, es poca la investigación que actualmente se centra en examinar su relevancia para la política africana. En el presente artículo, consideramos las implicancias que tiene la cooperación de Brasil para la democracia y los derechos humanos en África haciendo eje en tres aspectos: el alcance y contenido de los programas brasileños de promoción de la democracia; las implicancias de la cooperación (oficial y no oficial) de Brasil para la democracia y los derechos humanos; y sus respuestas a los acontecimientos en África que ponen en peligro a la democracia y los derechos humanos. Se trata de un trabajo exploratorio en el sentido de que traza algunos de los patrones clave de la cooperación brasileña a fin de orientar una agenda de investigación de más largo plazo sobre las implicancias de la cooperación brasileña para la democracia y los derechos humanos en África.
Es importante analizar la cooperación brasileña a la luz de la política africana no sólo porque el papel que desempeña Brasil en África cobró mayor importancia en los últimos diez años sino también porque dicha participación plantea nuevos interrogantes respecto de las normas y principios sobre los que se basa la cooperación de Brasil. Por ejemplo, algunos analistas cuestionan por qué un país democrático formalmente comprometido con los derechos humanos en su política exterior busca estrechar lazos con regímenes sobre los que recae la fuerte condena de los Estados del Norte y de las entidades de la sociedad civil por sus violaciones de los derechos humanos. Los analistas también suelen señalar el contraste que se observa entre esta política exterior y los recientes esfuerzos del gobierno en materia de derechos humanos a nivel interno, que incluyen la creación de una Comisión de la Verdad (aprobada en septiembre de 2011) dedicada a sacar a la luz las violaciones de los derechos humanos cometidas durante el régimen militar (1946–1988). Otros adoptan una perspectiva pragmática según la cual, a pesar de la identidad democrática de Brasil, en las relaciones exteriores “los negocios son negocios”, sugiriendo la voluntad de subordinar los principios no económicos como la democracia y los derechos humanos al deseo de ampliar las relaciones económicas del país. Esta postura también recalca que, a pesar de su fuerte retórica en favor de la democracia y los derechos humanos, las democracias liberales han apoyado a regímenes autoritarios cuando ello les convino desde el punto de vista político o económico (incluido el pasado gobierno militar de Brasil).
Otros defensores de la reciente orientación de la política exterior brasileña también insisten en que en su trato con estos países Brasil busca promover el diálogo y no adopta una política de “denuncia y humillación”, que suele asociarse a las estrategias de las ONG estadounidenses y europeas, y que mediante la interacción y no el aislamiento es posible ir llevando a regímenes autoritarios hacia la democracia y los derechos humanos.1 Mientras que algunos donantes del Norte adoptan una postura de ese tipo, el gobierno brasileño hace hincapié en la necesidad de llegar a una solución diplomática de los conflictos antes de la intervención multilateral (FRAYSINET, F. 2011), señalando que tales intervenciones suelen terminar en cambios de regímenes con resultados inciertos o resultados que benefician principalmente a los países de la OTAN, como en los casos de Irak y Afganistán. Este debate, que se inició en parte por la activa diplomacia del presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) en África, resurgió con el impulso que la presidenta Dilma Rousseff (2011-presente) siguió dando a las relaciones con países cuyos gobiernos estaban identificados con violaciones de los derechos humanos, y con el cuestionamiento más abierto que Brasil comenzó a hacer de las intervenciones militares, incluso en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas al votar sobre las crisis de Libia y Siria.
Nuestro análisis sugiere que las iniciativas en materia de democracia y derechos humanos de Brasil en el extranjero, llevadas a cabo según un discurso que enfatiza la no intervención, se limitan a regímenes transicionales que han solicitado asistencia explícitamente para cuestiones de gobernabilidad, y a miembros de la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP), una organización basada en parte en el compromiso de sus miembros para con la cooperación en materia de democracia y gobernabilidad. En términos más generales, nuestro análisis sugiere que la cooperación de Brasil en África efectivamente tiene implicancias para los sistemas políticos locales, ya sea impulsando instituciones democráticas o, por el contrario, apoyando regímenes autoritarios. Asimismo, la cooperación brasileña con África comenzó a llamar la atención de las entidades de la sociedad civil de Brasil, incluidas aquéllas que colaboran con pares africanas, y surgieron mayores objeciones respecto de algunas de las prácticas de Brasil de cooperación con otros países.
El artículo está estructurado de la siguiente manera: luego de referirnos en términos generales a los puntos de contacto entre la cooperación para el desarrollo y la promoción de la democracia, incluido el rol de Brasil, analizamos el discurso oficial de Brasil sobre democracia y derechos humanos en lo que respecta a la política exterior del país, incluida la que se aplica a África en particular. En segundo lugar, examinamos algunas de las prácticas de la cooperación brasileña con África, analizando la medida en que se respetan esos principios. Por último, consideramos las posturas del gobierno brasileño respecto de las crisis políticas clave sufridas por África, y la relación que tienen con sus prácticas de cooperación y su enfoque respecto de la democracia y los derechos humanos. En la conclusión, nos referimos a algunas de las implicancias de la cooperación de Brasil para la política africana.
Aunque existen definiciones divergentes de la “promoción de la democracia”, tomaremos la de Carothers (2009), que considera a la promoción de la democracia como programas de cooperación que contienen un elemento de apoyo a la difusión de la democracia dentro de un determinado país, región u otro contexto geográfico. Si bien la transición hacia la democracia es en gran medida endógena, las relaciones internacionales pueden afectar el proceso –conduciendo a la adopción o abandono de la democracia (Brown, 2005). En África, el alcance y la diversidad de la ayuda y la cooperación (de donantes de la OCDE –Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos– y otros socios) hacen que existan complejos elementos internacionales que influyen sobre los tipos de regímenes. La Primavera Árabe también muestra la importancia de los factores internacionales en la promoción de la democracia a diversos niveles, incluidos los procesos estatales, la sociedad civil y las redes sociales que atraviesan fronteras, con una amplia diversidad de resultados. Si bien los trabajos de investigación sobre la promoción de la democracia se centran en la ayuda proveniente de los países del Norte, hay una creciente necesidad de analizar el rol de las potencias emergentes. Aunque muchas hacen hincapié en la soberanía nacional y la no intervención en sus políticas exteriores, las potencias democráticas emergentes a menudo incorporan la dimensión de la construcción del Estado en sus iniciativas de cooperación. Si bien dichas iniciativas no son necesariamente llamadas de promoción de la democracia, difunden normas, tecnologías y prácticas que son relevantes a nivel político.
Durante la Guerra Fría, la ayuda prestada por Estados Unidos a otros países era más anticomunista y antirrevolucionaria que prodemocrática (Lowenthal, 1991). En el período posterior a la Guerra Fría, los donantes estadounidenses y europeos comenzaron a imponer más condiciones políticas a la ayuda e invirtieron significativamente en programas diseñados específicamente para promover la democracia, con resultados muy variables (Brown, 2005 and Bratton; van de Walle, 1997). África experimentó una ola parcial de democratización en la década de 1990, y las iniciativas de promoción de la democracia implicaron avances y también retrocesos; Lynch and Crawford (2011) concluyen que “por lo general, aunque no en todos los casos, los países del África subsahariana son más democráticos hoy que a fines de la década de 1980”. Sin embargo, África sigue sufriendo significativos problemas económicos, sociales y políticos que obstaculizan la democratización, incluidos los legados coloniales, la política clientelar y una compleja dinámica etnopolítica. Desde 2001, la importancia que Estados Unidos y Europa comenzaron a dar a la seguridad ha tenido un peso mayor en el diseño y asignación de la ayuda, con un mayor apoyo a los países que acordaban colaborar en la “guerra contra el terrorismo”, independientemente del tipo de régimen que tuvieran. En la última década, el papel creciente que desempeñan las potencias emergentes en África, en particular China, le ha sumado aún más complejidad al panorama de la ayuda y la cooperación. Aunque los estudios sobre cooperación Sur-Sur exploran algunos de los efectos que está teniendo la cooperación de China sobre la democracia en África (Esteban, 2009), se ha escrito poco hasta el momento sobre las implicancias políticas de los crecientes lazos de cooperación de Brasil con África. Es necesario hacer ese análisis no sólo por el rol cada vez mayor que desempeña Brasil en África sino también porque el actual ministro de Relaciones Exteriores, Luiz Alberto Figueiredo, ha dado señales de su intención de otorgar a los derechos humanos un mayor espacio dentro de la política exterior de Brasil.2
Para comprender la importancia de la cooperación brasileña para la democracia y los derechos humanos en África hace falta tener en cuenta las propias experiencias del país con la democracia. En primer lugar, Brasil recibió tanto ayuda que promovía el poder autocrático como ayuda que promovía la democracia —en el caso de Estados Unidos, del mismo proveedor. Esto puede ayudar a explicar el tono cauteloso que adoptan las élites de la política exterior brasileña en relación con la democracia y los derechos humanos en otros países.3 En segundo lugar, las propias experiencias políticas de Brasil, incluida la transición gradual del gobierno militar (1964-1985) a la democracia, tuvieron efectos profundos y duraderos sobre la formulación de su política exterior (Santoro, 2012). Por ejemplo, el papel que desempeñó la sociedad civil (local e internacional) en la vuelta de Brasil a la democracia ayuda a explicar el énfasis puesto en los consejos de política pública en los distintos niveles de gobierno, desde el federal al municipal, como así también los recurrentes llamados a una más amplia participación de la sociedad civil. Asimismo, la sociedad civil brasileña ha pasado a ser una parte importante de la cooperación entre Brasil y África, tanto por su colaboración con la cooperación oficial como por sus cuestionamientos a las iniciativas de cooperación. El gobierno brasileño ha reconocido la importancia de los contactos de los actores no estatales con África; por ejemplo, el entonces ministro de Relaciones Exteriores Antonio Patriota aseveró que África es de interés genuino no sólo para el gobierno brasileño sino también para las empresas privadas y las organizaciones de la sociedad civil (BRASIL, 2011a). Si bien las entidades de la sociedad civil como ONG, sindicatos y cámaras empresariales a menudo han tenido que luchar por ampliar el espacio que se les da en el ámbito de la política exterior brasileña, su papel en el área de la cooperación internacional ha ido creciendo tanto por su participación como por sus cuestionamientos.
La transición del gobierno militar al gobierno civil también trajo aparejado un compromiso formal con la democracia y los derechos humanos dentro y fuera de las fronteras de Brasil. La Constitución de Brasil de 1988 establece los principios que deben guiar a la política exterior del país: independencia nacional; prevalencia de los derechos humanos; autodeterminación de los pueblos; no intervención; igualdad entre los Estados; defensa de la paz; resolución pacífica de los conflictos; repudio del terrorismo y del racismo; cooperación; y otorgamiento de asilo político. Dentro de la política exterior, el compromiso de Brasil con los derechos humanos ha tenido su mayor visibilidad en iniciativas regionales tales como la Organización de los Estados Americanos, que impone sanciones a los Estados miembros en los que peligre la democracia (por ejemplo, por un golpe de Estado) (SANTISO, 2002 and Carothers; Youngs, 2011).
En sus relaciones bilaterales, Brasil a menudo defendió los principios democráticos. Por ejemplo, la diplomacia brasileña jugó un papel crucial en la crisis de Paraguay de abril de 1996, ayudando a mantener la democracia en aquel país (Santiso, 2002). Por otro lado, luego de la renuncia del presidente haitiano Jean-Bertrand Aristide en 2004, Brasil dio un lustre de legitimidad a una intervención que “tenía más que ver con la conveniencia política que con la protección de la democracia” (Burges; Daudelin, 2007). Esas ambigüedades e incongruencias a menudo han sembrado dudas sobre el compromiso de la política exterior de Brasil para con la democracia y los derechos humanos.
En 2003, cuando Lula inició su primer mandato, el gobierno presentó un concepto adicional que guiaría a la política exterior brasileña: la idea de la no indiferencia. La no indiferencia buscaba equilibrar la no intervención, lo que significaba que Brasil intervendría en otro país sólo cuando lo invitaran las partes involucradas y si consideraba que podría desempeñar un papel positivo. Desde entonces, se ha invocado este principio para justificar la cooperación para el desarrollo con las naciones africanas, como así también el aporte de tropas de Brasil a la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) en 2004.4
La asunción de la presidenta Rousseff en enero de 2010 generó expectativas respecto del papel que tendrían los derechos humanos en la política exterior brasileña, especialmente a la luz de la historia de militancia de Rousseff en contra del régimen militar, incluida su experiencia de detención y tortura. En 2011, el entonces ministro de Relaciones Exteriores Antonio Patriota presentó los logros de Brasil en cuanto a la reducción de la pobreza como un éxito en términos de la situación de los derechos humanos a nivel nacional, pero también reconoció que había áreas que necesitaban mejoras, como la violencia urbana, los derechos de la mujer, la educación y la población carcelaria.5 En otras ocasiones, el gobierno brasileño rechazó lo que considera la estigmatización de las naciones pobres como las únicas violadoras de los derechos humanos, recalcando que los países desarrollados también suelen cometer graves violaciones de los derechos. Esto conduce a una reticencia a señalar a determinados países como violadores de los derechos humanos, aunque dentro del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Brasil muchas veces apoyó resoluciones de condena a Estados que violan sistemáticamente los derechos humanos.
En enero de 2011, Patriota declaró que el gobierno denunciaría toda violación de los derechos humanos, donde fuera que se produjeran,6 y el Asesor de Política Exterior Marco Aurelio Garcia afirmó que el gobierno de Rousseff pondría énfasis en los derechos humanos dentro del país y en el extranjero, en parte debido a la historia personal de la presidenta.7 En febrero de 2011, Brasil, que se desempeñaba como facilitador en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, presentó una propuesta para que se investigaran las violaciones de los derechos humanos sin trato especial ni consideraciones ideológicas. Las organizaciones de la sociedad civil consideraron la propuesta como el primer paso concreto del gobierno de Rousseff para dar a los derechos humanos un lugar central de la política exterior brasileña.8 No obstante, al evaluar la política de derechos humanos de Rousseff, algunos analistas9 sostienen que la posibilidad de un aporte de Brasil a los derechos humanos quedó subexplorada durante el primer año de gobierno de Rousseff, y que su política exterior en general se ha centrado en los aspectos económicos y comerciales de las relaciones internacionales de Brasil en detrimento de su compromiso con la democracia y los derechos humanos.10
La redemocratización de Brasil también dio forma a su política exterior dando mayor prominencia a los temas de política social dentro de la concepción de la democracia y en toda la agenda de cooperación internacional del país. Por ejemplo, además de establecer los principios que deben regir la política exterior de Brasil, la Constitución de 1988 consagró a la salud, la educación y la seguridad social como derechos de los ciudadanos, impulsando la educación pública y conduciendo a la creación de instituciones como el sistema de atención de la salud financiado con fondos públicos, el Sistema Único de Saúde (SUS). A mediados de la década de 1990, la creación de un sistema de voto electrónico (con tecnología de empresas brasileñas y extranjeras) amplió la participación de los ciudadanos analfabetos y discapacitados en los procesos eleccionarios, otra clara señal de la preocupación del país por el acceso como componente clave de la democracia.
A pesar de que su implementación puede calificarse como menos que adecuada, los derechos establecidos en la legislación brasileña representaron logros significativos en el sentido de que se reconocen formalmente los derechos de las personas a acceder a la salud y la educación, entre otros (Cardoso Jr. 2009). La expansión de los esquemas de redistribución del ingreso (como el programa de transferencias condicionadas Bolsa Familia, que se inició durante el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso y fue ampliado por el presidente Lula) y los enfoques desarrollados para la seguridad alimentaria y la salud pública se convirtieron en características distintivas del desarrollo social de Brasil y luego de sus iniciativas de cooperación internacional (Santoro, 2012 and Abdenur; souza NETO, 2013). Así, en los últimos diez años, la reducción de la pobreza y de la desigualdad social, impulsada por un mayor crecimiento económico y por las políticas redistributivas, también ha puesto de relieve los aspectos sociales y económicos de la democracia brasileña. Asimismo, la creación en 2011 de una Comisión de la Verdad y los juicios por corrupción a nivel de la Corte Suprema de altos funcionarios del gobierno son parte de los esfuerzos por consolidar la democracia en el país. La capacidad de Brasil de obtener resultados económicos aceptables para la población constituye una importante fuente de legitimidad para el gobierno, lo que ayuda a explicar por qué su política exterior tiende a mencionar a la democracia junto con los derechos económicos y sociales.
Son varias las razones por las que es necesario examinar las iniciativas de promoción de la democracia de Brasil en África. En primer lugar, este tipo de análisis permite entender la medida en que las potencias emergentes cuestionan los principios dominantes de la asistencia para el desarrollo proveniente del Norte. Los gobiernos de Estados Unidos y de los países europeos instan a las democracias emergentes a asumir un rol más activo en la promoción de los derechos humanos y la democracia, como también lo han hecho algunas entidades de la sociedad civil dentro y fuera de los Estados que participan de la cooperación Sur-Sur. En segundo lugar, los cuestionamientos respecto de la influencia de Brasil en la política africana aumentaron con los recientes votos de Brasil en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Durante su período como miembro no permanente, Brasil se alineó con la mayoría de los países que junto con él componen el BRICS (Sudáfrica apoyó la resolución 1973 sobre Libia, pero luego expresó su arrepentimiento) y se abstuvo en el caso de la resolución de 2011 de apoyo a la acción militar en Libia, aunque apoyó la expulsión de Libia del Consejo de Derechos Humanos. Para explicar el comportamiento de Brasil en cuestiones de democracia y derechos humanos dentro de los diferentes ámbitos, hace falta llevar a cabo un análisis de sus vínculos concretos en materia de cooperación.
Por último, la diversidad de los actores brasileños que participan de la cooperación para el desarrollo en África requiere de un mayor análisis, que incluya su impacto en la política local. Además de las organizaciones de la sociedad civil, hay multinacionales brasileñas que operan en varias naciones de África, en especial en el área de minería e infraestructura, a veces con el respaldo del Banco Nacional de Desarrollo (BNDES) de Brasil. Muchas de dichas empresas han reforzado sus normas de responsabilidad social, aunque en algunos contextos sus operaciones han generado tensión a nivel local.11 Asimismo, los esfuerzos del gobierno brasileño por expandir la industria de defensa de Brasil, que incluyen proyectos en África, pueden contribuir a dar impulso a regímenes no democráticos. Brasil se ha convertido en el segundo mayor exportador de armas pequeñas del hemisferio occidental.12 El uso y movimiento de dichas armas es difícil de rastrear dentro y fuera de las fronteras (durante las manifestaciones de la Primavera Árabe se utilizaron armas brasileñas no letales como gas lacrimógeno contra los manifestantes en Bahréin).
Los proyectos destinados explícitamente a promover la democracia y los derechos humanos no siempre son una parte altamente visible de las iniciativas de cooperación oficial de Brasil. Entre los proyectos contenidos en la base de datos de la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), ninguno menciona a la democracia en su título y sólo uno hace referencia explícita a los derechos humanos: se trata de una asociación entre la Secretaría de Derechos Humanos (SDH) y la ABC para colaborar en la lucha contra la explotación de niños y adolescentes en Togo. Sin embargo, la democracia y los derechos humanos suelen aparecer como componentes de programas de cooperación más amplios, a menudo mediante la participación de instituciones relacionadas con los derechos humanos en Brasil, especialmente la SDH. Por ejemplo, la SDH y el Ministerio de Justicia aunaron esfuerzos para fortalecer las instituciones relacionadas con los derechos humanos como los registros civiles en Guinea-Bisáu. Hay también programas más amplios relacionados con la democracia y los derechos humanos que incluyen acuerdos con países en distintas regiones del mundo con esquemas multilaterales Sur-Sur.
Muchas de estas iniciativas apuntan a los estados de nivel subnacional, especialmente las ciudades. Este enfoque refleja la dimensión descentralizada de la propia experiencia de Brasil con la democratización, en la que los gobiernos municipales y las comunidades fueron pioneros. Las ciudades también fueron el centro de importantes experimentos democráticos, incluido el modelo de Presupuesto Participativo implementado en Porto Alegre, que fue adaptado con ciertas modificaciones por otros 1.500 gobiernos municipales de todo el mundo (Ganuza; Baiocchi, 2012 and Avritzer, 2002). Los Foros Sociales Mundiales, que tuvieron lugar en un principio en Porto Alegre, han sido catalizadores cruciales, permitiendo que activistas y entidades de la sociedad civil de todo el mundo recibieran información sobre la experiencia con el presupuesto participativo en Brasil. Asimismo, organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el PNUD y ONU-Habitat promovieron los modelos de presupuesto participativo como forma de alentar un gasto más equitativo desde el punto de vista social.13 La ABC coordinó varios proyectos destinados a promover los presupuestos participativos en el extranjero, incluso mediante una asociación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ABC, 2013). Varias ciudades sudafricanas adaptaron partes de ese modelo, inspiradas en el caso de Porto Alegre.
Además del rol de las ciudades, la cooperación brasileña en materia de democracia y derechos humanos a menudo incluye entidades de la sociedad civil como ONG, sindicatos y cámaras empresariales. Estas organizaciones participan de proyectos relacionados con las negociaciones de Brasil por la deuda externa, la creación del Mercosur, y los acuerdos de libre comercio. Las conferencias de las Naciones Unidas dedicadas a cuestiones sociales también generaron nuevos incentivos para la participación de feministas, ambientalistas y movimientos indígenas (Alves, 2002). Más recientemente, algunas entidades de la sociedad civil de Brasil comenzaron a cuestionar el papel de Brasil en agrupaciones como el G-20 y el BRICS, incluidos los planes de este último de financiar proyectos de infraestructura de gran escala en África a través del Banco de Desarrollo del BRICS que se planea crear.
La base de datos de proyectos de la ABC revela que la mayoría de los programas de cooperación oficial de Brasil en África referidos a la democracia o los derechos humanos se centran en cooperación electoral o judicial. Brasil brindó ayuda a varios países africanos con sus elecciones y el Tribunal Superior Electoral (SEC) promovió activamente el sistema de voto electrónico del país en el extranjero. En África, expertos brasileños visitaron Angola, Mozambique, Sudáfrica, Túnez, y Guinea-Bisáu, y en un reciente taller en Ciudad del Cabo se presentó el sistema de voto electrónico a representantes de Sudáfrica, Namibia, Mozambique, Botsuana, Zambia, Zimbabue, Tanzania, y Madagascar.14 Es difícil medir el impacto exacto de esta cooperación, ya que la tecnología que se promueve no siempre es adoptada por los socios de la cooperación, a veces debido a falta de recursos o de confianza en la integridad del sistema. No obstante, a través de estos intercambios, Brasil puede contribuir a impulsar el debate en África sobre los aspectos procedimentales de la democracia electoral.
Este tipo de intercambios también ha tenido lugar en Brasil. La cooperación con Sudán, por ejemplo, es intensa desde 2010. Ha incluido visitas de funcionarios del Parlamento sudanés al Tribunal Superior de Brasil (TSE) y también un acuerdo entre el Colegio de Abogados de Brasil y su contraparte de Sudán15 para promover la protección de los derechos humanos; la protección de los derechos de los abogados; e intercambios profesionales entre abogados de ambos países, incluyendo actividades de perfeccionamiento profesional y una colaboración conjunta para garantizar el respeto de la legislación de derechos humanos a nivel nacional e internacional.16
La promoción por parte de Brasil del sistema de voto electrónico también se realiza por canales multilaterales. El 3 de octubre de 2011, las autoridades de los tribunales electorales de Brasil, Angola, Mozambique, Islas de Cabo Verde, Santo Tomé y Príncipe, Timor Oriental y Portugal firmaron la “Carta de Brasília,” en la que los Estados reafirmaron su «compromiso con la democracia y su confianza en el proceso democrático libre y justo basado en las normas establecidas en sus sistemas jurídicos y los derechos humanos universalmente aceptados». A través de este acuerdo, los países también expresaron su intención de mejorar la gestión y la administración de sus sistemas electorales a través de programas de cooperación en educación cívica, desarrollo de capacidades para jueces y funcionarios electorales, cobertura mediática de elecciones, rendición de cuentas de los partidos políticos, y sistemas de voto electrónico.
Aunque la democracia y los derechos humanos siguen siendo nichos en la cooperación de Brasil con África, el impacto más general de Brasil en la política africana puede surgir de programas de cooperación que carezcan de una referencia explícita a esos principios. El gobierno brasileño dice haber contribuido activamente a mejorar la vida de los africanos con sus programas oficiales de cooperación, principalmente al compartir modelos de programas sociales que fueron esenciales para la estabilización de la democracia del propio Brasil. La cartera de proyectos en África de la ABC incluye decenas de proyectos llamados de «Desarrollo Social», muchos de los cuales están destinados a mejorar la gobernabilidad y las instituciones. Algunos de estos proyectos se llevan a cabo en colaboración con actores no estatales que desempeñaron un papel decisivo en la ampliación de los derechos humanos y sociales en Brasil, como la Pastoral da Criança (Pastoral de los Niños), una división de la Conferencia Episcopal de Brasil dedicada a los derechos y el bienestar de los niños.
Más allá de la cooperación oficial, hay intentos de tomar la propia experiencia de Brasil con la democratización, incluido el surgimiento de una sociedad civil robusta y bien articulada, para cooperar en materia política y social. Las ONG brasileñas han analizado el impacto de los proyectos de cooperación técnica y el papel desempeñado por las multinacionales brasileñas de minería y construcción en África. Por ejemplo, FASE se asoció a entidades mozambiqueñas, incluido el Sindicato Nacional de Campesinos de Mozambique (UNAC), para cuestionar la instrumentación del Programa Triangular de Cooperación para el Desarrollo Agrícola de la Sabana Tropical (Pro-SAVANA), que está emprendiendo Brasil con Japón para impulsar la productividad agrícola del corredor de Nacala (Mello, 2013). También en Mozambique, sindicatos brasileños colaboraron con sus pares locales para monitorear denuncias de violaciones de los derechos humanos por parte de multinacionales brasileñas, y la ONG de derechos humanos Conectas de San Pablo está colaborando con ONG sudafricanas y nigerianas para fortalecer sus posiciones en los debates sobre derechos humanos y política exterior. Asimismo, hay un cada vez mayor escrutinio local respecto de la cooperación brasileña por parte de prominentes ONG de derechos humanos, como Human Rights Watch y Amnistía Internacional, entre otras.
Por último, Brasil tiene un efecto indirecto sobre la democracia y los derechos humanos en África tanto a través de las posturas oficiales que adopta el gobierno brasileño respecto de los temas centrales y las crisis políticas de África, como del el uso de la cooperación para el desarrollo (su continuidad o suspensión) para influenciar sobre las autoridades locales. En 2007, Brasil había expresado su preocupación por la falta de respeto del gobierno zimbabuense por los derechos fundamentales, argumentando que era necesario un diálogo entre todos los partidos para garantizar el respeto por el Estado de derecho y el desarrollo armónico de la sociedad zimbabuense (SITUAÇÃO…, 2007, p. 284). En 2008, el entonces ministro de Relaciones Exteriores Amorim fue uno de los primeros dignatarios extranjeros en visitar Zimbabue en la época de la crisis política (VISITA…, 2008, p. 247), y se reunió con el presidente Mugabe y representantes de los partidos políticos, incluida la oposición (Brasil había participado de una misión observadora durante la primera ronda de elecciones en marzo de 2008 y también en julio de 2013, por invitación del gobierno de Zimbabue). Con esa visita, el gobierno brasileño demostró su voluntad de entablar un diálogo con Mugabe aún cuando la comunidad internacional lo aislaba. La actitud de Brasil contrastaba fuertemente con la de Estados Unidos y la Unión Europea, quienes impusieron sanciones que incluían el cese de todos los préstamos y donaciones que había recibido el gobierno de Zimbabue a través de canales bilaterales y multilaterales.17
El gobierno brasileño también adoptó posturas oficiales respecto de los acontecimientos de la Primavera Árabe en Túnez, Egipto y Libia. En febrero de 2011, en referencia a Egipto, la presidenta Rousseff declaró que Brasil no podía opinar sobre los asuntos internos de otro país.18 El gobierno brasileño expresó su esperanza de que la crisis llegara a su fin mediante una solución democrática que implicara una mayor inclusión social y prosperidad, y el entonces ministro Patriota señaló que Egipto era un socio comercial importante y que, para el gobierno brasileño, las protestas en aquel país se debían a la frustración por la situación económica y la falta de inclusión social (GODOY, 2011). Al poco tiempo, durante el XVI Período de Sesiones del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la ministra de Derechos Humanos de Brasil Maria do Rosário criticó abiertamente a los regímenes de Medio Oriente y África del Norte por sus prácticas autoritarias, denunciando el uso de la fuerza contra la población civil (O GLOBO, 2011). En 2011, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD (2012)– apoyó la visita de políticos y empresarios egipcios a Brasil y Chile, identificando a los dos países como ejemplos de la transición a la democracia con una reforma de la constitución incluida, que podrían servir de inspiración para Egipto. Durante una visita del entonces presidente Morsi en mayo de 2013, Brasil y Egipto acordaron cooperar en pos del desarrollo económico en un entorno democrático y con justicia social (BRASIL, 2013a). Brasil expresó preocupación ante el derrocamiento de Morsi a principios de julio de 2013 y los proyectos de cooperación negociados durante la visita del entonces presidente aún no han sido implementados.19
Asimismo, las autoridades brasileñas han hecho repetidas referencias a la democracia en declaraciones relacionadas con el continente africano. En 2009, Lula condenó el asesinato del presidente de Guinea-Bisáu, João Bernardo “Nino” Vieira, y del jefe de las Fuerzas Armadas del país, General Tagme Na Waié, diciendo que Brasil no podía “permanecer callado ante otro ataque contra una democracia incipiente que estaba en proceso de construcción” (LUSA, 2009). Durante una visita de Estado a Angola en 2011, Rousseff pronunció un discurso ante la Asamblea Nacional en el que hizo referencia a un futuro de progreso económico, justicia social, paz y democracia para Angola, y consideró a la nueva constitución de Angola como un paso clave hacia la profundización de la democracia en el país. Rousseff (BRASIL, 2012) también se refirió a los esfuerzos conjuntos de Angola y Brasil para contribuir al proceso de estabilización de Guinea-Bisáu, elogiando a Angola como ejemplo de reconstrucción nacional con libertades democráticas, una evaluación muy positiva si se la compara con la de la Unión Europea (European Union, 2010). Otros funcionarios del gobierno brasileño apoyaron abiertamente la democracia y los derechos humanos en África. Durante el 50º aniversario de la Unión Africana, los diplomáticos brasileños encomiaron la contribución de la Unión a la democracia en África, especialmente su política de tolerancia cero a los golpes de Estado.20
Por otro lado, en sus relaciones bilaterales, Brasil a menudo se mostró reticente a condenar o acusar en forma directa a los países violadores de los derechos humanos, extendiendo la cooperación y las relaciones comerciales con esos regímenes. Durante los gobiernos de Lula y Rousseff, Brasil profundizó los lazos con Guinea Ecuatorial, vendiéndole equipamiento de defensa, importando petróleo y ayudando a las empresas constructoras de Brasil a participar de la construcción de la nueva capital del país. Brasil también apoyó al país en su intento por convertirse en miembro pleno de la CPLP, una decisión muy cuestionada por los movimientos de la sociedad civil debido a la mala trayectoria de Guinea Ecuatorial en materia de democracia y derechos humanos. Al abstenerse de antagonizar con ciertos países por violadores de los derechos humanos, el gobierno brasileño ha argumentado que todos los países cometen violaciones, tanto los desarrollados como los en vías de desarrollo. En consecuencia, el gobierno brasileño se ha negado a aceptar informes sobre derechos humanos elaborados por países individuales, incluidos los que evalúan el desempeño de Brasil en esta materia, argumentando que Naciones Unidas es el único organismo con legitimidad para monitorear e informar sobre los derechos humanos.21
Brasil también está firmemente a favor de que los actores locales y regionales den respuesta a las crisis, incluso durante las crisis en Costa de Marfil, Sudán y Mali, siempre que dichas acciones sean complementarias y no contradictorias con el sistema de seguridad de las Naciones Unidas. Por ejemplo, Brasil sostuvo que la Unión Africana puede abordar legítimamente las crisis en el continente, y que la comunidad internacional debería trabajar en conjunto con ella. En cuanto a las misiones de mantenimiento de la paz en África, los últimos aportes de tropas de Brasil fueron a Mozambique y Angola a mediados de la década de 1990, pero el país tiene observadores en prácticamente todas las misiones de las Naciones Unidas en el continente, y en 2013 el General brasileño Santos Cruz, un ex Comandante de la Fuerza de la misión en Haití, fue designado Comandante de la Fuerza de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC).
A principios de 2003, Brasil participó del grupo Brazzaville, una iniciativa organizada por las naciones africanas y la CPLP por la inestabilidad política en Santo Tomé y Príncipe. La iniciativa llevó a la firma, en julio de 2003, de un memorándum de entendimiento entre el presidente de STP y el líder del grupo rebelde de las Fuerzas Armadas, que permitiría que el país restaurara la democracia.22 En noviembre de 2003, en una parada en Santo Tomé y Príncipe como parte de su primera visita a África, Lula ofreció el apoyo brasileño para los esfuerzos de consolidación de la democracia.23
El caso de Guinea-Bisáu ilustra las formas en las que se entrecruzan estas posturas y la acción concreta de Brasil en África. Hace mucho tiempo que Brasil señala la recurrente inestabilidad política de Guinea-Bisáu y, en 2007, asumió la presidencia de la configuración encargada de Guinea-Bisáu en la Comisión de Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas. A través de este puesto y en su calidad de miembro de la CPLP, Brasil implementó una serie de iniciativas de cooperación para fortalecer las instituciones del país, por ejemplo, capacitación a las fuerzas policiales, fortalecimiento del sistema judicial y apoyo al parlamento (ABDENUR; SOUZA NETO, 2013). En 2008, Brasil condenó el intento de las Fuerzas Armadas de desestabilizar el gobierno de Guinea-Bisáu, reiterando su apoyo al gobierno electo.24 Un golpe de Estado en abril de 2012 provocó la interrupción de los programas de cooperación de Brasil en el país, y Brasil puso al retorno a la democracia como condición para la reanudación de las iniciativas de cooperación. En junio de 2013, junto con otros países miembro de la CPLP, Brasil hizo un llamado a elecciones libres y justas para restaurar la democracia en Guinea-Bisáu (BRASIL, 2013c). Si bien no todas las posturas oficiales de Brasil respecto de las crisis políticas en África se relacionan directamente con sus programas de cooperación, como en el caso de Guinea-Bisáu, el ejemplo muestra la voluntad de Brasil de trabajar para la promoción de la democracia y los derechos humanos en África combinando el apoyo o la condena discursivos con las acciones concretas.
A medida que se profundizan los lazos de Brasil con África, la cooperación para el desarrollo tiene mayores implicancias para la política local, sea el socio de la cooperación una democracia o un régimen autoritario violador de los derechos humanos. En este artículo, hemos analizado tres vías emergentes para este impacto: los programas de promoción de la democracia y los derechos humanos, la cooperación para el desarrollo en general, y las posturas oficiales frente a asuntos políticos importantes de África. El análisis sugiere que, aunque en su política exterior adopta una retórica fuerte de no interferencia, el gobierno brasileño se ha ocupado activamente de asuntos relacionados con la democracia y los derechos humanos en África, en forma directa e indirecta. El gobierno brasileño se ocupa de la democracia y los derechos humanos en forma directa sólo cuando hay una demanda claramente identificable de parte del gobierno del socio africano respecto de tales temas, o cuando se produce un golpe de Estado en un país comprometido con un mecanismo de la CPLP que enfatice la importancia de la democracia, como es el caso de Guinea-Bisáu. Al mismo tiempo, aún cuando la democracia y los derechos humanos no sean temas explícitos de la cooperación, el creciente papel de Brasil en el continente –impulsado no sólo por el gobierno sino por la sociedad y los actores del sector privado de Brasil- tiene consecuencias políticas, ya sea contribuyendo a la democracia vía la construcción de instituciones o, como en el caso de Guinea Ecuatorial, impulsando regímenes autoritarios mediante una mayor cooperación económica.
La mayor visibilidad de Brasil en el ámbito internacional ha dado lugar a pedidos de un mayor involucramiento del país en la promoción de la democracia y los derechos humanos en el extranjero, tanto por parte de los donantes del Norte como por actores del Sur Global (Patrick, 2010). Esto tiene particular importancia para las relaciones de Brasil con África, dado que en ese continente Brasil suele promover su imagen como modelo de justicia económica y social. No obstante, la forma en que el gobierno brasileño prefiere promover la democracia y los derechos humanos en África –basándose predominantemente en una diplomacia discreta— sigue estando marcada por una cautela que puede ser desproporcionada a la luz de su propia experiencia con la democracia. Al tratar de equilibrar su compromiso con los derechos humanos y el principio de no intervención, Brasil ha despertado preocupación en relación no sólo con la coherencia de su enfoque sino también con sus futuras posturas respecto de la democracia y los derechos humanos en otros países. Algunos analistas expresaron su preocupación en el sentido de que los crecientes vínculos de Brasil con potencias emergentes no democráticas, en particular a través del BRICS, puedan llevar a su política exterior hacia la defensa de la soberanía incondicional (Castañeda, 2010). Aunque esta postura quizás sobreestime la importancia que la política exterior de Brasil le asigna al BRICS, señala la necesidad de que Brasil transite un camino más coherente. Si bien es poco probable que un enfoque brasileño respecto a los derechos humanos y el desarrollo implique una aceptación acrítica de las posturas de Estados Unidos y Europa respecto de la democracia y los derechos humanos, tampoco debería implicar apoyar automáticamente regímenes que soslayan por completo esos principios. En el caso de África, hay motivos pragmáticos por los que Brasil podría dar señales de una mayor voluntad de apoyar la democracia y los derechos humanos, incluido el hecho de que la ruptura del orden democrático en los Estados africanos podría generar una inestabilidad que perjudicara los intereses económicos de Brasil y sus iniciativas de cooperación.
Brasil también puede brindar un mayor apoyo a la democracia y los derechos humanos en África cooperando con terceros países. Sudáfrica ofreció un modelo de una iniciativa tal organizando el primer foro de diálogo UE-Sudáfrica sobre democracia y derechos humanos.25 Las cumbres interregionales, como las iniciativas de África y Sudamérica y de Países Árabes y Sudamérica, también podrían convertirse en espacios importantes para una influencia positiva de Brasil en las naciones africanas en relación con la democracia y los derechos humanos.
A nivel multilateral, el Foro de Diálogo IBSA entre India, Brasil y Sudáfrica, a diferencia del BRICS, se basa en la identidad común de estos países como democracias grandes y diversas. Brasil se mostró dispuesto a usar esta plataforma para el debate de temas relacionados con la democracia, como en el foro celebrado en Nueva Delhi en abril de 2013 bajo el título “Profundización de la Democracia mediante el Gobierno Local”.26 En ese foro, las tres naciones del IBSA reconocieron el rol común que desempeñan como representantes de una “alianza democrática única del Sur Global”. En el BRICS, si bien el debate sobre derechos humanos y democracia se ve dificultado por la inclusión de países autoritarios como Rusia y China, Brasil podría impulsar normas y prácticas, por ejemplo a través de la iniciativa del Banco de Desarrollo del BRICS, que prioricen la reducción de la pobreza y la desigualdad en lugar de centrarse simplemente en infraestructura y política industrial.
Por último, no debe subestimarse la posibilidad de que Brasil aprenda de los países africanos en materia de democracia y derechos humanos, incluyendo el posible aprendizaje sobre iniciativas de reconciliación en países como Ruanda y Sudáfrica. La Comisión Nacional de la Verdad de Brasil podría aprender de la experiencia sudafricana en relación con el rol de los actores estatales y no estatales en las violaciones de los derechos humanos y construcción de la memoria. Al abrir la posibilidad de aprender sobre democracia y derechos humanos de las experiencias –positivas o negativas– de los países africanos, Brasil podría refinar su propio enfoque de la democracia y los derechos humanos en el país y en África.
1. Éste fue el argumento esgrimido por Brasil para sustentar su apoyo al ingreso de Guinea Ecuatorial a la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP ) a pesar de las críticas de las organizaciones de la sociedad civil de Brasil y Portugal en el sentido de que el gobierno de Guinea Ecuatorial no era democrático y cometía violaciones de los derechos humanos. Por el momento, GE sigue siendo país observador de la CPLP y no ha obtenido el estátus de miembro pleno.
2. Ver O Globo (2013, p. 8)
3. Aunque la democracia y los derechos humanos no son lo mismo, la postura de Brasil respecto de los derechos humanos se superpone significativamente con sus posturas y discurso sobre la democracia en el extranjero.
4. La participación de Brasil en Haití también fue justificada por las autoridades brasileñas invocando la herencia africana común. Las autoridades brasileñas argumentaron que, como Brasil ya estaba siendo no indiferente respecto de las naciones africanas, no podría abstenerse de hacer lo mismo en Haití.
5. Ver entrevista con Antonio Patriota publicada en O Estado de São Paulo (NOGUEIRA; PARAGUASSU, 2011).
6. Ver entrevista con Antonio Patriota publicada en Veja (PEREIRA, 2011).
7. Sobre este tema, ver entrevista con el Profesor Marco Aurélio Garcia titulada “O que muda e o que não muda na política externa com Dilma” (2011) publicada en Revista de Ciências Sociais Aplicadas do CCJE/UFRJ.
8. Sobre este tema, ver artículo firmado por Eliane Oliveira (2011) publicado en O Globo.
9. Ver entrevista de Cristian Klein a Matias Spektor (2012), titulada “O Brasil precisa aprender a manipular a China”, publicada en Valor Econômico.
10. La intención de Rousseff de concentrarse en los aspectos económicos y comerciales de la política exterior de Brasil puede ilustrarse haciendo referencia al anuncio del ministro de Relaciones Exteriores Patriota en el sentido de que más diplomáticos y recursos del ministerio se concentrarían en temas como controversias comerciales y la creación de nuevos mercados para los productos brasileños. Patriota anunció que Brasil duplicaría la cantidad de diplomáticos asignados a la Sección de Controversias Comerciales del Ministerio de Relaciones Exteriores como así también la creación de oportunidades de capacitación en la Misión de Brasil ante la OMC y seminarios y estudios sobre controversias económicas y comerciales. Ver: “Onde o Itamaraty acerta”, O Estado de São Paulo (2011).
11. La empresa minera brasileña Vale y el gobierno de Mozambique han sido blanco de críticas de Human Rights Watch y actores locales por sus acciones en la región de Tete en Mozambique, en particular por las políticas de reasentamiento (HUMAN RIGHTS WATCH, 2013).
12. Ver Informe Especial de Dreyfus et al. (2010).
13. Ver International Budget Partnership (n.d.).
14. Para información sobre el sistema brasileño de voto, ver Brasil (2013d).
15. Para acceder al texto completo del acuerdo, ver Ordem dos Advogados do Brasil – OAB (2010).
16. Ibid.
17. Sobre este tema, ver Foley (2011).
18. Sobre este tema, ver Figueiredo and Fabrini (2011) en el artículo titulado “Dilma: Brasil não pode ter opinião sobre tudo” publicado en O Globo.
19. Para acceder a la declaración del ministro de Relaciones Exteriores de Brasil el 3 de julio de 2013 (BRASIL, 2013b), ingresar a: . Visitado en: Nov. 2013.
20. Sobre este tema, ver artículo de Adriana Giraldi (2013).
21. Ver “Relatório da chancelaria da Suécia…” (2007).
22. Ver “Comunicado à imprensa sobre o fim da sublevação militar em São Tomé e Príncipe…” (2003).
23. Ver “Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, por ocasião do almoço oferecido pelo Presidente da República Democrática de São Tomé e Príncipe, em 2 de novembro de 2003” (2003).
24. Ver “Situação na Guiné-Bissau 11/08/2008” (2008).
25. Ver Sapa (2013).
26. Ver India (2013).
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