Dossier Sur sobre armas y derechos humanos

Armas como política exterior: el caso brasileño

Camila Asano y Jefferson Nascimento

¿Cómo puede la sociedad civil en Brasil influir en el control de la exportación de armas?

+ ARTICLES

RESUMEN

¿De qué manera pueden las organizaciones de la sociedad civil influir en el control de la exportación de armas que ejercen los Estados a través de la democratización de la política exterior? En este artículo, los autores exploran formas de impulsar el establecimiento de mecanismos efectivos y transparentes en este ámbito, que se tomen en serio los derechos humanos. Con ese fin se analizan dos estudios de caso: en primer lugar, la tímida participación de Brasil en el proceso de establecimiento de normas multilaterales de control de transferencias de armas; y, segundo, el uso de la donación de material bélico como herramienta de las relaciones bilaterales entre Brasil y Mozambique y sus implicaciones para el control armamentístico.

Palabras Clave

| | | | | | | | |

• • •
01

En 2012, Brasil exportó una media diaria de US$ 1,024 millón en armas pequeñas.11. Keith Krause, “Small Arms Survey 2015: Weapons and the World,” Small Arms Survey, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1l70sen. En ese mismo periodo, 116 personas murieron cada día en el país víctimas de armas de fuego.22. Julio Jacobo Waiselfisz, “Mapa da Violência 2015: Mortes Matadas por Armas de Fogo,“ Mapa da Violência, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1eTBSu8. ¿De qué manera pueden las organizaciones de la sociedad civil presionar a los Estados para establecer mecanismos efectivos y transparentes de control de la exportación de armas que se tomen en serio los derechos humanos?

En este artículo, partimos de la idea de que actuar en el área de política exterior y derechos humanos puede ser una herramienta eficaz de aplicación y perfeccionamiento del control de armas. Eso puede observarse tanto a escala mundial, mediante la creación de normas regulatorias, como en el ámbito nacional, por el fortalecimiento de mecanismos domésticos muchas veces pautados por visiones excesivamente vinculadas a la idea de seguridad nacional. Para ilustrar los desafíos que se plantean en los ámbitos multilateral y bilateral, utilizaremos aquí dos estudios de caso: en primer lugar, la tímida participación de Brasil en el proceso de establecimiento de normas multilaterales de control de armas convencionales; y, en segundo lugar, la transparencia de las relaciones bilaterales entre Brasil y Mozambique y sus implicaciones para el control de armas. Para concluir, presentamos algunas propuestas de estrategias y actuación dirigidas principalmente al trabajo de organizaciones de la sociedad civil. Esas propuestas se basan en estrategias de acción previamente desarrolladas por Conectas Derechos Humanos en otras ocasiones.33. Camila Lissa Asano, “Política Externa e Direitos Humanos em Países Emergentes: Reflexões a Partir do Trabalho de Uma Organização do Sul Global,“ SUR - Revista Internacional de Direitos Humanos 10, no. 19 (dezembro de 2013): 119.

1. Brasil: gran productor y víctima de armas pequeñas y de municiones

Brasil es un país peculiar que posee44. Pablo Dreyfus, Benjamin Lessing e Julio Cesar Purcena, “A Indústria Brasileira de Armas Leves e de Pequeno Porte: Produção Legal e Comércio,” Brasil: As Armas e As Vítimas 7 (2005): 64-125. simultáneamente altos índices de violencia armada y un considerable complejo industrial de fabricación de armas pequeñas, especialmente revólveres y pistolas. Según datos de la Unesco,55. Waiselfisz, “Mapa da Violência 2015”. en 2012 Brasil registró más de 42.000 muertes cometidas por armas de fuego. El mismo estudio indica un crecimiento del 387% en el número de víctimas fatales por armas de fuego entre 1980 y 2012, una cifra que sube al 463% si se considera el grupo de jóvenes de entre 15 y 29 años.

A la vez, Brasil es el cuarto mayor exportador mundial de armas pequeñas,66. Krause, “Small Arms Survey 2015”. consecuencia directa de la existencia de una próspera e influyente industria de armas de pequeño tamaño, resultado de las políticas de fomento de los años setenta,77. Dreyfus, Lessing e Purcena, “A Indústria Brasileira de Armas Leves e de Pequeno Porte,” 65. durante la dictadura militar (1964-1985). Actualmente, la crisis económica en que está sumido Brasil ha propiciado, por parte del gobierno brasileño, nuevos incentivos a la industria nacional de defensa, basados en el discurso de desarrollo tecnológico y supuesto alto valor añadido de las exportaciones de armamento.88. Un ejemplo de este discurso pudo verse en una audiencia pública sobre la situación actual de la industria de defensa brasileña y los proyectos estratégicos del sector de defensa brasileño, llevada a cabo en el Senado Federal de Brasil el 17 de septiembre de 2015. En aquella ocasión, Sami Hassuani, presidente de Avibras Industria Aeroespacial y presidente de la Asociación Brasileña de Industrias de Materiales de Defensa y Seguridad (ABIMDE), destacó la importancia de la industria de defensa en el actual contexto de crisis económica en Brasil, aduciendo que la industria de defensa genera 10 reales por cada real invertido. Más información en: http://bit.ly/1wkiary. La influencia y la importancia de esta industria en Brasil se hacen patentes por iniciativas como el desarrollo de blindados sobre ruedas,99. Cristiano Mauri da Silva, “O Desenvolvimento da Base Industrial de Defesa no Brasil: Atuação das Forças Armadas,” Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, consultado el 1 de diciembre del 2015, http://bit.ly/1QrM4JO. sistemas de artillería de misiles y cohetes de medio alcance (300 kilómetros)1010. José Carlos Albano Amarante, “Processos de Obtenção de Tecnologia Militar,” Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1QrMwrN. y, principalmente, el proyecto de un avión de gran tamaño multimisión (Embraer KC-390)1111. Richard A. Bitzinger, “Brazil’s Re-emerging Arms Industry: The Challenges Ahead,” RSiS, visitado el 1 de diciembre de 2015, https://www.rsis.edu.sg/rsis-publication/rsis/co14195-brazils-re-emerging-arms-industry-the-challenges-ahead/#.VnIK2DbG5EI. y la compra, con transferencia de tecnología, de aviones supersónicos.1212. Para más información sobre el apoyo institucional al fortalecimiento de la industria de defensa en Brasil, ver “Livro Branco da Defesa Nacional”, Ministério da Defesa, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1qrlvjd.

Esa doble condición —de actor en el mercado mundial de armas convencionales y de los altos índices de violencia armada— hace de Brasil un lugar privilegiado para pensar el papel de la política exterior como herramienta para la mejora del respeto a los derechos humanos en relación con el control de armas, tanto a escala nacional como internacional.

Este artículo considera la política exterior como política pública, en línea con la producción académica de los últimos diez años en el ámbito del Análisis de la Política Exterior (APE).1313. Michelle Ratton Sanchez et al. “Política Externa Como Política Pública: Uma Análise pela Regulamentação Constitucional Brasileira (1967-1988), Revista de Sociologia Política (novembro de 2006): 125-143; Carlos Milani e Letícia Pinheiro, “Política Externa Brasileira: Os Desafios de sua Caracterização como Política Pública, Contexto Internacional (janeiro/junho 2013): 11-41. En términos prácticos, hablar de política exterior como política pública significa lidiar con un proceso de diversas etapas —de formulación, decisión, implementación y evaluación—, basado en el control democrático, la participación social, la transparencia y la rendición de cuentas.1414. “Política Externa e Direitos Humanos: Estratégias de Ação Para a Sociedade Civil”, Conectas Direitos Humanos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1QrNrse.

Partiendo de nuestro trabajo en Brasil, donde hay una previsión constitucional que establece que las relaciones internacionales de Brasil deben regirse por la «prevalencia de los derechos humanos»,1515. Conforme Art. 4°, II, da Constitucional Federal do Brasil. aceptamos como presupuesto que corresponde a la sociedad civil demandar transparencia del gobierno en la formulación e implementación de políticas en ese sector. Es decir, exigir que se respeten los derechos humanos en todas las decisiones de política exterior no supone, en el contexto brasileño, una cuestión abstracta, sino que constituye un compromiso constitucional. La falta de transparencia en el control de las exportaciones de armas de Brasil es otro elemento que torna relevante el análisis del contexto local, según veremos a continuación.

Vamos a analizar los desafíos de la actuación en política exterior, derechos humanos y control de armas en Brasil a partir de dos situaciones concretas: la primera se refiere al establecimiento de normas multilaterales de control de armas convencionales (y la tímida participación de Brasil en este proceso); la segunda se refiere directamente a las relaciones bilaterales y sus implicaciones para el control de armas entre Brasil y Mozambique, en el marco de la cooperación sur-sur.

02

2. El Tratado sobre el Comercio de Armas: impacto de las normas internacionales en la mejora de los procesos nacionales

El Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA, o ATT, por sus siglas en inglés) es el primer acuerdo mundial que establece normas para las transferencias internacionales de armas convencionales, un mercado que en la actualidad ronda los US$ 80.000 millones,1616. A partir de los datos ofrecidos por los Estados sobre los valores monetarios de sus exportaciones de armas, el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) estima que el mercado mundial de armas movía US$ 76.000 millones en 2013, aunque ese número probablemente fuera mayor debido a la fragmentación de los datos y la falta de transparencia de los gobiernos. Para más información, ver “The Financial Value of the Global Arms Trade,” SIPRI, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/17zq5do. y que está escasamente regulado. Resultado de más de dos décadas de movilización de gobiernos y más de un centenar de organizaciones de la sociedad civil, el TCA incluye las siete categorías de armamentos previstas por el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas (UNROCA): tanques de guerra, vehículos de combate blindados, sistemas de artillería de alto calibre, aeronaves de combate, helicópteros de ataque, barcos de guerra, misiles y lanzadores de misiles, además de armas pequeñas y ligeras, que son los principales instrumentos que se usan en los homicidios en todo el mundo. El TCA fue aprobado en la Asamblea General de Naciones Unidas el 2 de abril del 2013, con el voto favorable de 154 países,1717. “Brasil é um dos Primeiros a Assinar o Tratado sobre Comércio de Armas na ONU,” Conectas Direitos Humanos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://www.conectas.org/pt/acoes/politica-externa/noticia/brasil-e-um-dos-primeiros-a-assinar-o-tratado-sobre-comercio-de-armas-na-onu. y se abrió a la firma en junio de ese mismo año.

Brasil apoyó tímidamente el Tratado sobre el Comercio de Armas durante el proceso de negociación del acuerdo.1818. “Brasil e o Arms Trade Treaty: Impacto e Importância de um Tratado Humanitário,” Instituto Sou da Paz, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1Llfq7f. En una región marcada por elevados índices de violencia armada, derivada del considerable número de armas en circulación, y un parco control en el medio urbano, Brasil no fue uno de los líderes latinoamericanos en las discusiones preparatorias para el Tratado sobre el Comercio de Armas. Entre los países de la región, fueron Argentina, Costa Rica y México quienes ejercieron el papel de protagonistas durante las negociaciones.1919. “Four Reasons Why Latin American Countries Should Sign and Ratify the ATT,” Parliamentarians for Global Action, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1LPf9in. No obstante, Brasil firmó el TCA ya en junio del 2013, dos meses después de su adopción por la ONU, indicando su disposición a colaborar con la regulación responsable del comercio internacional de armas.

En diciembre del 2015, más de dos años después de firmar el TCA, Brasil sigue sin ser miembro pleno del acuerdo, debido a la demora en el proceso de ratificación. El texto del Tratado sobre el Comercio de Armas está aún en proceso de ratificación, una etapa que implica su análisis por los poderes Ejecutivo y Legislativo. El tratado tardó diecisiete meses en ser remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional brasileño,2020. “Passos lentos - Itamaraty Leva 8 Meses para Traduzir Tratado de Armas,” Conectas Direitos Humanos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://www.conectas.org/pt/acoes/politica-externa/noticia/14986-passos-lentos. donde aún tramita a paso lento.

La no ratificación del TCA situó a Brasil en posición de coadyuvante en la construcción del régimen mundial del control de transferencias de armas inaugurado por el acuerdo: como Estado meramente firmante, Brasil perdió la oportunidad de participar en decisiones importantes sobre el acuerdo, principalmente sobre las reglas de funcionamiento de este nuevo instrumento. En la Primera Conferencia de Estados Partes, que se celebró en agosto del 2015 en Cancún (México), Brasil no pudo participar en la elección sobre la sede de la secretaría del tratado, las reglas de financiación y los modelos de informes previstos por el tratado.2121. “Tratado de Armas: 3 Razões para o Brasil Ratificar,” Conectas Direitos Humanos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1SfNaXJ.

Hasta la fecha, la ausencia de ratificación del Tratado por parte de Brasil lo deja fuera del grupo de los Estados que tienen el «certificado TCA» de exportadores responsables. Tales países, al concordar en formar parte del régimen internacional creado por el acuerdo, se comprometen a no transferir armas a Estados sobre los que recaigan sospechas de que pudieran usarlas para cometer genocidio, crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad y ataques contra blancos civiles o civiles protegidos, entre otros.2222. Art. 6º do TCA. Aplicar el TCA implica también que las transferencias de armas pasarán por un análisis de riesgos individualizado, considerando criterios como el respeto a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario del país comprador, la posibilidad de su uso para actos de terrorismo o crimen organizado y la probabilidad de desvío, etc.2323. Art. 7º do TCA.

Diversas organizaciones brasileñas de la sociedad civil han alertado sobre esa situación, destacando el impacto de la falta de regulación del comercio internacional de armas sobre la violencia armada, una de las principales preocupaciones en materia de seguridad pública en nuestro país.

Otro aspecto importante de la incorporación del TCA en el contexto brasileño es su capacidad de impulsar el avance en la transparencia en la legislación nacional en materia de exportación de armas convencionales. En el ámbito nacional, las directrices del control de transferencias internacionales de armas convencionales actualmente están reguladas por una Política Nacional de Exportación de Material de Uso Militar (PNEMEM), establecida durante la dictadura militar. Contrariando las premisas de una democracia, la PNEMEM es un documento clasificado y cuyas actualizaciones desde su adopción en 1974 se llevaron a cabo a espaldas de la luz pública.2424. Carlos Federico Domínguez Avila, “Armas Brasileiras na América Central: Um Estudo sob a Perspectiva da Política Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar-PNEMEM (1974-1991),” Varia Historia 25, no. 41 (2009): 293-314.

Esa política secreta es incompatible con el periodo democrático iniciado tras el fin del régimen autoritario en Brasil. Por eso, dicha política debe reformularse con el objetivo de incorporar mecanismos más transparentes, cuando el país ingrese por completo en el régimen del Tratado sobre el Comercio de Armas, puesto que este prevé obligaciones claras de transparencia, principalmente el deber de presentar informes periódicos a la Secretaría del acuerdo (en virtud del art. 13 del TCA). Más preocupante aún es que la falta de transparencia también afecta a las relaciones bilaterales de transferencia de armas, como muestra el caso que se describe a continuación.

03

3. La relación Brasil-Mozambique: la donación de armas como herramienta de política exterior

Se calcula que en los 16 años de guerra civil mozambiqueña (1975-1992) murieron un millón de personas y entre 4 y 5 millones se refugiaron en países vecinos. El conflicto también destruyó gran parte de las infraestructuras económicas y sociales del país. El Acuerdo General de Paz de 1992 puso fin a las hostilidades y en 1994 se celebraron las primeras elecciones multipartidarias.

En 2013, la intensificación de las tensiones entre el gobierno mozambiqueño, cuyo partido en el poder es el FRELIMO (Frente de Liberación de Mozambique), y el opositor RENAMO (Resistencia Nacional Mozambiqueña), ha reavivado el temor de que el país africano pueda volver a verse sumido en una guerra civil.2525. “Momentos de Instabilidade Política em Moçambique - Uma Cronologia,” Deutsche Welle, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://dw.com/p/18xjM.

El conflicto en Mozambique fue objeto de una nota del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, el 22 de octubre del 2013,2626. “Moçambique Teme Volta da Guerra Civil - Ativistas Lançam Apelo por Paz e Criticam a Intenção do Governo Brasileiro de Doar Aviões Militares Neste Momento,” Conectas Direitos Humanos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://www.conectas.org/pt/acoes/politica-externa/noticia/6477-mocambique-teme-volta-da-guerra-civil. en la que Brasil declara que observa «con preocupación los incidentes acaecidos en los últimos días en la región de Gorongosa, en la Provincia de Sofala, entre las fuerzas de defensa de Mozambique y la RENAMO». También cita la importancia de buscar la solución de las divergencias entre las partes, mediante el diálogo y la negociación, en un marco de fortalecimiento del Estado de derecho, de las instituciones democráticas y de la estabilidad.

Tan solo tres días después de la publicación de esa nota, el Poder Ejecutivo de Brasil solicita al Congreso Nacional autorización para donar tres aeronaves militares de fabricación brasileña, tipo T-27 Tucano,2727. El T-27 Tucano es un avión diseñado a finales de los años setenta por Embraer. Pensado como aeronave de uso doble —entrenamiento de alto rendimiento y avión de combate—, el T-27 es un monomotor turbo eléctrico, con un alcance máximo de 2.000 kilómetros, una velocidad de crucero de 438 km/h y la capacidad de ser equipado con hasta 1.000 kilos de armamento táctico. Entró en el mercado brasileño e internacional en 1983 y, desde entonces, ha sido todo un éxito comercial para Embraer. Se fabrica a gran escala y ha sido exportado a Argentina, Egipto, Honduras, Libia, Nigeria, Reino Unido y Venezuela. Más información: Carlos Federico Domínguez Avila, “O Brasil, a Política Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar – PNEMEM – e o Comércio Internacional de Armas: Um Estudo de Caso,” Tempo 15, no. 30 (2011): 221-241. fabricadas por Embraer, a la Fuerza Aérea de Mozambique. En la exposición de motivos que instruye la autorización, fechada el 5 de mayo del 2013 —es decir, cinco meses antes de su envío y que claramente no tuvo en cuenta la nueva coyuntura de tensiones militares en Mozambique2828. “Projeto de Lei nº. 6.466, de 25 de outubro de 2013,” Câmara dos Deputados, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1iFgU42. – el Ministerio de Defensa justifica la donación por el hecho de que la Fuerza Aérea brasileña había adquirido aviones más avanzados —principalmente las aeronaves AT-29 Super Tucano,2929. El AT-29 Super Tucano es una aeronave turbohélice de ataque ligero y de entrenamiento avanzado. Está equipada con sistemas proyectados no solo para atender a los requisitos básicos de entrenamiento, sino también con cinco puntos bajo el ala y el fuselaje para cargar hasta 1.500 kg de armas (convencionales e inteligentes) para seguir los continuos cambios que se dan en los potenciales ambientes de operación de la aeronave. Sacado a venta por Embraer en 2004, hoy opera al menos en 16 países. Más información en: “Super Tucano”, EMBRAER, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1iFfLtn. también de fabricación de Embraer— y por el costo de mantenimiento de los Tucanos y la potencial inversión requerida para ponerlos nuevamente en condiciones operativas. Para concluir, la exposición de motivos presenta también un argumento de orden eminentemente político:

«[La] donación, si sale adelante, reforzará la buena relación bilateral entre Brasil y Mozambique en el contexto internacional, estrechando aún más los lazos de cooperación mutua, tan necesarios en la actual coyuntura mundial.»

La iniciativa brasileña de donar aeronaves a Mozambique se enmarca en la política de donación de material militar como herramienta de cooperación bilateral, para aproximar y fortalecer vínculos con asociados del Sur Global. En los últimos diez años, además de la iniciativa que aquí se analiza, Brasil hizo donaciones de equipamientos militares, principalmente aviones, en al menos seis ocasiones:

· Bolivia: 6 aeronaves T-25, en 20053030. “Lei nº. 11.181, de 26 de setembro de 2005,” Presidência da República - Casa Civil - Subchefia para Assuntos Jurídicos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1RzvRQS.

· Paraguay: 6 aeronaves T-25, en 20053131. Ibid.

· Ecuador: 5 aeronaves C-91A, en 20063232. “Lei nº. 11.283, de 26 de fevereiro de 2006,” Presidência da República - Casa Civil - Subchefia para Assuntos Jurídicos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1WfZz47.

· Paraguay: 3 aeronaves T-27 Tucano, en 20103333. “Lei nº. 12.271, de 24 de junho de 2010,” Presidência da República - Casa Civil - Subchefia para Assuntos Jurídicos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1WfZH3R.

· Ecuador: 1 aeronave C-115 Buffalo, en 20113434. “Lei nº. 12.442, de 11 de julho de 2011,” Presidência da República - Casa Civil - Subchefia para Assuntos Jurídicos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1WfZQ76.

· Bolivia: 4 aeronaves H-1H, en 20123535. “Lei nº. 12.679, de 25 de junho de 2012,” Presidência da República - Casa Civil - Subchefia para Assuntos Jurídicos, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1WfZTzW.

En la exposición de motivos que instruyó las solicitudes para la donación de equipamientos militares, hay tres argumentos recurrentes:

· El hecho de que la Fuerza Aérea Brasileña cuenta, actualmente, con aeronaves más modernas y económicas.

· El alto costo de mantenimiento de las aeronaves, por lo que sería más económico transferirlas que recuperarlas.

· La donación como forma de aumentar las buenas relaciones bilaterales y estrechar los lazos de cooperación.

La iniciativa de donar tres aeronaves T-27 Tucano a Mozambique fue la primera que no iba destinada a países suramericanos, en línea con la aproximación bilateral observada en la última década. Mozambique es el segundo mayor destinatario de inversiones brasileñas en África, después de Angola.3636. Amanda Rossi, Moçambique, o Brasil é Aqui (Rio de Janeiro, Editora Record, 2015). Además de las razones ya expuestas para la donación —que también se dan en el caso de la donación a Mozambique—, una motivación adicional sería la utilización del equipamiento militar más antiguo como estímulo para la venta futura de versiones más modernas de esos aparatos. En una audiencia en la comisión del Senado brasileño en 2014,3737. “Notas Taquigráficas 27/03/2014 - 9ª - Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional,” Senado Federal, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1Wg34rx. al ser cuestionado sobre la donación a Mozambique, el entonces ministro de Defensa de Brasil, Celso Amorim, afirmó:

Conseguimos una aprobación en la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa de la Cámara, que tendrá que pasar más tarde por el plenario y luego llegar aquí, al Senado, de una autorización para donar tres Tucanos —antiguos Tucanos, no Super Tucanos— a Mozambique. Es de nuestro interés, no solo porque eso significa cooperar con un país con el que tenemos muchas relaciones, sino también porque es lo que hacen los demás países: se dona el Tucano y, después, quién sabe, se vende el Super Tucano. Y no estoy hablando de algo abstracto, porque ya hemos vendido un número considerable de Super Tucanos a países africanos. Creo que Angola ya tiene seis u ocho; países pequeños, como Burkina Faso, han comprado tres; es decir, no estoy hablando de algo abstracto. Estoy hablando de algo que puede suceder.

Algunas organizaciones de la sociedad civil de Brasil y de Mozambique cuestionaron la donación de los aviones al gobierno mozambiqueño en un momento de intensificación de la crisis, en una clara contradicción con la preocupación expresada en una nota por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la justificación contenida en el pedido de autorización de la donación dirigida al Parlamento brasileño.3838. “Moçambique Teme Volta da Guerra Civil,” Conectas. Uno de los aspectos cuestionados por las organizaciones fue la falta de previsión sobre el empleo de los aviones por parte de las Fuerzas Armadas mozambiqueñas, al contrario de la práctica adoptada por Brasil en otras donaciones de material bélico.

La incidencia entre los diputados encargados de analizar la transferencia de los aviones condujo a que se incluyera una enmienda en la autorización de donación,3939. Davi Alcolumbre, “Projeto de Lei Nº. 6.646, de 2013,” Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://bit.ly/1OCITxH. bajo la siguiente justificación:

«Resta observar que la Liga Mozambiqueña de Derechos Humanos y Conectas Derechos Humanos manifestaron que, a falta de indicación sobre el uso que podría darse a los aviones donados por Brasil, su eventual utilización bélica podría intensificar la creciente tensión político-militar que asola a Mozambique. Al respecto, entendemos que, siempre que sea posible, la donación de bienes públicos debe estar vinculada a fines previamente establecidos»

En la enmienda sugerida por el entonces diputado Davi Alcolumbre, parlamentario encargado de analizar la autorización de donación, consta lo siguiente:

Añádase al art. 1º del proyecto el siguiente § 2º:

«Art.1º……………………………………………………………….. …………………………………………………………………………

§ 2º Las aeronaves donadas deberán ser utilizadas exclusivamente en actividades de formación y entrenamiento de pilotos.»

En diciembre del 2015, la autorización de donación de las aeronaves a Mozambique estaba aún siendo analizada por el Poder Legislativo brasileño.

04

4. Notas para las estrategias de acción

A la luz de los desafíos que se plantean al trabajar en el ámbito de la política exterior, los derechos humanos y el control de armas, y basándose en la actuación de Conectas Derechos Humanos, pueden extraerse algunas estrategias de acción.

a. Papel de los frenos y contrapesos en una sociedad democrática

La función de control que el Parlamento ejerce sobre las actividades del Poder Ejecutivo ha mostrado resultados interesantes en el trabajo en torno a la política exterior. En Brasil, el Poder Legislativo cumple importantes funciones en materia de política exterior, incluyendo el análisis de tratados internacionales antes de su aplicación nacional, una etapa previa a la ratificación del acuerdo, y la autorización de donaciones de material bélico a terceros países, dado que, en este caso, habría cesión de patrimonio público nacional. Esta segunda función fue fundamental en el caso de la donación de los aviones a Mozambique, permitiendo que el deterioro del marco político de aquel país se tuviera en cuenta en la autorización de la cesión, considerando que la autorización requerida por el Poder Ejecutivo no se manifestaba al respecto.

Por otro lado, por tratarse de una de las diversas funciones de los parlamentos —y, a veces, por la falta de interés o la falta de percepción del tema como prioridad política—, estos a menudo no dedican atención a temas de política exterior a un ritmo que se corresponda con las dinámicas de la agenda internacional. En ese sentido, el Poder Ejecutivo debe actuar como agente catalizador de la acción del Legislativo, ya sea por la incidencia de sus asesorías parlamentarias, o bien mediante la aportación de datos técnicos e información sobre el contexto político a los miembros de los parlamentos. En el proceso de aplicación del Tratado sobre el Comercio de Armas en Brasil, el apoyo de tres ministerios distintos (de Relaciones Exteriores, de Justicia y de Defensa) consignado en la exposición de motivos al texto del acuerdo ante el Congreso brasileño y la actuación de la asesoría parlamentaria del Ministerio de Relaciones Exteriores han contribuido a mantener el tema en la pauta de los parlamentarios.

Finalmente, siempre hay que tener en mente la necesidad de explotar los espacios de participación social en los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Las audiencias públicas, las reuniones de trabajo, las comparecencias de ministros o autoridades involucradas en cuestiones de política exterior son algunos ejemplos de espacios en los que la incidencia de la sociedad civil puede cumplir un papel esencial de diversificación de voces y suministro de informaciones técnicas, posibilitando que la decisión del agente público esté lo mejor informada posible.

Un desafío impuesto a la sociedad civil al trabajar con el Legislativo como herramienta de control de política exterior es saber cómo lidiar con las dinámicas de partidarización que pueden darse.

b. Importancia de la actuación en redes

La división del trabajo sobre los temas de política exterior, derechos humanos y control de armas entre un grupo de organizaciones de la sociedad civil posibilita acciones en diferentes niveles —nacional, regional e internacional— sin sobrecargar a las instituciones, que muy a menudo están activas en diversas cuestiones. La multiplicidad de voces procedentes de la actuación de las organizaciones cumple también un papel de potenciación de la demanda, sirviendo como instrumento adicional de presión en temas que, en ocasiones, no reciben la atención debida por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

En el caso de la implementación del TCA en Brasil, la acción de organizaciones de diferentes perfiles y ámbitos —como Conectas Derechos Humanos, Instituto Sou da Paz,4040. Instituto Sou da Paz, visitado el 1 de diciembre de 2015, http://www.soudapaz.org/. Amnistía Internacional4141. Anistia Internacional Brasil, visitado el 1 de diciembre de 2015, https://anistia.org.br/. y Dhesarme4242. Campanha Brasileira Contra Minas Terrestres e Munições Cluster (CBCMT), visitado el 1 de diciembre de 2015, http://www.dhesarme.org/.— ha permitido una diversificación de estrategias de acción, reforzando la demanda de una rápida conclusión del proceso camino a la ratificación del acuerdo.

c. Necesidad de escuchar a los asociados locales

El establecimiento y el mantenimiento de vínculos de asociación con organizaciones de la sociedad civil del Sur Global es un factor importante para una actuación geográfica ampliada, un elemento de gran importancia en el trabajo en el ámbito de la política exterior y los derechos humanos. El diálogo constante con organizaciones y movimientos con presencia sobre el terreno, además de asegurar una mayor legitimidad en el cuestionamiento de acciones de Estados con repercusiones en el ámbito de los derechos humanos, permite conocer situaciones de violaciones rápidamente, abriendo un margen para poner en marcha rápidamente una estrategia de respuesta, incluso anticipando efectos perjudiciales más profundos.

En el caso de la donación brasileña de los aviones T-27 Tucano a Mozambique, el diálogo con los asociados locales fue fundamental para que se tomaran medidas ante los Poderes Ejecutivo y Legislativo en Brasil inmediatamente después del inicio del proceso de cesión del material bélico. La acción rápida fortaleció la estrategia de seguimiento de la situación tanto entre los responsables en el Ministerio de Relaciones Exteriores como entre los parlamentarios que analizaron la donación.

5. Conclusión

El análisis de los desafíos de la aplicación de un régimen internacional de control de armas y de la transparencia en el proceso de transferencia de material bélico en el plano de las relaciones bilaterales hace posible vislumbrar oportunidades de acción para las organizaciones de la sociedad civil, incidiendo en el establecimiento de instrumentos de control de la exportación de armas que respeten las normas de derechos humanos. La explotación de la dinámica democrática de frenos y contrapesos, la relevancia de la acción mediante redes y asociaciones y la importancia de un diálogo pertinente con actores que tengan presencia sobre el terreno son algunos ejemplos de estrategias que, basados en un planteamiento de política exterior y derechos humanos, pueden contribuir de manera efectiva al perfeccionamiento y la mejora del control de la exportación de armas.

Camila Asano - Brasil

Camila Asano es la coordinadora del Programa de Política Exterior y Derechos Humanos de Conectas Derechos Humanos. Asano concluyó su máster en Ciencia Política por la Universidad de São Paulo (USP) en 2009, y es profesora de Relaciones Internacionales en la Fundación Armando Álvares Penteado (FAAP) desde 2010. Ha centrado su actuación profesional y su investigación en temas relacionados con los derechos humanos, las organizaciones internacionales y la política exterior, con especial atención a los países del denominado Sur Global.

Recibido en diciembre de 2015

Original en portugués. Traducido por Fernando Campos Leza.

Jefferson Nascimento - Brasil

Jefferson Nascimento es abogado y asesor del Programa de Política Exterior y Derechos Humanos de Conectas Derechos Humanos. Es licenciado en Derecho y doctorando en Derecho Internacional por la Universidad de São Paulo. Además, es Coordinador del Observatorio de la Política Exterior de Brasil del Núcleo de Estudios Internacionales de la Facultad de Derecho de esa universidad.

Recibido en diciembre de 2015

Original en portugués. Traducido por Fernando Campos Leza.