Desenvolvimento à Custa de Violações11. Este artigo foi produzido com o apoio da segunda edição do Programa de Incentivo à Produção Acadêmica em Direitos Humanos, no primeiro semestre de 2013, numa parceria entre a Conectas Direitos Humanos e a Fundação Carlos Chagas. Mais informações disponíveis em: http://www.conectas.org/revista-sur/conectas-e-fundacao-carlos-chagas-divulgam-selecionados-para-o-programa-de-incentivo-a-producao-academica-em-direitos-humanos?pg=2. Último acesso em: Maio 2013

2.  Contextualização

A principal inquietação subjacente ao presente artigo pode ser sintetizada nas palavras de Wamala: “seria possível estabelecer as fundações para o desenvolvimento econômico e social ao mesmo tempo em que se estabelecem as fundações para a realização das liberdades e direitos individuais e coletivos?” (WAMALA, 2002, p. 102). Embora à primeira vista possa parecer simples conciliar os interesses de modernização e crescimento econômico com a garantia de direitos humanos, Wamala esclarece que um estudo empírico ao longo da história revela que, repetidamente, tanto no passado quanto na atualidade, as liberdades dos indivíduos e das coletividades foram cerceadas em nome do desenvolvimento.

Segundo o autor, os países considerados como ‘em vias de desenvolvimento’, tais como os do continente africano e latino-americano, encontram-se em uma situação diferente, mais complexa, com relação aos países ocidentais cujo ápice do desenvolvimento econômico e industrial se deu entre os séculos XVIII e XIX. Isso porque, enquanto a Europa estruturou as fundações econômicas de suas sociedades durante a era mercantilista, ou seja, antes que tivessem que lidar com clamores por direitos individuais e coletivos, os países do Sul Global se veem obrigados a impulsionar o desenvolvimento econômico ao mesmo tempo em que respondem a demandas por direitos humanos. Em séculos passados, seria possível justificar, segundo a doutrina do nacionalismo, restrições às liberdades individuais em favor do bem maior comum da pátria. Péssimas condições trabalhistas, por exemplo, eram consideradas desejáveis dentro dos limites das demandas de crescimento da nação. Hoje, no quadro das garantias constituídas, torna-se inaceitável dos pontos de vista ético e legal a conivência de um governo com violações de direitos sob o pretexto de benefícios econômicos – pelo menos em teoria.

Na prática, porém, as necessidades do crescimento econômico continuam servindo de licença para numerosas violações de direitos humanos em todo o mundo. No Brasil, por exemplo, prevalece a lógica de que determinadas parcelas da população podem, ou melhor, devem suportar o ônus de serem afetadas em favor de um suposto bem comum. A principal mensagem transmitida nos grandes canais de mídia do país propicia um contexto em que a crítica não é bem vinda. Reforça o argumento segundo o qual os benefícios do desenvolvimento deverão gerar melhorias na qualidade de vida para a toda a população. Opor-se aos empreendimentos ou megaprojetos, portanto, equivale a opor-se ao Brasil. Como coloca Maybury-Lewis (1992, p. 49), “até mesmo habitar as regiões destinadas à implementação de tais planos pode ser considerado ‘barrar o caminho do desenvolvimento’, e a punição contra os que ficam no caminho geralmente é severa, como bem descobriram os povos indígenas”.

As autoridades, porta-vozes do desenvolvimento, insistem então, com base em estatísticas muitas vezes tendenciosas, que não se pode privilegiar os direitos das minorias em detrimento dos potenciais benefícios para a maioria. Porém, ainda nas palavras de Maybury-Lewis (1992, p. 52),

Esse argumento oculta a questão real. Há sacrifícios moralmente inaceitáveis, que não se impõem a um povo. […] Se os sacrifícios reclamados não são moralmente inconcebíveis, sua imposição à minoria em nome da maioria somente se justifica se disso resultar uma efetiva redistribuição da riqueza por toda a sociedade. E esse não é o caso, no Brasil.

Cabe, contudo, uma importante ressalva: não se trata de sustentar uma oposição cega aos projetos de desenvolvimento em si mesmos, pois se deve reconhecer que, de fato, deles surgem oportunidades para melhorias. Trata-se de colocar em perspectiva quais são os reais custos socioambientais de tais projetos, a quais interesses eles respondem e a quem eles realmente beneficiam.

Atualmente, o Brasil vive um daqueles momentos em que o país é “governado como um imenso canteiro de obras e a ideia de progresso passa a girar em torno de um objetivo: a modernização da infraestrutura” (ATTUCH, 2008, s/p.), tendo o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) como o maior pacote de obras de sua história. Um debate crítico sobre tal situação faz-se imprescindível na busca de meios para que o Brasil concilie desenvolvimento sustentável com a garantia de inclusão social e com ampliação de direitos.

2.1  Copa do Mundo

Quando em 2007 os brasileiros comemoraram a conquista da sede do campeonato mundial de futebol que se realizará em 2014, poucos poderiam antecipar o impacto perverso que os preparativos para o megaevento poderiam gerar na vida de cidadãos comuns. As comemorações do esporte-paixão-nacional ocultaram o anúncio de uma tragédia que lentamente se foi permitindo revelar, principalmente após a experiência na África do Sul, ou com base no ocorrido em outros países em desenvolvimento que sediaram eventos similares, como as Olímpiadas na China. Tomando em conta ainda o legado dos Jogos Pan-americanos no Rio de Janeiro, em 2007, já era possível prever que as violações chegariam acompanhadas de corrupção, falta de transparência e de diálogo, além da outorga de instrumentos legislativos e jurídicos “de exceção”, ou seja, aqueles que permitem a execução facilitada de obras e licitações, com observância mínima, ou nenhuma, de requisitos socioambientais (SOUZA, 2011).

Segundo informações da Transparência Brasil,³ de todos os projetos previstos para a realização da Copa do Mundo – referentes à estádios e arenas, mobilidade urbana, estrutura portuária, aeroportos, desenvolvimento turístico e segurança – apenas ‘estádios e arenas’ apresentam, até fins de 2013, mais de 50% dos trabalhos executados. Dados de dezembro de 2013 comprovam que, na realidade, em todas as outras áreas, menos de 25% do previsto foi realizado até agora, em que resta menos de dozentos dias para o evento, sendo possível portanto questionar a viabilidade de serem realizados até lá. No ímpeto de cumprir um cronograma já atrasado e sem o planejamento devido, as transformações legitimadas pelo selo Copa abrem caminho para o desrespeito a princípios do Estado Democrático de Direito (PRADO, 2011).

O fato é que muito pouco ou nada se fez para a Copa do Mundo que pudesse ser revertido em ganhos reais para as comunidades locais; isso sem falar na possibilidade do desvio de recursos de outras áreas, como saúde e educação, para a construção dos luxuosos estádios. Conforme destacam Pillay e Bass (2008), assim como Greene (2003), estudos com abordagens críticas sobre o legado de megaeventos demonstram que são superestimados os ganhos desses eventos para países em desenvolvimento, inclusive em termos de geração de emprego e estímulo ao investimento econômico. Em muitas cidades, os megaestádios são considerados verdadeiros “elefantes brancos”, já que é de caráter questionável sua funcionalidade e uso posterior aos jogos da Copa, aos quais, aliás, apenas uma parcela muito restrita da população brasileira terá acesso.

Além disso, nenhuma das intervenções até agora fazem parte de uma estratégia de planejamento urbano participativo, conforme determina o Estatuto das Cidades. Na maioria dos casos, o governo tem privilegiado os interesses das empresas patrocinadoras do evento em desfavor da preservação da cultura local. Uma demonstração disso é o caso da reforma do Maracanã, cujo projeto incluía a demolição de um edifício histórico, que abrigou, entre 1953 e 1977, o Museu do Índio e que hoje serve de moradia e centro de integração para dezenas de indígenas de diversas etnias que chegam à cidade.

Há de se considerar que megaeventos abarcam mais do que um conjunto de obras, incluindo um projeto de concepção urbanística que conduz à reestruturação das dinâmicas sociais de ocupação do espaço. Dá-se, então, início a um processo que os geógrafos denominam de “mercantilização da cidade” (ARANTES et al., 2000), que se traduz não somente em remoções forçadas, mas também na “gentrificação” ou limpeza estética dos espaços urbanos. Isto é, procede-se com a remoção dos “aspectos indesejáveis” para uma cidade que quer se exibir como vitrine para o mundo, dentre os quais populações em situação de rua e tudo o mais relacionado à pobreza.

Como consequência dos abusos, emergiu a resistência. Pouco a pouco, em todas as cidades-sede do evento, começaram a se mobilizar os chamados Comitês Populares da Copa, uma iniciativa pioneira, inexistente nos países que anteriormente abrigaram os eventos. Através do seu núcleo de Articulação Nacional (ANCPC), os Comitês se organizaram para denunciar abusos e violações, promover audiências públicas, exigir transparência e informação, defender as comunidades atingidas, enfim, para lutar por uma Copa do Mundo verdadeiramente ‘nossa’. Finalmente, cumpre destacar que as discussões em torno deste tema figuraram como pauta central das manifestações de junho de 2013.

2.2  Belo Monte

Desde sua concepção inicial, nos antecedentes históricos da década de 1980, Belo Monte é um empreendimento altamente controverso. Atualmente, Belo Monte, que virá a ser a terceira maior hidroelétrica do mundo, é considerada a principal obra do PAC do governo federal. A polêmica em torno de sua construção, entretanto, nunca acabou, havendo se intensificado a partir do início de 2010 quando a licença ambiental prévia para sua construção foi concedida.

As discussões giram em torno de tópicos complexos, que dizem respeito não somente ao dimensionamento dos impactos socioambientais da obra, mas também à sustentabilidade da geração de energia pela usina face à sazonalidade do rio Xingu, bem como ao custo e ao destino da energia produzida, entre outros (SEVÁ FILHO, 2005). Por esse motivo, não são poucas as idas-e-vindas jurídico-institucionais em torno das concessões de autorização para sua construção, que incluem suspeitas de irregularidades e corrupção no seio de órgãos envolvidos no processo. Em meio a batalhas judiciais, contudo, foi dado início às obras em março de 2011.

Não se pretende alongar sobre como megaprojetos de energia, dentre os quais Belo Monte, não são necessários ou viáveis para um Brasil que se pretende sustentável (BERMANN, 2003). Ainda que a construção da usina fosse imprescindível ao país, é inegável que a maneira como o projeto foi elaborado e, sobretudo, como vem sendo executado, tem gerado inúmeras violações de direitos das comunidades atingidas.

O cenário se agrava ainda mais, dado que as chamadas “condicionantes”, com base nas quais o projeto foi aprovado, não estão sendo cumpridas pelo consórcio Norte Energia, empresa responsável pela construção. Tais condicionantes correspondem a quarenta exigências feitas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama) que visavam mitigar os impactos socioambientais do projeto por meio de investimentos em infraestrutura de educação, saúde, saneamento, entre outros, nas áreas afetadas pelo projeto. Teoricamente, sem tais compensações seria impossível levar a construção da usina adiante; mas isso não é o que tem acontecido. As obras continuam a despeito do descumprimento das condicionantes.

Sem infraestrutura adicional para lidar com o aumento populacional de mais de 100% em função das obras, as cidades do entorno são diretamente impactadas pelo crescimento da demanda por serviços e pelo agravamento dos problemas sociais já existentes. Com a conclusão das obras, o inchaço populacional desvelará outro aspecto perverso: quando finalizada, a usina absorverá apenas uma parcela muito pequena desse pessoal, aumentando drasticamente os índices de desemprego em uma região incapaz de incluí-los no seu mercado de trabalho, ainda que uma parcela dos trabalhadores não permaneça na região. Tal situação contradiz o discurso oficial sobre os benefícios das obras em termos de geração de emprego.

Todos os problemas dessa ordem não são inéditos no Brasil. Cumpre relembrar que Belo Monte está longe de ser um caso isolado, mas repete padrões encontrados na construção de hidroelétricas no passado, tais como Tucuruí e Balbina, ou mesmo nas obras no complexo do Rio Madeira. Embora o norte do país concentre os conflitos relacionados a essa questão, é crucial destacar que as violações de direitos por construções de barragens não se limitam a esta região. Os problemas enfrentados pelas populações atingidas se assemelham nos diversos estados do país, conforme destaca o relatório produzido pelo Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CONSELHO DE DEFESA DOS DIREITOS DA PESSOAS HUMANA, 2008). É por esse motivo que há anos o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) vem lutando pelo reconhecimento e definição legal de “população atingida”, bem como pela garantia de direitos no que se refere ao pagamento de indenizações devidas e à realização de consultas prévias mediante informações.

Uma faceta perigosa desse modelo de “desenvolvimento a qualquer custo” adotado pelo Brasil está, ademais, refletida na postura de retaliações que o Estado brasileiro assumiu a partir de abril de 2011, quando a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) concedeu uma Medida Cautelar (MC) solicitando ao governo brasileiro a imediata suspensão do processo de licenciamento e das obras no complexo hidroelétrico de Belo Monte até que fossem observadas condições mínimas que garantissem os direitos dos povos indígenas afetados.⁴ A reação brasileira foi dura em desqualificar a ação da CIDH. O Brasil não somente recusou-se a cumprir com a MC como também, em retaliação, o Estado, pela primeira vez em sua história, não compareceu a uma reunião de trabalho da Organização dos Estados Americanos (OEA) para tratar do caso, retirou temporariamente o embaixador brasileiro perante a OEA, suspendeu a sua contribuição orçamentária anual e não apresentou a esperada candidatura do ex-Ministro de Direitos Humanos para a CIDH. Tal reação brasileira pode ser considerada inédita, já que no passado o país foi destinatário de outras medidas cautelares da CIDH, e até condenado em quatro demandas junto à Corte Interamericana, mas jamais havia respondido de tal maneira; ao contrário, havia indicado disposição em cumprir com as recomendações e decisões do Sistema Interamericano.

A pressão foi tamanha que em maio de 2011 o Secretário Geral da OEA disse publicamente que a decisão seria revista e, em setembro do mesmo ano, anunciou-se oficialmente uma modificação substancial da MC referente à Belo Monte, na qual se alega que a discussão transcende o âmbito das medidas cautelares. O jogo político de ameaças colocou em risco, por consequência, a própria credibilidade e eficiência de um dos sistemas mais antigos de proteção de direitos humanos. Com isso, evidenciam-se também certas debilidades dos mecanismos internacionais frente aos interesses políticos e econômicos de países e corporações. Nesse contexto, não se pode perder de vista que, pela forte influência do Brasil na região, seu posicionamento é considerado crucial para a definição dos futuros rumos de um sistema que é de fundamental importância, inclusive para a manutenção das ordens constitucionais democráticas na região (VENTURA, 2012).

3.  Violações de direitos humanos

Seria impossível, dentro dos limites dados pelo o escopo do presente artigo, abordar toda a variada gama de violações aos direitos humanos que os diversos megaprojetos de desenvolvimento podem ocasionar. No rol de violações, incluem-se desde as referentes aos direitos trabalhistas – com relação às condições, muitas vezes indignas e degradantes, em que os funcionários são empregados nas diversas obras –, passando por uma perspectiva de gênero, por exemplo com relação ao aumento dos índices da prostituição de menores e estupros de mulheres nas áreas próximas aos canteiros de obras, até aspectos menos evidentes, como violações do direito à alimentação das populações afetadas – por exemplo, a partir da contaminação de rios e, consequentemente, da pesca, do pastoreio e das pessoas que fazem uso dessa água para sua subsistência.

De modo a restringir o espectro, este artigo se detém em quatro temáticas específicas, que são normalmente percebidas como os principais tipos de violações de direitos humanos nesse contexto. Importante não perder de vista, contudo, que tal divisão é de carácter simplesmente didático, já que a interdependência e indivisibilidade dos direitos humanos implicam que uma mesma dinâmica possa ocasionar ao mesmo tempo diversas violações de direitos. Os casos apresentados de fato revelam que o quadro de violações está invariavelmente interrelacionado.

3.1  Direito à moradia

As remoções forçadas, em curso no Brasil, bem como outras violações associadas ao direito à moradia, são possivelmente o tipo de violação mais documentado em conexão com os megaprojetos de desenvolvimento.

O direito à moradia integra o direito à um padrão de vida adequado e não se resume à habitação, devendo incluir: segurança da posse, disponibilidade de serviços, infraestrutura e equipamentos públicos, custo acessível, habitabilidade, não discriminação e priorização de grupos vulneráveis, localização adequada e adequação cultural (NAÇÕES UNIDAS, 2011). Da aplicação plena desse direito decorre a proteção contra despejos e remoções forçadas, que devem ser evitadas ao máximo, já que constituem um dos piores tipos existentes de violações de direitos humanos, como reconhecido pela ONU desde 1993.

Independentemente do título ou da forma legal de residência, todas as pessoas tem direito a receber proteção contra remoções, as quais podem ser realizadas apenas com o objetivo de promover o interesse público geral, obedecendo a princípios de razoabilidade e proporcionalidade, além de serem reguladas de forma a garantir indenização justa e reinserção social. A legitimidade das remoções só pode ser determinada por meio democrático e participativo, a partir de informações transparentes e que vislumbrem alternativas e ofereçam tempo suficiente às comunidades (NAÇÕES UNIDAS, 2011).

Mas tudo o que “deveria ser” contrasta escancaradamente com o que tem ocorrido em locais como na Comunidade do Trilho, em Fortaleza, ou na Comunidade da Vila do Autódromo, no Rio de Janeiro. Ambas as comunidades estão situadas há décadas em zonas que, com o processo de expansão das cidades, se tornaram alvo da cobiça imobiliária. Recentemente, com base no oportunismo gerado pelos megaeventos, passou-se a argumentar que os despejos e remoções são fundamentais às obras, quando na verdade tudo indica que existem alternativas viáveis que não implicariam na remoção das pessoas. No caso da Vila do Autódromo, por exemplo, uma parceria entre moradores e universidades desenvolveu um Plano Popular, apresentando uma proposta de urbanização que demonstra não haver incompatibilidade entre a construção do futuro Parque Olímpico com a existência da comunidade e a preservação ambiental.

Além da completa ausência de informação e da exclusão dos cidadãos dos processos decisórios, prevalece o uso de intimidações e truculência no trato com os moradores. Casos similares se multiplicam em todas as outras cidades que se preparam para receber a Copa, conforme extensamente documentado. Estima-se que entre 150 a 170 mil pessoas poderão ser removidas pelas obras planejadas para o megaevento (ARTICULAÇÃO NACIONAL DOS COMITÊS POPULARES DA COPA, 2011).

As remoções ocorrem não somente porque os moradores são expulsos de suas casas por tratores e policiais, e sem o devido aviso prévio, mas também pela falta de garantias contra a especulação imobiliária e pela valorização dos imóveis em determinadas regiões, pois a elevação artificial de preços também pode propiciar a desocupação. O aumento explosivo dos preços de imóveis e alugueis restringe o usufruto do direito à moradia ao empurrar famílias de baixa renda para situações cada vez mais precárias, sob o risco de tornarem-se “sem teto”.

Tal como tem se dado, o processo de expulsões e remoções oculta também uma lógica discriminatória. Em primeiro lugar, discriminatória contra comunidades pobres, historicamente marginalizadas. A deferência com que o prefeito do Rio de Janeiro manifestou que trataria a questão das indenizações em um dos únicos bairros de “classe média alta” afetados pelas obras revela, por exemplo, a absoluta falta de equanimidade por parte das autoridades no tratamento dos cidadãos. Com relação a moradores de bairros populares, o poder público tem usado diferentes formas de intimidação, como marcação de casas e invasão de domicílios. Em segundo lugar, agrega-se ainda um elemento de racismo e preconceito contra comunidades tradicionais. Em Porto Alegre, por exemplo, o pretexto das obras da Copa do Mundo deverá levar a desterritorialização de dezenas de povos de terreiros,⁵ por meio da desapropriação dos locais de culto, dentre os quais do terreiro que acredita-se ser o primeiro do estado do Rio Grande do Sul, situado ali há mais de 40 anos.

A luta dos movimentos populares brasileiros nesse âmbito tem gerado alguns resultados. A pressão alcançou esferas internacionais, com denúncias sendo levadas ao Conselho de Direitos Humanos da ONU (CDH). Respostas incluíram não somente recomendações importantes por parte da Relatora Especial da ONU para o Direito à Moradia, mas também intervenções de países nesse sentido durante a Revisão Periódico Universal do Brasil perante o CDH. Atendendo às demandas, o Conselho de Defesa do Direito da Pessoa Humana (CDDPH) da Secretaria dos Direitos Humanos criou, no final de 2012, um Grupo de Trabalho sobre Moradia Adequada, com vistas à recolher informações sobre os problemas de moradia enfrentados pela população, com foco nos impactos de megaprojetos e megaeventos, e encaminhar recomendações aos municípios e estados.

Um cenário bastante semelhante se apresenta no meio rural, onde igualmente se multiplicam as violações do direito à moradia das populações afetadas, que são forçosamente deslocadas (JERONYMO et al., 2012). Em um contexto já marcado por intensos conflitos associados à terra, somam-se complicadores relacionados ao fato de que a maior parte das populações afetadas no campo correspondem a populações tradicionais – como indígenas, quilombolas e ribeirinhos –, cujos direitos, enquanto minorias, estão salvaguardados por meio de instrumentos legais específicos (NETO, 2007). Além disso, se apresentam agravados os impactos de megaempreendimentos sobre populações que possuem um vínculo indissociável com a terra enquanto território tradicional, mesmo que possivelmente ainda não exista a devida regularização de tal condição. Nesse âmbito inclui-se, portanto, a afetação dos direitos territoriais de povos tradicionais.

3.2  Direito à saúde e ao meio ambiente

Inevitavelmente, todos os megaprojetos de desenvolvimento geram graves impactos nos ecossistemas onde são implementados. Ainda que se façam estudos prévios de impacto ambiental e que se adotem e ponham em prática medidas compensatórias para mitigar tais efeitos, não restam dúvidas de que a poluição e os danos causados aos recursos hídricos e à biodiversidade dos ecossistemas geram consequências negativas sobre as condições de vida dos habitantes de tais regiões.

No caso de complexos mineiros, por exemplo, são inúmeros os problemas de saúde gerados pela emissão de poluentes no ar, bem como pela contaminação de solos, rios e mananciais. Já no caso das hidroelétricas, outro exemplo, a fragmentação da paisagem e a exploração predatória dos recursos naturais geram a deterioração da qualidade de vida e renda das populações indígenas, a perda de biodiversidade, a propagação de doenças endêmicas, e a redução da qualidade e disponibilidade de água adequada para consumo. Denúncias revelam também que uma série de acidentes graves passam indocumentados, entre outras irregularidades nos processos de licenciamento ambiental relacionado às atividades de ditas indústrias.

No caso de Belo Monte, reúnem-se os dois exemplos citados, de mineradoras e hidroelétricas. No final de 2012, um cenário alarmante revelou-se a partir do anúncio de que o maior projeto de mineração de ouro do Brasil, e um dos maiores do mundo, será implementado no trecho do rio, que perderá 80% de sua vazão como resultado da implantação da usina hidroelétrica, onde estão localizadas duas terras indígenas além de centenas de famílias ribeirinhas. O projeto, que prevê extração de minérios e armazenamento de rejeitos tóxicos, já está em fase de licenciamento ambiental, apesar dos estudos apresentados até o momento ignorarem o acúmulo de impactos dos dois projetos somados. Demonstra-se, com isso, como tais impactos podem vir a ser subestimados, especialmente quando um megaprojeto serve como vetor de abertura para outros projetos subsequentes.

Os impactos negativos desse tipo se agravam uma vez que as populações atingidas não sabem a quem recorrer para solucionar os problemas encontrados. Faltam informações sobre os mecanismos de acesso à justiça e aos serviços básicos de saúde que possam oferecer acompanhamento e tratamento às populações atingidas – por exemplo, por meio de monitoramento de casos de doenças tipicamente relacionadas à zonas mineiras, como o câncer.

Nesse contexto, não se pode perder de vista a importância do princípio da prevenção, com vistas a evitar danos graves ao meio ambiente e à saúde das pessoas. Não é possível que se discuta o acesso à justiça somente do ponto de vista da reparação, quando o dano, provavelmente irreversível, já tenha sido causado. Cumpre ainda ressaltar a gravidade desse tipo de violação no que se refere aos povos indígenas, cuja cosmologia de existência está estritamente vinculada à preservação do meio ambiente. A degradação do meio ambiente, nesse caso, atenta contra o direito à vida dos povos.

Outro problema deriva exatamente da displicência com que se identificam as populações afetadas. Geralmente, o governo deixa a cargo das empresas o papel de definir ‘quem é atingido’ e lidar com as questões indenizatórias decorrentes. Conforme o MAB vem defendendo há anos, uma caracterização restritiva ou limitada do que sejam os atingidos está entre os principais fatores que causam violações de direitos humanos, pois isso acaba por desqualificar grupos sociais prejudicados que também deveriam ser considerados elegíveis para algum tipo de reparação (MOVIMENTO DOS ATINGIDOS POR BARRAGENS, 2011, p. 97-99). Afinal, atingidos incluem todos aqueles que tiveram seu modo de vida e, principalmente, sua fonte de renda e sustento afetados pelo planejamento, implantação e operação do megaprojeto, tais como posseiros, pequenos comerciantes, garimpeiros artesanais, pescadores, entre outros grupos cuja sobrevivência dependa do acesso aos recursos naturais.

3.3  Direito à informação e participação no processo decisório

A participação pública dos cidadãos no monitoramento, avaliação e controle dos atos de governo é, inequivocamente, um dos principais instrumentos da democracia. O direito à informação é pressuposto básico à manutenção da ordem democrática, sem o qual fica impossibilitada a plena participação cidadã e o exercício do controle de políticas públicas. De acordo com o Princípio 10 da Declaração do Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), os processos de desenvolvimento devem se dar em um ambiente favorável à liberdade de expressão, em que esteja garantido o acesso a informação, bem como oportunidades para que os grupos afetados expressem suas opiniões, que devem ser consideradas nos processos de tomada de decisão.

Especificamente no que se refere aos povos indígenas, é reconhecido o direito à Consulta Livre, Prévia e Informada (CLPI) com relação às ações do Estado que possam afetar seus bens e territórios. Em virtude da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre os Direitos dos Povos Indígenas e Tribais, ratificada pelo Brasil desde 2002, o governo está obrigado a consultar os povos indígenas e buscar seu consentimento antes de empreender ou autorizar qualquer programa de exploração dos recursos existentes em seus territórios. O direito à CLPI implica requisitos básicos que a qualificam não somente como um simples evento informativo, mas sobretudo como um processo de diálogo legítimo entre o Estado e as populações interessadas, que almeje a conciliação de interesses.

Em contraste, verifica-se de modo generalizado nos megaempreendimentos no Brasil a ausência de um debate público informado. Segundo Lisboa e Barros (2009), os instrumentos de participação e instâncias compartilhadas de controle são constantemente negligenciados, e os processos decisórios são desconsiderados, privilegiando interesses externos aos da população local. Em muitos casos, as audiências públicas e oitivas indígenas não são realizadas ou, quando o são, servem apenas para cumprir um protocolo ou uma formalidade de praxe. Conforme relatado no caso da hidroelétrica de Candonga, localizada em Minas Gerais, o ambiente que se cria durante as audiências é de um tecnicismo que gera hostilidade e intimidação, sobrando pouco espaço para que as pessoas possam tirar dúvidas e opinar. O silêncio é então convenientemente utilizado pelas empresas para indicar uma postura de aprovação e acolhimento do projeto (BARROS; SYLVESTER, 2004).

Conforme relatório da organização não governamental Terra de Direitos (2011), os processos de discussão não são participativos, pois a informação disponível é insuficiente, não promove a conscientização, e só chega aos interessados quando etapas relevantes dos processos de decisão e planejamento já se completaram. Ademais, as audiências públicas geralmente cumprem o que é conveniente para o empreendedor, ou seja, obedecem a uma retórica de propaganda, que explora a ideia do ‘progresso para a região’ e omitem informações acerca da dimensão real das mudanças socioambientais.

Nas oitivas indígenas, adiciona-se o completo desrespeito às necessidades de adequação cultural, cuja observância exigiria o diálogo com tradução em línguas locais. Importante destacar que todo esse processo, por constituir uma etapa de interesse público, deve ficar a cargo das autoridades, que não podem delegar a função às empresas terceirizadas como tem sido feito.

Um clima de ocultamento de informações, no qual prevalecem decisões isentas de qualquer controle social, também é encontrado nas diversas cidades que se preparam para receber a Copa (ARTICULAÇÃO NACIONAL DOS COMITÊS POPULARES DA COPA, 2011). A gestão pública ignora os clamores sociais, recusando-se a discutir alternativas apresentadas pela sociedade – como no caso do Mercado Distrital do Cruzeiro, em Belo Horizonte, que se tornou alvo de potencial demolição em função dos projetos da Copa, muito embora os moradores do entorno e comerciantes tenham apresentado ao governo, em parceria com o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), um projeto para sua revitalização.

3.4  Violações dos direitos humanos de defensores e ativistas

Em diversas partes do Brasil, cidadãos que se organizaram para defender comunidades afetadas e/ou o meio ambiente têm sido alvo de constantes ameaças, intimidações, ataques, agressões e inclusive execuções. Na maior parte dos casos, as autoridades não somente falham em conduzir investigações completas, como também em oferecer meios de proteção adequados às vítimas e suas famílias. Além disso, interpõem-se obstáculos à prossecução de perpetradores e punição dos responsáveis nos rigores da lei. Configura-se, assim, uma situação de múltiplas violações em que se atenta contra as liberdades de expressão e associação, contra o direito à integridade física e o direito à vida, entre outros direitos.

No Brasil, os conflitos agrários e por recursos naturais geram todos os anos dezenas de vítimas fatais. Os inúmeros casos documentados mostram o quanto os processos de ‘desenvolvimento’ estão atravessados pela violência, com uma autorização tácita dada pelo Estado por meio da impunidade. Um exemplo de vítimas de conflitos socioambientais causados por megaempreendimentos de infraestrutura gerenciados por grandes empresas com apoio de recursos públicos, pode ser encontrado no caso dos pescadores da Baía de Guanabara, no Rio de Janeiro. Quatro integrantes da Associação Homens e Mulheres do Mar foram assassinados em menos de quatro anos, além das inúmeras ameaças sofridas, sendo que todos os casos permanecem sem solução (CRP-RJ, 2012).

Na maior parte das vezes, atos de intimidação contra ativistas são perpetrados por grupos cujos interesses estão fortemente atrelados aos megaempreendimentos. Em outras situações, a repressão pode emanar dos próprios agentes do Estado. No caso de Belo Monte, por exemplo, em junho de 2012, a polícia civil do Pará requisitou a prisão preventiva de 11 pessoas acusadas de participar dos protestos contra a construção da usina – entre os acusados, no inquérito, estavam integrantes do Movimento Xingu Vivo para Sempre, um padre e uma freira missionários indigenistas e um documentarista de São Paulo.

Tomando em conta a debilidade do Estado em proteger defensores e ativistas contra ações violentas por parte dos grupos cujos interesses são contrariados, tem-se reivindicado a criação de um marco legal no país que garanta a efetiva proteção dessas pessoas. Um projeto tramita no Congresso para transformar em lei o Programa do governo federal de Proteção aos Defensores de Direitos Humanos. Com isso, visa-se superar os entraves de falta de recursos e de dificuldades de articulação com os governos estaduais, entre outros problemas, tais como a lentidão da análise de solicitações.

Há uma preocupação de que a violência contra defensores seja favorecida pela existência também de um processo de invisibilização e criminalização dessas pessoas na sociedade, que as enxerga como ‘defensoras de bandidos’ e não como aquilo que verdadeiramente são, isto é, pessoas que prestam serviço a toda a sociedade e contribuem para o fortalecimento da democracia no país. Os poucos líderes comunitários que recebem algum tipo de proteção ecoam a importante pergunta que se fazem seus policiais de escolta: mas do que adianta dar segurança para que líderes comunitários continuem denunciando crimes que o Estado não pune?

4.  Responsabilidades

De acordo com parâmetros estabelecidos no âmbito do direito internacional, cabe aos Estados as obrigações de respeitar, proteger e promover as normas de direitos humanos com as quais se comprometeram nos tratados internacionais. Normas de direito consuetudinário estabelecem que à violação de tais obrigações, por ação ou omissão, segue-se a responsabilização do Estado. Responsabilizar implica os deveres de cessar imediatamente o ilícito e reparar o dano causado, com garantias de não repetição. Para os fins do direito internacional não é relevante a divisão administrativa interna do país em unidades federativas, pois os deveres incumbem à União que, por sua vez, deve funcionar como garantidora do respeito aos direitos humanos em todos os níveis.

No âmbito do ordenamento jurídico interno brasileiro, a noção de responsabilidade civil do Estado corresponde à obrigação atribuída ao Poder Público de ressarcir os danos causados a terceiros pelos seus agentes quando no exercício de suas atribuições. Agente público é entendido de forma ampla de modo a abranger não somente os agentes políticos e servidores públicos, mas também particulares em colaboração com o Estado, tais como fundações e empresas públicas, e concessionários de serviços públicos. A jurisprudência brasileira entende ademais que, segundo o princípio da isonomia, o dever de reparar ou compensar existe mesmo quando o dano foi provocado por ato lícito, desde que o próprio seja considerado grave. A doutrina da responsabilidade objetiva dispensa a prova da culpa, exigindo apenas três elementos: conduta estatal, dano e nexo de causalidade. A responsabilização constitui, assim, o mecanismo de defesa que indivíduo e grupos possuem perante o Estado, ou seja, a forma de o cidadão assegurar que todo direito seu que tenha sido lesionado pela ação pública seja ressarcido.

Ainda que no caso das violações em função de megaprojetos possa ser difícil dimensionar todos os danos sofridos e, consequentemente, seja desafiador o estabelecimento de medidas compensatórias adequadas para todas as pessoas afetadas, é imprescindível que isso seja feito. Tal esforço compreende não somente a completa identificação dos indivíduos, famílias e coletividades que possam ter sido direta ou indiretamente afetados, mas também o cálculo e pagamento de justas reparações por danos materiais e morais sofridos.

Embora as indenizações possam assumir um caráter não estritamente financeiro, os custos indenizatórios deveriam ser incorporados ao preço da obra. Se assim fosse, os custos de uma obra como Belo Monte poderiam revelar-se impagáveis ou, de tão exorbitantes, injustificáveis perto do lucro que gerariam. Em geral, tais custos são negligenciados simplesmente porque é sabido que, no final das contas, eles nunca serão pagos. A antecipação dos impactos aliada a compensações adequadas possibilitaria finalmente que violações não chegassem a ocorrer.

Cumpre, portanto, ao Estado brasileiro não somente respeitar as normas de direitos humanos, definidas na Constituição e nos tratados internacionais, mas também fazê-las respeitar por agentes privados. Esse aspecto é central, já que um vínculo crescente tem-se estabelecido entre grandes corporações e governos nacionais, por meio do qual as autoridades tornam-se cúmplices dos abusos cometidos por empresários. Além disso, em muitos casos, os abusos são cometidos por companhias estatais e/ou por empresas financiadas por instituições públicas, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e o Banco do Brasil. Nesse sentido, De Paula destaca:

As empreiteiras têm papel significativo na estratégia política hoje. Vários projetos realizados nos últimos dez anos tiveram como personagens principais quatro gigantes da construção: a Andrade Gutierrez, a Camargo Corrêa, a Odebrecht e a Queiroz Galvão. De estádios para a Copa à construção da hidrelétrica de Belo Monte, no rio Xingu, as ‘quatro irmãs’ juntas são as principais empresas para onde parte dos investimentos públicos está sendo direcionada. […] Segundo estudo de pesquisadores americanos sobre a relação entre contratos públicos e doações de campanha, a cada R$ 1 doado pelas empreiteiras para as campanhas políticas, R$ 8,5 é devolvido em forma de projetos.
(DE PAULA, 2012, p. 102).

No que diz respeito aos atores não estatais, mais especificamente, já existe o consenso de que empresas devem cumprir ao menos com a observância de normas de direitos humanos, ou seja, devem respeitar tais regras, abstendo-se de violá-las (RUGGIE, 2011). A noção de ‘responsabilidade social corporativa’ insere-se justamente nesse contexto para expressar a ideia de que as empresas devem estar comprometidas com o bem-estar das populações impactadas por suas operações. A emergência de um amplo consenso ético-normativo nessa direção está refletida não somente em escala doméstica, mas também a nível internacional.

Uma ressalva, entretanto, faz-se necessária quando as empresas começam a utilizar-se de tais mecanismos como ‘falsas soluções’, isto é, utilizando-os estrategicamente apenas para melhorar ou limpar a imagem da empresa e, assim, encobrir o real impacto de suas operações. Embora no Brasil existam instrumentos, especialmente no âmbito civil e administrativo mas não no penal, para a responsabilização de empresas por abusos de direitos humanos, persistem todavia barreiras no acesso à justiça e aos remédios efetivos (COMISSÃO INTERNACIONAL DE JURISTAS, 2011).

Complicadores adicionais na atribuição de responsabilidades devem-se também ao fato de que boa parte dos megaprojetos de desenvolvimento no Brasil e no mundo envolvem também a participação de outros atores que podem ser de caráter transnacional. É o caso, por exemplo, de empreendimentos financiados com fundos de organismos internacionais, como o Banco Mundial (BM), ou ainda de projetos que devem obedecer a determinações impostas por entidades internacionais, tais como a Federação Internacional de Futebol (Fifa) ou pelo Comitê Olímpico Internacional (COI). Torna-se difícil, nesses casos de atuação difusa, atribuir as devidas responsabilidades a cada um dos atores, especialmente porque inexistem organismos em âmbito internacional com mandatos unificados para atuar nesse sentido.

Observa-se, contudo, que algumas inovações surgiram ao longo da última década, dentre as quais é possível mencionar o Painel de Inspeção do BM como um mecanismo administrativo independente por meio do qual vítimas afetadas por projetos do Banco podem vir a buscar reparação pelos danos sofridos. Outro exemplo nesse sentido são os casos litigiosos que surgiram nos Estados Unidos, nos quais a lei do Alien Tort Statute (Lei de reclamação por agravo contra estrangeiros – ATS) foi invocada perante a Suprema Corte norte-americana para exigir a responsabilização de empresas que violaram direitos humanos em outros países.

Há de se admitir que essa discussão é relativamente recente, havendo ainda muitas lacunas e indefinições sobre como lidar com a responsabilização, em diversos níveis, dos variados atores transnacionais envolvidos. O Estado, porém, permanece como ator principal em sua obrigação de zelar e de fazer cumprir os direitos humanos em sua jurisdição.

Resta, então, indagar como se farão valer as garantias do direito. A morosidade do sistema judiciário no Brasil, e a ineficácia com que têm sido tratados casos desse tipo, somadas à postura que o governo brasileiro assumiu perante órgãos jurisdicionais internacionais, conformam um cenário bastante desesperançoso. Por isso, é imprescindível considerar que, nos casos de violações por megaprojetos de desenvolvimento, não se pode limitar a discussão sobre responsabilidades somente à questão reparatória – ainda que este seja um aspecto importantíssimo do debate, já que a maior parte das populações atingidas no passado não receberam nenhum tipo de indenização pelos danos sofridos. Em uma perspectiva de planejamento futuro, faz-se necessário expandir a discussão para abarcar também os aspectos cruciais da prevenção. Ou seja, como é possível conceber e promover um modelo de desenvolvimento que minimize ao máximo o potencial de violações? Como conceber um modelo de desenvolvimento que verdadeiramente sirva à realização dos direitos humanos?

5.  Considerações finais

Se o slogan do atual governo brasileiro, “Brasil, país rico é país sem pobreza”, traduz realmente o seu compromisso, então pode-se imaginar que é viável conciliar os objetivos de desenvolvimento do governo e os de defensores de direitos humanos. Pois sendo compartilhados os objetivos de acabar com a pobreza e de construir sociedades mais inclusivas, prósperas e justas então também pode haver o interesse de se trabalhar mais estreitamente. Isso porque a função dos direitos humanos, por meio de seus defensores, não consiste apenas em denunciar violações e constranger autoridades, mas sobretudo em informar e orientar os processos de tomada de decisão. Existe, portanto, uma janela de oportunidade para o diálogo que não se poderia perder.

A denominada “abordagem de direitos humanos para o desenvolvimento” representa exatamente essa operacionalização da complementariedade dos direitos humanos enquanto meios e fins do desenvolvimento. Esta abordagem integra normas, padrões e princípios do sistema internacional de direitos humanos nos planos, políticas e processos de desenvolvimento local. O direito confere caráter legal aos processos de desenvolvimento que devem, assim, orientar-se segundo os princípios de participação, empoderamento, transparência e não discriminação (ROBINSON, 2005). O grande mérito da abordagem dos direitos humanos é justamente o de que ela chama a atenção para a discriminação e a exclusão. Recusa-se a que ganhos e resultados de macroescala se deem inadvertidamente com base em violações dos direitos daqueles que não são beneficiados por tais projetos.

Neste ponto, revela-se uma resposta positiva ao questionamento inicial sintetizado nas palavras de Wamala (2002). Sim, é possível conciliar desenvolvimento econômico e social com a realização de direitos individuais e coletivos. Tal convergência está consolidada justamente no conceito de “desenvolvimento humano”, segundo o qual desenvolvimento é entendido como um processo de expansão das oportunidades de escolha do indivíduo para que possa ter acesso a conhecimento e recursos, e assim levar uma vida saudável (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2000). A ideia de que o desenvolvimento deve servir à realização dos direitos humanos, ao passo que não existe desenvolvimento sem respeito a tais direitos, vem sendo crescentemente difundida e já foi inclusive incorporada à retórica das autoridades. Na prática, porém, falta ainda um longo caminho a ser percorrido para sua concretização.

O que se procurou com o presente trabalho foi demonstrar que o atual modelo de desenvolvimento implementado no Brasil não tem necessariamente livrado os brasileiros da pobreza, mas tem acentuado desigualdades e agravado a miséria em que vivem grupos historicamente marginalizados. Constata-se que o Brasil está longe de garantir todos os princípios que deveriam reger a lógica do desenvolvimento, quais sejam, participação, empoderamento, transparência e não discriminação. O modelo de desenvolvimento adotado no Brasil hoje não é libertador e não promove a expansão de oportunidades e capacidades para indivíduos e suas comunidades. A escolha feita pelo Brasil é catalisadora de conflitos socioambientais e realmente beneficia apenas alguns grupos privilegiados.

O momento é crucial para que a sociedade brasileira possa discutir amplamente alternativas e exigir criticamente das autoridades um desenvolvimento que realmente beneficie aos brasileiros. Os direitos humanos, nesse contexto, servem de parâmetro. A estatística oferece bons indicadores numéricos – de moradia, renda etc. – e é útil ao medir desigualdades. Mas a mera estatística não dá conta de aspectos não materiais e, com isso, deixa de transmitir o mais importante. Isto é, a humilhação e a perda de dignidade sofridas por aqueles excluídos do desenvolvimento. Que possam os direitos humanos, então, servirem como critério fundamental para o planejamento de políticas públicas e a avaliação de seus potenciais resultados.