Dossier SUR sobre Derechos de las Personas con Discapacidad Dossier SUR sobre Derechos de las Personas con Discapacidad

Análisis del Artículo 33 de la Convención de la ONU

Luis Fernando Astorga Gatjens

La Importancia Crucial de la Aplicación y el Monitoreo Nacionales

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RESUMEN

El presente trabajo busca resaltar el valor y alcances del artículo 33 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (NACIONES UNIDAS , diciembre, 2006). Tal valor es analizado en los tres planos que contiene ese artículo; a saber: 1) La designación de la institución pública a la cual el Estado Parte, le debe encargar la tarea de impulsar la aplicación del tratado y la necesaria coordinación interinstitucional, para cumplir eficazmente esa tarea; 2) La identificación del mecanismo o institución nacional independiente(que cumpla “Los principios de París”), que vigilará –desde el Estado—el cumplimiento de la Convención y protegerá y promoverá los derechos de las personas con discapacidad y 3) El impulso y organización del monitoreo desde la sociedad civil, destacando el liderazgo y la labor que deben desarrollar las organizaciones de personas con discapacidad.

Palabras Clave

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1. Introducción

En general, se podría esperar que una vez que los Estados de los países latinoamericanos hubieran ratificado la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), empiecen a planificar las políticas, programas y acciones, por medio de las cuales se implementen sus disposiciones. Desafortunadamente esto no esta sucediendo. La tendencia generalizada es que la CDPD aparezca como un referente, que se queda en la intención y la promesa retórica y que no haya una acción robusta hacia su aplicación efectiva.

Ahora bien ese compromiso de aplicación se debería traducir, en primerísimo término, en el cumplimiento de lo que dispone el valioso artículo 33 del tratado de Naciones Unidas (NACIONES UNIDAS, 2006); que se refiere al tema de la implementación nacional y la vigilancia, tanto desde el Estado como de la sociedad civil.

Es por ello que algunas organizaciones de personas con discapacidad (OPcD) de la región latinoamericana, que impulsan la aplicación y el monitoreo de la CDPD, le han otorgado una enorme relevancia a la puesta en práctica de este artículo 33. Podría decirse en relación con los Estados y los Gobiernos: Dime que estás haciendo con los temas incluidos en el artículo 33 de aplicación y monitoreo y te diré quién eres en tu compromiso con el tratado y con el avance de los derechos de las personas con discapacidad.

La importancia que se le ha otorgado a este artículo se refleja en el mismo hecho de que la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (OACDH-ONU),1 en el 2009, elaboró un informe temático sobre el artículo 33, después de realizar una amplia consulta entre los Estados, organizaciones de la sociedad civil y expertos independientes. Ese informe temático ofrece una serie de recomendaciones sobre las acciones y medidas que deben adoptar los países, en función de una adecuada aplicación de las disposiciones del mencionado artículo.

Como antesala al examen que vamos a realizar, es oportuno indicar que en esta convención se incluyó, por primera vez, en forma amplia, el tema de la implementación y seguimiento en el ámbito interno de los Estados Partes. Todos los tratados anteriores del sistema de derechos humanos de la ONU, no cuentan con una disposición similar; con la sola excepción de la parcial, incluida en el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (artículo 3), que obliga a los Estados que lo ratifiquen, al establecimiento, designación o mantenimiento de un “mecanismo nacional de prevención”. Consecuentemente, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los demás tratados temáticos, se concentran en el monitoreo y seguimiento internacionales.

Es oportuno aquí recordar lo indicado en el informe de marras por la OACDH-ONU, al resaltar el valor de la vigilancia:

En todos los tratados de derechos humanos la obligación de aplicar el instrumento en cuestión está estrechamente vinculada a un componente de vigilancia. La vigilancia del cumplimiento de los tratados de derechos humanos no solo es necesaria para evaluar si se adoptan y ejecutan medidas destinadas a aplicar el tratado sino también para evaluar sus resultados y, por lo tanto, proporcionar información para su aplicación. Los mecanismos de vigilancia del cumplimiento fomentan la rendición de cuentas y, a largo plazo, fortalecen la capacidad de los Estados Partes en los tratados de cumplir sus compromisos y obligaciones.
(NACIONES UNIDAS, 2009).

En la CDPD, se fortalece la labor de vigilacia, ya que se hace más abarcativa al incluir dos ámbitos: El internacional y el nacional.

En el ámbito externo, no cabe duda de que el Comité Internacional integrado según lo dispuesto por el artículo 34 de la CDPD, juega un papel fundamental. En primer lugar, al orientar a los Estados Partes sobre el tipo de informe que deben elaborar y presentar y, en segundo lugar, en el estudio de los informes presentados y las observaciones y recomendaciones que el Comité le entrega a cada Estado, al final de la evaluación del informe correpondiente. Valga aquí decir que las directrices armonizadas emitidas por el Comité para el primer informe que deben presentar los países, son muy rigurosas y han buscado evitar la elaboración de informes generales, superficiales en relación con la temática y que tiendan a pintar siempre un panorama de cumplimiento favorable para el Estado. Habrá que estar vigilantes para que los Gobiernos y Cancillerías se ciñan a tales orientaciones; aunque ya pareciera que algunos países que han presentado informes, lo han hecho a partir de su propio esquema y sin el rigor informativo requerido.

Hay otro procedimiento de vigilancia internacional que tambien lo ejerce el Comité. Sólo que este procedimiento tiene como condición imprescindible que el Estado haya ratificado el protocolo opcional. Al cumplirse tal condición, se pueden presentar comunicaciones (denuncias) de violaciones de derechos de personas con discapacidad, que hayan agotado el reclamo en el país y, en caso de ser admitida tal comunicación o queja, el Comité puede emprender una investigación. Este mecanismo de vigilancia puede resultar bastante eficaz, ya que se ejerce una presión internacional fuerte contra los Estados, que –por lo general—no quieren verse sometidos a tal escrutinio y toda la información relacionada con él.

El otro plano de la vigilancia es el nacional que es el que está incluido en el mencionado artículo 33, que es precisamente el objeto de este trabajo de análisis, que desarrollamos a continuación.

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2. El artículo 33 y la aplicación de la Convención

En sentido general, el artículo 33 de la CDPD está dividido en tres partes:

1. Mecanismo de implementación y coordinación en el ámbito del Poder Ejecutivo o Gobierno.

2. Mecanismo de vigilancia y monitoreo desde una o más entidades del Estado, que cumplan con los

“Principios de París”.

3. Vigilancia desde la sociedad civil (ONG, en general y organizaciones de personas con discapacidad (PcD), en particular).

2.1

Organismo público, impulsor de la implementación del tratado

Observemos lo que dice el inciso 1 del artículo 33 de la CDPD (NACIONES UNIDAS, 2006):

Los Estados Partes, de conformidad con su sistema organizativo, designarán uno o más organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención y considerarán detenidamente la posibilidad de establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles.

Lo primero a destacar es que este inciso se orienta a asegurar la aplicación o implementación del tratado y que el párrafo tiene dos componentes; a saber: Uno que establece una obligación de los Estados Partes de designar uno o más organismos gubernamentales, que se encarguen de las cuestiones relacionadas con la aplicación de la CDPD y el otro que tiene más carácter de recomendación o sugerencia, que es el establecimiento o designación de un mecanismo de coordinación, que facilite la adopción de medidas.

Con respecto a la designación del organismo público que se centre en el impulso de la implementación, se plantean dos opciones: Que sea una sola entidad pública o que sean más de una. Esto –claro está—va a depender de las características del Estado Parte, como lo indica el párrafo 1: “de conformidad con su sistema organizativo”. Quizás para estados muy grandes y de carácter federal si tenga sentido que sean varios organismos pero para la mayoría de los países de la región latinoamericana (con una mayoría de Estados relativamente pequeños o medianos), lo recomendable es que se designe a un solo organismo gubernamental para la realización de esa tarea.

Surge de inmediato la pregunta: ¿Qué características debe tener ese organismo público para que cumpla, en forma eficaz y eficiente, la labor relacionada con la aplicación del tratado, que se le encomienda?
Veamos algunas condiciones que consideramos debe llenar:

• La primera condición es que forme parte del Gobierno o Poder Ejecutivo, responsable principal de la implementación de la CDPD (aún cuando estemos conscientes de que también el Poder Legislativo como el Judicial debe cumplir disposiciones establecidas en el tratado; como por ejemplo: armonización legislativa, el primero, y hacer efectivo el acceso a la justicia, el segundo). Es importante que se fije tal designación en un organismo específico del Poder Ejecutivo “a fin de evitar que la responsabilidad se difumine entre los distintos estamentos gubernamentales…”, tal y como lo subraya la OACDDHH-ONU, en el estudio referido (NACIONES UNIDAS, 2009).

• La segunda es que el organismo designado esté adscrito a una instancia central (por ejemplo: Ministerio o Secretaría de la Presidencia o Presidencia de la República), desde donde se emanen directrices y políticas, que tengan peso en el resto de ministerios e instituciones públicas gubernamentales. En algunos países, se señala que este organismo debe tener fuerza política e institucional para que ejerza una auténtica rectoría en la implementación de los derechos de las personas con discapacidad. Debe evitarse que esta entidad forme parte del Ministerio de Salud (componente propio del modelo médico que coloca a las PcD como pacientes), del Ministerio de Bienestar Social (que tiende a dimensionar a las PcD sólo como objetos del asistencialismo) o la adscripción restrictiva al Ministerio de Trabajo, que atiende una única dimensión de las necesidades de las PcD, la laboral.

• La tercera es que cuente con los recursos humanos, de equipo y presupuestarios necesarios para llevar adelante su labor; no para prestar servicios directos a las personas con discapacidad sino para crear las condiciones y asegurar que las instituciones ofrezcan esos servicios requeridos, de manera transversal, incluyente y atendiendo las particularidades de las personas con discapacidad. En este sentido, se puede afirmar que este organismo debe ser propulsor del desarrollo inclusivo, en el ámbito de los derechos de las personas con discapacidad.

• La cuarta es que esta instancia juegue un papel muy activo en las labores de coordinación con el resto de entidades públicas que deben aplicar el tratado, en la ejecución de políticas, programas, proyectos y acciones, según su competencia. Tal coordinación interinstitucional es recomendable, tratándose de un organismo que va a trabajar –desde una visión experta en el tema—con otras entidades públicas; tal y como se recomienda en la segunda parte del inciso 1.

• La quinta condición es que la dirección y el equipo humano de este organismo encargado de dar impulso a la implementación, trabaje orientado por el modelo social en discapacidad, cuente con un solvente dominio de los derechos de las personas con discapacidad (incluidos en la CDPD y otras normas –nacionales e internacionales—vigentes en el Estado Parte) y, particularmente, en el diseño de políticas públicas incluyentes propias del modelo social para la mejor orientación y asesoría al conjunto institucional.

• La sexta condición es que este organismo esté muy abierto a la coordinación y consulta con las organizaciones de personas con discapacidad e, incluso, tanto en su dirección como en su personal es muy recomendable que cuente con personas con discapacidad, potenciadas social y políticamente.

• La séptima es que esté dispuesto a colaborar y recibir, constructivamente, las críticas y observaciones de la institución o mecanismo de vigilancia establecido, en arreglo al inciso 2 del mismo artículo 33.

Quizás podrían fijarse otros requisitos o condiciones, que debe satisfacer ese organismo gubernamental, empero los reseñados ya fijan un perfil básico. Cada país, a partir de su historia e institucionalidad desarrollada, puede ofrecer distintas respuestas al tipo de entidad gubernamental que designará para desarrollar esa labor clave que es la aplicación de la Convención.

En el momento presente, muchas entidades públicas, a partir de una visión que subestima y discrimina a las personas con discapacidad, desarrollan acciones que pueden situarse entre la caridad pública y el asistencialismo, que impacta muy limitadamente en sus condiciones de vida. Visto desde la lógica de los derechos humanos: las instituciones desarrollan actividades que crean condiciones para las violaciones de los derechos de las personas con discapacidad, o los violan directamente. Esta situación se da por el extendido desconocimiento que prevalece, de que las personas con discapacidad son titulares de derechos y ya no deben ser más objetos de caridad pública o privada.

En este sentido, la CDPD debe constituirse en un parte-aguas de la historia del mundo y de cada país en particular. Pero para ello, se requiere una orientación, una asesoría y una supervisión consciente y clara. Un organismo como el señalado en el inciso 1 del artículo 33 y que buscamos perfilar a partir de las condiciones que fijamos arriba, debe jugar ese rol orientador y esclarecedor entre todas las instituciones. Debe asimismo orientar su trabajo en el marco paradigmático de los derechos humanos y el desarrollo social, con el propósito de evitar que se busque aplicar la Convención, a través de cambios cosméticos, donde el asistencialismo (o, peor aún, la caridad) oficial siga siendo la guía principal de la política pública en discapacidad.

Es necesario en el punto de la supervisión no confundir la función supervisora de este organismo encargado de impulsar y coordinar la implementación del tratado, con la labor de supervisión del mecanismo o institucional nacional de derechos humanos, que desarrolle el trabajo de supervisión, fijado en el inciso 2 del artículo 33. En este caso, se trata de una supervisión orientada a determinar que las políticas públicas y programas (transversales e incluyentes), se están ejecutando adecuadamente, en arreglo a lo establecido en el tratado. Se trata de una supervisión y fiscalización operativa, vista desde la lógica del organismo experto designado y que ha estado impulsando –de manera coordinada—políticas públicas y programas incluyentes.

Como bien lo indica el estudio citado de la OACDDHH-ONU (NACIONES UNIDAS, 2009):

En la mayoría de Estados ya existen entidades que centralizan a nivel nacional las cuestiones relacionadas con la discapacidad, incluso como resultado de la aplicación de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. A ese respecto, la aplicación del párrafo 1 del artículo 33 puede requerir que se reformen las estructuras existentes en lugar de crear otras nuevas.

Esta responsabilidad en la región latinoamericana, por lo general ha sido fijada a los Consejos Nacionales sobre Discapacidad (CONADIS) u organismos similares.

Ya en algunos países latinoamericanos, al empezar a debatir este tema de la designación del organismo público, se ha planteado que esta tarea recaiga en los CONADIS. Al plantearse esta posibilidad, lo que habría que pensar primero es si el CONADIS del país, satisface las condiciones requeridas para cumplir bien con el importante encargo de impulsar, eficaz y eficientemente, la aplicación del tratado. Lo más probable es que se llegue a la conclusión de que no (en la mayoría de los casos), en virtud de la limitada incidencia política y poco peso, que tienen estos organismos dentro de la actual estructura de los Estados de los países de la región.

Con ello, no debe descartarse la posibilidad de que los CONADIS sean los organismos designados para la tarea, siempre y cuando y de manera previa, se decida fortalecerlos políticamente y en materia de presupuesto. Tal decisión –eso si—no debe ser fruto del Gobierno o Poder Ejecutivo sino debe surgir de una norma legislativa mediante la cual se fije, en forma clara, ese fortalecimiento institucional.
Relacionado con lo anterior, cabe entonces reflexionar sobre cómo debe ser designado por el Estado Parte de la CDPD, el organismo público “encargado de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención”. Una posibilidad que surge de inmediato es que sea el mismo Gobierno, el que lo haga a través de un decreto ejecutivo u otro mecanismo de decisión. Este camino presenta una debilidad a considerar muy seriamente: el Gobierno que toma la decisión puede ser reemplazado en las siguientes elecciones por uno nuevo que tenga un criterio distinto de cómo tratar el tema de los derechos de las PcD y sobre la instancia que debe impulsar la implementación del tratado. Esto genera inestabilidad y puede tornar reversible la decisión adoptada y, con ello, verse afectada la implementación de la CDPD. Consecuentemente, lo recomendable es que esta designación se logre por medio de una norma emanada por el Poder Legislativo que no sólo señale al organismo encargado de la tarea sino que le otorgue fuerza política y los recursos necesarios para desempeñar bien su trabajo.

Este es un tema importante que deben analizar las organizaciones de PcD y las instituciones públicas que hoy trabajan en temas relacionados con discapacidad, particularmente, los CONADIS. Ya que desde aquí es donde, por lo general, salen las iniciativas relacionadas con derechos de las PcD. El llevar una propuesta de norma al Parlamento (sea unicameral o bicameral), ofrece mayor seguridad con respecto al organismo público que se designe y hace que el tema de los derechos de las personas con discapacidad gane terreno no como política puntual (u ocasional) de un Gobierno, sino como política de Estado.

Otro punto a considerar es el hecho de que los países posterguen indefinidamente tal designación. Hasta ahora eso es lo que ha venido sucediendo, ya que hay Estados Partes en la región que tienen dos o hasta tres años de haber ratificado el tratado y no muestran señales de designar a ese organismo. Este es un mal síntoma y presagio ya que pareciera que no hay consciencia clara sobre la situación prevaleciente de violación de derechos que afecta a las personas con discapacidad y tampoco sobre lo que deben emprender los países, en forma inmediata, en función de cambiar ese estado de cosas. En materia de derechos de las PcD, los Estados de la región, en general, tienen acumulada una enorme deuda que sólo comprometiéndose, en forma firme, a la aplicación del tratado, empezarán a saldar. Y un primer paso imprescindible es hacer efectiva tal designación.

Un último tema a considerar es que los Estados empiecen a dar por hecho que ese rol les corresponde a los CONADIS, sin que haya una designación formal y seria. Esta posibilidad es muy mala porque el mensaje que estarían dando a las PcD y a la sociedad, en general, es que ratificaron la CDPD para que las cosas sigan igual y que a la vuelta de algunos años, al hacer el balance de la implementación del tratado, se tenga que llegar a la conclusión de que es otra norma importante de escaso o nulo cumplimiento.

2.2 Coordinación interinstitucional para la aplicación de la Convención

En la segunda oración del inciso 1 del artículo 3, la CDPD hace una inteligente recomendación: “establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles” (NACIONES UNIDAS , 2006). Esta coordinación interinstitucional se hace necesaria para implementar lo dispuesto por el tratado, en todos los sectores y en los diferentes niveles del aparato estatal.

La implementación de la Convención pasa necesariamente por el diseño y ejecución de políticas públicas y programas, incluyentes y aplicables, en forma transversal, en todas las instituciones públicas; con particular énfasis, en las que atienden en forma directa, a las personas con discapacidad. Por ejemplo: los Ministerios de Educación Pública, de Salud, de Trabajo, de Vivienda, de Transporte, de Comunicación o Información, entre otros.

Es necesario que el organismo público designado para la desafiante tarea de impulsar la aplicación del tratado, funcione como un “centro de enlace”; tal y como lo define el mencionado estudio de la OACDDHH-ONU (NACIONES UNIDAS , 2009). Obviamente que este centro de enlace, irradiador de políticas públicas incluyentes, debe contar con contrapartes en los ministerios o instituciones, donde se van a elaborar y poner en práctica las políticas públicas específicas de cada ámbito institucional.

En este sentido, es necesario diferenciar entre el órgano encargado de la coordinación política que debe darse en la toma de decisiones centrales, es decir de la tarea de rectoría general para la formulación y diseño de políticas públicas, que incluyan transversalmente a las personas con discapacidad (ese sería el organismo designado para “encargarse de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención”) y quienes tengan a cargo la aplicación práctica y operativa en la ejecución de tales políticas públicas. Para esto último se requerirán mecanismos de enlace, en las instituciones públicas ejecutantes, que interpreten correctamente las directrices emanadas del órgano rector.

Por ejemplo: si la entidad rectora impulsa la educación inclusiva, tal y como está fijada en la Convención, no sería bueno que en el Ministerio o Secretaria de Educación Pública, se interpretara que lo correcto y adecuado para las PcD sea seguir aplicando la “educación especial”. Hace falta entonces un mecanismo de enlace en tal institución que interprete correctamente las directrices sobre educación inclusiva emitidas desde el organismo designado para impulsar la aplicación del tratado.

Hay otro tema a considerar con respecto a los centros de enlace de las instituciones que conforman el gobierno central (o federal). En Estados pequeños es posible que con estos centros de enlace ubicados en los ministerios, la necesidad quede resuelta. Claro está resolviendo también la coordinación desde el organismo público designado con las entidades del nivel municipal, que es donde habitan las personas con discapacidad. Sin embargo, en “los Estados con múltiples niveles de gobierno” (como los define el estudio de la OACDDHH-ONU), es muy probable que esos “centros de enlace sobre discapacidad”, deban también designarse en los ámbitos: “local, regional y federal/nacional” (NACIONES UNIDAS , 2009).

03

3. Seguimiento y vigilancia desde el Estado

Ahora examinemos lo que indica el segundo punto de artículo 33 de la CDPD. Éste contiene dos párrafos que rezan lo siguiente (NACIONES UNIDAS , 2006):

Los Estados Partes, de conformidad con sus sistemas jurídicos y administrativos, mantendrán, reforzarán, designarán o establecerán, a nivel nacional, un marco, que constará de uno o varios mecanismos independientes, para promover, proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención.
Cuando designen o establezcan esos mecanismos, los Estados Partes tendrán en cuenta los principios relativos a la condición jurídica y el funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos.

El punto de partida fundamental para el mecanismo o entidad del Estado que cumpla con esta labor de seguimiento y vigilancia sobre la situación de los derechos de las PcD y, específicamente, sobre la implementación de la Convención, es que sea independiente.

En este sentido, sería erróneo que el organismo público designado para impulsar la implementación, se le asigne también esta tarea supervisora del cumplimiento del Estado, con respecto a los derechos de las PcD, tanto los reconocidos en la CDPD como en general. En este caso, este organismo público sería juez y parte de las funciones que realiza.

La idea es que ese organismo designado en virtud del inciso 1 del artículo 33, se encargue de impulsar y coordinar todo lo relacionado con la implementación de la Convención. Eso lo llevaría a cumplir dos funciones claves: —entre otras tareas—orientar y asesorar el diseño y desarrollo de políticas públicas transversales e incluyentes en las entidades públicas, especialmente las que atiendan necesidades las PcD y supervisar su cumplimiento, en el ámbito operativo. Esta labor supervisora, es distinta a la que debe realizar las institución (o instituciones) encargada de dar seguimiento, en forma independiente. Se trata de otra mirada, concentrada en cómo el Estado y sus instituciones, están cumpliendo en el campo de los derechos de las PcD, particularmente en lo dispuesto por la CDPD.

Este tipo de labor supervisora, protectora y promotora de los derechos de las PcD, según lo establecido por el inciso 2 del artículo 33, le debe corresponder a una o más instituciones, que realicen su trabajo de vigilancia, en forma independiente. A eso hace referencia el segundo párrafo cuando se indica que los Estados Partes deben tomar en cuenta, cuando designen esta responsabilidad “los principios relativos a la condición jurídica y el funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos” (NACIONES UNIDAS , 2006).

Tales principios son los denominados “Principios de París”. Tales principios fueron adoptados por la ONU, el 20 de diciembre de 1992, por decisión de la Asamblea General. Valga indicar que se han constituido en la principal fuente de orientación normativa para las instituciones de derechos humanos, conformadas o que se conformen en los países, a partir de la adopción de tales principios.

Fueron elaborados y propuestos por las mismas entidades nacionales de derechos humanos que trabajaron en conjunto con representantes de Estados, de la ONU, de organismos especializados, de instancias intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales. Este grupo diverso se reunió en París en octubre de 1991, en un cónclave organizado por el Centro Danés de Derechos Humanos.

Los “Principios de París” son de naturaleza muy amplia y general. Fueron acordados así a fin de que pudieran ser cumplidos por una amplia gama de entidades nacionales de derechos humanos, con independencia de la diversidad de sus objetivos, su estructura organizativa y sus planes de acción. Lo importante es que con ellos se definen una serie de requisitos jurídicos mínimos que una institución nacional de derechos humanos, debe cumplir para ser considerada como tal. Estos principios se concentran en tres ámbitos; a saber: (1) las responsabilidades y competencias fijadas para estas instituciones nacionales, (2) su composición plural y la garantía de independencia en el desempeño de sus funciones y (3) los métodos de operación y su relación con otros actores de la sociedad, como las organizaciones de la sociedad civil.

Con respecto a su competencia y responsabilidades, se establecen algunos estándares que deben cumplir. Destacamos tres: (1) que su mandato sea lo más amplio posible (que abarque protección como promoción de DDHH), (2) que sean creadas con fundamento jurídico constitucional o mediante una ley y (3) que tengan la facultad de elaborar informes generales sobre el estado de los DDHH en el país o de carácter específico.

En relación con su composición y el grado de independencia y pluralidad, los “Principios de París” demandan las siguientes condiciones básicas: (1) métodos de elección de membresía y de personal que aseguren representación plural de los diversos sectores sociales; (2) dotación de infraestructura adecuada y los recursos económicos necesarios para desempeñar su trabajo, (3) plena autonomía de decisión y acción frente al Poder Ejecutivo o Gobierno y (4) no estar sujetas control financiero alguno que pueda afectar el cumplimiento de sus funciones.

Para completar este conjunto de requisitos que deben cumplir este tipo de instituciones, los “Principios de París” al referirse a los métodos de operación, les fijan el siguiente orden de atribuciones: (1) el examen libre de todas cuestiones que abarca su ámbito de competencia, (2) el libre acceso a toda información y documentación que les sea necesaria para examinar la situación de los DDHH del país, (3) libertad para dirigirse a la opinión pública en función de dar a conocer sus opiniones o recomendaciones y (4) mantener la coordinación con instancias tanto públicas como de la sociedad civil, que trabajen en la promoción y protección de los DDHH.

En nuestros países, existen distinto tipo de entidades a las que se ha encargado la tarea de vigilar, promover y proteger los DDHH. Existen procuradurías de DDHH, comisiones, comisionados, defensorías de los habitantes o del pueblo, etc. Indistintamente de cuál sea el tipo de institución que exista en cada país, lo importante es determinar si cumple con las condiciones fijadas en los “Principios de París”, particularmente en lo relacionado con la independencia de la institución frente al Poder Ejecutivo.

En el párrafo 1 del inciso 2, se habla de un marco de uno o más mecanismos independientes. Por el conocimiento que tenemos de la región latinoamericana, consideramos que tal marco será preferentemente constituido por un mecanismo y no dos o varios. Quizás en países, tan extensos y con un Estado federado como Brasil, sí corresponda el establecimiento o designación de varias instituciones, que coordinen las acciones adecuadamente.

Para las OPcD será muy importante investigar si la entidad nacional de DDHH (designada o establecida), cumple fielmente los “Principios de París”. Si se concluye que no los cumple, será necesario coordinar acciones con otras organizaciones de la sociedad civil para propugnar en función de que la entidad existente sea reformada en arreglo a lo que se establece en tales principios o bien que sea creada una, por medio de una norma legislativa, que los cumpla desde su origen.

En el otro caso (si se determinó que si los cumple), será necesario averiguar si esa institución nacional de derechos humanos, ya tomó nota de las tareas que se derivan de la CDPD; es decir: “promover, proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención”. Será también importante solicitar información sobre qué acciones se propone ejecutar con el fin de cumplir con tales tareas y si existe algún equipo al que le asignó o le asignará tal responsabilidad. Algunas entidades ya cuentan con una persona (o equipo), especializado en el tema de derechos de las PcD. En este caso, sería oportuno consultarle a la institución si se proponer reforzar o fortalecer el equipo para lograr que se cumpla la tarea, de la mejor manera posible.

Otro punto de valor aquí es la coordinación e iniciativas conjuntas que puedan emprender las instituciones nacionales de DDHH con las OPcD, tanto en las labores de supervisión como en las de protección y promoción de los derechos de las PcD. Aquí hay una amplia agenda conjunta que –entre otros puntos—, podría contener los siguientes:

• Coordinación (deseable) entre el organismo público encargado de impulsar la aplicación del tratado y la institución nacional de DDHH: ¿Existe tal coordinación? ¿Cómo se está desarrollando?

• Conocimiento y seguimiento de los informes que deben presentar los Estados Partes al Comité Internacional. Con respecto al seguimiento de estos informes será de gran valor que la institución nacional, conozca las observaciones y recomendaciones del Comité, para determinar que se está haciendo para cumplir con lo recomendado.

• Realización de campañas de promoción de los derechos de las PcD, en arreglo a lo fijado por el artículo 8 de la CDPD sobre toma de conciencia de la sociedad.

• Coordinación con las OPcD para orientarlas, en función de cada vez más PcD realicen denuncias sobre situaciones violatorias, ante la institución nacional de DDHH.

• Iniciativas conjuntas de capacitación sobre derechos de las PcD y la CDPD, dirigidas a OPcD.

• Consulta a las OPcD cuando la institución nacional elabore informes generales sobre el estado de los DDHH en el país y, más aún, cuando se trate de informes específicos sobre la situación de los derechos de las PcD.

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4. Seguimiento desde las OPcD y desde la sociedad civil, en general

Seguidamente, analizaremos la vigilancia que debe desarrollarse desde la sociedad civil, particularmente, desde las OPcD. Leamos lo que dice el inciso 3 del citado artículo 33 de la CDPD: “La sociedad civil, y en particular las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, estarán integradas y participarán plenamente en todos los niveles del proceso de seguimiento” (NACIONES UNIDAS , 2006).

En este punto, las OPcD deben jugar un rol fundamental. Para ello, es necesario que se capaciten en derechos humanos, para alcanzar un dominio amplio y solvente en promoción, protección y defensa. Deben dominar la CDPD y su protocolo opcional y deben fortalecerse para desarrollar acciones de incidencia política en distintos escenarios. Deben interiorizar la máxima: “Sin acción, no hay derecho”, para convertirla en la práctica en la consigna: Sin acciones organizadas de incidencia política de las OPcD y sus aliados, los Estados cumplirán muy poco o nada de lo dispuesto en la CDPD.

El papel de vigilancia desde las OPcD las obliga a estar informadas de lo que está sucediendo, especialmente en la institución designada para impulsar y coordinar la implementación del tratado y, en caso de que todavía no haya sido designada, deben involucrarse activamente en exigir su designación, procurando que satisfaga las condiciones requeridas para que cumpla eficazmente su labor.

Asimismo deben estar vigilantes a la hora de que los Estados deban presentar informes al Comité del tratado. Cuando se elaboren estos informes deben exigir ser informadas y debidamente consultadas en el proceso de su elaboración. Una vez concluidos los informes, deben revisarlos para determinar su objetividad y rigor y, en caso de que el informe no refleje la situación real de las PcD en el país, deberán trabajar seriamente en la elaboración de informes alternativos o sombra, buscando que se realice por medio de esfuerzos unitarios y –si es posible—contando con la asesoría y apoyo de ONG de derechos humanos.

Ahora bien, la labor de vigilancia con respecto a los informes de los Estados, sea que haya informe sombra o no lo haya, no se queda con la lectura del informe nacional o el envío a Ginebra del informe alternativo. Ahí en este punto —más bien—, deben iniciar una labor intensa de seguimiento y de incidencia política, tanto en el país como en Ginebra para buscar que el Comité haga las observaciones y recomendaciones más apropiadas, de acuerdo a la real situación de los derechos de las PcD en el país y para dar a conocer todo lo que suceda en los medios de comunicación nacionales.

Una vez que el Comité Internacional haya emitido las observaciones y recomendaciones, derivadas del estudio del informe presentado y del intercambio sostenido con los representantes del Estado Partes, las OPcD deberán conocer bien ese documento y darle la máxima publicidad, como primer paso en el esfuerzo de incidencia política, para que las recomendaciones sean debidamente cumplidas.

La vigilancia desde la sociedad civil incluye a organizaciones o asociaciones de derechos humanos, que trabajen en protección y promoción. Las OPcD deberán de establecer relaciones con ellas, para introducirlas en el tema de los derechos de las PcD (en caso que no lo tengan en sus agendas de trabajo) o para que alcancen el mejor enfoque sobre él, ya que la subestimación también alcanza a estas ONG. Igualmente, las OPcD deben trabajar con estas ONG, que tienen conocimiento y experiencia en los sistemas de protección internacional de los DDHH, en función de establecer alianzas que las fortalezcan en la materia e, incluso, desarrollar actividades conjuntas como la redacción de informes alternativos.

Existen también ONG que trabajan temas de discapacidad, sin que necesariamente estén conformadas por PcD. Con estas ONG es bueno que las OPcD trabajen con el propósito de ganarlas a la lucha por la promoción, protección y defensa de los derechos de las PcD, con el propósito de que incorporen estos temas en sus agendas; aún cuando su actividad principal esté centrada en la prestación de servicios. Para avanzar en la causa de los derechos de las PcD siempre es valioso contar con más y más aliados.

Es oportuno a recordar aquí que la discapacidad es un fenómeno transversal en los distintos sectores sociales y poblacionales. Existen mujeres con discapacidad, trabajadores y trabajadoras con discapacidad, niñas y niños con discapacidad, afrodescendientes con discapacidad, indígenas con discapacidad, etc. Por ello, es necesario que las OPcD incidan en la agenda y quehacer de organizaciones de mujeres, sindicatos, organizaciones gremiales, organizaciones defensoras de la niñez, organicaciones indígenas, organizaciones de afrodescendientes, etc., haciendo que coloquen dentro de sus esfuerzos, el tema de los derechos de las PcD. Difícilmente lo van a incorporar por su propia iniciativa; será necesaria una acción orientadora, a partir de la iniciativa de las OPcD.

Ya con el tema incluido en sus agendas, estas organizaciones de la sociedad civil podrán desarrollar la labor de vigilancia, que les asigna el inciso 3 del artículo 33.

Por todo ello, se puede concluir que en la labor de vigilancia, desde la sociedad civil, el corazón palpitante y multiplicador, deben ser las OPcD, potenciadas social y políticamente y plenamente conscientes de su papel en la defensa, protección y promoción de los derechos de las PcD.

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Notas

1. Estudio temático preparado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la estructura y la función de los mecanismos nacionales de aplicación y vigilancia del cumplimiento de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (NACIONES UNIDAS, 2009, para. 17).

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Referencias

Bibliografía y otras fuentes

NACIONES UNIDAS. 2006. Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (CDPD). Resolución A/RES/61/106, Asamblea General de Naciones Unidas (13 dic. 2006).
______. 2009. Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH). Informe Anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos e Informes de la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General. Estudio temático preparado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para mejorar el conocimiento y la comprensión de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. A/HRC/10/48 (26 enero 2009). Disponible en: www2.ohchr.org/english/issues/disability/docs/A.HRC.10-48_sp.doc. Visitado en: mayo 2011.

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Luis Fernando Astorga Gatjens

Luis Fernando Astorga Gatjens es costarricense, consultor internacional en derechos humanos y discapacidad, periodista y activista político y social. Director Ejecutivo para América Latina del Instituto Interamericano sobre Discapacidad y Desarrollo Inclusivo (IIDI). Fundador, ex vicepresidente y asesor político de RIADIS. Participante activo en la génesis y el proceso de negociaciones de la CDPD en la ONU. Fundador del Caucus Internacional sobre Discapacidad e impulsor del Proyecto Sur. Autor de varias publicaciones sobre desarrollo inclusivo y derechos de las personas con discapacidad. Conductor de varios procesos de capacitación en la misma materia. 

Email: luferag@ice.co.cr

Original en Español.

Recibido en febrero de 2011. Aceptado en mayo de 2011.