Diplomacia em direitos humanos no século XXI11. Uma versão anterior deste artigo foi publicada sob o título “New powers won’t play by old rules”. Disponível em: http://www.opendemocracy.net/openglobalrights/david-petrasek/new-powers-won’t-play-by-old-rules. Último acesso em: Nov. 2013.

Conforme tive a oportunidade de defender em outro trabalho,⁶ mesmo que seja sensato exigir que novas potências priorizem direitos humanos em suas relações bilaterais (e, mesmo a este respeito, restam dúvidas, conforme veremos abaixo), há várias razões pelas quais tais potências podem se recusar a fazê-lo. A razão mais óbvia é que muitas potências emergentes, por exemplo, a China e a Rússia, são elas próprias alvos de acusações de violações sistemáticas de direitos humanos, e, portanto, é difícil esperar que critiquem outros de boa fé. Mesmo entre as democracias emergentes, sendo os casos mais exemplares Brasil, Índia e África do Sul, há graves problemas de direitos humanos, e isso pode comprometer a capacidade destes países de promover internacionalmente os valores com os quais alegam estar comprometidos internamente. Por isso, muitos comentaristas afirmam que, a não ser que estes países melhorem significativamente a situação interna de direitos humanos, é improvável (e, de qualquer forma, pouco eficaz) que as novas potências se tornem defensores de direitos humanos no âmbito externo.⁷

No entanto, a aparente contradição entre uma situação interna conturbada de direitos humanos e a promoção de direitos humanos no exterior não é algo novo. Democracias ocidentais, como os Estados Unidos, a França e o Reino Unido, têm criticado abertamente abusos de direitos humanos em outros países, apesar de seu histórico nacional ser longe de perfeito. Além disso, países como a Índia, o Brasil e a África do Sul já se dispuseram a levantar questões de direitos humanos, pelo menos, em relação a alguns países. A Índia, por exemplo, tem feito críticas ao Sri Lanka e votou duas vezes no Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas para insistir que esse país investigue propriamente os abusos de direitos humanos no contexto da guerra contra os Tigres de Libertação do Tamil Eealam (LTTE, na sigla original),⁸ ainda que a própria Índia seja acusada de cometer abusos em suas guerras contra separatistas da Caxemira e insurgentes maoístas.⁹

É improvável que a acusação de hipocrisia previna novas potências de criticar outros países nos casos em que, por alguma razão, considerem ser importante fazê-lo (de forma muito semelhante às antigas potências). Se estas potências emergentes tomam essa decisão por razões políticas ou em função de uma preocupação genuína com aqueles cujos direitos estão sendo violados, ou alguma combinação dos dois é outra questão (mas, de novo, trata-se de uma questão familiar às antigas potências). Dito isso, é certo que as novas potências buscarão cada vez mais influenciar a pauta de investigações de países específicos, ao menos no âmbito das Nações Unidas, de forma a dar primazia a uma perspectiva não de confronto, mas alicerçada no diálogo. Isso já pode ser verificado no âmbito do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, onde é cada vez mais difícil reunir uma maioria favorável a resoluções referentes a países específicos, e onde muitos governos se opõem, em princípio, ao uso de resoluções voltadas a nomear países específicos para constrangê-los publicamente por sua situação de direitos humanos. Da mesma forma, o sistema de “procedimentos especiais” (os relatores e os grupos de trabalho) continua a ser pressionado a adotar táticas menos agressivas, como relatórios críticos, e a priorizar o diálogo com os Estados.

O problema mais básico, no entanto, com a suposição de que as novas potências devem (ou podem) levar questões de direitos humanos para o âmbito internacional é que pressupõe que a condenação e a pressão por parte de qualquer governo estrangeiro, atuando por meio da ONU ou de maneira bilateral, são ou continuarão sendo, um meio eficaz de aumentar o respeito aos direitos humanos. Na verdade, as evidências a esse respeito são inconclusivas (HAFNER-BURTON, 2008). Parece que essa pressão só funciona realmente quando o país sendo investigado tem algo a ganhar (ou a perder) do país ou dos países que o pressionam (FRANKLIN, 2008). Este cálculo pode provocar resultados muito diferentes de em um mundo cada vez mais multipolar.

Considere o histórico. A estratégia de usar a política externa e fóruns multilaterais para pressionar regimes violadores de direitos humanos ganhou força real pela primeira vez em meados dos anos 1970 e se intensificou na década de 1980, justamente num momento em que o poder dos países ocidentais estava em ascensão, e o poder soviético em declínio. Os países que enfrentaram esta nova pressão do exterior – ditaduras da América do Sul e Central, África do Sul durante o apartheid, e os regimes comunistas da Europa do Leste – resistiram a essa pressão, ou mudaram suas políticas, conforme o caso, em grande parte conforme o grau em que dependiam das relações comerciais, militares ou de ajuda externa das potências ocidentais que estavam exercendo tal pressão. Na década de 1990, com poucos desafios ao poder dos Estados Unidos (e do Ocidente) e portanto mais países dependentes das relações com eles, havia mais e maior abertura para promover direitos humanos por meio da política externa e da ONU. Assim, houve de fato um aumento dramático do número de países que passaram por uma ou outra forma de investigação pela ONU e dos mecanismos para fazê-lo.

Além disso, consideremos os casos em que a pressão de governos estrangeiros teve o impacto mais concreto e, inversamente, os casos em que esse impacto foi insignificante. No período pós-Guerra Fria, o desejo de aderir à União Européia e/ou à Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), sem dúvida, motivou os países da Europa do Leste, Central e Sudeste a atentar para questões de direitos humanos levantadas pelos membros daqueles alianças. Da mesma forma, os países de pequeno e médio porte, fortemente dependentes de ajuda ou de comércio e investimentos externos, em alguns casos passaram a respeitar mais os direitos humanos sob pressão externa. Contudo, a crítica ocidental de violações de direitos humanos teve um impacto insignificante sobre grandes potências como a China ou a Rússia, ou médias e pequenas potências não dependentes do Ocidente, como o Irã e o Sudão, ou Sri Lanka e Zimbábue. Muitos outros exemplos poderiam ser mencionados.

O opróbio moral decorrente da crítica raramente, por si só, provoca alguma mudança. É o medo de que a crítica, seja bilateral ou por meio de resoluções da ONU, possa produzir repercussões em outras áreas que lhe dá peso. Sobre esta questão, potências emergentes provavelmente diferem das potências antigas. Os países em desenvolvimento têm sido profundamente hostis a tais condicionalidades, e em vários casos os BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) têm lutado contra tentativas de vincular as relações comerciais ou de ajuda ao respeito aos direitos humanos.¹⁰ Qualquer que seja o fundamento para essa resistência, provavelmente veremos uma maior relutância em aplicar direitos humanos como condicionalidade nas políticas de instituições globais – ONU, Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional (FMI) – conforme o peso dos votos e a influência das potências emergentes aumentam nessas organizações.

Novamente, não estamos sugerindo que as novas potências não se disporão a adotar posições críticas públicas a respeito da situação de direitos humanos em outros países e, em alguns casos, a usar instrumentos políticos, econômicos e de ajuda externa para reforçar esta postura. Embora haja pouca evidência disso no âmbito das Nações Unidas, as novas potências podem agir de maneira diferente em órgãos intergovernamentais regionais e sub-regionais. Por exemplo, regimes repressivos podem ter sua filiação a organizações regionais negada. A União Africana, por exemplo, tem procurado excluir a participação de governos que chegaram ao poder por meio de golpes de Estado ou por outras vias inconstitucionais. Não obstante, o histórico a esse respeito é variado. Na Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, na sigla original), alguns países como a Indonésia têm, pelo menos em certas ocasiões, defendido critérios mais exigentes de direitos humanos, ao passo que outros países não têm feito o mesmo. Por exemplo, na Organização dos Estados Americanos (OEA), alguns países da América do Sul têm procurado enfraquecer o papel da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH).¹¹

A relutância generalizada das novas potências para tratar de direitos humanos em países específicos, cujo sucesso depende em geral de formas de imposição de condicionalidades, não pode, no entanto, ser vista como um indicativo de ausência da promoção de direitos humanos em suas políticas externas. Embora a tática de nomear países específicos e constrangê-los publicamente devido à sua situação de direitos humanos possa ser a mais visível, essa estratégia está longe de ser a única maneira de promover direitos humanos em outros países. Grande parte do trabalho diplomático em direitos humanos, tanto no âmbito regional quanto nas Nações Unidas, não se concentra em países específicos, mas em temas específicos. Esse esforço pode ter como objetivo identificar políticas e práticas para aprimorar a proteção de direitos humanos específicos, ou fortalecer normas internacionais para tratar de um problema de direitos humanos. Claro, parte deste trabalho é burocrático, e tendo em vista os muitos problemas da ONU, nem sempre é muito eficaz, oportuno ou pertinente. No entanto, uma das maiores conquistas da ONU em direitos humanos tem sido o desenvolvimento de normas internacionais, sejam elas vinculantes ou não, e esse processo está longe de terminar. Mesmo considerando que os principais tratados já foram adotados, o processo para consolidar um acordo internacional, sua interpretação e os detalhes de sua implementação continuarão. Assim como a reforma da legislação interna em relação a direitos é um processo contínuo, o mesmo ocorre no âmbito internacional.

Novas potências muitas vezes participaram plenamente e com posições progressistas dos processos de elaboração de normas internacionais. Estados latino-americanos, por exemplo, ocuparam posição de vanguarda nos esforços para adotar uma nova convenção da ONU contra desaparecimentos forçados, com muitas de suas posições mais radicais do que a postura de alguns dos países ocidentais. Nações africanas desempenharam um papel fundamental na garantia da aprovação do Estatuto de Roma que cria o Tribunal Penal Internacional (embora alguns deles sejam hoje críticos ferrenhos do Tribunal). A convenção referente a direitos de migrantes é defendida por países como o México e as Filipinas, enquanto países ocidentais se recusam a assinar ou ratificar este documento. A África do Sul teve um papel de destaque em garantir uma maior atenção e proteção dos direitos de lésbicas, gays, bissexuais e transgêneros. Muitos outros exemplos poderiam ser citados.

Esse trabalho para desenvolver normas internacionais pode parecer menos virtuoso, e certamente atrai menos atenção, mas, a longo prazo, não é menos efetivo do que o lobby referente a países específicos. Na verdade, pode até ser mais efetivo. Estudos têm demonstrado a importante influência de normas internacionais para alterar o comportamento de Estados, especialmente em países em democratização, onde as normas internacionais podem ser usadas pela sociedade civil local para pressionar por reformas na legislação e na política interna (SIMMONS, 2009). Isto pode ser muito mais efetivo do que resoluções condenatórias em órgãos das Nações Unidas, ou críticas por parte de governos estrangeiros.

Visto desta forma, um quadro mais complexo desponta em relação aos direitos humanos na política externa de potências emergentes, o qual sugere que, embora possa haver menos das “antigas” táticas de críticas públicas e de imposição de condicionalidades, outras táticas, incluindo abordagens focadas em diálogo e no estabelecimento de normas temáticas, se destaquem no cenário atual. Se isso for verdade, este quadro apresenta tanto riscos quanto oportunidades para manter e aprimorar um regime internacional eficaz de proteção dos direitos humanos. Um declínio na atenção a países específicos pode apresentar riscos em situações em que ocorram violação de direitos humanos em grande escala e, portanto, em que se faz necessária uma medida urgente, inclusive por meio do Conselho de Segurança. Por outro lado, oportunidades de promover reformas de direitos humanos por meio do diálogo Sul-Sul, ou por meio de um processo mais eficiente de Revisão Periódica Universal (RPU) mal foram exploradas. O desafio pode bem ser o de concentrar esforços em garantir o apoio das novas potências, apenas em casos extremos para adotar medidas envolvendo países específicos, e, no mais aceitar que, diante das novas dinâmicas mundiais, a crítica pública e a imposição de condicionalidades não têm futuro.

Finalmente, deve-se salientar que, embora seja importante, o trabalho diplomático em uma nova ordem mundial dificilmente será determinante para o futuro dos direitos humanos. A ascensão de novas potências é apenas uma das muitas mudanças globais enormes em andamento. Ganhos dramáticos na educação, inclusive nos níveis secundário e pós-secundário, juntamente com o crescimento exponencial da população urbana e da difusão do acesso à internet móvel (para 5 bilhões de pessoas até 2020) apontam para uma classe média recentemente fortalecida e em crescimento em dezenas de países. As potências emergentes ocupam lugar de destaque neste grupo: China e Índia, é claro, mas também Brasil, Indonésia, México, Nigéria, África do Sul, Turquia e outros. Essa classe média recentemente fortalecida será um motor fundamental de mudança, para o bem ou para o mal. A abordagem adotada por esse grupo em relação aos direitos humanos é provavelmente muito mais importante para as lutas globais em sua defesa do que a política externa de seus governos.