En el año 2008, la Secretaría de Seguridad del Estado de Río de Janeiro (SESEG- RJ), instaló la primera Unidad de Policía Pacificadora (UPP) dentro de la comunidad Dona Marta, ciudad de Río de Janeiro. Hasta el momento (marzo de 2012) funcionan, aproximadamente, 20 unidades. Se espera que para el 2014 van a operar unas 40 unidades. Los números destacan la amplitud de esta política y asimismo, la importancia que los activistas, gestores públicos y especialistas de Brasil y de otros países del Sur Global, la estudien y debatan.
De acuerdo con la Secretaría de Seguridad del Estado de Río de Janeiro, las UPP representan un nuevo modelo de política pública en el campo de la seguridad. Su objetivo declarado es: “retomar los territorios antes dominados por el crimen organizado y establecer el Estado Democrático de Derecho”,* a través de una política de patrulla ciudadana, que también prevé proyectos sociales y urbanísticos.
Teniendo en cuenta la dimensión de las cuestiones sociales que pretende enfrentar, esta política recibió una amplia atención de los medios nacionales e internacionales, y de especialistas de diversas áreas, inclusive con serios cuestionamientos. Por ejemplo, después de visitar Brasil, el relator especial de la ONU sobre ejecuciones extrajudiciales sumarias o arbitrarias, Philip Alston, festejó la iniciativa de las UPP, aunque, destacó que cada vez existen más relatos sobre los abusos cometidos por la policía de estas unidades contra los habitantes de las comunidades atendidas, y asimismo, la falta de prestación de los servicios sociales previstos.**
Considerando la relevancia del tema y con intención de contribuir al debate público sobre políticas efectivas que garanticen el derecho a la seguridad, Sur – Revista Internacional de Derechos Humanos, lanza este número sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, y entrevista a dos especialistas en UPP.
Conectas Derechos Humanos • ¿Cómo evalúa la política pública de las Unidades de la Policía Pacificadora (UPP) en Río de Janeiro? ¿En qué medida las UPP constituyen avances o retrocesos con relación a otras políticas ya existentes en Río de Janeiro?
Rafael Dias • Desde el punto de vista conceptual las Unidades de la Policía Pacificadora (UPP), no se pueden considerar política pública, porque entendemos que la dimensión pública de la política depende de la participación social en todas las etapas de elaboración (producción, realización y ejecución). La política pública se efectiviza con la participación sustantiva de la sociedad civil. Esta no es la configuración del proyecto de las UPP que fueron concebidas y ejecutadas por el Estado sin ninguna participación social, creación de espacios de control externo ni interlocución real con las comunidades donde se implantaron. Asimismo, no existe una ley o normativa que reglamente las UPP, el modelo de acción, los límites operaciones, ni los objetivos institucionales. De este modo, se puede considerar que las UPP son como máximo una política de gobierno, pues expresan un determinado proyecto de gobierno del Estado de Río de Janeiro. De esta forma, son propensas a las estrategias del gobierno y a sus intereses específicos, que no se pueden confundir con los intereses del conjunto de la sociedad ni con los derechos humanos de manera general.De modo general, las UPP contribuyen, dentro de las áreas donde se han implantado, a interrumpir, momentáneamente, la dinámica de enfrentamientos entre la policía y los grupos armados. Esto produce un efecto de alivio inmediato en el día a día de los moradores que viven en el medio del fuego cruzado. El carácter criminalizandor, aleatorio y violento de las acciones policiales ocasionaba graves violaciones a los derechos humanos y obligaba a los habitantes de las favelas a una postura de alerta constante, al mismo tiempo, que encontraban una barrera permanente construida por el poder público y los medios de comunicación para organizar las denuncias y demandas políticas contra este tipo de acción.
Antes de la UPP, la difundida “política de confronto” fue la responsable del crecimiento exponencial de los “autos de resistencia”- un modo de camuflar las ejecuciones sumarias realizadas por la policía – que en el año 2007, el primer año de de gobierno de Sérgio Cabral Filho, llegó al ápice de 1330 casos (un promedio de tres hechos por día). La crítica a este tipo de política hizo que el gobierno del Estado reorientase su discurso y presentara la UPP, a fines del 2008, como una “novedad” dentro de la política de seguridad pública y la implantara en el morro de Santa Marta. Sin embargo, no se puede considerar este modelo de patrulla ciudadana algo totalmente nuevo. El desarrollo del GPAE (Grupo Policial en Áreas Especiales) con las premisas de policía comunitaria, a comienzos del siglo XXI, en el morro de Cavalão en Niteroi y en Cantagalo/Pavão-Pavãozinho en Copacabana, demuestran la existencia de otro proyecto de seguridad pública, similar a las UPP que posteriormente fue reducido y desarmado. La diferencia entre los dos proyectos es una fuerte inversión para la legitimación de las UPP, muchas veces de manera acrítica. La UPP se presenta como una solución mágica para la seguridad pública, sin considerar algunos elementos que continúan sin alteración dentro de la misma política de seguridad. Los principios de la policía comunitaria no se vienen aplicando en las áreas de UPP, que mantiene una postura de patrulla ostensiva dentro de las favelas y que en vez de mediar los conflictos, impone una cultura organizativa de modo coercitivo.
Un avance real, sería hacer frente a la cuestión del tráfico de drogas sin recurrir a la lógica de guerra que estimula la producción de una sociabilidad violenta.
Conectas • ¿Las UPP acarrean, consecuentemente, una militarización dentro de las comunidades en las que se implantan?
R. D. • La presencia ostensiva y permanente de la policía armada implica una militarización en el día a día de las comunidades. Si no se puede admitir el poder que ejercen los grupos armados en las favelas,ya sea de los narcos, o de las milicias, se espera que el Estado no utilice la misma lógica de ocupación armada del espacio urbano.
La figura del comandante de la UPP adquiere contornos arbitrarios y así actúa, como una especie de “síndico general” de la comunidad, que adopta e induce a una cultura de cuartel para los moradores de las áreas que cuentan con las UPP. Siendo así, el comandante puede decidir, de modo unilateral, si autoriza o no los bailes “funk” u otros eventos dentro de las favelas donde existen las UPP. Otro indicio de militarización, es que la mediación política de la comunidad, que debería articularse a partir de la asociación de vecinos o por la iniciativa de grupos, colectividades u organizaciones locales, la ejerce la fuerza policial que administra el lugar. La mediación política de la Policía Militar arrebata la potencialidad de los moradores para organizarse en su propio territorio. La criminalización de los moradores también sigue inalterada con un aumento de detenciones por desacato en áreas de UPP. Asimismo, el proyecto de la UPP está conceptualmente vinculado a la lógica militar de ocupación del territorio que pretende reconquistar la soberanía del Estado a través de la “pacificación” de estos territorios. En el Complejo del Alemán y Penha, es el propio Ejército quien cumple ese papel, para implementar en un futuro las UPP. La verdad es que el Estado siempre estuvo presente en las favelas, sea con su brazo armado, o en el suministro precario de algunos servicios esenciales.
Conectas • ¿En qué medida las UPP contribuyen a la implementación del derecho a la seguridad de los ciudadanos?
R. D. • El derecho a la seguridad tiene que entenderse de un modo más amplio, como el resultado del cumplimiento de un conjunto de políticas sociales donde la seguridad pública es uno de los medios, pero no el único que lo garantiza. Tampoco podemos confundir la seguridad pública con intervención policial, pues entender la seguridad pública como un papel exclusivo de la policía es un modo simplista de tratar la cuestión. Con la UPP, el Estado no puede escapar de sus obligaciones públicas y tendrá que enfrentar la exigencia de la sociedad civil, porque ahora el Estado, divulga el rescate de la soberanía sobre el territorio que supuestamente se habría perdido para el tráfico de drogas. Lo que estamos viendo es que la situación de desigualdad y la mala calidad de los servicios públicos prestados sigue intacta después de las UPP. Si ahora la culpa de esta situación no es más del tráfico de drogas, sólo puede ser responsabilidad del Estado que las políticas públicas sigan precarias en este espacio, inclusive después de la intervención policial que tendría la función de garantizarlas para el conjunto de la población. ¿Cómo se explica que los servicios públicos no lleguen con la misma calidad y cantidad al morro Santa Marta, que está en el barrio de Botafogo, y llegue a los otros residentes del mismo barrio?
El modo como operan las UPP y la manera como intervienen en el territorio, parece expresar que la favela es, en si misma, un lugar de criminalidad. Sin embargo, sabemos que la criminalidad violenta presenta una dinámica mucho más compleja que no se puede asociar directamente al espacio de la favela. Por eso, la acción gubernamental refuerza esa concepción, en vez de promover la seguridad social de los moradores, quiere vigilarlos y controlarlos pues se los considera potencialmente peligrosos.
Conectas • Además del tema de la seguridad, ¿las UPP contribuyen a promover otros derechos de los residentes de las comunidades que atiende?
R. D. • Tampoco se puede analizar la UPP separándola del actual modelo de “gestión empresarial de la ciudad” que se viene construyendo en Río de Janeiro. La realización de los mega eventos deportivos (el Mundial de Futbol en 2014 y los Juegos Olímpicos en 2016) aceleró el proceso de gestión autoritaria y militarizada del espacio urbano. Las UPP, están concentradas en la zona sur carioca, donde se concentran los hoteles, y el corredor donde serán los juegos (La zona Norte, región de la Tijuca, la Zona Oeste, Ciudad de Dios) – la excepción es Batan, la única área de milicia que fue “pacificada” y en la que torturaron a los periodistas del “O Día”, en 2007. Esa inversión pública, no consideró otras áreas del Estado. Los gestores de seguridad olvidaron alevosamente la región de la “Baixada Fluminense” que tiene los mayores índices de criminalidad de Río de Janeiro.
Esa gestión empresarial del espacio urbano favorece la “remoción blanca” de los moradores en áreas de las UPP que vieron aumentar el costo de vida sensiblemente, sin que el Estado efectuara, en contrapartida, políticas públicas consistentes para esos espacios. Lo que vemos es la prohibición y criminalización de elementos culturales de las favelas que se expresan en los bailes funk. Hasta ahora no se concretizó la tesis de que “la pacificación” promovida por la policía será la puerta de entrada para el desarrollo de las políticas sociales. La indudable desigualdad entre los moradores de las favelasy los que viven en el resto de la ciudad continua inalterada. Asimismo, suena un poco raro condicionar la institución de derechos como resultado de las acciones policiales.
Conectas • ¿El modelo de las UPP es o debe ser aplicable fuera de Río de Janeiro?
R. D. • La UPP es un modelo traído de Medellín, Colombia y que incluso allí está demostrando una reversión en la caída inicial de los índices de criminalidad. El secretario de Seguridad Pública de Río de Janeiro y los gestores del área, viajaron innúmeras veces a Medellín y trajeron con ellos el paquete de seguridad debajo del brazo. Si pensamos que el contexto de Medellín es diferente del contexto carioca y que los modelos no se pueden transportar de una ciudad a otra, también consideramos que el modelo que se implantó en Río, de inspiración colombiana, no sirve necesariamente a otras ciudades brasileñas como paradigma. La experiencia de la UPP es muy reciente y es necesario evaluarla e incluso cuestionarla, el consenso conservador que la rodea no ayuda en nada al debate sobre seguridad pública. Es necesario que la seguridad pública sea desmilitarizada, la concepción de ocupación militar de determinados espacios urbanos no ayuda a construir una sociedad democrática, sino a incentivar estrategias de gobierno y control de determinados sectores de la población, o sea de los pobres. Una estrategia política que pretende mantener las desigualdades sociales a través de un control permanente, una vigilancia contumaz sobre los moradores de las favelas y de las periferias urbanas.
Conectas Derechos Humanos • ¿Cómo evalúa la política pública de las Unidades de la Policía Pacificadora (UPP en Río de Janeiro? ¿En qué medida las UPP constituyen avances o retrocesos con relación a otras políticas ya existentes en Río de Janeiro?
José Marcelo Zacchi • Observadas a través de los resultados, las UPP significan la extensión de los servicios regulares de seguridad pública en áreas que históricamente estuvieron excluidas de los mismos y la recuperación de la capacidad de acción pública en esas áreas, con un efecto positivo inmediato en el ejercicio de los derechos civiles básicos, ir y venir, asociación, manifestación, integridad física y moral, además de la seguridad de las poblaciones.
Situados dentro de la perspectiva de la relación histórica de Río de Janeiro con la seguridad pública y con las favelas, estos contenidos representan la expresión práctica de algunas inflexiones fundamentales en la visión y hábitos de la ciudad.
La primera se encuentra, cuando se adopta la premisa de que la tarea primordial de la policía en las favelas y áreas pobres no es proteger la ciudad de la supuesta amenaza que estas zonas representan, sino la de promover seguridad a los ciudadanos y ciudadanas; la segunda, cuando se define la protección a la vida, la integridad física y las libertades básicas como prioridad para este estadio, en lugar de un combate bélico al narcotráfico por encima de todo y a cualquier precio; y la tercera, cuando se reconoce que esta misión se cumple mejor con una presencia regular y con una eficiencia preventiva articulada entre la sociedad y otros servicios públicos que con incursiones militares voluntariosas.
Son cambios notables que se alimentan de la suma gradual de acciones de diferentes sectores de la sociedad civil y de las experiencias gubernamentales previas que abarcan estas dos últimas décadas de la vida democrática en la ciudad, pero que hoy encuentran un respaldo que era impensable tiempo atrás. Las UPP constituyen, asimismo, el desdoblamiento institucional y programático de esa renovación de postulados, con la buena noticia adicional del comando de seguridad pública de Río de Janeiro que viene demostrando desde la implantación de la primera unidad, en 2008, compromiso y competencia necesarios para convertir las buenas premisas en nuevas prácticas institucionales.
No se trata de ignorar los límites de la política: las UPP no son la solución para todos los problemas de los territorios en los que están presentes, ni para la seguridad pública de Río de Janeiro. Tampoco hay que desatender los desafíos que aún se deben enfrentar. Pero no se puede dejar de festejar la novedad que la experiencia representa en la ciudad y los resultados expresivos que ya se alcanzaron.
Conectas • ¿Las UPP acarrean, consecuentemente, una militarización dentro de las comunidades en las que se implantan?
J. M. Z. • No veo que esto ocurra en la experiencia práctica de las comunidades. En buena medida me parece que es lo contrario. La particularidad del fenómeno de la violencia urbana en Río de Janeiro ocurre a partir de la década de 1980, por incidencia, no solo del aumento de los índices de crimen e inseguridad, sino también por el control ostensivo de algunos sectores de la ciudad por parte de grupos delincuentes armados, y consecuentemente en conflictos bélicos entre los grupos rivales y la policía.
A lo largo de los años, esto resultó en la presencia permanente de “soldados” de los grupos criminales armados con fusiles y otras armas impactantes en los accesos y en el interior de las comunidades, construcción de casamatas y barreras físicas para la circulación de vehículos y personas, imposición de restricciones a la entrada de moradores de otras áreas de la ciudad y la vigencia impuesta de “leyes marciales” que incluían desde el veto al uso de ropa con los colores símbolo de los grupos rivales o de cámaras fotográficas a juicios y ejecuciones sumarias, además, obviamente, los residentes estaban permanente expuestos a tiroteos y situaciones de combate explicito.
Solamente la naturalización profunda de esta realidad o la desconfianza insuperable de la actividad policial pueden llevarnos a identificar menos militarización en este contexto que en otro en el que la violencia armada se aproxima a cero, las libertades públicas se ejercen, la ley democrática y el debido proceso son los límites para las relaciones y los eventuales desvíos de aplicación están sujetos a la crítica pública y a sanciones también legalmente previstas. Si creemos en el Estado Democrático como marco deseable para la organización colectiva, es necesario que sepamos reconocer los avances claros en esa dirección.
Ahora bien, es evidente que esta transición en el rumbo de la norma democrática exige bastante más que el paso inicial de instalación de las UPP. La centralidad de la presencia policial, inherente al primer momento, precisa diluirse rápidamente en combinación con nuevos medios de resolución de conflictos y participación social. La vigilancia cotidiana precisa encontrar límites adecuados en términos, por ejemplo, de las prácticas de rutina de abordaje y vigilancia, del porte de armamentos y de la proporción de policía por habitante y será imprescindible que se evite que las eventuales medidas correctas en este sentido se confundan públicamente con algún retroceso en la política. La afirmación del poder público, sobre la regulación de diversos espacios cotidianos, de los cuales había estado hasta entonces ausente, de conflictos de vecinos a reglas urbanísticas, del uso del espacio público al suministro legal de servicios urbanos, precisa valerse de canales de diálogo y reglas de transición equilibradas, que involucren para esto muchos más agentes públicos que policía.
El dato positivo es que todo esto hoy forma parte de la agenda declarada de los gobiernos del estado y de la municipalidad de Río y se ha traducido en el desarrollo de acciones estratégicas en la secuencia de la pacificación. No obstante, no existen dudas de que aún hay mucho por hacer en todas las dimensiones.
Conectas • ¿En qué medida las UPP contribuyen a la implementación del derecho a la seguridad de los ciudadanos?
J. M. Z. • El primer aspecto es el de la vigencia de libertades. Este es de hecho, el objetivo central de las UPP. Es la posibilidad de circular libremente o de recibir visitas, independientemente del lugar de la ciudad de donde vengan. De asociarse y manifestarse públicamente sin intimidación de “dueños” locales. De vivenciar el espacio público sin exponerse a enfrentamientos armados. Todo lo que el ejercicio de la soberanía de un Estado democrático sostiene, y que justifica su presencia y la vigilancia en las demás áreas de la ciudad y del país.
A su vez, la evolución de los indicadores de crímenes y de violencia en las comunidades beneficiadas, hablan por sí misma. Los disparos de armas de fuego, se han convertido en episodios raros, las 22 áreas y los 400.000 residentes que el programa abarcó, desde el 2008, notaron reducciones de hasta un 80% en la incidencia de homicidios y del 30 al 70 % en los casos de otros crímenes violentos. Al mismo tiempo, los índices de letalidad en la policía se encuentran próximos a cero. Esta evolución contribuyó para un retroceso de la violencia en la ciudad como un todo en el mismo período, que se expresa en una reducción del 26% en los casos de homicidios y del 60% en las muertes por enfrentamiento con la policía.
Finalmente, la conquista de estos avances permite que surjan otras agendas, hasta entonces invisibles por la centralidad impuesta por conflictos armados. Temas como la violencia intrafamiliar o contra la mujer, la reinserción de jóvenes que provienen de grupos delincuentes o de prisiones, la oferta de políticas de salud para los dependientes químicos, la resolución de conflictos cotidianos, la reglamentación adecuada de la actuación de la policía en el día a día, entre otros, ganan visibilidad y destaque en las aspiraciones locales y de la ciudad. Algunos, en buena parte de los casos, aún más presentes en el debate público que en políticas efectivas. Sin duda, es posible extraer una buena pauta que permita dar nuevos pasos para avanzar en la trayectoria de seguridad de estas comunidades.
Conectas • Además del tema de la seguridad, ¿las UPP contribuyen a promover otros derechos de los residentes de las comunidades que atiende?
J. M. Z. • Un dato interesante sobre la reciente experiencia de Río, es la evidente interdependencia entre la seguridad y otros derechos sociales, económicos y urbanos. En contextos donde se establecen fronteras urbanas armadas como el que alcanzó la ciudad, ya no se trata sólo de desigualdad y limites de oportunidades alimentando conflictos, sino de una centralidad de la violencia que mina la posibilidad de otros procesos inclusivos.
Las intervenciones urbanas que apuntan a ampliar la accesibilidad tropiezan con la instalación de patrullas armadas o barreras físicas en las vías abiertas. Escuelas y unidades de salud encuentran problemas para atraer profesionales que quieran trabajar en esas áreas, dado el riesgo de los constantes enfrentamientos. Las empresas evitan invertir o contratar profesionales que residan en esas zonas. El asociacionismo local es intimidado o directamente cooptado. Se dificulta o incluso se imposibilita el suministro de servicios tan elementales como la recolección de residuos o la iluminación pública.
La llegada de la seguridad, o de la paz, si queremos, redunda en la remoción de esas barreras. Trae en si misma, tanto la oportunidad como el desafío de avanzar, de la llamada pacificación hacia la integración plena de las áreas beneficiadas al tejido de la ciudad.
Felizmente, la comprensión sobre la necesidad de este movimiento, hoy es nítida en la agenda pública carioca. Dentro del ámbito municipal, el programa UPP Social en cuya creación e implantación tuve la satisfacción de participar, coordina la expansión de los servicios sociales urbanos en las áreas pacificadas y promueve la participación de los residentes en este proceso. Otros programas del gobierno del Estado o del gobierno federal, desempeñan el mismo papel en sus respectivas esferas. El sector privado amplía su presencia en esas áreas y se multiplican las iniciativas de soporte al emprendedurismo local, en un momento económico afortunadamente favorable para esto.
El camino para superar el largo pasivo acumulado en esas áreas que estuvieron históricamente abandonadas, es sin lugar a dudas largo. Y la amplitud de los avances ya alcanzados varía mucho de acuerdo a las dimensiones y territorios. No obstante, es evidente el papel de la seguridad dentro del contexto para realizar un movimiento de integración.
Conectas • ¿El modelo de las UPP es o debe ser aplicable fuera de Río de Janeiro?
J. M. Z. • Si entendemos la UPP como una referencia de acción policial que se basa en una planificación informada, en la minimización del uso de la fuerza y en la actuación cotidiana de carácter comunitario, con compromisos explícitos con la garantía de los derechos y el control de desvíos de conducta, sí. Pero en este caso, no se trata propiamente “de un modelo de las UPP”, sino de un modelo de la buena acción policial en cualquier lugar del mundo, de cuyos antecedentes la propia concepción de las UPP se benefició.
Por otro lado, en caso que entendamos las UPP como la sigla para el proceso de recuperación de soberanía democrática en las áreas urbanas dominadas por grupos criminales, entonces el modelo podrá tener sentido para otras grandes ciudades que están expuestas a fenómenos similares. Que no son muchas en el mundo: como ya se dijo anteriormente, el eje en el caso de Río no está en la incidencia del crimen y violencia genéricamente, sino en la superación de esas fronteras y conflictos armados urbanos, que es algo muy particular de la ciudad y de otros pocos lugares.
Lo cierto es que Río, camina en este momento, para inscribirse potencialmente entre los recientes casos de éxito en planes de seguridad pública y de integración social y urbana, con una combinación posible estimulante entre las dos vertientes. Nos cabe a todos alentarlo y trabajar para que esto ocurra.
* Gobierno del Estado de Río de Janeiro, más informaciones disponibles en: <http://www.rj.gov.br/web/mapa/exibeconteudo?article-id=566038>. Visitado en: Abr. 2012.
** ACNUDH, UN Special Rapporteur fi nds that killings by Brazilian police continue at alarming rates,Government has failed to take all necessary action, disponible en: <http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=10089&LangID=E>. Visitado en: Abr. 2012.
