Un Análisis del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
El artículo propone un balance de la agenda de seguridad pública en Argentina en el contexto regional. En este sentido, el análisis del primer año de gestión del Ministerio de Seguridad (creado en diciembre de 2010) y de algunas experiencias específicas, entra en diálogo con la caracterización de un panorama regional en materia de seguridad y derechos humanos con claroscuros. Si bien los cambios actuales en materia de política de seguridad en Argentina tienen sus propias características y adaptaciones, se enmarcan y dialogan con algunas tendencias regionales. El balance da cuenta tanto de avances positivos hacia el ejercicio del gobierno político de la seguridad, como de la incidencia de la agenda internacional de “las nuevas amenazas”. Algunas de las medidas sancionadas constituyen señales de alerta acerca de cómo las corrientes menos democráticas de la seguridad aceptadas internacionalmente permean las decisiones políticas locales.
Los temas vinculados a la seguridad ciudadana y a los derechos humanos han ganado una renovada centralidad recientemente en Argentina. Dos hitos pueden ser destacados como experiencias locales recientes que marcan el estado del debate local.
Por un lado, organismos de derechos humanos como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) se han involucrado crecientemente en el debate sobre políticas de seguridad, aumentando y enriqueciendo la tradicional agenda de violencia policial. Una estrategia ha sido impulsar el Acuerdo de Seguridad Democrática (ASD),1 creado en diciembre de 2009, que aglutina diversos actores sociales y políticos que promueven soluciones políticas eficientes frente a los problemas del delito, desde una perspectiva respetuosa de los derechos y las libertades de los ciudadanos.
Por otro lado, la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en diciembre de 20102 supone una nueva etapa de gobierno civil, que implica transformaciones respecto de la opción histórica de los gobiernos argentinos de delegar la seguridad sobre las propias instituciones policiales.3
En este artículo4 analizamos algunas líneas impulsadas por el Ministerio en su primer año de gestión que suponen una estrategia particular de recuperación del gobierno político de las fuerzas de seguridad y de intervención sobre núcleos de poder autónomo, particularmente de la Policía Federal Argentina (PFA). Posicionamos el análisis en el marco de ciertas tendencias regionales en materia de seguridad ciudadana y describimos algunas de las tensiones que surgen entre seguridad y derechos humanos a partir de las discusiones regionales y su manifestación en el ámbito interno. Finalmente, ofrecemos una descripción del ASD como espacio de incidencia e interlocución en políticas públicas de seguridad respetuosas de los derechos humanos.
Como introducción a la exposición, planteamos la relevancia de diferenciar en el análisis el gobierno de la seguridad del gobierno de las instituciones de seguridad. Una diferenciación analítica que enriquece la evaluación de una agenda de gobierno que, a la vez que supone el control institucional de las fuerzas, implica retomar para el ámbito político las decisiones operativas de la seguridad.
La renuncia de las autoridades políticas a ejercer en la práctica el gobierno de la seguridad en Argentina fue extendida tanto en el tiempo como en las jurisdicciones, a pesar de que normativa y jerárquicamente las fuerzas policiales han permanecido subordinadas a las autoridades democráticamente designadas desde el retorno a la democracia en 1983. Esto supone que lo que usualmente es referido como “autogobierno” es una derivación de la renuncia de las autoridades políticas a involucrarse en la gestión de la seguridad, ya sea por la creencia de que son los propios policías quienes tienen el conocimiento válido, o de que esta renuncia es una condición para la gobernabilidad, dado el poder desestabilizador que han ejercido y que se ha predicado sobre las fuerzas policiales.
Este “modelo delegativo” supone una doble renuncia: tanto a ejercer el gobierno de la seguridad, como a ejercer el gobierno de las instituciones policiales. Si bien en la práctica ambas cuestiones están íntimamente relacionadas, en el análisis vale la pena diferenciar este carácter doble de la delegación. Por un lado, todo gobierno tiene la responsabilidad de ejercer la conducción civil y estratégica de las policías, que supone el pleno control de la institución. Por otro lado, la prevención y sanción del delito y la violencia, de modo eficiente y legal, deben ser ejercidas a través de prioridades y estrategias de política criminal –entre otras cuestiones– fijadas y conducidas por las autoridades gubernamentales, tomando en cuenta las problemáticas y los conflictos de la sociedad.
La relación entre ambas dimensiones está dada, en primer lugar, en que la renuncia a conducir las fuerzas policiales implica, en los hechos, la renuncia a establecer criterios de reclutamiento, de formación, de control, de distribución de recursos, entre muchas otras cuestiones sin las cuales es imposible sostener una agenda de seguridad que no sea la que surge de la propia organización policial autonomizada. En segundo lugar, porque la delegación favorece la connivencia y la participación policial en redes de ilegalidad, constitutivas de las problemáticas delictuales más serias.
Si bien el gobierno civil y político de la seguridad es una demanda central de los organismos de derechos humanos y de aquellos que trabajan por la democratización de la seguridad en Argentina, el hecho de que las autoridades políticas asuman el rol que les corresponde en el gobierno de la seguridad es sólo un punto de partida para el impulso de políticas democráticas de seguridad. Es necesario analizar las políticas concretamente sostenidas, las prácticas policiales y sus efectos para hacer una evaluación sustantiva de las gestiones, en términos de las formas en que las relaciones entre seguridad y derechos humanos están articuladas y no solamente enunciadas.
El Ministerio de Seguridad de la Nación ha cumplido su primer año de gestión, cuya nota dominante ha sido la decisión de recuperar el gobierno de la seguridad para las autoridades políticas, antes que la reforma de las leyes marco de las policías. Resulta destacable que el nuevo Ministerio haya desplegado una línea sostenida de acciones que demuestra la decisión de ejercer el gobierno civil de la seguridad y de las fuerzas policiales federales, con lo que interrumpió la opción histórica de delegar el gobierno de la seguridad y de las instituciones policiales sobre las propias policías, especialmente la PFA. El conjunto de operativos y planes impulsados por el Ministerio conforman una novedosa trama de políticas de seguridad que avanza sobre el control del territorio, de la población y de las fuerzas de seguridad.
A nivel del gobierno de las fuerzas de seguridad, se destaca, en primer lugar, la afectación de núcleos de poder de la PFA. Esto se ha llevado a cabo principalmente a través de cuatro medidas de fuerte impacto simbólico y operativo. En primer lugar, el traspaso de la administración de los pasaportes de la PFA, que históricamente estuvo a cargo de la gestión de esta documentación crítica, a la órbita del Ministerio del Interior. En segundo lugar, el desplazamiento de la PFA de los barrios del sur de Buenos Aires –donde fue reemplazada por la presencia de Gendarmería y Prefectura, otras dos fuerzas de seguridad federales– en los que su involucramiento en redes de ilegalidad locales era un elemento central del delito en la zona. En tercer y cuarto lugar, la intervención sobre dos dimensiones desde las que la PFA definía autónomamente la distribución de los servicios de seguridad, frecuentemente a partir de acuerdos legales o espurios entre la policía y particulares o comercios de la zona: el manejo discrecional de los “servicios adicionales”5y la centralización política de la decisión respecto de cómo se deben distribuir los servicios policiales en las calles. Estas medidas, a su vez, permitieron reasignar recursos de seguridad para fortalecer el servicio en la Ciudad de Buenos Aires y en conjunto muestran la intervención en espacios claves en los que tradicionalmente la PFA ha ejercido un poder arbitrario, ilegal y altamente lucrativo.
En segundo lugar, el conjunto de acciones y directivas orientadas a modelar el perfil de las instituciones y de los funcionarios policiales implicó intervenir sobre instancias críticas de la carrera policial y el control de actuación, línea que abarcó medidas de reconocimiento de derechos de los policías. Esta integración del control con el “bienestar policial” en el marco de las áreas operativas del Ministerio se presenta como una característica original de la gestión del gobierno actual –y confluye con un reconocimiento regional sobre su importancia—que podría ser base de nuevos consensos al interior de las fuerzas que aporten sustentabilidad a un modelo opuesto al delegativo.6
A nivel de medidas asumidas respecto de áreas críticas para la agenda de derechos humanos, se destacan proyectos de protocolos de regulación de la actuación policial, un reconocimiento inédito sobre el rol de las fuerzas federales de seguridad durante el terrorismo de estado que tuvo lugar en Argentina durante la última dictadura militar entre 1976 y 1983, así como la introducción de perspectivas de género en diferentes aspectos de la gestión.
Sin embargo, los cambios impulsados por el Ministerio han alcanzado un nivel de institucionalidad dispar y aún son muy recientes para evaluar su verdadero impacto en términos de seguridad y derechos humanos. Por ejemplo, las leyes marco de las fuerzas no han sido reformadas, situación que coexiste con la incipiente reforma de normativas internas a través de resoluciones ministeriales. Durante su primer año y en el contexto de la campaña electoral que caracterizó al 2011, el Ministerio no buscó reformar las leyes orgánicas y de personal de las instituciones de seguridad federales, cambios necesarios para pasar a otra etapa del sistema federal de seguridad. La estrategia de intervención se ha centrado más en recuperar las decisiones operativas y de gestión institucional de las policías, que en reformar las leyes anacrónicas que dan marco a su accionar. Sin embargo, a nivel de las normativas internas, se ha dictado una serie de resoluciones ministeriales que reforma y otorga transparencia a diferentes regulaciones que las instituciones han manejado con importantes niveles de discrecionalidad y oscuridad.
El Ministerio ha promovido un inédito y masivo despliegue de gendarmes y prefectos en las calles de la capital y de la provincia de Buenos Aires. En particular, a pocos días de su creación, el Ministerio impulsó el Operativo Centinela que ordenó el despliegue de 6 mil gendarmes en 24 partidos del conurbano bonaerense. A su vez, el Operativo Cinturón Sur es un programa de intensificación de la seguridad y la vigilancia en barrios del sur de Buenos Aires a través del despliegue de Gendarmería Nacional y Prefectura Nacional que, como hemos mencionado, ha tenido el efecto inmediato de desplazar el poder territorial de la PFA de las zonas en las que su connivencia con el delito y la violencia tiene fuertes antecedentes.
Ambos operativos, junto con el reciente anuncio de creación de la Policía de Prevención Vecinal, constituyen intervenciones territorialmente focalizadas sobre zonas pobres, en las que se concentran privaciones de derechos. Entre los aspectos positivos de estas medidas se destacan, en primer término, la decisión de las autoridades de seguridad de incluir estas zonas en forma prioritaria. En segundo lugar, la incorporación de los vecinos de las villas y asentamientos como interlocutores de las autoridades políticas y destinatarios de las políticas de seguridad y no solamente, como históricamente se ha hecho, como factores amenazantes a ser controlados.7 En tercer lugar, diferentes indicadores coinciden respecto de la aprobación que estos operativos han recibido por parte de la población destinataria.8
Sin embargo, las implicancias de estos dispositivos territoriales diferenciados de los que se disponen en el resto de la ciudad plantean tensiones especialmente delicadas en materia de derechos humanos, que implican un diagnóstico implícito de relaciones entre pobreza y delito, una cuestión poco esclarecida en el debate local, incluso entre actores partidarios de políticas democráticas de seguridad.9 La relación entre delito y pobreza ha sido un terreno complicado para el discurso de derechos humanos, entre otros motivos, porque los pobres son las víctimas centrales de los dispositivos represivos del sistema penal, y la sola exposición a sus agencias ha implicado serios riesgos para sus derechos fundamentales.
Durante la campaña electoral de 2011, la necesidad de implementar “políticas integrales de prevención” que aborden las causas de la inseguridad ha sido prácticamente un lugar común de los discursos de todo el arco político. Los candidatos de diferente orientación en cuestiones de seguridad, incluso aquellos que han defendido los programas más autoritarios, coincidieron en este planteo. Así, el argumento del vínculo entre desigualdad e inseguridad –sin mayor análisis ni profundidad– sostiene tanto programas protectores de los derechos de los sectores empobrecidos, como intervenciones criminalizantes que cargan más violencia sobre los mismos sectores que se dice querer proteger. Sin embargo, frecuentemente, la retórica políticamente correcta sobre “lo social” deriva en nuevas formas focalizadas de criminalización de la pobreza.
De cara a las políticas en marcha y a la homogeneidad que ha adquirido la retórica dominante en los debates sobre seguridad -ya sea democrática o autoritaria-, se impone la necesidad de aportar contenidos analíticos y empíricos para identificar criterios de evaluación de políticas que intervienen sobre estas cuestiones, en las que frecuentemente el diagnóstico queda implícito. Se trata de criterios que permitan evaluar de qué manera estas políticas de despliegue territorial afectan los derechos de las personas que viven en esos territorios, mayoritariamente pobres.
Aquí buscamos llamar la atención sobre la necesidad de fortalecer los controles de todo tipo –políticos, judiciales, parlamentarios y de los órganos extra-poder de control y defensa de derechos– sobre los operativos de seguridad de abordaje territorial. Las intervenciones territoriales diferenciadas requieren controles específicos que apunten a las dimensiones críticas de la relación entre las fuerzas de seguridad y los habitantes de las zonas afectadas. Por ejemplo, frecuentemente se presentan algunas prácticas abusivas especialmente esquivas a los controles habituales, como las detenciones informales y no registradas en la vía pública, ante las que se requieren diseñar dispositivos de control particulares.
Las reformas que vienen teniendo lugar en Argentina intermitentemente en los últimos años –y que se intensifican a partir de principios del 2011—forman parte de una tendencia regional que valora y prioriza, al menos en el discurso, el enfoque en la prevención y en la rendición de cuentas.10 Sin duda, la implementación de estos conceptos es disímil y esporádica en los distintos países de la región. Y en general, la retórica política y los avances académicos no han sido lo suficientemente acompañados por estrategias de seguridad donde prevalezcan, se apliquen y se sostengan estos valores a mediano y largo plazo.
Sin embargo, tal como lo describen distintos autores (UNGAR, 2011, p. 4-6; DAMMERT; BAILEY, 2005), en la última década varios países de la región han incorporado en sus políticas el modelo de “policía orientada a la solución de problemas” (o problem-oriented policing), cuyo eje se centra en la resolución de conflictos frente a un contexto específico, priorizando la prevención de la criminalidad y la investigación de sus causas de origen. Se trata de una política de seguridad a través de la cual la policía juega un rol proactivo, de análisis y de prevención, en vez de actuar de manera meramente reactiva y frecuentemente represiva. Su impacto en el ámbito de los derechos humanos no ha sido lo suficientemente discutido y evaluado.
Si bien los cambios actuales en materia de política de seguridad en Argentina tienen sus propias características y adaptaciones, los mismos se enmarcan y dialogan con algunas tendencias regionales en este sentido. Tal como describimos en la sección anterior, sin embargo, estos cambios implican ciertas tensiones en términos de derechos humanos que deben ser manejadas por el poder político y fiscalizadas por parte de la sociedad civil.11
Los debates sobre seguridad que se vienen llevando a cabo a nivel regional en distintos espacios multilaterales también han permeado el discurso y las políticas a nivel nacional en otro sentido. En estas últimas décadas, se han puesto en tensión distintos paradigmas de seguridad en América Latina. Por un lado, las posturas que frente a los problemas del delito y la violencia sostienen la necesidad de articular políticas con una fuerte capacidad de gobierno civil y político de las instituciones de seguridad y con un perfil no militarizado. Esta visión fue reflejada en elInforme sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2009).12 Por el otro, se promueve que el entramado de la inseguridad y la violencia viene dado por “las nuevas amenazas”,13 a partir de las que se definen actores o grupos sociales que se señala que deben ser controlados policialmente, con las fuerzas armadas o con una combinación de ambas. Es una perspectiva que opera fundamentalmente dentro de la lógica amigo–enemigo, que habilita intervenciones de mano dura bajo la idea de que los problemas de seguridad interior ponen en riesgo la institucionalidad e, incluso, la estabilidad regional. Desde esta perspectiva, también se postula la necesidad de profesionalizar a las fuerzas policiales pero frecuentemente, en la práctica, con una lógica militarizada, como herramienta central del “combate a la inseguridad.”
Estos marcos analíticos aparecieron en los procesos de negociación y discusión regionales de estos últimos años.14 En general, se mantiene la centralidad de “las nuevas amenazas” en las concepciones que definen las políticas de seguridad y que buscan explicar la criminalidad y la violencia en la región. Se apela, en muchos casos, a la articulación policial-militar para responder a problemáticas o preocupaciones de índole político, económico, social, de salud pública, o medioambiental (CHILLIER; FREEMAN, 2005). La incorporación de referencias a “las nuevas amenazas”, como terrorismo, narcotráfico, tráfico de personas o de bienes, pretende ampliar la definición tradicional de defensa nacional hasta superponerla con las cuestiones de seguridad interior que se postula que se ven amenazadas por aquellos conflictos supuestamente nuevos y no convencionales. Esta corriente ha regido el debate regional de estos años y ha generado que la seguridad sea una clave dominante de las agendas políticas y sociales de los Estados.
En Argentina, la demarcación entre seguridad y defensa ha representado una bisagra institucional de la transición democrática.15 Más allá de algunas coyunturas políticas y expresiones aisladas en el marco de campañas electorales, se ha mantenido un fuerte consenso político sobre la necesidad de sostener esta separación (CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, 2011, cap. II).16 Sin embargo, la corriente regional de las nuevas amenazas cuestiona esta diferenciación, que tiene antecedentes en fuertes procesos de militarización de la seguridad interior en diversos países (particularmente en México y Centroamérica, pero también, de distintas formas, en Brasil, Venezuela y Colombia) (COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, 2009, p. 42-44).17
La posición del gobierno nacional argentino en este ámbito presenta contradicciones. Por un lado, promovió en los distintos encuentros regionales del 2011 posicionamientos que no avalan la tendencia a la militarización y a la imposición de estándares regresivos en materia de derechos humanos para las políticas de seguridad. Por otro lado, este año se avanzó a nivel interno con dos iniciativas que resultan preocupantes y, en distinta medida, contradictorias con los discursos y posturas previas del gobierno.
La medida que puso en mayor tensión los postulados del programa gubernamental ha sido la sanción de la llamada “ley antiterrorista”.18 La ley reforma el código penal y duplica las penas para todos los delitos si se considera que existió “la finalidad de aterrorizar a la población o de obligar a las autoridades públicas nacionales o gobiernos extranjeros o agentes de una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo” (ARGENTINA, 2011b).19
Son varios los puntos críticos de esta iniciativa. La reforma introduce con muy mala técnica legislativa un agravante para todos los delitos del código penal, con una formulación sumamente laxa que deja a criterio judicial la interpretación de posibles “finalidades terroristas” o de actos extorsivos a las autoridades.20 Además, la reforma genera inconsistencias internas en el código penal. Por ejemplo, se altera la escala penal al permitir que delitos menos graves, si se cometen “con finalidad terrorista”, sean castigados con penas más altas que las figuras más graves. Si bien estas cuestiones pueden parecer tecnicismos, implican tomar con ligereza las consecuencias de impulsar reformas punitivas irreflexivas, que alimentan la “voracidad” de los sistemas penales.
Lo que es aún más importante, esta ley alineó a la Argentina en el proceso regional de endurecimiento de la legislación penal para responder al terrorismo. Desde el punto de vista de la política internacional, Argentina parece haber respondido a una exigencia del Grupo de Acción Financiera (GAFI)21 –un organismo intergubernamental creado a instancias del G7 que agrupa las principales economías del mundo–, por la amenaza de ser excluida del G20. Sin embargo, se perdió una oportunidad para discutir el mejor modo de cumplir con las obligaciones internacionales, sin debilitar las garantías constitucionales.
El segundo tema que genera preocupación es la utilización de recursos militares para mejorar la vigilancia y el control de las zonas de frontera del país. A mediados de 2011, el Ejecutivo nacional lanzó el Operativo Escudo Norte (ARGENTINA, 2011a)22 para responder, mediante la utilización de radares y recursos militares y en articulación con las fuerzas policiales y de seguridad, a los problemas de seguridad trasnacionales identificados con narcotráfico, trata de personas y contrabando de bienes. Se lo presentó como una medida dirigida a incrementar la capacidad de control de los espacios aéreos, fluviales y terrestres en algunas provincias.23
El operativo establece el trabajo conjunto y coordinado entre el Ministerio de Seguridad de la Nación y el de Defensa, aunque la normativa que regula estos operativos incluye expresamente la decisión del Ejecutivo nacional de sostener la política de no intervención de las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interior. También aclara que los operativos que surjan de la identificación de acciones ilícitas serán realizados por las fuerzas de seguridad interior. Sin embargo, este tipo de intervención pone en tensión estos principios y deja planteadas varias preguntas. Un primer punto es la identificación de los problemas de seguridad regional con “las nuevas amenazas” y la consecuente tendencia a incorporar (aunque sea en forma instrumental, a modo de apoyo tecnológico) a las fuerzas armadas en operativos de seguridad vinculados con estos temas. Esto genera preocupación sobre el debilitamiento de la separación entre defensa nacional y seguridad interior, fundamentalmente en un contexto regional, como mencionamos, de mayor intervención de las fuerzas armadas en conflictos internos.
Una segunda cuestión de relevancia es la necesidad de que se establezca el modo en que se garantizará el gobierno político y el control civil del Operativo Escudo Norte, que conlleva tareas conjuntas entre militares y policías. En esta misma línea, se abre el interrogante sobre el manejo de la información de inteligencia producida en este tipo de operativos de control y vigilancia que, además del acopio de información, en muchos casos implica que se generen dinámicas de trabajo propias, en tensión con la Ley de Inteligencia Nacional 25.520.24 Desde 2008, la información que las Fuerzas Armadas recogen en el marco de “Tránsitos Aéreos Irregulares (TAIs)25 debe ser transmitida a las autoridades civiles del sistema de seguridad interior. Es decir, los operadores militares de los radares no pueden realizar actividades de inteligencia con los datos obtenidos, dado que no están habilitados ni a sistematizar, ni analizar la información. Si bien una resolución conjunta posterior de los Ministerios de Seguridad y de Defensa estableció límites normativos consistentes con la ley de inteligencia nacional, aún genera preocupación que no esté expresamente previsto que la conducción y el control sobre la transferencia de esta información a las fuerzas de seguridad sea realizada exclusivamente en el ámbito civil.
Aquí procuramos traer a la agenda de debate una reflexión crítica sobre la influencia de las agendas regionales e internacionales de seguridad sobre la política local. La agenda de “las nuevas amenazas” está permeando las agendas de gobierno de la seguridad –con la complejidad adicional de haber sido impulsadas en países con gobiernos de orientación progresista. El antecedente de la sanción de la Ley Antiterrorista, parte prioritaria de las medidas promovidas por el GAFI, es una señal de alerta acerca de la recepción de la clase política local de las corrientes menos democráticas de la seguridad aceptadas internacionalmente.
Como mencionamos, la agenda de seguridad y derechos humanos en Argentina ha tenido un nuevo impulso en el marco de la creación del Acuerdo de Seguridad Democrática (ASD), conformado hacia fines de 2009. Distintos actores sociales y políticos argentinos han confluido para identificar y promover consensos básicos sobre estas cuestiones. En este sentido, el ASD surgió como una alianza multisectorial destinada a diseñar e implementar acciones que promuevan políticas eficientes y respetuosas de los derechos frente a las problemáticas y la demanda ciudadana de mayor seguridad. Firmado por más de 200 referentes políticos, culturales, académicos, representantes de organizaciones sociales y no-gubernamentales y expertos de distintos sectores e índoles políticas, tiene como documento fundacional diez principios orientados en tres ejes fundamentales: las fuerzas de seguridad, el poder judicial y el sistema penitenciario:
En Argentina, la acción del Estado frente al incremento de la violencia y el delito se ha limitado mayormente a respuestas facilistas y autoritarias que consolidaron la ineficacia policial, judicial y penitenciaria. En los últimos años, algunos procesos de reforma de las instituciones de seguridad tuvieron resultados favorables, pero fueron interrumpidos para volver a políticas de probado fracaso.
Las políticas de mano dura no han reducido el delito, han aumentado la violencia y, en algunos casos, hasta han amenazado la gobernabilidad democrática. La delegación de la seguridad en las policías, el incremento de las penas, el debilitamiento de las garantías y las políticas centradas en el encarcelamiento masivo basado en la prisión preventiva son los ejes recurrentes de estas políticas de mano dura. Los reiterados fracasos de estas políticas han sido utilizados para insistir con las mismas recetas, en una espiral irresponsable que nunca rindió cuenta de sus resultados. Esta sucesión de intervenciones erradas ha constituido un impedimento para la profesionalización de las policías y ha potenciado la acción de redes de ilegalidad en las que intervienen funcionarios públicos.
El Estado tiene la responsabilidad de asegurar a la población el libre ejercicio y goce de sus derechos. La construcción de una ciudadanía respetuosa de la ley es el camino indicado, pero si la ley resulta quebrantada, el Estado debe proveer los medios necesarios para individualizar a los responsables y sancionarlos cuando corresponda.
Una adecuada política criminal y de seguridad requiere: una policía eficaz en la prevención, de alta profesionalidad y debidamente remunerada; una justicia penal que investigue y juzgue en tiempo oportuno a quienes infringen la ley, garantice la plena observancia de las reglas del debido proceso y de la defensa en juicio, y un sistema penitenciario que asegure condiciones dignas de encarcelamiento y de ejecución de la pena con sentido resocializador.
La manera eficaz de avanzar sobre el problema implica operar sobre las causas del delito y las redes de criminalidad con miras a reducir la violencia en todas sus formas. Una concepción integral de la seguridad implica tanto la prevención de la violencia física como la garantía de condiciones de vida dignas para toda la población. Esto requiere estrategias de abordaje integral que articulen las políticas de seguridad con otras políticas públicas, y complementen las acciones del sistema penal con intervenciones de todas las áreas del Estado. Estos recursos estatales deben estar distribuidos de manera igualitaria, y generar una mayor protección para los sectores excluidos, de modo de no profundizar la desigualdad.
Para avanzar en un abordaje integral y efectivo del problema de la seguridad, el diseño e implementación de políticas democráticas debe surgir de diagnósticos basados en información veraz y accesible al público. La producción de esa información es también una responsabilidad indelegable del Estado.
Todo gobierno tiene la responsabilidad de ejercer la conducción civil y estratégica de las policías, que supone el pleno control de la institución. La prevención y sanción del delito, de modo eficiente y legal, requiere un sistema policial estrictamente subordinado a las directivas de seguridad pública formuladas por las autoridades gubernamentales. La historia reciente demuestra que la delegación de esta responsabilidad permitió la conformación de “estados mayores policiales”, autónomos, que han organizado vastas redes de corrupción, llegando a amenazar incluso la gobernabilidad democrática.
Los lineamientos básicos para una modernización y gestión democrática de las instituciones de seguridad son: la integración de las labores policiales de seguridad preventiva e investigación del delito; la descentralización institucional de la organización policial a nivel distrital y comunal; la integración de la policía con la comunidad y los gobiernos locales en la prevención social de violencia y delito; el control interno de carácter civil y control externo del desempeño y de la legalidad; el sistema de formación y capacitación policial no militarizado y anclado en valores democráticos; el régimen profesional basado en el escalafón único y las especialidades policiales.
Las medidas meramente represivas con las que se insiste ante cada crisis de inseguridad apuntan a perseguir los pequeños delitos y a los autores más jóvenes, bajo la falsa creencia de que así se limita el avance de la criminalidad. La realidad indica que un gran porcentaje de los delitos comunes está asociado a la acción de poderosas redes delictivas, y a un importante mercado ilegal de armas que aumenta los riesgos para la vida y la integridad de las personas.
Por lo tanto, reducir la violencia que alarma a nuestra sociedad exige reorientar los recursos de prevención y de investigación penal hacia la desactivación de estas redes de delito y de los mercados ilegales. El Ministerio Público Fiscal, en coordinación con las autoridades de gobierno, tiene un rol fundamental en estas tareas. Una policía judicial, dependiente del Ministerio Público Fiscal, traerá transparencia en la investigación penal preparatoria.
La gestión democrática de la seguridad debe garantizar la regulación del accionar policial en los operativos en el espacio público, tales como espectáculos deportivos, recitales, manifestaciones de protesta social y desalojo de personas. Para ello es fundamental establecer con rango normativo estándares de actuación en el espacio público, de modo de asegurar un uso de la fuerza proporcional, racional y subsidiario y erradicar las prácticas policiales contrarias a esos criterios.
El Poder Judicial y el Ministerio Público tienen una doble responsabilidad fundamental en el impulso de políticas de seguridad democráticas, en la investigación rápida y eficaz de los delitos, y el control sobre el uso de la prisión preventiva, las condiciones de detención, y la violencia institucional.
En Argentina hay cerca de sesenta mil personas privadas de libertad. Las condiciones inhumanas de detención, los índices sostenidos de sobrepoblación en cárceles, comisarías e institutos de menores, la ausencia de reinserción social, las prácticas sistemáticas de violencia, tortura y una enorme mayoría de presos sin condena son los rasgos más evidentes de los lugares de detención. Una política democrática de seguridad tiene que ocuparse por que el cumplimiento de la prisión preventiva y de la pena se dé en condiciones dignas y aptas para la readaptación de la persona condenada, y no contribuya como hasta ahora a la reproducción y agravamiento de los problemas críticos de violencia, injusticia y delito que se propone resolver.
Para cumplir con la obligación del Estado de dar seguridad a los ciudadanos en el marco de estos principios democráticos, es imprescindible alcanzar un acuerdo político y social amplio que permita avanzar en el diseño e implementación de políticas de corto, mediano y largo plazo, orientadas a encontrar soluciones inmediatas y perdurables a las demandas sociales en materia de seguridad.
En síntesis, consideramos que el ASD es una iniciativa que abre oportunidades y espacios de interlocución hasta hace pocos años inexistentes. Apunta a generar un piso mínimo sobre el cual construir propuestas concretas de política pública en seguridad, eficientes y consistentes con los derechos humanos, los principios democráticos y el Estado de derecho.26 El ASD ayuda a articular el trabajo y las perspectivas de distintos sectores políticos, expertos individuales en la materia y organizaciones de la sociedad civil y contribuye a incorporar un discurso alternativo a la demagogia punitiva que no sólo dispute al nivel de principios normativos, sino también de formulación de políticas.
Sin duda, el ASD enfrenta varios retos a futuro. Uno de ellos tiene que ver con la necesidad de aterrizar del acuerdo macro, y del discurso, a propuestas de seguridad concretas, y eventualmente a una reforma estructural del sistema de seguridad.27 Otro de los desafíos de este esfuerzo se relaciona a la necesidad de ampliar los acuerdos logrados, “bajarlos” a los distintos niveles del país (provincias, gobiernos locales/municipales, etc.) y socializarlos entre los diferentes órganos del Estado relevantes en la materia. Asimismo, y con base en el balance desarrollado en este artículo, se vislumbra la necesidad de continuar fortaleciendo y articulando con el Ministerio de Seguridad, reconociendo y apoyando las acciones prometedoras, incentivando el desarrollo de una estrategia de política pública, y monitoreando y cuestionando aquellos aspectos preocupantes para la agenda de derechos humanos.
En todos estos ámbitos, se trata de fortalecer los contenidos y mantener un discurso respetuoso de derechos humanos, que a la vez sea propositivo y concreto en materia de seguridad ciudadana. Dadas las complejidades políticas de este tema, resulta fundamental sostener un piso mínimo y consensuado entre actores políticos y sociales, que avance con propuestas alternativas concretas que logren interponerse frente a discursos regresivos y de mano dura que puedan desembocar en retrocesos en materia de derechos fundamentales.
El año 2012 en Argentina comienza con gestiones de legitimidad renovada y fortalecida en todos los niveles de gobierno y un horizonte de mediano plazo libre de contextos electorales. La experiencia del Ministerio de Seguridad ha demostrado que es posible intervenir sobre núcleos de poder de la autonomía policial –nada menos que de la PFA– sin importantes reacciones corporativas que amenazaran la mentada gobernabilidad. La degradación de la Federal era tal que no sólo no se intervenía sobre sus actividades ilegales, sino que se había abandonado cualquier exigencia de formación, evaluación o profesionalismo. Este dato no es menor, dado que desafía el supuesto realismo político local, que postula que pactar con las policías es una condición para gobernar.
En este sentido, analizar y evaluar las políticas de seguridad desde la perspectiva del ejercicio del gobierno político exige una mirada que pueda poner en relación las dimensiones normativas (los diseños institucionales, mecanismos, leyes y regulaciones), la cultura institucional que en el funcionamiento cotidiano las autoridades políticas permean hacia las fuerzas y, finalmente, los efectos en las prácticas policiales concretas. Estos niveles son identificados en la literatura sobre reforma policial. Analíticamente, suele postularse que un proceso de reforma se inicia en el nivel normativo, siendo más difícil transformar la práctica policial, lo que habitualmente se refiere como la distancia entre las normas y las prácticas. Sin embargo, esta linealidad descendente, de la reforma normativa a la reforma de la actuación, no necesariamente se verifica en la experiencia argentina actual.
El primer año del Ministerio de Seguridad de la Nación presenta incógnitas respecto del ordenamiento de los niveles normativo, de cultura institucional y de prácticas. Su estrategia de recuperación del gobierno político de la seguridad y de las fuerzas se ha llevado adelante en el marco de la legislación existente. Una importante cantidad de resoluciones ministeriales han obrado como nuevo marco regulatorio para cuestiones que se identificaron como críticas. Del análisis surge que la apuesta principal se hizo en el nivel intermedio, generando condiciones para cambios de cultura institucional. La acumulación de decisiones y medidas mostró a las fuerzas y a la comunidad que la modalidad histórica de autogobierno de las fuerzas federales está siendo fuertemente afectada. Sin embargo, para una profunda reforma del sistema federal de seguridad, la convivencia de este estilo de conducción con las normas anacrónicas que rigen a las fuerzas debe resolverse dando lugar a un ordenamiento normativo acorde a la democracia. Una estrategia de afirmación de la autoridad política de la seguridad que se construye desde la cultura y las prácticas y que debería emprender la necesaria reforma de los marcos legales.
Asimismo, para avanzar en este sentido, es importante el hecho de que el nuevo contexto incluya el compromiso de legisladores de diferentes bloques con el programa propuesto por el ASD. Sin embargo, ciertos consensos políticos multipartidarios logrados a nivel nacional en el marco del ASD aún no se traducen al interior de los partidos, y resultan más débiles o inexistentes en los contextos provinciales y locales. De allí surge la necesidad de acciones que se orienten a fortalecer el piso de acuerdos mínimos en torno de la seguridad en democracia, en especial para evitar que el tema resulte manipulado y banalizado en los medios de comunicación por representantes de los mismos partidos que, a nivel nacional, logran consensos como el ASD. Con todo, el nuevo contexto presenta buenas condiciones para avanzar en la reforma de las leyes que desde la dictadura rigen a las fuerzas y en la sanción de normas que establezcan un nuevo marco para el funcionamiento institucional y la actuación de las fuerzas federales de seguridad.
1. Para más información véase: . Visitado en: 15 Ene. 2012.
2. Si bien una serie de factores contribuyeron a la conformación del Ministerio, su creación fue una de las principales recomendaciones del ASD.
3. En Argentina, la principal excepción al modelo delegativo lo constituyeron los ciclos reformistas del sistema de seguridad de la Provincia de Buenos Aires (1998-2001 y 2004-2007), seguido por la experiencia de traspaso de la Policía Aeronáutica Nacional (PAN) de la órbita militar a la civil que implicó la creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) en 2005. En ambos casos, el contexto de reforma institucional, que suponía el replanteo de las normativas y diseños de estructura de las respectivas fuerzas, fue el motor del gobierno político.
4. El análisis de este artículo se basa en el capítulo sobre seguridad publicado en mayo 2012 (CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, 2012).
5. Los “servicios adicionales” son conocidos localmente como la contratación de la policía para servicios de seguridad a un local determinado, lo cual constituía una enorme fuente de ingresos gestionada autónomamente por la propia PFA.
6. Estas políticas coinciden con una tendencia regional en materia de accountability policial, profesionalización y derechos de los policías. Ver, por ejemplo, la discusión sobre la Defensoría de la Policía en Perú en el capítulo “Medidas para Enfrentar la Corrupción en la Policía Nacional del Perú: Logros, Dificultades y Lecciones” (COSTA; ROMERO, 2008).
7. En Capital Federal, se han combinado estos despliegues con mesas de participación comunitaria en seguridad vecinales. Se percibe que la información de esas mesas ha permeado decisiones operativas, indicando que el despliegue territorial no está orientado solamente a contener el delito que ocurre en zonas más privilegiadas, sino especialmente en reforzar la seguridad propia de los barrios afectados por los operativos.
8. Esto surge de las mesas de participación, del reclamo de vecinos de barrios cercanos por ser incorporados al plan, de las referencias de funcionarios con trabajo territorial y del resultado diferencial que el partido de gobierno nacional ha recibido en las comunas afectadas a Cinturón Sur, dato que ha sido interpretado por los especialistas como directamente relacionados a los operativos de seguridad territoriales.
9. A nivel regional y global, existen varios estudios estadísticos que evalúan y analizan la relación entre factores socio-económicos y criminalidad. En general, sin embargo, estos estudios no consideran los impactos y las tensiones en materia de derechos humanos. Ver, por ejemplo, Mark Ungar (2011, p. 95-99).
10. Estas tendencias han sido extensivamente estudiadas. Ver, por ejemplo, Hugo Frühling (2006, 2007, 2011).
11. “Debe encenderse una luz de alerta en torno a las lecturas simplistas sobre la experiencia de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP) en las favelas de Río de Janeiro y la forma en que está siendo promocionada para su exportación a otros estados de Brasil y también a la Argentina. La intervención de las UPP –dispositivo de seguridad específico para favelas de Río en el marco del próximo campeonato mundial de fútbol y de los juegos olímpicos– es compleja, diseñada para contextos de delito y violencia de una envergadura mayor que la de la Argentina, tanto en sus rasgos cuantitativos (muertos, heridos, armas) como cualitativos. Defensores de los derechos humanos de Río han elevado sus voces críticas sobre los efectos del control social ejercido por los policías pacificadores en las favelas afectadas. Sin embargo, dicha experiencia está permeando el discurso político local, con pocos matices.” (CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, 2012, p. 127-128).
12. El Informe recoge previas declaraciones y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y plantea estándares para los Estados en relación con la formulación de políticas públicas de seguridad. Uno de los aportes más importantes es que no se agota en resaltar las obligaciones negativas de los Estados sino que también desarrolla obligaciones positivas en el ámbito de la atención a las víctimas de la violencia y el delito, la prevención, la investigación judicial (derecho a las garantías procesales y a la protección judicial), la gobernabilidad democrática de la seguridad, la profesionalización y la modernización de las fuerzas policiales, los principios de actuación y protocolos de uso de la fuerza, el desarrollo de controles internos y externos, y la separación entre defensa nacional y seguridad interior, entre otros.
13. Como explica Marcelo Saín (2001), “Se denominaron ´nuevas amenazas´ al conjunto de riesgos y situaciones conflictivas no tradicionales, esto es, no generadas por los conflictos interestatales derivados de diferendos limítrofesterritoriales o de competencias por el dominio estratégico y particularmente sujetos a resolución de carácter militar a través del empleo o de la amenaza de empleo de las Fuerzas Armadas de los países contendientes. Estas ´nuevas amenazas´ han supuesto un corolario de cuestiones y asuntos que conformaron la denominada ´nueva agenda de seguridad´, en la que despunta el narcotráfico, el fenómeno guerrillero, el terrorismo, los conflictos étnicos, raciales, nacionalistas, religiosos, etc., es decir, cuestiones que, conforme el marco institucional argentino, constituyen problemáticas claramente inscritas en el ámbito de la seguridad interior”.
14. En el ámbito latinoamericano, el año 2011 se caracterizó por importantes discusiones de seguridad regional destacándose dos eventos hemisféricos en particular. En junio del 2011, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) celebró su cuadragésimo primer período de sesiones en El Salvador, el cual se centró alrededor del tema “Seguridad Ciudadana en las Américas.” Y en noviembre del 2011, la OEA llevó a cabo la Tercera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las Américas (MISPA III) en Trinidad y Tobago enfocada en asuntos relacionados a la gestión policial. Entre otros espacios donde se discutieron temas de seguridad regional, se encuentra la XIX Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados asociados, realizada en la ciudad de Asunción, Paraguay, entre los días 25 y 27 de abril de 2011, donde se llevó a cabo un seminario sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. Allí el Instituto de Políticas Públicas y Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH) y la OACNUDH sugirieron que en la próxima reunión de la RAADDHH se discutan los asuntos de seguridad ciudadana y derechos humanos que podrían ser llevados adelante en un proceso de discusión conjunta con los Ministerios del Interior y de Justicia de los países miembros del bloque a los fines de avanzar en políticas regionales. Por otro lado, también se realizó la XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Asunción, Paraguay, los días 28 y 29 de octubre de 2011 cuyo tema central fue la “Transformación del Estado y desarrollo”. Los Jefes de Estado y Gobierno emitieron un comunicado conjunto, público y especial sobre seguridad ciudadana y pública destacando, entre otras cosas, la importancia de la aplicación de políticas públicas en materia de Seguridad Ciudadana en sus respectivos territorios para avanzar en el proceso de integración y seguridad regionales. Además, enfatizaron en que “el fortalecimiento de la capacidad de los Estados para prevenir y responder a la delincuencia y a la violencia deben ser necesariamente acompañado por el irrestricto respeto de sus instituciones a los Derechos Humanos, en los marcos jurídicos nacionales e internacionales” (CUMBRE IBEROAMERICANA, 2011).
15. Cada tanto, en el debate local, algún candidato intenta retomar esta línea y plantea como solución a los problemas del delito el involucramiento de las Fuerzas Armadas en la seguridad interior. Estos planteos toman su forma más burda en la idea de llevar el ejército a las calles, pero también se filtran en concepciones militarizadas del trabajo de las policías.
16. Ver también, Marcelo Saín (2001), donde se da cuenta del consenso político existente para sostener esta separación y los intentos que hubo durante los 90´ para que las fuerzas armadas intervengan en cuestiones de narcotráfico.
17. El Informe de la CIDH se refiere especialmente a este punto en los artículos 100-105. Allí dice: “La Comisión desea insistir en una de sus preocupaciones centrales en relación con las acciones implementadas por los Estados Miembros en el marco de su política sobre seguridad ciudadana: la participación de las fuerzas armadas en tareas profesionales que, por su naturaleza, corresponden exclusivamente a las fuerzas policiales. En reiteradas ocasiones, la Comisión ha señalado que, dado que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento adecuado para al control de la seguridad ciudadana, corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos humanos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito interno” (COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, 2009, Artículo 100, p. 42). “En la región es recurrente que se proponga, o directamente se establezca, que efectivos militares asuman de seguridad interior a partir del argumento del incremento de los hechos violentos o delictivos. La Comisión se ha referido también a este punto, expresando que este tipo de planteos responden a la confusión entre ‘los conceptos de seguridad pública y seguridad nacional, cuando es indudable que la criminalidad ordinaria –por muy grave que sea— no constituye una amenaza militar a la soberanía del Estado’” (COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, 2009, Artículo 103, p. 43). Y en sus recomendaciones, la CIDH sugiere: “establecer en las normas de derecho interno una clara distinción entre las funciones de defensa nacional, a cargo de las fuerzas armadas, y de seguridad ciudadana, a cargo de las fuerzas policiales. En este marco, determinar, que por la naturaleza de las situaciones que deben enfrentarse; por la formación y especialización funcional; y por los antecedentes negativos verificados en la región respecto a la intervención militar en asuntos de seguridad interna, las funciones vinculadas a la prevención, disuasión y represión legitima de la violencia y el delito corresponden exclusivamente a las fuerzas policiales, bajo la dirección superior de las autoridades legítimas del gobierno democrático.” (COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, 2009, p. 106).
18. El proyecto fue enviado por el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados en octubre del 2011 e incluido en la agenda de sesiones extraordinarias, por lo que tuvo un mínimo debate parlamentario.
19. Ley 26.734, sancionada el 22 de diciembre de 2011, promulgada el 27 de diciembre de 2011 y publicada en el boletín oficial el 28 de diciembre de 2011: Artículo 3º “Cuando alguno de los delitos previstos en este Código hubiere sido cometido con la finalidad de aterrorizar a la población u obligar a las autoridades públicas nacionales o gobiernos extranjeros o agentes de una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo, la escala se incrementará en el doble del mínimo y el máximo” (ARGENTINA, 2011b).
20. Este tipo de formulación es violatoria del principio constitucional de legalidad que exige que las tipificaciones penales sean lo más precisas posible para achicar el margen de discrecionalidad y arbitrariedad en la aplicación de la ley penal.
21. Véanse las 40 recomendaciones del GAFI en <http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/38/53/34030987.pdf>. Visitado en: 15 Ene. 2012.
22. Decreto PEN 1091/11 (ARGENTINA, 2011a), prorrogado por un año según el Decreto 296/2011, del 30 de diciembre de 2011 (ARGENTINA, 2011c).
23. Según el decreto PEN 1091/11 “las fronteras noreste y noroeste de la REPUBLICA ARGENTINA presentan características orográficas que facilitan especialmente la incursión al territorio nacional de organizaciones delictivas dedicadas al tráfico ilícito de drogas, la trata de personas y el contrabando de bienes” (ARGENTINA, 2011a, cons. 4). El operativo se estableció con el objetivo de “incrementar la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y aéreo de jurisdicción nacional en las fronteras noreste y noroeste de la REPUBLICA ARGENTINA, así como la aprehensión y la puesta a disposición de las autoridades judiciales de los incursores ilegales” (ARGENTINA, 2011a).
24. La ley 25.520 establece es su artículo 2 inc. 4 los alcances de la producción de inteligencia por parte de las FFAA: “Inteligencia Estratégica Militar a la parte de la Inteligencia referida al conocimiento de las capacidades y debilidades del potencial militar de los países que interesen desde el punto de vista de la defensa nacional, así como el ambiente geográfico de las áreas estratégicas operacionales determinadas por el planeamiento estratégico militar.” (ARGENTINA, 2001).
25. Resolución conjunta MD 1517 y ex MJSy DH 3806, del 16 de diciembre de 2008.
26. Muchos de ellos, además, recogen los estándares y el espíritu del Informe de la CIDH previamente mencionado.
27. Ejemplo de ello es la necesidad imperiosa de modificar las leyes orgánicas y de personal de las instituciones de seguridad federales, así como sus normativas vinculadas, a fin de establecer y acompañar los procesos de reforma y modernización de seguridad pública de acuerdo a los principios constitucionales y de protección de los derechos humanos. Ello supondría a su vez la construcción de un liderazgo político eficiente sobre el sistema policial que pueda conducir hacia un profundo cambio de sus estructuras de organización y formas tradicionales de funcionamiento. Véase, Centro de Estudios Legales y Sociales (2011, p. 84 y ss).
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