Un Enfoque Cuantitativo sobre su Funcionamiento y sobre el Cumplimento de sus Decisiones
Este trabajo aborda una de las preocupaciones centrales en las discusiones actuales acerca del funcionamiento del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos (SIDH): su efectividad. Varios interrogantes que es necesario responder para avanzar en un debate más rico acerca del fortalecimiento del SIDH carecen de respuestas definitivas y aún no han sido analizados con todo el detalle posible. Para iluminar algunas aristas de los problemas involucrados, el presente trabajo detalla los resultados de una investigación cuantitativa enfocada en el grado de cumplimiento de las decisiones adoptadas en el marco del sistema de peticiones de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). La información que se presenta es el resultado de un relevamiento de todas las medidas adoptadas en todas las decisiones finales de la CIDH y la Corte IDH, en el marco del sistema de peticiones individuales de la CADH, durante un lustro —fueran recomendaciones o acuerdos de solución amistosa homologados por la CIDH u órdenes de la Corte IDH—, y observa, entre otras cosas, el grado de cumplimiento que dichos remedios han recibido hasta el presente. Los resultados de esta investigación pueden servir de base para detectar tendencias útiles a la discusión sobre posibles reformas para optimizar el funcionamiento del SIDH y para hacer una utilización estratégica del litigio ante sus órganos de protección.
En una región de democracias defectuosas y persistentes violaciones de derechos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la Comisión o CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte, o Corte IDH) pueden contribuir a moldear positivamente la conducta de los estados. Ambos órganos, de hecho, han dado respuesta a miles de víctimas a través del sistema de peticiones previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y han fijado estándares que, en mayor o menor grado, guiaron algunas reformas jurídicas y políticas importantes en los países de la región.
Con todo, en las discusiones acerca del funcionamiento del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos (SIDH) una preocupación central y constante es la cuestión de su efectividad. Para muchos observadores, los recursos humanos y financieros del SIDH para dar respuesta a la negación de derechos son insuficientes1. Otros destacan la ausencia de mecanismos formales o de prácticas consolidadas que aseguren la implementación estatal de las decisiones interamericanas. Hace ya algunos años existe un proceso de debate acerca del SIDH en el marco de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP) del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) y muchos estados y organizaciones han elaborado propuestas dirigidas a fortalecer el SIDH (MÉXICO, 2008)2. La percepción generalizada, puede decirse, es que el SIDH podría o debería tener mayor influencia sobre el comportamiento de los estados que la que tiene hoy.
Esta investigación ilumina una cuestión fuertemente relacionada con esa preocupación general: el grado de cumplimiento de las decisiones adoptadas en el marco del sistema de peticiones de la CADH. A pesar de la repetida necesidad de fortalecer el SIDH y de incrementar su capacidad de influencia, aún resta encontrar respuestas a varios interrogantes relevantes para avanzar en debates y análisis más ricos y detallados. ¿En qué medida las decisiones del SIDH son efectivamente obedecidas? ¿Podemos alcanzar una descripción compartida y empíricamente sustentable para dar esta respuesta? ¿Es posible medir de un modo consistente en el tiempo las variaciones en el grado de observancia de las decisiones interamericanas? Por supuesto, no se puede responder a estas preguntas de un modo definitivo, pero sí intentar un ejercicio que contribuya a iluminar algunas aristas del asunto.
Nos concentraremos aquí en las medidas que el SIDH dispone, en el marco del sistema de peticiones, para responder a las violaciones de los derechos de la CADH. En otras palabras, los remedios que el SIDH ofrece frente a una denegación de derechos declarada como tal a través de los procedimientos que la CADH dispone. La información que aquí se presenta, de tal forma, releva todos los remedios adoptados —ya sean recomendados, homologados u ordenados— en todas las decisiones finales de la CIDH y la Corte IDH durante un lustro, y observa el grado de cumplimiento que dichos remedios han recibido hasta el presente3. La idea, sencilla, detrás de este relevamiento es ofrecer información modelada y cuantitativa sobre un tema que sigue siendo presentado a través de enfoques eminentemente narrativos en la literatura sobre el SIDH. Nuestro trabajo, en consecuencia, contribuye a responder, con el auxilio de algunas herramientas cuantitativas, dos preguntas centrales: ¿Cuáles son los remedios que adopta el sistema de peticiones interamericano? Y ¿en qué medida éstos se cumplen?
Los resultados de esta investigación pueden servir de base para detectar tendencias útiles a la discusión sobre posibles reformas que logren optimizar el funcionamiento del SIDH y los métodos que puedan resultar aconsejables para hacer una utilización estratégica del litigio ante sus órganos de protección.
En primer lugar presentamos la metodología de la investigación. Luego exponemos los resultados obtenidos. Finalmente, analizamos estos resultados y formulamos algunas recomendaciones que podrían colaborar a optimizar la efectividad del SIDH.
Nuestro universo de estudio está comprendido por todos los informes finales de fondo de la CIDH (art. 51 CADH), todos los informes de la CIDH de homologación de acuerdos de solución amistosa (art. 49 CADH) y todas las sentencias dictadas por la Corte IDH entre el 1 de junio de 2001 y el 30 de junio de 2006 respecto de estados parte de la CADH que aceptaron la competencia contenciosa de la Corte Interamericana. De tal forma, hemos revisado 12 informes finales de fondo, 39 acuerdos de solución amistosa homologados por la Comisión y 41 sentencias de la Corte. Estas 92 decisiones contienen, a su vez, 462 remedios adoptados por el SIDH: 45 de ellos fueron recomendados en informes finales de la CIDH, 160 fueron convenidos en soluciones amistosas y 257 fueron ordenados por la Corte en sentencias de fondo.
En todas las decisiones relevadas hemos identificado, además de los remedios adoptados y la fecha en que éstos fueron cumplidos4, a los litigantes ante el SIDH, al estado parte involucrado y la duración del proceso desde la fecha de presentación de la petición hasta la fecha de la decisión final sobre el fondo5.
La decisión de restringir el universo de casos a aquellos decididos respecto de estados que aceptaron la competencia de la Corte intenta evitar falsas comparaciones a la hora de mostrar tendencias de cumplimiento. Los estados que han aceptado la jurisdicción de la Corte han mostrado compromiso –al menos formal- con el respeto de las decisiones de los órganos de protección del sistema interamericano de derechos humanos. Los que no aceptaron dicha competencia parecen haber adoptado un criterio distinto con relación al sometimiento de las reglas de su sistema jurídico-político a los estándares interamericanos, y la comparación entre unos y otros podría dar lugar a conclusiones equivocadas.
El relevamiento tampoco incluye los casos que se encuentran en proceso de solución amistosa pero cuyos acuerdos no han sido aún homologados por la CIDH. Esto se debe a que sólo desde su homologación los acuerdos son dados a conocer; los procesos de solución amistosa no son públicos. Por otro lado, si bien los acuerdos no homologados tienen efectos entre el Estado y los peticionarios, recién a partir de su homologación éstos resultan oponibles ante el sistema y el estado de su cumplimiento comienza a ser evaluado por la Comisión.
Tampoco tomamos en cuenta el cumplimiento de los remedios recomendados en el informe preliminar previsto en el artículo 50 de la CADH. Dado que éste es reservado, esta información sólo podría ser extraída del relato sobre el trámite del caso que realiza la CIDH en los informes del art. 51 o en sus demandas ante la Corte IDH. Sin embargo, un exhaustivo análisis de estas piezas de los años 2001 a 2006 ofrece información imprecisa e insuficiente para determinar el grado de cumplimiento de las recomendaciones realizadas por la CIDH en el informe reservado.
Finalmente, el lapso temporal que cubre el relevamiento está determinado por la entrada en vigencia, en junio de 2001, de la reforma del Reglamento de la Corte Interamericana. Éste modificó en alguna sustancia el procedimiento ante el Tribunal y, así, la conducta procesal de los litigantes ante el sistema. La fecha límite, fijada en junio de 2006, obedece a la necesidad de escoger un período lo suficientemente cercano como para reflejar una práctica que fuera lo más actual posible, pero también lo suficientemente alejado de modo de analizar casos en los que los estados hayan tenido tiempo para adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de las recomendaciones, compromisos u órdenes. En este sentido, consideramos que dos años y medio es una medida de tiempo suficiente para que los estados logren cumplir con las medidas recomendadas, comprometidas u ordenadas. De este modo, estudiar decisiones tomadas entre junio de 2001 y mediados de 2006 permite llegar a conclusiones difícilmente objetables en base a la insuficiencia de tiempo para el cumplimiento estatal de las decisiones.
El grado de cumplimiento de cada uno de los remedios adoptados fue relevado hasta la fecha de redacción de este trabajo6. Para ello se han relevado todos los informes anuales de la CIDH de los años 2002 a 20087 y todas las resoluciones de supervisión de cumplimiento de sentencias dictadas por la Corte hasta el 30 de junio de 20098.
Algunas aclaraciones son necesarias. En sus resoluciones de supervisión de sentencia, la Corte evalúa el grado de cumplimiento de cada una de las medidas ordenadas. Para definir el grado de cumplimiento de cada uno de los remedios ordenados por la Corte IDH, en esta investigación siempre se ha seguido la conclusión de ésta a su respecto.
Por el contrario, la CIDH evalúa el grado de cumplimiento del conjunto de las medidas convenidas o que recomienda, sin referirse en específico a cada una de ellas. Esto impide que la definición del grado de cumplimiento, a los efectos del presente estudio, pueda seguir el criterio de la Comisión. Por esto se ha estudiado la información disponible sobre cada caso —fuera ésta aportada por el estado o por los peticionarios— bajo el siguiente criterio: toda vez que el estado hubo llevado adelante acciones con resultados concretos dirigidas a cumplir con la medida, el remedio fue clasificado como cumplido de forma parcial. En los casos en que el estado sólo hubo iniciado gestiones que no han producido resultados concretos, el remedio se consideró incumplido. En algunos casos puntuales, la CIDH sí se pronuncia explícitamente acerca del cumplimiento de cada remedio. En estos supuestos sí se ha seguido su criterio. Y lo mismo se ha hecho en aquellos casos en que la CIDH declara el cumplimiento íntegro de las medidas, incluso cuando los peticionarios manifestaran disconformidad.
En las decisiones finales de los casos tramitados a través del sistema de peticiones durante el período relevado, los órganos del SIDH adoptaron 462 remedios. Su estudio sugiere que los remedios que el SIDH adopta regularmente están dirigidos a satisfacer cuatro objetivos centrales. En primer lugar, la reparación de personas o grupos. Ésta se cumple a través de indemnizaciones económicas dinerarias, indemnizaciones económicas no dinerarias, reparaciones simbólicas y de restitución de derechos. En segundo lugar, la prevención de futuras violaciones de derechos a través de la formación de personal público, la concientización de la sociedad, la introducción de reformas legales, la creación o reforma de instituciones y de otras medidas preventivas. En tercer lugar, la investigación y la sanción de las violaciones a los derechos humanos, objetivo cuyo cumplimiento exige en ocasiones la realización de reformas legales. Finalmente, la protección de víctimas y testigos. Dentro de este marco, los remedios adoptados por el SIDH pueden clasificarse en 13 grupos distinguibles entre sí tanto por el tipo de acción exigida al estado como por el destinatario o beneficiario de la medida:
i. Reparación económica dineraria: medida requerida a los estados consistente en el pago de sumas de dinero a individuos o grupos9.
ii. Reparación económica no dineraria: medida dirigida a brindar acceso a algún servicio o bien específico, o a destinar dinero a su provisión o compra. Por ejemplo, becas de estudio y asistencia médica, creación de fondos para el desarrollo productivo comunitario destinados a la creación de programas de salud, vivienda y educación, o la entrega de tierras o inmuebles.
iii. Reparación simbólica: remedio dirigido a dignificar y reparar moralmente a las víctimas y a hacer público el reconocimiento del estado de su responsabilidad. Esta categoría incluye: colocar placas, hacer actos públicos, dar el nombre de víctimas a establecimientos, calles, becas de estudios o espacios públicos, difundir públicamente sentencias de la Corte o informes de la CIDH y otras formas de conmemoración de las violaciones y de sus víctimas. Como reparación simbólica se incluyen también la restitución y el traslado de los restos de víctimas a sus familiares10.
iv.Reparación por restitución de derechos: remedio para reponer a las víctimas en el goce de los derechos violados, cuando la acción requerida no sea de eminente contenido económico. Por ejemplo, reasignar a un empleado al puesto del que fuera despedido, poner nuevamente en funciones a funcionarios judiciales ilegítimamente destituidos, liberar a personas detenidas, dejar sin efecto condenas, realizar nuevos juicios con las debidas garantías procesales, excluir a la víctima de los registros de antecedentes penales, reinscribir a una persona en los sistemas de pensiones, o proveer medidas de seguridad para que personas desplazadas puedan volver a habitar sus tierras.
v. Prevención a través de la formación de personal público: capacitación o educación, en materias determinadas vinculadas con la protección de derechos humanos, a empleados y funcionarios públicos, tales como miembros de fuerzas de seguridad policiales o militares, de la administración pública o del poder judicial.
vi. Prevención a través de la concientización de la población: lanzamiento de programas o campañas de difusión o educación públicas, con miras a generar conciencia en la sociedad acerca de cuestiones necesarias para la vigencia de los derechos humanos. Exceden la mera conmemoración de la violación verificada en un caso y del homenaje de sus víctimas para difundir y promover derechos humanos en general.
vii. Prevención a través de reformas legales: reformas legislativas, de decretos, o de procedimientos administrativos para implementar nuevas políticas públicas o reformar las existentes. Se excluyeron de esta categoría las recomendaciones, compromisos u órdenes de dictar una ley o sancionar un decreto con el único fin de crear una institución pública determinada.
viii. Prevención a través del fortalecimiento, la creación, o la reforma de instituciones públicas. Por ejemplo, se incluyen aquí recomendaciones, compromisos y órdenes de hacer lo necesario para cumplir con lo que la ley estatal dispone y cuya violación propició la vulneración de derechos.
ix. Prevención sin especificar medidas: recomendación o compromiso de hacer lo necesario para evitar la repetición de violaciones a derechos como las del caso. Se incluyen sólo aquellas recomendaciones que no especifican de ninguna manera qué acciones corresponde al estado llevar adelante para cumplir el cometido.
x. Investigación y sanción con reforma legal: recomendaciones, compromisos u órdenes de investigar y sancionar las violaciones a derechos humanos que exigen, para su cumplimiento, que el estado lleve a cabo reformas legales (en sentido amplio) o en su sistema de justicia. Por ejemplo la anulación de leyes de amnistía, o de indultos, o la modificación de criterios legales o jurisprudenciales relativos a la aplicación de la cosa juzgada o la prescripción de la acción.
xi. Investigación y sanción sin reforma legal: investigar y sancionar las violaciones a derechos humanos identificadas cuyo cumplimiento no requiere que se modifique la ley. Se trata de casos en los que la justicia puede actuar sin tener que superar obstáculos legales11.
xii. Protección de víctimas y testigos: medidas específicas de protección de víctimas o testigos basadas en el temor de que sean perseguidas/os por haber acudido al sistema interamericano o por haber participado en los procesos internos de investigación de las violaciones a los derechos humanos. Se ha decidido analizarlo como categoría independiente porque exige acciones distintas y autónomas del proceso central y porque puede haber casos en los que el estado cumpla completamente con la investigación y sanción de las violaciones sin cumplir con la protección de testigos, y viceversa. Por otro lado, esta medida no busca la reparación y tampoco apunta a la prevención de violaciones a derechos humanos de modo genérico. Está restringida a la protección de personas específicas señaladas por la Corte o la Comisión.
xiii. Otros. Todas aquellas medidas recomendadas, comprometidas u ordenadas al estado que no pueden clasificarse dentro de alguna de las 12 categorías anteriores. En el universo relevado identificamos tres: la orden para que se entregue a una persona menor de edad un certificado para salir del país (medida dirigida no a su protección como testigo o víctima, sino a evitarle a su madre trámites angustiantes); la orden para establecer un sistema de comunicación entre determinadas personas y las autoridades de un servicio de salud y la orden de entregar un CD con legislación a una persona.
Sobre el total de 462 remedios relevados, el grupo dirigido a reparar a personas o grupos afectados, ya sea mediante una reparación simbólica, dineraria, económica no dineraria o de restitución de derechos, representa el 61%. La prevención de futuras violaciones el 22%. El 15% de los remedios adoptados apunta a investigar y sancionar a los responsables de las violaciones a los derechos humanos, y las medidas de protección de víctimas y testigos comprenden el 1,3 % de los casos. Cuatro remedios que representan el 0,7% del universo están agrupados en la categoría “Otros”.
Al analizar la incidencia porcentual de cada uno de los tipos de remedios, se observa que el 21% de la totalidad de los remedios exigidos son reparaciones simbólicas, el 19% reparaciones dinerarias y el 13% son reparaciones económicas no dinerarias. Los remedios que incluyen el deber de investigar y sancionar sin requerir reformas legales representan el 13%, mientras que los que sí las exigen representan el 9%. Otro 9% de los remedios son medidas de reparación a través de la restitución de derechos. Las medidas de prevención a través del fortalecimiento, la creación o la reforma institucional representan el 8% del total, y entre las restantes seis categorías de remedios, tres de tipo preventivo (formación de personal, concientización de la población y preventivas sin especificar) representan en conjunto el 5% de los remedios, mientras que las restantes tres (investigar y sancionar con reforma legal, protección de víctimas y testigos y otros) representan el 3,7 %.
Hasta aquí se han detallado los objetivos y los tipos de remedios ordenados por los órganos de control del SIDH, así como las proporciones en las cuales ellos han sido ordenados. En esta sección se analiza la relación entre los tipos de decisión del SIDH y los distintos remedios que adoptan. En este sentido, se observa que tanto en los informes de los artículos 49 y 51 CADH como en las sentencias de la Corte existe un claro predominio de las reparaciones. De los 45 remedios recomendados en informes finales de la Comisión, 17 suponen una reparación (38%), de las cuales 12 son de carácter económico-dinerario, 4 son económicas no dinerarias y 1 es simbólica. Por su parte, en las sentencias de la Corte, de un total de 257 remedios se ordenaron 174 reparaciones (68%), de las cuales 72 son reparaciones simbólicas, 42 son dinerarias, 34 son económicas no dinerarias y 26 son de restitución de derechos. En las soluciones amistosas, sobre un total de 160 remedios acordados, 93 son de reparación (58%), entre las cuales 32 son dinerarias, 22 son simbólicas, 23 son económicas no dinerarias y 16 son de restitución de derechos.
Por otra parte, al comparar los remedios convenidos en el marco de procesos de solución amistosa con aquellos que ordena la Corte, se observa que en los primeros prácticamente no se han acordado medidas de reforma legal. En ninguna de las soluciones amistosas relevadas se encuentra un compromiso de investigar y sancionar que demande una reforma legal, y sólo se identifican 10 remedios exigiendo reformas legales como medida preventiva. En cambio, en el mismo período la Corte ordenó investigar y sancionar con la obligación adicional de reformar alguna norma jurídica interna en 6 ocasiones, y en 27 oportunidades ordenó reformas legales como medida preventiva. Algo similar ocurre con las recomendaciones de la CIDH en sus informes del art. 51 CADH. La mayor cantidad de remedios identificados en ellas se refiere al deber de investigar y sancionar, pero sin exigir para ello reformas legales.
Al analizar el grado de cumplimiento de los remedios recomendados, convenidos u ordenados en las decisiones relevadas, se observa que la mitad de estos remedios se encuentran incumplidos. Asimismo, sólo el 36% de los remedios relevados se ha cumplido en forma total, mientras que el 14% se ha cumplido parcialmente.
Los remedios con mayor grado de cumplimiento son los que demandan algún tipo de reparación: se encuentran cumplidos totalmente en el 47% de los casos y parcialmente en un 13%. En el extremo opuesto, sólo el 10% de las órdenes, recomendaciones o compromisos para que se investigue y sancione a los responsables de violaciones se ha cumplido en su totalidad; el 13% sólo de forma parcial y el 76% ha sido incumplido.
En cuanto al cumplimiento diferencial de los distintos tipos de remedios, el mayor grado de cumplimiento lo registran aquellos que suponen una reparación dineraria (58%), seguidos por los de reparación simbólica (52%), las medidas de prevención a través de la concientización de la población (43%) y de la formación de personal público (42%). En cambio, los remedios con menor grado de cumplimiento son los que requieren la protección de testigos y víctimas (17%), la investigación y sanción, con independencia de que esto exija llevar adelante reformas legales (14% y 10% respectivamente) y los que reclaman reformas legales (14%). En particular, en los casos en los que la CIDH ha recomendado llevar adelante medidas preventivas sin especificar, el cumplimiento ha sido nulo12.
Los remedios convenidos en acuerdos de solución amistosa homologados por la CIDH son los que registran el mayor grado de cumplimiento13. Fueron cumplidos totalmente en un 54%, la proporción más elevada aunque no enteramente satisfactoria. En contraste, sólo el 29% de los remedios ordenados por la Corte y el 11% de los remedios recomendados en los informes finales de la Comisión han sido totalmente satisfechos14.
Al combinar las variables recién vistas se observa que el porcentaje más alto de cumplimiento total se verifica en las reparaciones dinerarias convenidas en acuerdos homologados de solución amistosa (88%). El incumplimiento se verifica en niveles altos, lamentablemente, en todo tipo de decisión y para cualquier clase de remedio. Como hemos dicho, sin embargo, tiende a verificarse un menor grado de incumplimiento de los remedios convenidos en soluciones amistosas homologadas. Por ejemplo, las medidas de fortalecimiento institucional ordenadas en sentencias de la Corte han sido incumplidas en un 84%, y las recomendadas en informes finales de la CIDH lo fueron en un 67%, en tanto que el porcentaje de incumplimiento de las medidas de fortalecimiento institucional convenidas en soluciones amistosas ha sido notablemente inferior: un 11%. Lo mismo puede decirse de las medidas de concientización de la población: su nivel de incumplimiento total ha sido del 50% en los casos en que fueron ordenadas por sentencias de la Corte y del 0% en los casos en que fueron convenidas en soluciones amistosas homologadas.
Por último, las reparaciones dinerarias parecen ser, en términos relativos, las medidas menos incumplidas en todo tipo de decisión.
El estudio del grado en que cada estado cumple los remedios que se le exigen muestra que los porcentajes más altos de incumplimiento corresponden a Trinidad y Tobago, Venezuela y Haití. Estos tres estados incumplieron totalmente todos los remedios recomendados, convenidos u ordenados por los órganos de control del SIDH, aunque es preciso aclarar que en la muestra analizada únicamente contamos con dos sentencias de la Corte IDH contra Trinidad y Tobago, 1 sentencia de la Corte contra Venezuela y 1 informe de fondo de la CIDH contra Haití. Luego, Surinam y República Dominicana tienen un nivel de incumplimiento de los remedios del 75%, aunque también aquí se debe aclarar que durante el período bajo estudio cada uno de estos países sólo tuvo una sentencia de la Corte en su contra. Los porcentajes de incumplimiento de remedios que siguen en orden decreciente corresponden a Paraguay —ha incumplido el 69% de los remedios— y Colombia —ha incumplido el 68%.
Por el contrario, los porcentajes más altos de cumplimiento corresponden a México (83%), Bolivia (71%) —si bien con sólo 2 acuerdos de solución amistosa homologados por la CIDH en todo el período relevado— y Chile (59%).
Por otra parte, Ecuador, Perú y Guatemala son los estados que recibieron la mayor cantidad de decisiones en su contra por parte de la CIDH durante el período relevado: 17, 17 y 13 respectivamente. Perú, Guatemala, Colombia y Paraguay fueron los estados que enfrentaron la mayor cantidad de sentencias de la Corte IDH: 9, 7, 5 y 4 respectivamente.
El desempeño de los estados puede verse en forma desagregada, para cada uno de los tipos de decisión emanada de los órganos de control del SIDH. Los resultados confirman que —con la excepción de Chile, que tiene un nivel de cumplimiento del 63% de los remedios ordenados en sentencias de la Corte — los estados cumplen en mayor medida los remedios convenidos en soluciones amistosas homologadas que en los dos restantes tipos de decisiones15.
En particular, al analizar el desempeño estatal en el cumplimiento de los distintos remedios categorizados por los objetivos que persiguen, resulta notorio el bajo nivel de cumplimiento general de las medidas de investigar y sancionar. Nueve países tienen un nivel de cumplimiento nulo de este tipo de remedios (es el caso de Argentina, Ecuador, El Salvador, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Surinam y Venezuela), mientras que el resto registra cumplimientos totales sólo entre el 9 y el 17% de los casos (Perú, Guatemala, Colombia y Brasil). La única excepción es México, que cumplió totalmente con los remedios de investigar y sancionar en un 67% de los casos relevados.
Respecto de las medidas preventivas, nuevamente México se destaca con un cumplimiento del 100%. El resto de los países tienen un nivel de cumplimiento medio (entre el 40 y el 50%; casos de Ecuador, El Salvador, Brasil y Colombia), bajo (entre 7 y 25%; casos de Nicaragua, Argentina, Chile, Guatemala y Perú) o nulo (casos de Bolivia, Costa Rica, Venezuela, Honduras y Paraguay, entre otros).
Bolivia, Chile y Honduras se destacan con el cumplimiento en un 100% de las medidas de reparación relevadas. Luego le siguen México (86%), Ecuador (67%) y Nicaragua (63%). Por el contrario, países como República Dominicana, Colombia y Paraguay registran niveles bajos de cumplimiento de estos remedios (33%, 21% y 15%, respectivamente). Otros estados muestran un cumplimiento nulo de los remedios de reparación incluidos en la muestra: Costa Rica, Haití, Trinidad y Tobago y Venezuela.
El análisis del grado de cumplimiento de los distintos tipos de remedio por parte de cada estado permite concluir que las medidas preventivas que exigen el fortalecimiento, la creación o la reforma de instituciones públicas sólo fueron cumplidas en algún grado por Brasil, que cumplió con ellas totalmente en el 64% de los casos. Los otros once estados a los que los órganos del SIDH les recomendaron u ordenaron este tipo de medidas incumplieron totalmente con ellas en todos los casos.
En cuanto a las medidas de reforma legal, ellas fueron cumplidas totalmente y en todos los casos en los que les fueron ordenadas por México y Ecuador. Otros 4 estados tuvieron un nivel de cumplimiento bajo de estas medidas (Argentina, 33%; Chile, 25%; Nicaragua, 25%; Perú, 20%) y 9 estados las incumplieron totalmente.
Finalmente, Bolivia, Chile y Honduras han cumplido de forma total todos los remedios de reparación que les fueron exigidos, mientras que Trinidad y Tobago, Venezuela, Colombia, Paraguay y Perú presentan niveles bajos o nulos de cumplimiento de estos remedios.
El estudio del tiempo que demoraron los estados en llevar adelante las medidas necesarias para cumplir de forma total con los remedios (en los casos en que esto sucedió) arroja los siguientes resultados: la demora promedio para el cumplimiento total de remedios fue de aproximadamente 1 año y 8 meses. Desagregadamente, el tiempo promedio ocupado para cumplir en forma total con los remedios recomendados por la CIDH en informes finales ha sido de aproximadamente 2 años y 7 meses, y el tiempo promedio para cumplir con los remedios ordenados en sentencias de la Corte, 1 año y 8 meses aproximadamente.
En el siguiente cuadro también se reflejan comparativamente los plazos promedio que cada estado demoró el cumplimiento total de remedios.
Los litigantes ante el SIDH fueron clasificados en las siguientes categorías, de acuerdo con quién presentó la petición: a) Individuos (incluye a cualquier persona, víctima, familiar de víctima, abogado); b) Organizaciones no gubernamentales (ONGs) del propio estado denunciado (incluye a asociaciones profesionales y sindicatos)16; c) ONGs con actuación internacional (que opera en estados distintos del denunciado o no solamente en el estado denunciado); d) Defensorías del Pueblo del propio estado denunciado; y e) Clínicas jurídicas universitarias.
En un 34% de los casos relevados litigó una ONG nacional, en algunos casos junto a peticionarios individuales y/o clínicas jurídicas. Un 30% fueron litigados por una combinación de al menos una ONG internacional y una ONG nacional, en ocasiones también junto a peticionantes individuales y/o clínicas jurídicas. El 12% de los casos fue litigado por una ONG internacional, ya sea junto a peticionarios individuales y/o clínicas jurídicas o no. Sólo el 20% de los casos fueron litigados únicamente por peticionarios individuales. En el 4% de los casos litigaron Defensorías del Pueblo, pero sólo en el 2% como únicos peticionarios. Clínicas jurídicas se presentaron en el 5% de los casos, aunque siempre acompañadas por una ONG internacional y en algunos casos también por una ONG nacional.
Los remedios establecidos en casos en que el litigio fue llevado adelante por una ONG internacional tienen un nivel de incumplimiento total menor (el 40%) que el nivel de incumplimiento total promedio (el 50%), aunque ésta no es una diferencia significativa.
A su vez, si bien los casos litigados por Defensorías del Pueblo que ingresaron a la muestra son escasos (4%), éstos registran un nivel de cumplimiento total notablemente mayor que el promedio: 71,4% contra 35,7% del total de casos.
La duración promedio de los procesos desde que los peticiones ingresan al SIDH hasta su resolución es de aproximadamente 7 años y 4 meses. La mediana es de 6,7 años (6 años y 8 meses aprox.), lo cual significa que la mitad de los casos se resuelve en 6,7 años o menos, mientras que la otra mitad demora en resolverse 6,7 años o más.
A su vez, se observa que los procesos resueltos a través de la homologación de acuerdos de solución amistosa se prolongan por un tiempo promedio inferior a los procesos finalizados a través de sentencias de la Corte y de informes finales de fondo de la Comisión.
Agrupados por intervalos de tiempo, el 88% de los casos fue resuelto con una demora igual o mayor a los 4 años. A su vez, el 25% duró entre 4 y 6 años, un 34,8% entre 6 y 8 años y un 28,3% fueron resueltos en más de 8 años.
Un 42% de los casos que finalizaron con un informe final de la CIDH duró entre 5 y 8 años. Un 33% de éstos se prolongó entre 7 y 11 años y un 17% duró más de 11 años. El procedimiento de un 56% de los casos que finalizaron con una sentencia de la Corte duró entre 5 y 8 años, un 14% de ellos duró entre 2 y 5 años, otro 15% se extendió entre 7 y 11 años y otro 15% se prolongó por más de 11 años. En cuanto a los procedimientos que concluyeron con la homologación de un acuerdo de solución amistosa, un 39,5% ocuparon entre 5 y 8 años hasta que se alcanzó el acuerdo, un 26% se extendió entre 2 y 5 años para alcanzar tal fin, y un 16% lo hizo en menos de 2 años. Un 10,5% de los casos demoró entre 7 y 11 años para que se llegara a un acuerdo. Tomando todas las decisiones que finalizaron los procedimientos sin distinción, un 47% de ellas demoró entre 5 y 8 años desde el inicio de los procedimientos.
El cabal cumplimiento de las decisiones de la CIDH y de la Corte constituye un elemento esencial para asegurar la plena vigencia de los derechos de la CADH en la región. Se trata, además, de una obligación que los propios estados asumieron al ratificar la Convención (CADH, 1969a, 1969b), que se deriva del principio fundamental de reparar el daño y del principio de buena fe en el cumplimiento de los tratados (CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS, 1969). La información relevada en esta investigación, no obstante, sugiere que ello no ocurre del modo o con la contundencia deseada.
La variedad de remedios que la CIDH y la Corte IDH adoptan parece confirmar la visión generalizada de que los objetivos perseguidos por el SIDH son, con relativamente pocas excepciones, reparar a personas o grupos afectados, adelantar medidas para evitar la repetición de violaciones a derechos, investigar y sancionar a los responsables de las violaciones detectadas y dar protección a las víctimas y testigos. Como se ha visto, el objetivo de reparar a personas o grupos afectados ocupa un lugar preponderante. No sólo es el tipo de remedio más habitual sino también el que parece ser cumplido por los estados en mayor proporción. En particular, los medios más empleados son las medidas de reparación simbólica —especialmente en las sentencias de la Corte— y las reparaciones dinerarias y económicas no dinerarias.
En los últimos años los órganos del SIDH han evolucionado en la determinación de las reparaciones a través de la ampliación del tipo y la variedad de los remedios ordenados. Esta evolución se observa sobre todo en las sentencias de la Corte, que ha elaborado una importante jurisprudencia más allá del mero aspecto pecuniario en pos de una reparación integral de las consecuencias dañosas de las violaciones de derechos. La CIDH también ha avanzado en esta materia, sobre todo en el marco de soluciones amistosas. Por su naturaleza, este tipo de procedimiento parece permitir la determinación de medidas más específicas, con la potencialidad de garantizar mejor la satisfacción integral de las víctimas.
El incumplimiento de las medidas exigidas por el SIDH parece notablemente generalizado. La mitad de los remedios recomendados, convenidos u ordenados en las decisiones relevadas se encuentran incumplidos y sólo un 36% de ellos ha sido cumplido en forma total. Salvo casos excepcionales, además, el cumplimiento total ocurre luego de un largo período de tiempo. En promedio, los procesos interamericanos demandan más de siete años desde que una petición ingresa al sistema hasta la decisión de fondo. A ello se agrega el lapso promedio que los estados demoran en cumplir con todo o parte de los remedios exigidos (cuando lo hacen) que es de 2 años y medio, aproximadamente, para los informes finales y de poco más de un año y medio para las sentencias de la Corte. Estos tiempos son exageradamente extensos y podrían generar desconfianza y frustración entre los usuarios del SIDH17. Si se considera además el gran número de peticiones y asuntos recibidos es evidente que en muchos casos el SIDH no ofrece una respuesta efectiva y oportuna para los afectados.
Una posible explicación —que no hemos explorado en esta investigación— acerca del por qué del diverso grado de cumplimiento en función del tipo de medida ordenada podría estar asociada a las características de la entidad estatal a cargo de su implementación. En muchos casos el poder encargado de las relaciones exteriores estatales ante el SIDH es distinto de los poderes que deben involucrarse en la implementación de las medidas requeridas. Por ejemplo, en los casos en que se requiere la modificación de una ley, el Poder Ejecutivo puede impulsar una reforma pero la medida sólo será cumplida mediante la intervención del Poder Legislativo, en el que, a su vez, diversas fuerzas políticas deben lograr consensos. Algo similar sucede con las decisiones que exigen investigar y sancionar a los responsables de violaciones a derechos humanos. El Poder Ejecutivo puede instar el cumplimiento de dicha medida, pero por lo general el único poder con facultades para completarla es el judicial. Si esta descripción es ajustada, no debería sorprendernos que los remedios que requieren un doble comando para su implementación registren niveles más bajos de cumplimiento, frente a las indemnizaciones dinerarias y otras medidas cuya implementación, por lo general, queda en manos del mismo Poder Ejecutivo a cargo de las relaciones con el SIDH.
El relativamente bajo grado de cumplimiento de las recomendaciones realizadas en informes finales de la CIDH conduce a pensar que dicha forma de resolución de casos no es la más efectiva, aun cuando concurran razones atendibles para no someter un caso a la Corte. La tasa de cumplimiento de los remedios ordenados en sentencias de la Corte también es baja, pero es mayor que la de los remedios incluidos en los informes finales de la CIDH. La relativa efectividad de los acuerdos de solución amistosa, a su vez, tiende a fortalecer la idea de que la CIDH debería destinar la mayor cantidad de esfuerzos posibles a auspiciar estos convenios. Este mecanismo parece proporcionar al peticionario la posibilidad de una solución más rápida y efectiva que la que eventualmente podría obtener con un pronunciamiento final de la Comisión.
Los resultados de esta investigación también sugieren que la intervención de una ONG internacional en el proceso ante el SIDH incide leve pero positivamente en el posterior cumplimiento de las recomendaciones por parte de los estados. Una posible explicación podría indicar que una ONG experta puede tener, a diferencia de un litigante particular, una mayor capacidad técnica y estructural para ejercer presión en los estados, no sólo al momento de negociar las cláusulas de un acuerdo de solución amistosa, sino también a la hora de exigir su cumplimiento efectivo. El cumplimiento también tiende a aumentar cuando el litigante ante el SIDH es la Defensoría del Pueblo del estado parte, aunque esto ha sido verificado sobre una muestra muy pequeña de casos. Esto podría obedecer tal vez a la mayor capacidad de estas oficinas para llevar adelante las gestiones y el cabildeo necesario entre los distintos poderes y agencias estatales con poder de decisión para la implementación de las medidas. Los resultados de la investigación podrían sugerir, en este punto, la necesidad de un mayor involucramiento de las defensorías del pueblo y de las defensorías públicas en general en el litigio de derechos a nivel interamericano, consolidando una tendencia aún incipiente. Los resultados también echan luz sobre la relevancia que estos cuerpos estatales podrían tener en la etapa de la implementación interna de las decisiones del SIDH, con independencia de su intervención previa.
Finalmente, resulta complejo formular apreciaciones demasiado concluyentes respecto del desempeño de cada estado. La intuición indica, por cierto, que son muchas las características de los estados que pueden hacer más o menos probable el acatamiento de una medida del SIDH. Por ejemplo, podría pensarse que los estados federales afrontan algunas complicaciones adicionales de cara al cumplimiento. El federalismo en sí mismo, entonces, podría constituir una dificultad para el cumplimiento de las medidas exigidas por los órganos interamericanos. De hecho, algunos estados integran sus delegaciones ante los órganos de protección del SIDH con funcionarios estaduales o provinciales, con el objetivo de involucrarlos y comprometerlos en el cumplimiento de las recomendaciones y sentencias. Sin embargo, es dudoso que esta investigación ofrezca material concluyente para sostener tal afirmación. Otras características de los estados también podrían considerarse asociadas al grado de cumplimiento de los remedios, como el grado de consolidación y la calidad de sus instituciones democráticas, su trayectoria y compromiso frente al SIDH, su situación económica, etcétera.
No obstante ello, la investigación ofrece una base objetiva y razonable para discutir, en cada caso, la performance de cada estado frente al SIDH. Por supuesto, la influencia del SIDH es un fenómeno que merece estudiarse mucho más allá del cumplimiento de los remedios que sus órganos adoptan y lo mismo debe decirse del actuar de los estados. Está claro también que el enfoque limitado de esta investigación, como el de cualquier empresa teórica, podría omitir algún elemento importante. Sin embargo, la investigación ofrece una perspectiva argumental y una base objetiva inusual en la literatura especializada que permiten interpelar a los estados: los remedios adoptados en el marco del sistema de peticiones deben ser obedecidos y si el grado de cumplimiento que esta investigación delata no es satisfactorio, se debe, principalmente, a que los estados no se comportan de un modo satisfactorio.
Naturalmente, durante la elaboración de esta investigación han surgido varias hipótesis asociadas a la posibilidad de incrementar el cumplimiento de las decisiones del SIDH. A continuación se presentan brevemente algunas de ellas. Si bien no son observaciones directamente vinculadas a la información estadística presentada, están íntimamente relacionadas al problema de la efectividad del SIDH. Es posible que indagaciones similares a las aquí intentadas contribuyan a una discusión más educada en torno a este problema.
En primer lugar, la discusión sobre las posibles reformas al sistema interamericano debería incluir un capítulo acerca de las reformas necesarias para aumentar el grado de cumplimento de las decisiones de los órganos del SIDH por parte de los estados. Una posible vía a explorar consiste en el desdoblamiento de las obligaciones con contenidos amplios que presentan bajo nivel de cumplimiento, tal como la de investigar y sancionar. Por ejemplo, podría exigirse la apertura (o reapertura) de las investigaciones por un lado y la sanción de los responsables de los crímenes por otro. En este sentido, órdenes o recomendaciones más específicas podrían facilitar el control de los diversos mecanismos a través de los cuales ambas obligaciones puedan ser cumplidas. Innovaciones en este campo parecen necesarias, en tanto la investigación y sanción de las violaciones a los derechos continúa siendo uno de los remedios más reclamados por los órganos del SIDH, manteniéndose también como el de más bajo cumplimiento.
En segundo lugar, parece de crucial importancia que los estados establezcan un espacio nacional de coordinación entre los distintos poderes a fin de incrementar las posibilidades de cumplimiento efectivo y oportuno (DULITZKY, 2007, p. 40; IDL et al., 2009, p. 16). En términos de investigación académica, no existen mayores estudios acerca de la incidencia de los mecanismos nacionales sobre el grado de cumplimiento. En una línea similar, también se ha sugerido que los estados adopten mecanismos formales para la efectiva implementación de las decisiones internacionales, que establezcan por vía constitucional, legal o jurisprudencial su carácter vinculante y que incorporen en el diseño de políticas públicas y en la resolución de casos judiciales los estándares elaborados por la Comisión y la Corte IDH en la interpretación de la Convención Americana.
Una reforma posible a fin de fortalecer el procedimiento de solución amistosa se dirige a modificar la práctica de la CIDH ante el incumplimiento de estos acuerdos (IDL et al., 2009, p. 15 y ss). Ninguna de las disposiciones de la CADH se refiere a las consecuencias que tendría el incumplimiento de lo convenido por parte del estado ni, en particular, a si en tal situación debe considerarse que el caso está cerrado. En la práctica, si el estado incumple un acuerdo de solución amistosa homologado, el caso no es enviado a la Corte IDH. Por ello, se ha dicho que desde el punto de vista del peticionario, escoger la vía de la solución amistosa puede ser una desventaja respecto de la opción por la vía contenciosa. A fin de no obligar al peticionario a realizar esta evaluación previa con riesgos sobre la resolución de su caso, la CIDH podría tratar de manera similar el incumplimiento de un informe de fondo y el de una solución amistosa. Esto es, si luego de transcurridos los plazos establecidos en el informe de solución amistosa el estado incumpliera todo o parte del acuerdo, la CIDH podría reabrir el expediente y dar curso al procedimiento como si no se hubiera llegado a un arreglo amistoso y, eventualmente, enviar el caso a la Corte. En su defecto, la Comisión debería decidir emitir el informe previsto en el artículo 49 de la CADH sólo cuando los compromisos asumidos en el acuerdo se hayan cumplido íntegramente. Por lo demás, la posibilidad de que ante el incumplimiento de los compromisos asumidos el caso se envíe directamente a la Corte generaría un incentivo adicional para que el estado realice sus máximos esfuerzos a fin de encontrar la manera de cumplir con sus obligaciones18. Por último, en tanto la CADH no proporciona ninguna orientación sobre la forma en que la Comisión y las partes deben proceder en esta etapa19, esto podría precisarse mediante reglamentación. Incluso podría pensarse en la posibilidad de que la CIDH se encuentre facultada a dictar los términos del acuerdo de solución amistosa, posibilidad que actualmente no se encuentra prevista en ninguna disposición.
Otra opción sugerida es la de descomprimir el trabajo de la CIDH –y en especial ajustar su rol en la etapa contenciosa20– lo que permitiría fortalecer su rol político (tareas promocionales y de asistencia técnica) y su participación en los procesos de solución amistosa, que parecen ser los más efectivos21. En este estudio se comprobó que el porcentaje de cumplimiento por parte de los estados de los acuerdos de solución amistosa homologados es elevado. Por ello, se debe insistir en la necesidad de que en el SIDH se lleven adelante todas aquellas reformas que, de modo directo o indirecto, fortalezcan este modo de terminación del proceso ante el sistema. Si, por ejemplo, la CIDH consiguiera acotar su participación durante la etapa contenciosa, tendría mayor disponibilidad para ejercer un rol más activo durante el proceso de solución amistosa; esto podría realzar sus facultades y capacidades como órgano mediador y sus funciones eminentemente políticas y diplomáticas, relevantes en esta etapa del procedimiento. De esta manera, la CIDH también podría realizar un seguimiento más exhaustivo durante la etapa de implementación, revisar periódicamente los compromisos asumidos, visitar en forma asidua los países y mantener frecuentes reuniones de trabajo con representantes de los estados y peticionarios.
Por último, parece fundamental que se fortalezcan las capacidades de control, monitoreo y seguimiento de los propios órganos del sistema. En especial la CIDH, en su carácter de órgano político y principal promotor de la protección de los derechos humanos en la región, debería profundizar las acciones encaminadas a asegurar el efectivo cumplimiento de las decisiones por ella emitidas y de aquellas dictadas por la Corte IDH. Además, la Asamblea General de la OEA debería asumir un rol más activo en esta materia, mediante la eventual aplicación de sanciones políticas costosas al estado que se muestre reticente a cumplir con las medidas dictadas por los órganos del SIDH.
La CIDH podría incorporar precisiones sobre el grado de cumplimiento de cada remedio en particular. La práctica actual, en la cual la CIDH no califica el grado de cumplimiento de cada recomendación, genera una percepción de control atenuado. Esto sucede especialmente respecto de recomendaciones redactadas en términos vagos o demasiado amplios, como por ejemplo aquellas que recomiendan al estado “adoptar las medidas necesarias para tratar de evitar que se produzcan hechos similares en el futuro”. Ello, sumado a la falta de criterios claros y uniformes para todos los casos al momento de calificar el grado de cumplimiento del conjunto de las recomendaciones, puede constituir un obstáculo importante para el efectivo cumplimiento de los remedios dictados por la CIDH. Si ésta declarara, por ejemplo, el incumplimiento de una determinada recomendación por considerar que las medidas adoptadas por el estado son insuficientes, el estado conocería la opinión de la CIDH al respecto y podría así orientar su accionar de acuerdo con dicha opinión. Lo mismo sucedería si la CIDH declarara que una medida se encuentra parcialmente cumplida: el estado sabría que aún quedan medidas pendientes por adoptar y encaminaría sus esfuerzos para cumplir integralmente la medida en cuestión. Por último, la calificación del grado de cumplimiento de cada recomendación en particular salvaría las contradicciones que a menudo se presentan cuando, por un lado, los peticionarios consideran que una determinada recomendación se encuentra incumplida o cumplida en forma parcial y, por el otro, el estado manifiesta que la misma se encuentra cumplida. En estos casos es fundamental que la CIDH se pronuncie sobre la controversia suscitada y deje en claro su juicio al respecto.
La calificación sobre el cumplimiento de los estados efectuada por la Corte también debería asentarse sobre la base de criterios más claros y uniformes. La Corte hoy se limita a calificar la acción del estado respecto de cada medida ordenada sin aclarar qué entiende por cada una de las categorías que utiliza (cumplimiento total, íntegro o pleno, cumplimiento parcial, o pendiente de acatamiento). Esto es de especial importancia en aquellos casos en que los peticionarios se manifiestan en disconformidad con el modo de cumplimiento de una determinada medida por parte del estado y, sin embargo, la Corte declara que ella ha sido cumplida íntegramente. Se ha detectado que en muchos casos la Corte no expone los fundamentos de tal decisión. Probablemente esto se deba a que tampoco explica los criterios para determinar el grado de cumplimiento de las medidas ordenadas. En estos casos, a fin de evitar sentimientos de injusticia o de frustración en los peticionarios, la Corte debería al menos exponer las razones por las cuales concluye que la medida en cuestión se encuentra cumplida a pesar de la disconformidad manifestada por el peticionario. Más allá de esto, especificar el contenido de los criterios de calificación otorgaría mayor transparencia, seguridad y uniformidad al proceso de seguimiento de las medidas ordenadas.
1. Del presupuesto ajustado de la OEA del año 2009, un 4,1% es destinado a la CIDH y un 1,97% a la Corte. Desde la aprobación de las reformas a los reglamentos de la CIDH y de la Corte en 2000, el porcentaje del presupuesto total de la OEA dedicado a ellos aumentó en poco más de un 1% del total, en casi diez años, pasando de un 5% en 2000 al 6,07% en 2009. Información disponible en: <http://www.cidh.org/recursos.sp.htm> y en <http://www.corteidh.or.cr/donaciones.cfm>. Ver, asimismo, Robles (2005, p. 23-24, anexo 1) e Ayala Corao (2001, p. 113).
2. Cfr. . El 5 de marzo de 2009 la CAJP realizó una sesión especial con la sociedad civil sobre el sistema interamericano de derechos humanos. La evolución del trabajo de la CAJP y las diversas propuestas pueden consultarse en <http://www.oas.org/consejo/sp/cajp/ddhh.asp#dialogo>.
3. No desconocemos que el concepto que aquí se define como remedio es denominado reparaciónen la práctica del SIDH. Hemos decidido utilizar el término remedio, de uso común en el mundo jurídico anglosajón, para evitar confusiones en la descripción de los objetivos que persiguen la CIDH y la Corte IDH al ordenarle o recomendarle conductas a los estados: sólo algunas y no todas esas exigencias persiguen fines estrictamente reparatorios de violaciones pasadas; otras buscan la prevención de violaciones en el futuro u otros objetos específicos como la protección de víctimas y/o testigos. El uso del término remedio en lugar de reparación nos permite distinguir entre aquellas medidas que buscan la reparación en sentido estricto y las restantes.
4. En los casos sin información sobre la fecha de cumplimiento de un determinado remedio hemos tomado la fecha del informe anual de la CIDH o de la resolución de supervisión de sentencia de la Corte que declaró el cumplimiento total o parcial del remedio, por tratarse de la primera fecha en la que se hace mención del cumplimiento. En los casos de cumplimiento parcial de los remedios se ha ingresado la fecha de la última acción concreta adoptada por el Estado en dirección al cumplimiento. Por esto, los resultados relativos a los tiempos de cumplimiento de los remedios deben ser leídos en términos aproximados.
5. En los casos de peticiones múltiples, se tomó como fecha inicial la de la presentación de la primera petición.
6. La fecha de cierre de la investigación fue el 30 de junio de 2009.
7. La información ha sido tomada de los apartados de los informes anuales referidos al estado de cumplimiento de las recomendaciones de la CIDH.
8. Todas las planillas con los datos relevados y las decisiones de clasificación están en poder de la ADC y pueden ser solicitadas.
9. A los fines del relevamiento, en los casos en que se indicó el pago de sumas de dinero por diversos rubros indemnizatorios y costas, se unificaron los deberes como si se tratara de un único remedio exigido al estado.
10. Esta categoría no incluye medidas como el lanzamiento de campañas o programas de difusión de carácter general. Este tipo de medidas corresponden a la categoría iv. Por otro lado, estos remedios se diferencian de los clasificados en las categorías i y ii por no tener contenido patrimonial sino declarativo.
11. O, al menos, en los que los órganos del SIDH no han hecho mención de que exista alguna barrera de este tipo.
12. Por supuesto, la indeterminación de la orden genera un desafío a la medición. ¿Cómo se podría verificar el cumplimiento de estas recomendaciones? ¿Es necesario que efectivamente no se repita la violación o alcanza con que el estado haga algo concreto, aun ineficaz, en pos de la prevención?
13. Destacar la mejor marca de cumplimiento de los remedios convenidos en acuerdos de solución amistosa homologados no equivale a concluir que los remedios acordados en soluciones amistosas (homologadas o no) son los que más se cumplen en términos generales. Como se señaló en el apartado II.1., solamente se han podido relevar los acuerdos homologados, dado que son los únicos que se hacen públicos. Así, no se ha podido evaluar objetivamente el nivel de cumplimiento de los acuerdos aún no homologados. Con los datos faltantes se podría llegar a conclusiones más firmes acerca del grado de efectividad de los procesos de solución amistosa como vía de resolución del caso contencioso.
14. Los malos resultados generales en términos de efectividad no obedecen al bajo compromiso de sólo unos pocos estados con muchas denuncias ante el sistema. El relevamiento comprueba que aun excluyendo de los cálculos generales las medidas dictadas contra los tres estados más denunciados en el período relevado –Perú, Guatemala y Ecuador- no hay cambios significativos. Si bien al excluir del cálculo a estos países se observa un porcentaje mayor de cumplimiento total de los remedios convenidos en soluciones amistosas homologadas (asciende de 54% a 65%), también se registran niveles inferiores de cumplimento de los remedios ordenados en sentencias de la Corte (de 29% el cumplimiento desciende a 25%) y de los remedios recomendados en informes finales (con un descenso del 11% al 4%).
15. En cuanto al grado de cumplimiento de los remedios recomendados en informes finales de la CIDH y de aquellos ordenados en sentencias de la Corte IDH, se observa que los estados que en mayor medida cumplieron los remedios ordenados en sentencias de la Corte IDH son Chile, Nicaragua y Honduras, y que los estados que cumplieron en mayor medida los remedios recomendados en informes finales de la CIDH son Ecuador, Guatemala y Perú.
16. En los casos en que una ONG se presentó en representación de víctimas o familiares, el litigante considerado a los fines estadísticos fue únicamente la ONG. En los casos en que se presentaron tanto peticionarios individuales como ONGs se contó la participación de ambos.
17. No debemos perder de vista que se trata de casos que ya han pasado por procesos internos, en general, también extensos.
18. La propuesta de reforma a la que se viene haciendo referencia también señala como fundamental que la CIDH mejore el contenido fáctico y jurídico de los informes de solución amistosa para equipararlo al de los informes de fondo y evitar, así, que estas diferencias en el contenido de ambos informes desincentiven a los peticionarios a acudir a las soluciones amistosas. Ello en tanto los informes del art. 49 de la CADH se limitan a transcribir el acuerdo alcanzado sin presentar una determinación de hechos ni desarrollos doctrinales sobre los derechos violados.
19. Mediante el Estatuto y el Reglamento de la CIDH se han regulado aspectos procesales esenciales del procedimiento de conciliación, pero estas disposiciones no son lo suficientemente precisas.
20. CEJIL considera que la CIDH podría cooperar más con la Corte, dados los debates de hecho, derecho y reparaciones suscitados a partir del sometimiento de un caso; así como responder a solicitudes específicas de la Corte sobre estas cuestiones (CEJIL, 2005, p. 26). Otras propuestas se dirigen a limitar considerablemente la intervención de la CIDH en la etapa contenciosa: sólo litigarían ante la Corte la víctima y sus representantes contra el Estado; la CIDH se limitaría a cumplir un rol de asistente en la búsqueda de justicia con la facultad de cuestionar a las partes, presentar su visión, opinión legal y proponer una solución al caso; en la etapa previa su función sólo consistiría en adoptar informes de admisibilidad y abrir una etapa de solución amistosa (DULITZKY, 2007, p. 37). Las propuestas más radicales plantean la necesidad de que la CIDH directamente no intervenga en el procedimiento ante la Corte. Estas últimas han recibido numerosas críticas por parte de diversos actores relevantes del SIDH (CEJIL, 2005, p. 25; IDL et al., 2009, p. 4).
21. Véase la aclaración de nota 16.
Bibliografía e otras fuentes
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