A Organização das Nações Unidas conseguiu ou não criar um organismo de direitos humanos confiável?
Em 2006 a Organização das Nações Unidas passou pela maior reforma desde sua fundação, em 1945, demonstrando um compromisso renovado com a proteção dos direitos humanos. A substituição da Comissão de Direitos Humanos pelo Conselho de Direitos Humanos representa a força ascendente do regime internacional de proteção dos direitos humanos. Entretanto, essa mudança não transcorreu sem críticas. Particularmente, alega-se que o Conselho é influenciado por diferentes inclinações políticas, em detrimento de sua efetividade: por exemplo, manter foco desproporcional nos territórios ocupados da Palestina enquanto falha em reagir com prontidão aos abusos cometidos em Darfur. Além disso, o Conselho é claramente desabonado por seu fracasso; tanto em implementar mecanismos eficazes de direitos humanos para impedir as ações de seus próprios membros – consistentes em transgressores de direitos humanos reconhecidos mundialmente – como pela contínua inabilidade em angariar apoio dos EUA. Esse artigo analisa essas críticas.
Na 59ª Sessão da Comissão de Direitos Humanos, (“a Comissão”) o então Secretário Geral das Nações Unidas (“ONU”) proclamou que “[n]ós deveríamos nos orgulhar do trabalho das Nações Unidas em desenvolver preceitos e padrões internacionais de direitos humanos. Contudo, não podemos avançar sem antes restaurar a credibilidade e a eficácia dos nossos mecanismos de direitos humanos, e restabelecer o foco na proteção dos direitos individuais”.1
Essa constatação caracterizou e motivou a crença de que a maquinaria de proteção dos direitos humanos da ONU estava falhando em satisfazer sua missão de “confirmar a fé nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e no valor da pessoa humana, nos direitos iguais entre homens e mulheres e entre pequenas e grandes nações”,2 bem como de “criar condições mediante as quais a justiça e o respeito pelas obrigações emanadas de tratados e outras fontes de direito internacional sejam mantidas” e “promover o progresso social e melhores padrões de vida em liberdade mais ampla”.3 Ao entrar nos estágios finais de sua existência, a Comissão foi criticada por grande parte da comunidade internacional, incluindo Estados, ONGs e acadêmicos. Essas críticas apontavam para um amplo espectro de falhas sentidas desde a politização indesejada e a tomada de decisões ineficazes até a ausência da assunção de posições apropriadas dentro da ONU. A Comissão estava inegavelmente sofrendo de um grave problema de déficit de credibilidade, o que ameaçava desabonar todo o sistema de direitos humanos da ONU.
Kenneth Roth, diretor executivo da Human Rights Watch, expressou o sentimento popular diante da Comissão quando a descreveu como “um júri formado por assassinos e estupradores, ou uma força policial comandada em grande parte por suspeitos de assassinato e estupro, determinados a impedir a investigação dos seus crimes”.4
Como maior resultado da persistência de críticas tão pesadas, em junho de 2006 a Comissão foi substituída pelo Conselho de Direitos Humanos (“o Conselho”), na tentativa de criar um órgão da ONU que fosse fidedigno.
O principal foco do Conselho é debater questões de direitos humanos, bem como abordar e condenar infrações de direitos humanos. Este artigo pretende demonstrar que, apesar do Conselho ter feito esforços no sentido de reparar os diversos problemas que culminaram na perda de credibilidade da Comissão, pode, todavia, ainda ser acusado de possuir predisposições políticas, o que afeta sua credibilidade. Muitas causas têm sido atribuídas a essas falhas. Em primeiro lugar, o Conselho é mau visto por seu fracasso em implementar mecanismos eficazes que impeçam ações de seus próprios membros – consistentes em transgressores de direitos humanos mundialmente reconhecidos. Segundo, o Conselho é amplamente visto como órgão pautado por seletividade política, exemplificada pela evidente obsessão com as violações de direitos humanos nos Territórios Ocupados da Palestina. Terceiro, foi acusado de ser tão ineficaz quanto a Comissão em responder com prontidão a violações, por suposta falta de motivação política. O foco deste artigo é abordar as formas pelas quais o Conselho tenta retificar os fracassos da Comissão, e avaliar seu desempenho. Conclui com uma análise do futuro do Conselho, sobre como ele pode obter êxito e evitar os fracassos de seu antecessor.
A Comissão foi criada sob o artigo 68 da Carta das Nações Unidas como uma Comissão do Conselho Econômico e Social (Commission to the Economic and Social Council – “ECOSOC”), sendo-lhe atribuído o encargo inicial de submeter propostas para:
a) Uma carta internacional de direitos;
b) Declarações ou Convenções Internacionais sobre liberdades civis, o status da mulher, liberdade de informação, e assuntos relacionados;
c) A proteção das minorias; e
d) A prevenção da discriminação com base em raça, gênero, língua e religião.5
Desde sua criação após a Segunda Guerra Mundial, a ONU assentou os direitos humanos como um dos três alicerces mais importantes para a sociedade internacional, juntamente com o desenvolvimento econômico e social, e a paz e segurança internacionais.6 A criação da Comissão assinalou o triunfo de todos aqueles peticionando para que padrões universais de direitos humanos fossem reconhecidos e aplicados por organismos no mundo todo. A Comissão foi concebida numa era marcada por altas expectativas, e inicialmente cumpriu sua incumbência de garantir a consolidação de novos padrões. Ainda que tenha caído em descrédito, a formação do órgão foi uma conquista enorme, fortalecendo a noção de que Estados são externamente imputáveis pelo tratamento interno dado aos seus cidadãos.
A Comissão subsistiu à Guerra Fria, momento em que uma abordagem ideológica dos direitos humanos criou intenso conflito entre priorizar os direitos civis e políticos,7 com apoio do bloco Ocidental, ou os direitos econômicos e sociais,8 com apoio do bloco Oriental. Discussões sobre a definição de “um direito humano” frearam inúmeros esforços da Comissão no sentido de ampliar seu espectro de atuação para atingir a condenação efetiva e a implementação dos direitos humanos. Ademais, a natureza da repartição ideológica do mundo em blocos Comunista e Capitalista significava que o “votar” era previsível, alinhado à ideologia. A Comissão foi incapaz de superar por completo as abordagens ideologicamente contrárias aos direitos humanos mesmo após a Guerra Fria; Tomasevski nota que “a Guerra Fria ainda não teve fim dentro da Comissão. Ela é pano de fundo de muito do que a Comissão faz em termos de direitos econômicos, sociais e culturais”.9 Pós 1990, os países continuaram a votar em favor de suas alianças prévias, por exemplo, como Kirkpatrick asseverou, “A Rússia votou quase exatamente como o fez durante a Guerra Fria”.10 Isso aponta para um problema maior vivido pela Comissão, qual seja, o de que interesses nacionais assumem posições prioritárias sobre os direitos humanos e obstam as críticas por parte de aliados. O voto por poder dos blocos significava que os resultados seriam previsíveis, geralmente não correspondendo à severidade de uma violação a direitos humanos.
Ao passo em que o século vinte chegou ao fim, a Comissão começou a ruir progressivamente, deixando de cumprir seu papel e ainda servindo de apoio aos responsáveis por abusos de direitos humanos, indiretamente garantindo que eles recebessem imunidade do escrutínio internacional pelos próprios mecanismos da Comissão. Transformou-se num órgão ridicularizado e repleto de escândalos, com membros dos mesmos países que pretendia condenar. Em 2003, por exemplo, o Sudão conseguiu uma cadeira na Comissão, a despeito do seu histórico de abusos de direitos humanos. O então Secretário Geral, Kofi Annan, asseverou em 2004 que “a consolidação de padrões que reforcem os direitos humanos não pode ser realizada por Estados que falham em demonstrar compromisso com sua promoção e proteção”.11
O desejo de sustentar o sistema de Westfália, no qual Estados são atores soberanos guiados pela regra da não-intervenção, tem limitado a intervenção na jurisdição de outro Estado, mesmo nos casos em que tal intervenção pode promover o bem do indivíduo sobre o bem do Estado, por meio da aplicação dos padrões universais de direitos humanos. Lauren assevera que a “doutrina da soberania permitiu a líderes nacionais declarar que o que fizessem a seu próprio povo era de sua própria conta, tornando-os imunes a qualquer esforço internacional que pudesse tentar responsabilizá-los por violações a direitos humanos”.12 As restrições teóricas e práticas que isso trouxe desbastaram a Comissão ao longo de sua existência; “durante suas primeiras duas décadas e meia de existência, a Comissão […] interpretou seu próprio mandato de forma restrita, tendo como principal foco as atividades promocionais e de consolidação de princípios por meio do esboço de instrumentos de direitos humanos”.13 Contudo, enquanto o regime internacional dos direitos humanos crescia, cresciam também as demandas no sentido de que a Comissão ampliasse seu mandato em termos de condenação e monitoramento. Essa extensão de mandato trouxe consigo mais problemas pelas acentuadas críticas à seletividade do monitoramento.
A Comissão contribuiu para o surgimento de um vasto domínio de normas de direitos humanos em vários tratados internacionais e no direito internacional consuetudinário. A redação da Declaração Universal de Direitos Humanos (“DUDH”), adotada pela Assembléia Geral no dia 10 de dezembro de 1948, permanecerá com uma das maiores conquistas da Comissão, bem como uma das mais notáveis vitórias em toda a história da ONU. A DUDH teve importantes realizações, como denota Lauren, tendo rapidamente “adquirido uma vida própria e assumido uma crescente força moral, política e inclusive legal por meio do direito consuetudinário”,14 tornando-se vinculante além de declaratória.
A tarefa inicial da Comissão era de definir padrões desejáveis de direitos humanos universais, especialmente importante no contexto pós-guerra. Upton assevera que “um exame dos protocolos, convenções e declarações iniciados pela Comissão durante sua existência indica claramente que esse órgão cumpriu seu mandato no que se refere ao assentamento de princípios”15 Introduzindo normas civis e políticas, bem como econômicas e sociais, na sociedade civil, a Comissão demonstrou importante valorização dos direitos econômicos e sociais que haviam sido deixados em segundo plano, com o estabelecimento de Relatores Especiais (“REs”) em áreas como saúde e educação. A criação do RE em direito à educação, em 1998, foi particularmente um grande sucesso, e, como nota Smith, tem sido importante para o reconhecimento “do uso da educação como uma ferramenta para lutar contra a Guerra e o conflito”,16 confirmando que a Comissão reconhece o papel que os direitos humanos desempenham no desenvolvimento.
“A Comissão alavancou a proteção dos direitos humanos em escala mundial por meio de esforços cada vez mais substanciais, específicos por países e por temas, desenvolvendo um sistema único de Procedimentos Especiais.”17 O primeiro RE da Comissão relatou abusos de direitos humanos cometidos no Chile sob o governo de Pinochet e, em 2002, outros 41 REs trabalhavam ao redor do mundo examinando abusos de direitos humanos. Esse sistema de REs tem sido muito elogiado por suas habilidades investigativas e relatórios detalhados. Eles já relataram os primeiros sinais de iminentes violações de direitos humanos, identificando problemas que poderiam levar a catástrofes, como, por exemplo, o precoce reconhecimento de uma emergência humanitária em Ruanda.18 Contudo, como o antigo RE Pinheiro ressalta, “era improvável que a Comissão designasse REs que não tivessem ao menos a aquiescência de seus próprios governos”,19 restringindo sua capacidade de condenação. A segurança do indivíduo deve ser prioridade para os REs, e é imprescindível que sejam capazes de manter sua independência e imparcialidade. Seu desempenho foi, ainda, limitado por Estados que se negavam a responder às suas requisições ou que restringiam de alguma forma seu acesso (se concedido). Por exemplo, REs agindo em áreas desde tortura a saúde tiveram acesso negado na Baía de Guantánamo pelo governo dos Estados Unidos.20 Ademais, havia, e ainda há, grande discrepância entre o vasto número de comunicados ou apelos urgentes enviados pelos REs e Grupos de Trabalho, e o número de respostas. Diga-se que o Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forçados e Involuntários já encaminhou milhares de requisições a governos ao redor do mundo; porém, recebeu pouquíssimas respostas.21
O envolvimento de atores não-estatais levou a Comissão a ser, na superfície, um órgão inclusivo e receptivo às opiniões de todos, com vistas a alcançar um consenso universal. Em sua reunião anual, havia “mais de 3000 participantes, entre instituições nacionais de direitos humanos, agências da ONU e ONGs”22 que se encontravam para discutir assuntos de direitos humanos em um contexto formal. Convidando ONGs e observadores para atender, a Comissão pôde incluir amplo espectro da sociedade internacional. No entanto, ainda que organizações independentes pudessem oferecer sugestões construtivas, ajudando a despolitizar alguns assuntos, havia um problema maior no fato de que ONGs vêm de uma variedade de cenários políticos e, dessa forma, defendem causas específicas.
É possível afirmar que a maior conquista da Comissão está no simples fato de ter passado a existir. Sendo o primeiro organismo mundial com Estados com qualidade de membros focado exclusivamente em direitos humanos, transformou-se numa organização de referência para Estados e indivíduos, tanto para dar conselhos como para receber reclamações. Seu poder investigativo trouxe à tona alguns dos mais terríveis abusos de direitos humanos no mundo e proporcionou o ímpeto necessário para que houvesse mudança. Encorajou governos a agir de forma a melhorar seu histórico de direitos humanos, em evidente esforço para evitar críticas por parte da Comissão. Contudo, suas realizações em garantir e lutar pelos direitos humanos foram ofuscadas por uma crise de credibilidade.
Em 2006 a Comissão foi o principal fórum “dentro do qual governos publicamente apontavam e vexavam outros por abusar de seus cidadãos”.23 Enquanto devia supostamente abrir discussões relevantes e evitar que Estados fugissem de condenações, sua remissão foi questionada quando alguns de seus próprios membros violaram direitos humanos. Um estudo feito pela Freedom House em 2005 revelou que “seis dos dezoito governos mais repressivos, quais sejam, da China, Cuba, Eritréia, Arábia Saudita, Sudão e Zimbábue, são membros da Comissão de Direitos Humanos […], representando quase 11 % de seu corpo de 53 membros”.24 Restou claro, de forma cada vez mais preocupante, que Estados buscavam a condição de membro como um escudo contra críticas, ou então como permissão para criticar outros por razões politicamente motivadas. A cadeira da Comissão alternava entre os grupos regionais, e quando caiu no grupo Grupo Africano em 2003, a Líbia, Estado notório pelo péssimo tratamento dado aos seus cidadãos, foi indicada – um problema infelizmente inevitável em organizações verdadeiramente democráticas. A “constatação realista de que organizações internacionais, como a Comissão de Direitos Humanos da ONU, têm seletivamente aplicado regras para apoiar amigos e punir adversários”25 esteve muito presente nos últimos anos da Comissão.
Em maio de 2001 a Comissão foi submetida a escrutínio internacional quando os EUA falhou em ser reeleito pela primeira vez desde que o órgão fora criado. Suspeitava-se que os EUA, sob a nova administração do Bush, não fez esforços efetivos com campanhas por já estar desiludido com a ineficácia da instituição. Outros alegavam que a falta de participação dos EUA nos novos instrumentos de direitos humanos, como no Tribunal Penal Internacional, teve forte influência no sentido de que outros Estados ocidentais votassem contra seu envolvimento na Comissão. Sanger sugere que “a China discretamente fez lobby para que os Estados Unidos fosse removido, como retaliação à resolução anual […] patrocinada por Washington condenando o tratamento de Pequim aos dissidentes e, nesse ano, o movimento Falun Gong”.26
A postura institucional da Comissão como subsidiária do ECOSOC falhou em dar à Comissão a atenção que precisava para ganhar confiabilidade. A importância dos direitos humanos dentro da ONU foi articulada no preâmbulo da Carta das Nações Unidas, como um dos propósitos da ONU, entretanto, não havia recebido posição em lugares equivalentes ao Conselho de Segurança ou ao ECOSOC. Isso passou o recado de que os direitos humanos, ao invés de fundamentais, poderiam ser subsumidos a interesses políticos, econômicos, ou de segurança dos Estados. Com cooperação e boa-fé isso poderia ser superado, mas com os direitos humanos usados como moeda de troca, mudanças institucionais e reestruturação foram essenciais para restaurar a credibilidade nos mecanismos de direitos humanos da ONU.
Em 2006 já estava claro que mudar era imprescindível para evitar o descrédito de todo o aparato de direitos humanos da ONU. A declaração de Kofi Annan alegando que “se as Nações Unidas pretende cumprir as expectativas de homens e mulheres em todo o mundo – e, de fato, se a Organização quiser levar a causa dos direitos humanos tão a sério como as de segurança e desenvolvimento – aí os Estados-membros devem concordar em substituir a Comissão de Direitos Humanos por um Conselho de Direitos Humanos de menor porte”.27 O Conselho possui uma posição maior dentro da ONU; é agora subsidiário da Assembléia Geral ao invés da ECOSOC, o que lhe atribui maior destaque internacional.
A Conferência Mundial sobre os Direitos Humanos de Viena em 1993 trouxe a compreensão de que mudar era praticamente inevitável, já que a Conferência reconhecia as novas prioridades de direitos humanos existentes no mundo, reafirmando a importância crucial da noção de indivisibilidade entre direitos civis e políticos e direitos econômicos e sociais. Em relatório de 2005 “In Larger Freedom”, Kofi Annan propôs uma reforma radical para a Comissão, afirmando que “um déficit de credibilidade foi criado, o que ameaça a credibilidade da [ONU] com um todo”.28 Além disso, o relatório asseverou que a “promoção dos [direitos humanos] tem sido um dos propósitos da Organização desde o início, mas que agora evidentemente requer uma estrutura operacional mais efetiva”,29 sugerindo que isso poderia ser feito por meio da dissolução da Comissão e posterior substituição por um Conselho aprimorado.
O preâmbulo da Resolução da Assembléia Geral 60/251 estabeleceu que o Conselho reconheceria “o trabalho feito pela Comissão e a necessidade de preservar e construir sobre suas conquistas além de reparar suas falhas”.30 A criação do novo Conselho envolveu quase um ano de debates controvertidos sobre sua nova estrutura e mandato. Mary Robinson, prévia Alta Comissária da ONU para os Direitos Humanos, sugeriu que o Conselho foi erguido sobre concessões que levaram ao sacrifício de princípios de direitos humanos.31 O Conselho “será guiado pelos princípios da universalidade, imparcialidade, objetividade e não-seletividade, diálogo internacional construtivo e cooperação, com vistas a aprimorar a promoção e proteção de todos os direitos humanos”32 e terá o propósito de assentar padrões internacionais de direitos humanos que sejam objeto de adesão mundial. Como resultado, a nova organização possui mudanças significativas.
A sessão inaugural do Conselho contou com representantes de 153 Estados, incluindo todos os 47 Estados-membros, 154 ONGs internacionais e 25 representantes de organizações internacionais, incluindo a ONU. A votação para o Conselho resultou em decisão quase unânime pelos membros da Assembléia Geral, sob a Resolução 60/251,33 com votos contrários apenas pelos EUA, Israel, Ilhas Marshall e Palau. Ainda que talvez seja muito cedo para fazer uma ampla análise do novo Conselho, seus fracassos e triunfos já começam a aparecer.
Depois de muita negociação,34 o Conselho introduziu consideráveis mudanças e melhoras nos trabalhos da Comissão. Estes incluem um mecanismo universal de revisão periódica; critérios mais rígidos para conseguir a qualidade de membro, incluindo medidas para combater a seletividade e garantir representação geográfica mais equitativa; e aspectos procedimentais como maior prontidão nas respostas a emergências de direitos humanos.
Como tentativa de superar as acusações de seletividade e de parcialidade, o Conselho implementou um sistema de exame conhecido como Mecanismo Universal de Revisão Periódica (Universal Period Review – “UPR”). A Resolução 60/251 afirmou que o UPR seria “baseado em informações objetivas e confiáveis, sobre o cumprimento, por parte de cada Estado, de suas obrigações e compromissos em termos de direitos humanos, de forma a garantir cobertura universal e tratamento igual a todos os Estados”.35 Esse sistema de revisão primeiro irá examinar 28 membros do Conselho, 2 Estados voluntários e 18 Estados selecionados aleatoriamente. O quadro normativo da revisão é extraído “[d]a Carta das Nações Unidas, da Declaração Universal de Direitos Humanos, instrumentos de direitos humanos de que o Estado seja signatário, promessas e compromissos voluntários feitos pelos Estados, incluindo aqueles subscritos no momento de sua candidatura para a eleição do Conselho de Direitos Humanos”.36
A criação do UPR, ainda que aplaudida por muitos, não escapou das críticas. Em primeiro lugar, a quantidade de tempo que levou para que a revisão fosse iniciada foi criticada como sendo extremamente inaceitável. Contudo, isso foi superado pela revisão planejada para abril de 2008. Em segundo lugar, o Conselho foi confrontado com o desafio de decidir qual Estado deveria ser revisado em primeiro lugar. Críticos alegaram que o Conselho devia primeiro ter examinado todos os seus membros antes de passar à próxima etapa, para garantir que o órgão verificando o cumprimento dos direitos humanos também estivesse promovendo ativamente esses valores por meio de exemplos. O Conselho tem adotado medidas para garantir que esse problema seja resolvido, declarando que todos os membros do Conselho serão examinados durante o período dos três anos em que forem membros.
O mecanismo de revisão é muito ambicioso para um órgão recém-criado. Com 191 Estados reconhecidos na ONU, a tarefa de examinar o histórico de direitos humanos de todos os Estados é enorme e prescinde de um grande quadro de funcionários, grande quantidade de tempo e de verba; três coisas que não são abundantes dentro do Conselho ou da ONU como um todo. Inicialmente, “o Conselho não [tinha] qualquer orçamento para empreender” o UPR,37 o que ameaçava prorrogar sua implementação. No entanto, o Escritório do Alto Comissariado de Direitos Humanos da ONU (“OHCR”) contribuiu com uma grande quantidade de recursos e de profissionais para trabalhar nesse projeto ambicioso, e a Suíça também reservou um fundo para apoiar Estados menores que estejam preparando seus relatórios UPR. O UPR vai examinar 48 países por ano, o que talvez seja demais para permitir o exame minucioso necessário para cada Estado, mas que irá assegurar que todos os Estados sejam regularmente revisados. Três horas serão reservadas para a revisão de cada Estado, independentemente do Estado ter um bom histórico de direitos humanos ou do tamanho de seu território e população. Enquanto isso mantém igualdade entre Estados-membros, falha em considerar o fato de que Estados com históricos de direitos humanos delicados precisam ser examinados mais de perto.
Ainda que a resolução referente ao UPR tenha previsto que o procedimento de revisão iria “complementar e não duplicar o trabalho dos organismos que monitoram a implementação dos tratados”,38 o Conselho deve assegurar que o sistema de direitos humanos da ONU não use esse mecanismo de revisão como desculpa para não utilizar outros mecanismos da Carta das Nações Unidas e dos Sistemas de Tratados que já registram abusos de direitos humanos. Organismos que monitoram tratados, como o Comitê de Direitos Humanos, entendem que está dentro de sua jurisdição investigar violações, e o Conselho deve mostrar empenho para complementar ao invés de minar ou ofuscar o importante trabalho destes Comitês. O UPR não deixará de levar em conta processos que já estavam em andamento dentro da Comissão, específicos por país, já que os Estados podem convocar sessões especiais e podem examinar direitos humanos específicos independentemente de passarem por revisão.
“Um grupo de três relatores, selecionados por sorteio dentre os membros do Conselho, e pertencentes a diferentes Grupos Regionais (troika), será formado para facilitar cada revisão.”39 Isso induz confiabilidade no órgão, garantindo que nenhum bloco regional de Estados recorra ao processo de revisão como forma de defesa contra possíveis críticas. O UPR tem o potencial de ser um dos maiores sucessos e inovações do Conselho, pois a condenação pode ter impacto crucial nos Estados sob o ponto de vista das relações internacionais políticas e econômicas, um impacto que eles procuram evitar a todo custo. A pressão sob Estados que já estão sob pressão popular para que observem normas de direitos humanos deve fazer com que revisem suas políticas públicas. No entanto, nasce um problema quando Estados tentam influenciar o desfecho do processo de revisão para escapar de exame próprio. Com efeito, o Egito já recorreu a tal subterfúgio.40
Na 7ª sessão isso ficou claro após repetidas alegações de representantes de Estado, recorrendo ao UPR para evitar a discussão sobre seu histórico de direitos humanos.
O UPR não é apenas um mecanismo de revisões periódicas, mas também um sistema de monitoramento que compreende a dinâmica entre pares. Os próprios Estados fazem parte da análise de seus semelhantes, o que abre margem para uma combatível politização, a implicar na perda de credibilidade do Conselho. Um dos problemas da prévia Comissão estava no fato de que Estados assumiam o papel de “juízes e defensores ao mesmo tempo […] [cedendo] em seus pequenos jogos diplomáticos por conta de grandes interesses políticos”.41 O Conselho, com a incumbência da promoção dos direitos humanos, não precede a relação internacional entre Estados; o fortalecimento de interesses nacionais será inevitavelmente uma prioridade para os Estados. A dependência de cooperação e disposição estatal para condenar de forma justa e imparcial significa que o UPR só poderá funcionar se os Estados estiverem de fato comprometidos com o seu bom desempenho.
O UPR está, agora, completamente operante, e supera as expectativas da crítica. A revisão de Estados tem levado grandes delegações a Genebra, o que tem contribuído para o preparo e a introdução de documentos – o diálogo interativo tem sido razoavelmente aberto e as recomendações são feitas. Um resultado positivo do UPR que já podemos observar está na ratificação de tratados: Honduras e Equador já ratificaram uma série de tratados como conseqüência do UPR. Contudo, ainda resta saber se o UPR conseguirá criar precedentes.
A Comissão surgiu como um pequeno grupo de apenas 18 membros; no final do século vinte, já estava com 53 membros. O Conselho tem mantido um tamanho próximo ao da Comissão, com 47 Estados-membros. Duas idéias conflitantes influenciaram discussões referentes à adesão de membros ao Conselho: menos membros que anteriormente, com requisitos mais rígidos de entrada, ou universalidade de membros. Kofi Annan originalmente propôs um conselho menor, que funcionaria como guia, e cuja autoridade moral seria formada por um número menor de membros; um Conselho com admirável histórico de direitos humanos,42 o que permitiria discussões e debates mais balizados. Contudo, os problemas relativos às especificidades na qualidade dos membros deste suposto órgão foram excessivos, o que tornou a proposta inviável. Um órgão formado por uma universalidade de membros, como originalmente proposto no Painel de Alto Nível,43 seria muito mais condizente com a ONU, e também levaria à formação de uma mesa de negociações. Logicamente, é melhor que transgressores de direitos humanos estejam envolvidos em debate ativo e participem de discussões, ao invés de que sejam excluídos por completo da comunidade internacional. No final, o Presidente da Assembléia Geral Jan Eliasson propôs um compromisso por meio do qual o Conselho permaneceria relativamente grande, com 47 membros, mas onde cada Estado candidato teria que submeter seu histórico de direitos humanos a apreciação.
O Conselho preocupou-se em introduzir critérios para a adesão de membros mais rígidos do que aqueles utilizados pela Comissão. A Resolução 60/251 afirma que:
Na eleição de membros do Conselho de Direitos Humanos, os Estados-Membros devem levar em conta (1) a contribuição dos candidatos à promoção e proteção dos direitos humanos e (2) às promessas e compromissos voluntários que tenham feito.
Ainda, os membros eleitos para o Conselho devem (1) defender as mais altas exigências na promoção e proteção dos direitos humanos; (2) cooperar plenamente com o Conselho e (3) ser examinados nos termos do mecanismo universal de exame periódico durante seu período como membro.44
O UPR poderá apoiar a candidatura de um Estado, fornecendo provas de sua contribuição à proteção dos direitos humanos, e os Estados serão obrigados a passar pelo UPR durante seu período de membro.
A subjetividade dos critérios acima foi criticada, formulando-se exigências para critérios mais objetivos, tal como o exame detido dos tratados de direitos humanos ratificados pelos Estados candidatos. Tais medidas teriam restringido drasticamente o número de Estados-membros, o que afetaria a universalidade e a representação geográfica que o Conselho buscava. Discussões sobre os critérios relativos aos membros permanecem controvertidas; Schaefer argumentou que “a presunção de que um país é violador de direitos humanos é muito subjetiva. Se você quiser criar um critério […] que exclui certos países, por que não escolher aqueles que não apóiam a liberalização do comércio ou que não possuem alvos externos de auxílio financeiro? É uma faca de dois gumes”.45 Estados ainda são, teoricamente, capazes de obter a qualidade de membro mesmo que estejam sob alguma forma de sanção por parte do Conselho de Segurança por abusos de direitos humanos. Contudo, o pré-requisito para adquirir a qualidade de membro é que Estados respeitem o direito internacional dos direitos humanos e os princípios internacionais, o que restringe a facilidade de ser membro. Apesar disso, Pace nota que “a efetiva implementação desse mecanismo vai exigir um nível de eficiência sem precedentes, e boa-fé dos Estados-membros, para que formulem seus julgamentos com base no fraco histórico dos relatórios de um Estado aos órgãos que monitoram a implementação de tratados – sem mencionar o preparo do Secretariado”.46
A nova distribuição geográfica do Conselho permite que Estados em desenvolvimento tenham maior oportunidade de fazer ouvir suas opiniões sobre assuntos de direitos humanos. Ainda que caminhe para a universalidade, essa não é necessariamente a melhor forma de salvaguardar direitos humanos. Equidade em termos de representação geográfica deve ser sopesada em confronto com equidade em termos de bom histórico de direitos humanos. Um Estado só pode servir pelo máximo de dois termos, o que evita a dominação do órgão por certos Estados – numa tentativa de corrigir outra falha da Comissão. Quarenta e sete Estados-membros são “eleitos direta e individualmente por urnas secretas e por maioria absoluta dos membros da Assembléia Geral”.47 Membros são eleitos quando recebem maioria absoluta dos votos da Assembléia Geral, devendo receber obrigatoriamente 96 votos. Esse é um número menor de votos que os dois terços que os EUA e o então Secretário Geral exigiram do Conselho. Os membros perdem sua qualidade de membro por grave violação a direitos humanos – uma mudança positiva, mas que ainda faz com que seja consideravelmente mais difícil retirar um membro do Conselho a elegê-lo.
A primeira eleição para o Conselho trouxe melhoras significativas em comparação com o mandato da Comissão, sendo que os graves infratores de normas de direitos humanos sequer candidataram-se. No entanto, o órgão tem sido criticado por permitir que o Egito permaneça como membro até 2010. Alega-se que o governo do Egito torturou a oposição política, o que evoca memórias de quando o Sudão obteve uma cadeira na Comissão – Estado sujeito a críticas pelo tratamento dado aos seus cidadãos na região de Darfur. Por um lado, as urnas permitem que os Estados votem honestamente, sem o temor da repercussão em outras áreas das relações internacionais. Por outro lado, as urnas secretas levam a uma falta de credibilidade, já que não preveniram adequadamente que Estados como Egito, Argélia, Paquistão, China e Cuba conseguissem cadeiras no Conselho.
Sérias críticas à Comissão referiam-se ao seu fracasso em criar mecanismos eficientes para lidar com crises de direitos humanos urgentes. A Comissão era geralmente incapaz de reagir antes de sua reunião anual, o que dava margem para que os Estados agissem com relativa impunidade. Tal problema foi endereçado pelo Conselho com a previsão das “sessões especiais, quando necessárias, realizadas a pedido de um membro do Conselho com o apoio de um terço dos membros”.48 A maior quantidade de reuniões ad-hoc também contribui para aliviar o grande acúmulo de trabalho que o Conselho desenvolveu ao longo de seu processo de transição. As sessões especiais podem ser convocadas com apenas um terço dos membros do Conselho. Porém, essa facilidade para a convocação de sessões pode tornar o mecanismo mais suscetível à politização, já que não existem garantias contra grupos de Estados com interesses próprios querendo usurpar esse mecanismo para seus próprios fins políticos.
Kofi Annan expressou grave preocupação com relação às aparentes tentativas de enfraquecer e desabonar os Procedimentos Especiais, referindo-se a eles como a “pedra de toque do sistema”.49 Ainda que o sistema de Procedimentos Especiais tenha obtido grande êxito, não escapa das críticas. O Conselho, de forma controvertida, escolheu não renovar os mandatos sobre Cuba, Bielorússia e República Democrática do Congo (RDC), com o mandato sobre o RDC sendo substituído por “uma chamada ambígua para que um grupo temático de Procedimentos Especiais levasse a cabo uma missão conjunta para o país e respondesse ao Conselho em março de 2009”.50 Os Procedimentos Especiais também foram fragilizados pelo fato de que há “esforços concentrados por parte de um pequeno número de Estados, incluindo Argélia, Egito e Paquistão, para reescrever as regras que regem a escolha dos mandatos de países, de forma a impor medidas que enfraqueceriam seriamente a independência e a efetividade dos Procedimentos Especiais”.51
O sistema de envio de REs para a investigação de abusos de direitos humanos, ainda que não esteja livre de problemas, é um dos elementos de maior sucesso no regime de direitos humanos da ONU. Contudo, o futuro da “pedra de toque” do Conselho é incerto. Se Estados continuarem a depreciar esse processo, as repercussões terão impacto em toda a credibilidade do Conselho.
Para que seja uma organização internacional confiável, o Conselho deve corresponder a certos critérios. Deve ser imparcial, consistente, universal e capaz de responder efetiva e apropriadamente a crises de direitos humanos enquanto ainda ocorrem. Esse artigo agora pretende abordar os sucessos e fracassos do Conselho em relação à observação de tais critérios.
O Conselho deve ser capaz de não apenas revisar periodicamente o tratamento dos Estados aos direitos humanos, como também de responder a emergências humanitárias na medida em que, e quando, elas surgirem. A questão de como lidar com a situação em Darfur foi um dos primeiros problemas extremamente urgentes com o qual o Conselho teve de lidar com prontidão e eficácia, para demonstrar que conseguiria superar o déficit de credibilidade da Comissão, e que é capaz de responder com prontidão a emergências.
A ONU já declarou que mais de duas milhões de pessoas abandonarem os seus lares em Darfur e que centenas de milhares de vidas foram perdidas no transcorrer do conflito. Colin Powell alegou, já em 2004, que “o genocídio tem sido cometido em Darfur e o governo do Sudão e os Janjawidguardam responsabilidade, e o genocídio pode ainda estar ocorrendo”.52 Cresce a noção de que a comunidade internacional possui a obrigação de reagir, ao menos pela condenação, se não pela intervenção militar. O genocídio em Darfur teve grande repercussão internacional; fez com que o relacionamento entre Sudão e Chade ficasse ainda mais conturbado, vez que mais e mais refugiados fogem através das fronteiras, e, na medida em que tal situação progride, a ameaça é ainda maior para a paz e a segurança internacionais.
Muito tempo transcorreu antes de o Conselho iniciar alguma providência sobre esse assunto lamentável, razão para inúmeras críticas, e, quando agiu, escolheu inicialmente apenas “expressar preocupação”,53 ao invés de proferir uma condenação – como tem feito com grande facilidade no caso de Israel. Há clamor constante para que o Conselho faça mais; a Minority Rights Group deu a entender que tem havido “pouco esforço da ONU ou de atores externos para carregar adiante uma solução negociada”.54 O Conselho tentou enviar uma missão para Darfur, mas o Sudão não garantiu vistos para a equipe investigativa que tentou entrar no país – uma manobra que a resolução subseqüente do Conselho não condenou. Mesmo que tenha, admiravelmente, levado esse encargo adiante ainda que sem a concessão da entrada no país, estabelecendo contato com refugiados e trabalhadores voluntários em Darfur, suas ações foram vagarosas. “Não obstante o grupo de peritos estivesse pronto para entregar seu relatório condenando o Sudão em Setembro, Doru Costea concordou em protelar a entrega por dois meses sem receber nada em troca.”55
A decisão de não renovar o mandato56 do Grupo de Peritos enfrentou críticas de ONGs de direitos humanos como a Anistia Internacional.57
O propósito deste grupo era de supervisionar a implementação das recomendações da ONU concernentes a Darfur, e sua ausência na região trará prejuízos à reputação do Conselho. O RE no Sudão agora assumirá essa incumbência, enquanto simultaneamente investiga abusos em outras localidades do Sudão.
O relatório produzido pelo Conselho no dia 7 de março de 200758 condenou não apenas o Sudão como também a comunidade internacional por sua inabilidade em agir. Tratar da situação em Darfur será uma das provas mais difíceis do Conselho, e sua oportunidade para provar que possui mais credibilidade que a Comissão – dada a prévia inação combinada com a cadeira do Sudão na Comissão. A equipe que investiga Darfur já chamou a resposta da comunidade internacional de “patética”, afirmando que “a solene obrigação da comunidade internacional de exercer sua responsabilidade para proteger [adotada na Cúpula de Chefes de Estado de 2005] é evidente e urgente”. Se um Estado achar que é de seu interesse agir de alguma forma, espera-se que as resoluções do Conselho sejam, de fato, guias morais para adquirir autorização do Conselho de Segurança. As ações do Conselho em Darfur representam uma de suas maiores façanhas, pois, ainda que vagaroso para dar início à ação, uma vez autorizado, o Conselho fez bom uso de seus recursos restritos na análise da situação e na condenação dos abusos. Isso demonstra que o Conselho é capaz de agir diante de crises sem precedentes, o que não significa que sempre agirá dessa forma.
A capacidade do Conselho responder com efetividade e rapidez ainda é claramente muito vinculada à vontade política de seus membros. A credibilidade do Conselho também é comprometida pelos Estados que optaram por não aderir ao organismo, uma vez que obtém êxito em enfraquecer sua legitimidade. Uma das maiores críticas à Comissão foi a de que, ao longo dos anos, tornou-se órgão extremamente politizado, dependente da vontade política de seus membros para agir. O Conselho está diante do difícil desafio de ganhar a cooperação e a adesão dos maiores poderes do mundo, enquanto permanece imparcial e livre de influências políticas.
Os Estados Unidos foi um dos quatro Estados, junto com Israel, Ilhas Marshall, e Palau, a votar contra a criação do Conselho, e ainda não decidiu buscar uma cadeira no Conselho apesar de ter mantido uma cadeira na Comissão quase que ininterruptamente. O país afastou publicamente o órgão em favor de uma abordagem unilateral dos direitos humanos, argumentando, na superfície, que isto poderia incrementar os direitos humanos, enquanto prometia apoio financeiro à instituição para que seu mandato fosse levado a cabo de forma eficiente. Argumentou também no sentido de que não há garantias suficientes para impedir que o Conselho sofra das mesmas deficiências da Comissão. Comentários sobre a decisão americana sugerem que sua postura é fruto do temor de receber críticas sob o sistema de revisão, resultado da publicidade negativa de grande peso que cerca a questão do tratamento de suspeitos terroristas na Baía de Guantánamo e na prisão de Abu Ghraib59 – feita em parte pelo esboço inicial do RE. O país também relutou em participar por não saber se conseguiria exercer influência dominante, evitando, assim, que seu poder e suas decisões sejam enfraquecidos – não teria, por exemplo, o poder de veto como possui no Conselho de Segurança. Os EUA estão preocupados com seu status de líder mundial e, portanto, o país hesita em validar princípios e valores universais que possam sacrificar isso.
A postura dos EUA em relação ao Conselho trouxe impactos ambíguos no desempenho do organismo. John Bolton, Embaixador dos EUA na ONU, fez objeções em voz alta e caracterizou a resistência americana em assumir compromissos ao afirmar que “nós queremos uma borboleta. Não vamos passar batom numa lagarta e chamar de sucesso”.60 Ainda que a oposição dos EUA ao Conselho comprometa sua credibilidade e reputação, pode-se dizer que, durante os estágios iniciais, o Conselho foi até mesmo beneficiado pela sua posição. Os EUA defenderam persistentemente que fossem estabelecidos critérios mais rígidos para a adesão de membros, o que influenciou na atual estrutura do órgão. Além disso, uma vez que o Estado tenha deixado clara sua oposição ao Conselho e sua intenção em não tomar parte, a formação do órgão pôde prosseguir com menores concessões.
A ausência dos EUA no Conselho trouxe repercussões para sua credibilidade e para que pudesse agir com legitimidade mundial. Como o maior financiador da ONU, os Estados Unidos é inegavelmente seu membro mais poderoso. E como resultado direto da condenação de Israel por parte do Conselho, os EUA alegam que o Conselho desenvolveu um déficit de credibilidade semelhante ao da Comissão, e ameaça cortar financiamento.61 Já houve discussão sobre a viabilidade do Conselho prosseguir com seu sistema de revisão periódica, sendo que a redução de verba prejudicaria sua inovação mais premiada.
A aquiescência e a cooperação dos EUA são fatores necessários para o bom desempenho do Conselho, uma vez que o órgão prescinde do financiamento, do apoio, e da influência política dos EUA sobre outros Estados para garantir que normas de direitos humanos sejam observadas. Se os Estados Unidos não seguem padrões extremamente elevados de direitos humanos, outros Estados também não serão compelidos a tanto, usando as ações do EUA como subterfúgio. Porém, os EUA têm progressivamente ampliado seu envolvimento no Conselho, tendo inclusive optado por ser observador nas reuniões. Um futuro de cooperação entre EUA e Conselho parece otimista, com o Estado aparentemente começando a aceitar o trabalho do Conselho. Tal parceria contribuiria para restaurar a fé no compromisso dos EUA com o direito internacional dos direitos humanos e elevaria a postura e a reputação internacional do Conselho.
O Conselho já foi criticado por falhar em promover direitos humanos universais e, consequentemente, desamparar as pessoas do mundo que vivem sob regimes repressivos. “Uma abordagem sectária pelo Conselho de Direitos Humanos não ajudará as vítimas do conflito [Árabe-Israelense]. Apenas enfraquecerá a nova reputação do Conselho.”62 O Conselho já começou a reconhecer essa falha, evidente na declaração do atual Presidente Doru Costea que, com referência ao conflito Israel-Palestina, assumiu que “o Conselho fracassou”.63 George Bush já afirmou que “o organismo silenciou sobre a repressão de regimes de Havana a Caracas, a Pyongyang e Teerã, enquanto focava excessivamente sua crítica em Israel”.64 O Conselho tornou a convocação de sessões especiais mais fácil justamente para permitir uma resposta mais ágil a violações quando elas ocorrem. Até o momento, esse mecanismo tem sido pouco utilizado, contudo, está dentro das capacidades dos Estados-membros convocar sessões que cubram tanto assuntos temáticos como assuntos específicos por país.
Após incentivos de Kofi Annan para que fossem tomadas “ações urgentes” sobre a situação, houve sessão especial para tratar de Darfur em Dezembro de 2006, assinalando uma mudança positiva com relação às prévias abordagens mais fracas à situação. De fato, “o Conselho cumpriu seu mandato ‘elevando-se às suas responsabilidades’, ‘priorizando pessoas antes de políticas’ e, assim, concretizando sua credibilidade”.65 A sessão assumiu um distanciamento das sessões especiais anteriores – altamente politizadas e focadas em Israel.66
Contudo, ainda que muito elogiada, a sessão não teve repercussão suficientemente forte para mudar a situação em Darfur.
Para evitar acusações relacionadas a seletividade e politização, o Conselho deve reagir às questões de direitos humanos com consistência e sem depender das alianças ideológicas, políticas ou econômicas de seus membros. Deve desenvolver padrões de direitos humanos que sejam universalmente aplicáveis a todos os Estados.
O mais polêmico dos caminhos que o Conselho decidiu tomar foi em relação aos Territórios Ocupados da Palestina. Manteve uma condenação desproporcional contra ações militares israelenses, negligenciando a condenação de outros Estados e a cobertura de outros assuntos. O Conselho ainda não demonstrou imparcialidade, ao menos não numericamente, reforçando a opinião da crítica de que é um organismo politizado e incapaz de agir de forma justa. Em sua primeira reunião, o Conselho definiu que Israel seria assunto permanente de na pauta e, ao fazer isso, ignorou grandes violações de direitos humanos em outros países. Essa falta de imparcialidade não passou despercebida e levou a severas críticas pela mídia, por acadêmicos e pela ONU.67 Ban Ki-Moon, Secretário Geral empossado, expressou decepção na “decisão do Conselho em isolar um item regional específico, dada a extensão e o escopo das alegações de violações de direitos humanos ao redor do mundo”.68
As ações do Conselho durante sua segunda sessão referente ao conflito de 2006 no Líbano foram unilaterais, condenando o Estado de Israel enquanto ignoravam violações de direito internacional pela parte oposta, o Hezbollah. Diga-se que, dentre as seis sessões especiais convocadas desde sua criação, o Conselho dedicou quatro a Israel. Louise Arbour, antiga Alta Comissária de Direitos Humanos da ONU, argumentou que “a independência, imparcialidade e objetividade de tal inquirição devem ser garantidas não apenas pela credibilidade dos membros do painel, como também pelo escopo e pela natureza de seus mandatos”69 e o Conselho está falhando em cumprir esse mandato.
A resolução que condenou a ação israelense na faixa de Gaza teve votos contrários por parte de muitos Estados europeus, incluindo a França e a Alemanha, os quais sustentaram que o Conselho deveria tratar esses assuntos sensíveis e controvertidos de uma forma mais equilibrada.70 Além disso, as resoluções referentes aos territórios ocupados não contém referências explícitas aos rojões atirados por grupos militantes palestinos, mas condenam repetidamente o Estado de Israel. Se o Conselho não consegue escapar de Estados que criam blocos de acordo com posições religiosas ou ideológicas, e que votam de acordo com tais blocos ao invés de votar com imparcialidade diante de abusos de direitos humanos, então não conseguirá manter qualquer resquício de credibilidade.
A polêmica emenda ao mandato do RE sobre liberdade de expressão, apoiada pela Organização da Conferência Islâmica e por Estados como China e Rússia, divulgada em março de 2008, foi declarada pela International Humanist and Ethical Union como “o fim dos Direitos Humanos Universais”.71 A emenda prevê que o RE deve relatar com base no “abuso do direito de liberdade de expressão que constitui ato de discriminação religiosa ou racial”.72 A resolução foi criticada por muitos Estados na medida em que foi vista como uma violação ao livre discurso, e os Estados “eram da opinião de que dava ao RE ‘poderes de polícia’, o que seria contrário à prática assentada dos Procedimentos Especiais e ameaçava criar precedentes”.73 A liberdade de expressão é um dos mais fundamentais direitos humanos e deve ser protegida para garantir uma sociedade livre. Ademais, para provar que é órgão consistente e confiável, o Conselho não pode apenas comentar imparcialmente sobre os direitos humanos de todos os Estados, mas deve cobrir todos os seus aspectos, garantindo sua indivisibilidade.
Três fatores-chave impediam a credibilidade da Comissão: a falta de mecanismos efetivos, a politização e a inabilidade de responder a questões de direitos humanos com prontidão. Em 2006 não era vista como um órgão confiável, urgindo reforma – o que foi possível com o término da Guerra Fria e a ascensão do regime internacional de direitos humanos. Surgiu a necessidade de uma organização que fosse respeitada pela comunidade internacional. A Human Rights Watch declarou que “o déficit de credibilidade da Comissão de Direitos Humanos, especialmente em seus últimos anos, criou uma demanda para um organismo mais condizente com seus princípios, confiável, objetivo, firme em seu trato com governos, e ágil em suas respostas”.74 O foco desse artigo foi avaliar se a ONU teve êxito em criar esse organismo confiável dentro do regime de direitos humanos, superando as falhas-chave da Comissão.
A criação do Conselho foi recebida de forma variada, e o órgão conta com o envolvimento de Estados em diferentes níveis de engajamento. Os EUA, como membro mais influente da ONU, e como seu maior financiador, foi inicialmente uma das vozes mais críticas, o que ameaçou causar grandes problemas ao órgão. Resta claro que a ONU finalmente começou a reconhecer seu terceiro pilar – a proteção dos direitos humanos – mostrando dedicação à “persecução do ideal cada vez mais divulgado de que há uma responsabilidade internacional coletiva a proteger”.75 No entanto, as persistentes acusações de politização ameaçam seu futuro. O novo Conselho introduziu alterações significativas em relação à Comissão, incluindo novos critérios para membros, incrementos no processo das reuniões, e uma posição mais elevada dentro da ONU, o que teve o condão de dar vida nova ao Conselho para investigar abusos de direitos humanos. “Sua sessão inaugural de duas semanas em junho de 2006 atraiu milhares de participantes, incluindo representantes dos 47 Estados-membros, 108 outros Estados, 25 da ONU e outras organizações internacionais, além de 154 ONGs internacionais.”76
A Comissão não possuía mecanismos eficazes para impedir que infratores de normas de direitos humanos ganhassem uma cadeira no órgão. A superação disso requer que seus membros passem por revisões periódicas, uma manobra que aumenta a transparência do órgão. O UPR representa a mudança institucional mais impressionante dentro do Conselho; ele pretende reduzir a politização e contrapor a seletividade. Nenhum Estado deixará de ser examinado, independentemente de seu poder ou de suas contribuições para a ONU. Cuba criticou a Comissão por ser “um tribunal de inquisição para os ricos”,77 a China sustentou que na Comissão “o progresso dos direitos humanos em certas partes do mundo poderia ser inflado em proporções exageradas como meio de cumprir propósitos políticos escondidos. Pela mesma razão, graves violações de direitos humanos também poderiam ser ignoradas de propósito”.78 Com a nova habilidade de suspender membros, o Conselho pode atingir a meta de ser um órgão renomado e aprimorar os direitos humanos.
Sessões específicas por país abrem margem para excluir países que merecem ser vexados e que estão mais sujeitos à politização antigamente atribuída à Comissão, portanto, este é um dos maiores desafios para o Conselho. O Conselho pôs medidas em ação para facilitar a convocação de sessões especiais e deve fazer uso dessa possibilidade para discutir assuntos temáticos que podem contrapor a possível politização. Desde sua primeira sessão em junho de 2006, o Conselho fez de Israel item permanente da pauta, subseqüentemente dedicando a maioria de suas sessões especiais ao assunto. A obsessão do Conselho com Israel ameaça ruir sua credibilidade, impedindo que suas perspectivas se concretizem e, ainda, enfraquecendo todo o bom trabalho que já realizou. A facilidade com que sessões especiais podem ser convocadas permitiu que Estados com uma agenda política ulterior convocassem sessões para aprofundar seus próprios interesses. As sessões especiais deveriam ser usadas não apenas para investigar problemas específicos de países, mas também para tratar de violações temáticas de direitos humanos, o que, assim, reduziria a politização.
O Conselho substituiu a reunião anual da Comissão por três reuniões anuais e incorporou subsídios adicionais para convocar sessões de emergência, mas ainda não responde a violações específicas de direitos humanos com a prontidão e eficácia suficientes. Como visto em Darfur, quando uma verdadeira e grave emergência de direitos humanos ocorre, o Conselho é lento e ineficaz em suas ações – isto quando não há disposição política para encorajar ação. A situação catastrófica em Darfur progride, e a falha do Conselho em agir teve sérias implicações nas vidas dos indivíduos.
Tomando os Estados Unidos como exemplo-chave, esse artigo atentou para a importância de conseguir a participação e a cooperação de um dos maiores poderes do mundo. O Conselho apresenta muitas melhoras organizacionais em relação à Comissão, e há espaço suficiente dentro de seu mandato para que passe a desempenhar seu papel com maior credibilidade. O problema está no fato de depender dos Estados para fazer pleno uso dessas oportunidades. Os Estados são relutantes em sacrificar laços políticos e econômicos que possuem com seus pares para fazer cumprir princípios de direitos humanos que não afetam diretamente seus próprios interesses. São os Estados-membros do Conselho que o impedem de agir com prontidão e eficácia a violações de direitos humanos repentinas, e não suas possíveis deficiências institucionais.
Ainda que o Conselho atualmente sofra de problemas estruturais, há provisões destinadas a permitir reformas mais profundas – uma vantagem que não esteve à disposição da Comissão. Contudo, o Conselho não pode formar um órgão de direitos humanos que seja confiável e eficaz se seus próprios membros não seguem os padrões que prega. Por tal razão, o envolvimento de ONGs no Conselho é uma novidade positiva, uma vez que abre as portas para opiniões independentes sobre abusos de direitos humanos. O Conselho inclusive considera recomendações e relatórios de ONGs no UPR. No entanto, “até que as Nações Unidas responsabilize seus membros por deixar de observar normas de direitos humanos já bem consolidadas, a ONU não é o melhor fórum para o proposto Conselho de Direitos Humanos”.79 A ONU é um organismo inadequado para condenar abusos de direitos humanos, pois, mesmo nos casos em que os abusos são suficientemente documentados, os Estados não assumem responsabilidade. Além disso, ainda não há mecanismos adequados para impedir que violadores de direitos humanos ganhem a condição de membro. O Conselho transforma-se em órgão maculado por aquiescência e por concessões, ao invés de ser órgão que trabalha para proteger os direitos humanos dos indivíduos. Um órgão mais efetivo poderia ser formado independentemente da ONU, por Estados realmente democráticos e liberais, visto que o Conselho não é capaz de sustentar a condição de simultaneamente assumir o papel de infrator e de polícia sem perder sua credibilidade.
O Conselho ainda é um projeto jovem da ONU e tem a capacidade de “construir uma ponte para ajudar a diminuir a lacuna entre a elevada retórica de direitos humanos presente nos corredores das Nações Unidas, e a séria realidade no solo”.80 O Conselho apenas começou a perceber seu potencial de promover grandes avanços e conquistas na área dos direitos humanos. Será revisado em 2011 – um teste importante que poderá elevar o status do Conselho e provar à comunidade internacional que é capaz de sustentar padrões internacionais de direitos humanos. Se falhar, seus esforços devem ser radicalmente revistos, e possivelmente reformados mais uma vez para resolver os problemas em destaque. Contudo, o real desafio está na batalha diária das vítimas de direitos humanos por justiça e reparação. O Conselho deve agir em favor das vítimas. “A autoridade moral da ONU depende de sua habilidade em responder efetiva e rapidamente ao pleito de vítimas de abusos de direitos humanos ao redor do mundo” declarou Roth, acrescentando que o Conselho “pode ser forçado a trabalhar se os governos do mundo demonstrarem o compromisso necessário para tanto. O poder de transformação está em suas mãos”.81
1. NAÇÕES UNIDAS. 59th Session of the Commission on Human Rights. UN Secretary General, A/59/565, 2004.
2. Ibid.
3.Preâmbulo da Carta das Nações Unidas.
4 ROTH, K. Despots Pretending to Spot and Shame Despots. International Herald Tribune, 17 de abr. de 2001.
5. NAÇÕES UNIDAS. Resolução 9(2), 21 de junho de 1946.
6. Carta da Organização das Nações Unidas. San Francisco, 1945, artigo primeiro.
7. Direitos civis e políticos compreendem o direito à vida, o direito a não ser sujeito a tortura e o direito ao julgamento justo, além de outros direitos previstos no Pacto Internacional dos direitos civis e políticos (1966).
8. Direitos econômicos e sociais compreendem o direito ao trabalho, o direito a não passar fome e o direito à saúde, entre outros direitos previstos no Pacto Internacional sobre direitos econômicos, sociais e culturais (1966).
9. TOMASEVSKI, K. Has the Right to Education a future within the United Nations?. Human Rights Law Review, Oxford University Press, v. 5, n. 2, 2005, p. 209.
10. KIRKPATRICK, J. UN human rights panel needs some entry standards: a scandal in Geneva. Daily Times, Pakistan News, 15 de maio de 2003.
11. NAÇÕES UNIDAS. Relatório do Painel de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudanças. UN Doc A/59/565, 2 de dez. de 2004, par. 283.
12. LAUREN, P. To preserve and build on its achievements and to redress its shortcomings: the Journey from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council. Human Rights Quarterly, Baltimore, v. 29, n. 2, 2007, p. 311.
13. MERTUS, J. United Nations and Human Rights. Global Institutions. Oxford: Routledge, 2005, p. 54.
14. LAUREN, 2007, op. cit., p. 319.
15. UPTON, H. The Human Rights Council: first impressions and future challenges. Human Rights Law Review, Oxford University Press, v. 7, n.1, 2007, p.36.
16 SMITH, R. Textbook in International Human Rights. Oxford: Oxford University Press, 3ª ed., 2007, p. 317.
17. TERLINGEN, Y. The Human Rights Council: a new era in UN Human Rights work?. Ethics & International Affairs, New York: Carnegie Council, v. 21, n. 2, 2007, p.168.
18. Veja Reportagem do jornal Independent Inquiry, Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda, 15 de dez. de 1999 (NAÇÕES UNIDAS. Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda. Security Council, 16 de dez. de 1999).
19. PINHEIRO, P.S. Musings of UN Special Rapporteur on Human Rights. Global Governance, v. 9, n.1, p. 7-14, jan.-mar. de 2003, p.7.
20. NAÇÕES UNIDAS. UN Experts address concerns regarding Guantanamo Bay Detainees. UN Press Release, Doc HR/4860, 26 de junho de 2005.
21. Veja: NAÇÕES UNIDAS. CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS. “Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic, social and cultural rights, including the right to development”, Relatório do Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forçados ou Involuntários A/HRC/7/2, 10 de jan. de 2008.
22. MARTINETTI, I. The Human Rights Council. A Butterfly or a Caterpillar in Lipstick?. UN Reform Watches, Centre for UN Reform, v. 14, 2006, par. 2.
23. VOETEN & LEBOVIC. The politics of shame: the condemnation of countries, human rights practices in the UNCH. International Studies Quarterly, Denton: Blackwell Publishers, v. 50, n. 4, 2006, p. 861.
24. SANGER, D. House threatens to hold UN dues in loss of a seat. New York Times, 9 de maio de 2001.
25. VOETEN & LEBOVIC, 2006, op. cit, p. 862.
26. SANGER, 2001, op. cit.
27. NAÇÕES UNIDAS. Secretário Geral da ONU. In larger freedom; towards security, development and human security for all, UN Doc A/59/2005, set. de 2004, p.183.
28. Ibid, p.183.
29. Ibid, p.183.
30. NAÇÕES UNIDAS. Fourth Session of the Human Rights Council. Implementation of General Assembly Resolution 60/251 of 15 Mar. 2006 entitled Human Rights Council, UN Doc A/HRC/4/80, 2006.
31. ROBINSON, M. Human Rights: a needed UN Reform. International Herald Tribune, Paris, 2 de mar. de 2006.
32. NAÇÕES UNIDAS. General Assembly Resolution 60/250, 23 de dez. de 2005.
33. Ibid.
34. Veja: NAÇÕES UNIDAS. The 2005 World Summit Outcome. High Level Panel Report, UN Doc A/Res/60/1, 2005 e In Larger Freedom, 2005.
35. Ibid.
36. NAÇÕES UNIDAS. Institution-building of the United Nations Human Rights Council, UN Doc A/HRC/RES/5/1, junho de 2007.
37. BUSSARD, S. Human Rights Budget Crisis. Geneva Human Rights Tribune, 11 de dez. de 2007.
38. NAÇÕES UNIDAS. General Assembly Resolution 60/251, 27 de mar. de 2001.
39. ONU, A/HRC/RES/5/1, 2007.
40. NAÇÕES UNIDAS. Universal Periodic Review – First Session. UPR Alert, Open Information Meeting, 4 de abr. de 2008.
41. BUHRER, J.C. UN Commission on human rights loses all credibility. Reporters without Borders, ago. de 2003.
42. ONU, UN Doc A/59/565, 2004, par. 183.
43. ONU, UN Doc A/Res/60/1, 2005, par. 285.
44. Sugestões para promessas e compromissos voluntários dos candidatos à eleição para o Conselho de Direitos Humanos, Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos.
45. SCHAEFER, B. The UN Human Rights Council is not enough: time for a new approach to human rights. Washington: Heritage Foundation, 8 de fev. de 2006.
46. PACE, J. The UN Human Rights Council: Opportunities and Challenges. Jurist, University of Pittsburgh, v. 3, abr. de 2006.
47. Resolução AG 60/251, 2006.
48. Ibid.
49. ANNAN, K. Urging end to impunity, Annan sets forth ideas to bolster UN efforts to protect human rights. Secretary-General, UN Doc SG/SM/10788, 8 de dez. de 2006.
50. ANISTIA INTERNACIONAL. Human Rights Council: Council continues to struggle to establish itself as an effective human rights body, 4 de abr. de 2008. Disponível online em: <http://www.amnesty.org/en/library/info/IOR41/008/2008>. Último acesso em: 4 de out. de 2008.
51. Resolução AG 60/251, 2006.
52. POWELL, C. The Crisis in Darfur. Testimony Before the Senate Foreign Relations Committee, Washington DC, 9 de set. de 2004. Disponível online em: <http://www.state.gov/secretary/former/powell/remarks/36042.htm>. Último acesso em: 4 de out. de 2008.
53. NAÇÕES UNIDAS. Situation of human rights in Darfur. Human Rights Council, Decision S-4/101, 13 de dez. de 2006.
54. SRINIVASAN, S. Minority Rights, early warning and conflict prevention: lessons from Darfur. Minority Rights Group, London, out. de 2006.
55. VANN & GASPARINI. Happy New Year, Mr President!. Human Rights Tribune, Geneva: InfoSud, 16 de dez. de 2007.
56. NAÇÕES UNIDAS. Human Rights Council Group of Experts on the situation of human rights in Darfur. UN Doc A/HRC/6/L.51, 13 de dez. de 2007.
57. ANISTIA INTERNACIONAL. UN Human Rights Council resumed sixth session: Promise for the future haunted by ghosts of the past, 20 de dez. de 2007. Disponível online em: <http://www.amnesty.org/en/library/info/IOR41/029/2007/en>. Último acesso em: 4 de out. de 2008.
58. NACIONES UNIDAS. CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS. Quarto período de sessões. Aplicação da Resolução 60/251 da Assembléia Geral, 15 de mar. de 2006 entitulada “Conselho de Direitos Humanos”, UN Doc A/HRC/4/80, 2006.
59. DEEN, T. U.S. Isolated in Opposing New Human Rights Body. Interpress News Service, 10 de mar. de 2006.
60. BOLTON, J. United States: A caterpillar in lipstick?; The UN’s Human Rights Council. The Economist, London, v. 378, I. 8467, 4 de mar. de 2006, p.1.
61. ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. 110th US Congress – 1st Session, 4 jan. de 2007. Disponível online em: <www.theorator.com/bills110/text/hr225.html>. Último acesso em: 4 de out. de 2008.
62. HUMAN RIGHTS WATCH. Lebanon/Israel: U.N. Rights Council must protect civilians, body should urge investigation of wartime abuses by all parties, Genebra, 11 de ago. de 2006. Disponível online em: <http://www.hrw.org/english/docs/2006/08/11/lebano13967.htm>. Último acesso em: 4 de out. de 2008.
63. SHAMIR, S. UN human rights chief: we failed in handling Israel-PA conflict, Haaretz, 30 de set. de 2007.
64. NAÇÕES UNIDAS. President Bush’s Address to the United Nations General Assembly, 25 de set. de 2007.
65. INTERNATIONAL SERVICE FOR HUMAN RIGHTS. Human Rights Council 4th Special Session, 12-13 de dez. de 2006. Disponível online em: <http://www.ishr.ch/hrm/council/other/cmreports/specialsessions/Fourth_Special_Session.pdf>. Último acesso em: 4 de fev. de 2008.
66. NAÇÕES UNIDAS. The 4th Special session of the Human Rights Council on the human rights situation in Darfur. Geneva, 12-13 de dez. de 2006.
67. Veja no Conselho de Direitos Humanos: HRC Doc HRC06088E, 8 de dez. de 2006.
68. KI-MOON, B. Secretary General urges Human Rights Council to take responsibilities seriously, stresses importance of considering all violations equally. UN Doc SG/SM/11053, 20 de junho de 2007.
69. Declaração de Louise Arbour, antiga Alta Comissária das Nações Unidas para os Direitos Humanos: ARBOUR, L. 2nd Session of the Human Rights Council. Former United Nations High Commissioner for Human Rights, 11 de ago. de 2006.
70. Finlândia, falando em nome da União Européia, alegou que a situação precisava ser tratada de “forma mais equilibrada”.
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