Em 2008, a Secretaria de Estado de Segurança do Rio de Janeiro (SESEG-RJ) instalou sua primeira Unidade de Polícia Pacificadora (UPP) na comunidade Dona Marta, cidade do Rio de Janeiro. Até o momento (março de 2012), aproximadamente 20 unidades estão em funcionamento e até 2014 espera-se que até 40 unidades estejam em operação. Estes números evidenciam a amplitude e a importância desta política ser, portanto, estudada e debatida por ativistas, gestores públicos e especialistas do Brasil e de outros países do Sul Global.
Segundo a Secretaria de Segurança do Estado do Rio de Janeiro, as UPPs representam um novo modelo de política pública na área de segurança. Seu objetivo declarado é: “retomar territórios antes dominados por grupos criminosos e estabelecer o Estado Democrático de Direito”,* por meio de uma política de policiamento comunitário que prevê também projetos sociais e urbanísticos.
Considerando a dimensão das questões sociais que procura enfrentar, esta política recebeu ampla atenção da mídia nacional e internacional e de especialistas de diversas áreas, inclusive sendo alvo de críticas. Por exemplo, após visita ao Brasil, o relator especial da ONU sobre execuções extrajudiciais, sumárias ou arbitrárias, Philip Alston, saudou a iniciativa das UPPs, embora tenha ressaltado que há cada vez mais relatos de abusos cometidos por policiais destas unidades contra moradores das comunidades atendidas, assim como falta de prestação de serviços sociais previstos.**
Considerando este debate, a Sur – Revista Internacional de Direitos Humanos, ao lançar um número sobre Segurança Cidadã e Direitos Humanos, entrevistou dois especialistas em UPPs, buscando contribuir para o debate público sobre políticas efetivas para garantir o direito à segurança.
Conectas Direitos Humanos • Como você avalia a política pública das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro? Em que medida as UPPs constituem avanços ou retrocessos em relação a outras políticas já existentes no Rio de Janeiro?
Rafael Dias • Do ponto de vista conceitual, as Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) não podem ser consideradas como política pública, pois entendemos que a dimensão pública da política depende da participação social em todas as fases da sua realização (produção, efetivação e execução). A política pública efetiva-se com a participação substantiva da sociedade civil. Isso não se configura no projeto das UPPs, que foram pensadas e executadas pelo Estado sem qualquer participação social, criação de espaços de controle externo e interlocução real com as comunidades onde foram implantadas. Além disso, não existe lei ou normativa que regulamente as UPPs e o seu modelo de ação, seus limites operacionais e objetivos institucionais. Desse modo, pode-se considerar que as UPPs são, no máximo, uma política de governo, pois expressam um determinado projeto do governo do Estado do Rio de Janeiro. Assim, estão propensas às estratégias de governo e aos seus interesses específicos, que não podem ser confundidos com os interesses do conjunto da sociedade e dos direitos humanos como um todo. De modo geral, as UPPs contribuem nas áreas em que são implantadas para interromper, momentaneamente, a dinâmica de confronto entre a polícia e grupos armados. Isso produz um efeito imediato de alívio no cotidiano dos moradores que estavam no meio do fogo cruzado. O caráter criminalizador, aleatório e violento das ações policiais causava graves violações de direitos humanos e forçava uma postura de alerta permanente por parte dos moradores das favelas, ao mesmo tempo em que eles encontravam uma barreira permanente construída pelo poder público e pelos meios de comunicação para organizar suas denúncias e demandas políticas contra esse tipo de ação.
Antes da UPP, a propalada “política de confronto” foi responsável pelo crescimento exponencial dos “autos de resistência” – um modo de mascarar as execuções sumárias realizadas pela polícia –, que, no ano de 2007, primeiro ano do governo Sérgio Cabral Filho, chegaram ao ápice de 1.330 casos (uma média de três ocorrências por dia). A crítica a esse tipo de política fez com que o governo do Estado reorientasse o seu discurso e apresentasse a UPP, no final de 2008, como “novidade” na política de segurança pública, com sua implantação no morro Santa Marta. No entanto, esse modelo de policiamento não pode ser considerado algo totalmente novo. O desenvolvimento do GPAE (Grupo de Policiamento em Áreas Especiais), com as premissas da polícia comunitária, início dos anos 2000, no morro do Cavalão, em Niterói, e no Cantagalo/Pavão-Pavãozinho, em Copacabana, demonstra a existência de outro projeto na segurança pública similar às UPPs que foi posteriormente enfraquecido e desmontado. A diferença entre os dois projetos é o investimento maciço na legitimação das UPPs, muitas vezes de modo acrítico. A UPP é alçada a um patamar de solução mágica para a segurança pública, sem atentar para alguns elementos que seguem inalterados nessa mesma política de segurança. Os princípios da polícia comunitária não vêm sendo aplicados nas áreas de UPP, que mantém uma postura de policiamento ostensivo dentro da favela e impondo a sua cultura organizacional de modo coercitivo em vez de mediar conflitos.
Um avanço seria tratar as questões do tráfico de drogas sem recorrer à lógica da guerra, que estimula a produção de uma sociabilidade violenta.
Conectas • As UPPs têm por consequência a militarização das comunidades onde são implantadas?
R. D. • A presença ostensiva e permanente da polícia armada implica uma militarização do cotidiano das comunidades. Se não se pode admitir o poder exercido por grupos armados nas favelas, seja por parte do tráfico de drogas, seja pelas milícias, espera-se que o Estado não utilize a mesma lógica de ocupação armada do espaço urbano.
A figura do comandante da UPP ganha contornos discricionários e, assim, atua como uma espécie de “síndico geral” da comunidade que adota e induz a cultura da caserna para os moradores das áreas que contam com as UPPs. Assim sendo, o comandante pode decidir unilateralmente sobre a realização de bailes funk e outros eventos nas favelas onde existem UPPs. Outro indício de militarização é que a mediação política da comunidade, que poderia ser articulada a partir da associação de moradores ou por iniciativa de grupos, coletivos e organizações locais, passa a ser exercida pela força policial que administra o lugar. A mediação política da Polícia Militar sequestra a potencialidade dos moradores se organizarem no seu território. A criminalização dos moradores também segue inalterada com aumento de detenção por desacato em áreas de UPP. Além disso, o projeto da UPP é conceitualmente atrelado à lógica militar de ocupar o território e pretensamente reconquistar a soberania do Estado por meio da “pacificação” desses territórios. No Complexo do Alemão e Penha, é o próprio Exército que cumpre esse papel para a futura implementação de UPPs. A verdade é que o Estado sempre esteve presente nas favelas, seja com seu braço armado, seja na prestação precária de alguns serviços essenciais.
Conectas • Em que medida as UPPs contribuem para a implementação do direito dos cidadãos à segurança?
R. D. • O direito à segurança tem que ser entendido de modo amplo, como resultado da efetivação de um conjunto de políticas sociais para o qual a segurança pública é um dos meios – e não o único – para garantir a sua efetivação. Também não podemos confundir segurança pública com intervenção policial, pois entender segurança pública como papel exclusivo da polícia é um modo muito simplório de tratar a questão. Com a UPP, o Estado não pode escapar das suas obrigações públicas e terá que enfrentar a cobrança da sociedade civil, pois agora ele [o Estado] propaga o regate da soberania sobre o território que pretensamente teria sido perdida para o tráfico de drogas. O que estamos vendo é que a situação de desigualdade e má qualidade dos serviços públicos prestados segue inalterada após as UPPs. Se a culpa para isso não é mais do tráfico de drogas, agora só pode ser responsabilidade do Estado que as políticas públicas sigam precárias nesse espaço, mesmo depois da intervenção policial que teria como efeito garanti-las para o conjunto da população. Qual a explicação atual para que os serviços públicos não cheguem com a mesma qualidade e quantidade ao morro Santa Marta, que fica no bairro de Botafogo, e cheguem para os outros moradores do mesmo bairro?
O modo como as UPPs são executadas e sua intervenção no território parecem dizer que a favela é em si um lugar de criminalidade, mas sabemos que a criminalidade violenta apresenta uma dinâmica muito mais complexa que não pode ser associada diretamente ao espaço da favela. Por isso, essa ação governamental reforça essa concepção ao invés de promover a segurança social dos moradores e ao vigiar e controlar os moradores que são vistos como potencialmente perigosos.
Conectas • Além do aspecto de segurança, as UPPs contribuem para a promoção de outros direitos dos moradores das comunidades atendidas?
R. D. • A UPP também não pode ser analisada separada do atual modelo de “gestão empresarial da cidade” que vem sendo constituído no Rio de Janeiro. A realização dos megaeventos esportivos (Copa do Mundo 2014 e Jogos Olímpicos 2016) acelerou o processo de gestão autoritária e militarizada do espaço urbano. As UPPs estão concentradas na Zona Sul carioca, onde se concentram os hotéis e o corredor onde irão acontecer os jogos (Zona Norte, região da Tijuca, Zona Oeste, Cidade de Deus) – a única exceção é o Batan, única área de milícia que foi “pacificada” e na qual os jornalistas do O Dia foram torturados em 2007. Outras áreas do Estado não foram contempladas por esse investimento público. A região da Baixada Fluminense, que tem os maiores índices de criminalidade do Rio de Janeiro, foi solenemente esquecida pelos gestores da área de segurança.
Essa gestão empresarial do espaço urbano favorece a “remoção branca” dos moradores em áreas de UPPs, que viram o custo de vida aumentar muito sem que houvesse uma contrapartida do Estado na efetivação de políticas públicas consistentes para esses espaços. O que vemos é a proibição e criminalização de elementos culturais das favelas que estão expressos nos bailes funk. Até o momento não se concretizou a tese de que a “pacificação” promovida pela polícia seria a porta de entrada para o desenvolvimento de políticas sociais. A desigualdade patente entre os moradores das favelas e os que vivem no resto da cidade continua inalterada. Além disso, soa um pouco estranho condicionar a efetivação de direitos como sendo resultado de ações policiais.
Conectas • O modelo das UPPs é e/ou deve ser aplicável fora do Rio Janeiro?
R. D. • A UPP é um modelo que veio de Medellín, na Colômbia, e que mesmo lá já vem demonstrando uma reversão na queda inicial dos índices de criminalidade. O secretário de Segurança Pública do Rio de Janeiro e os gestores da área viajaram inúmeras vezes para Medellín e trouxeram o pacote de segurança debaixo do braço. Se entendermos que o contexto de Medellín é diferente do contexto carioca e que modelos não podem ser transportados de uma cidade para outra, também consideramos que o modelo implantado no Rio, de inspiração colombiana, não serve necessariamente para outras cidades brasileiras como paradigma. A experiência da UPP é muito recente e precisa ser avaliada e mesmo criticada – o consenso conservador em torno dela não ajuda em nada no debate sobre segurança pública. A segurança pública precisa ser desmilitarizada, a concepção de ocupação militar de determinados espaços urbanos não colabora para a construção de uma sociedade democrática, mas sim para o incentivo a estratégias de governo e ao controle de determinado estrato da população, ou seja, dos pobres. Essa é uma estratégia política que busca manter as desigualdades sociais por meio de controle permanente e vigilância acintosa dos moradores das favelas e das periferias urbanas.
Conectas • Como você avalia a política pública das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro? Em que medida as UPPs constituem avanços ou retrocessos em relação a outras políticas já existentes na cidade de Rio de Janeiro?
José Marcelo Zacchi • Observadas por seus resultados, as UPPs significam a extensão de serviços regulares de segurança pública a áreas historicamente excluídas deles e a recuperação da capacidade de ação pública nessas áreas, com efeitos positivos imediatos no exercício de direitos civis básicos – ir e vir, associação, manifestação, integridade física e moral, além de segurança – por parte de suas populações.
Colocados na perspectiva da relação histórica do Rio de Janeiro com a segurança pública e com suas favelas, esses conteúdos representam a expressão prática de algumas inflexões fundamentais nas visões e hábitos da cidade.
A primeira delas encontra-se na adoção da premissa de que a tarefa primordial da polícia nas favelas e áreas pobres não é proteger a cidade da suposta ameaça representada por elas, mas sim prover segurança para seus cidadãos e cidadãs; a segunda, na definição da proteção da vida, da integridade física e das liberdades básicas como prioridade para este provimento, no lugar do combate bélico ao tráfico de drogas ilícitas acima de tudo e a qualquer preço; e a terceira, no reconhecimento de que esta missão se cumpre melhor com presença regular e eficiência preventiva, articuladas com a sociedade e outros serviços públicos, e não com incursões militares voluntariosas.
São mudanças notáveis que se alimentam do acúmulo gradual da ação de setores diversos da sociedade civil e de experiências governamentais prévias, circunscritas nessas últimas duas décadas de vida democrática na cidade, mas que encontram hoje um respaldo impensável há pouco tempo. As UPPs constituem assim o desdobramento institucional e programático dessa renovação de postulados, com a boa notícia adicional do comando da segurança pública no Rio de Janeiro vir demonstrando, desde a implantação da primeira unidade, em 2008, o compromisso e a competência necessários para a conversão de boas premissas em novas práticas institucionais.
Não é o caso de ignorar os limites da política: as UPPs não são a solução para todos os problemas dos territórios em que estão presentes, nem da segurança pública no Rio de Janeiro. Tampouco é o caso de negligenciar os desafios ainda por ser enfrentados. Mas não há como deixar de saudar a novidade representada por elas na experiência da cidade e os resultados expressivos já alcançados até aqui.
Conectas • As UPPs têm por consequência a militarização das comunidades onde são implantadas?
J. M. Z. • Não vejo isso acontecendo na experiência prática das comunidades. Em boa medida me parece ser o contrário. A particularidade do fenômeno da violência urbana no Rio de Janeiro foi dada a partir dos anos 1980 pela incidência não apenas de índices elevados de crime e insegurança, mas do controle ostensivo de parcelas da cidade por grupos criminosos armados, assim como da recorrência cotidiana de conflitos bélicos entre eles, seus adversários e policiais.
Isto significou ao longo desses anos a presença contínua de “soldados” desses grupos portando fuzis e outras armas impactantes nos acessos e no interior dessas comunidades, a construção de casamatas e barreiras físicas à circulação de veículos e pessoas, a imposição de restrições à entrada de moradores de outras áreas da cidade e a vigência de “leis marciais”, incluindo do veto ao uso de roupas com cores-símbolo de facções rivais ou de câmeras fotográficas a julgamentos e execuções sumárias, além, é claro, da exposição reiterada das populações a tiroteios e situações de combate explícito.
Só a naturalização profunda dessa realidade ou a desconfiança insuperável da atividade policial podem nos levar a identificar menos militarização neste contexto do que outro no qual a violência armada aproxima-se de zero, as liberdades públicas se exercem, a lei democrática e seu devido processo são a baliza para as relações e eventuais desvios em sua aplicação estão sujeitos à crítica pública e às sanções também legalmente previstas. Se acreditamos no Estado Democrático de Direito como marco desejável para a organização coletiva, é preciso saber reconhecer avanços claros nessa direção.
Agora, é evidente que essa transição no rumo da norma democrática exige muito mais do que o passo inicial da instalação das UPPs. A centralidade da presença policial, inerente ao primeiro momento, precisa diluir-se rapidamente na combinação com novos meios de resolução de conflitos e participação social. O policiamento cotidiano precisa encontrar limites adequados em termos, por exemplo, das práticas rotineiras de abordagem e patrulhamento, do porte de armamentos e da proporção de policiais por habitantes – e será fundamental evitar que eventuais medidas corretas neste sentido sejam confundidas publicamente com algum recuo na política. A regulação de dimensões diversas do cotidiano nas quais o poder público esteve até então ausente – dos conflitos de vizinhança às regras urbanísticas, do uso de espaços públicos à provisão legal de serviços urbanos – precisa lançar mão de canais de diálogo e regras de transição equilibradas, envolvendo para isso muito mais agentes públicos do que a polícia.
O dado positivo é que tudo isso faz parte da agenda explicitada atualmente pelos governos estadual e municipal do Rio e tem se traduzido no desdobramento de ações e estratégias na sequência da pacificação. Mas não há dúvidas de que há muito ainda por fazer em todas essas dimensões.
Conectas • Em que medida as UPPs contribuem para a implementação do direito dos cidadãos à segurança?
J. M. Z. • O primeiro aspecto é o da vigência de liberdades. Este é, de fato, o objetivo central das UPPs. É a possibilidade de circular livremente ou de receber visitas independentemente do local da cidade de onde elas venham. De associar-se e manifestar-se publicamente sem a intimidação de “donos” locais. De vivenciar o espaço público sem a exposição a confrontos armados. Tudo aquilo que o exercício da soberania pelo Estado democrático sustenta e que justifica sua presença e a do policiamento nas demais áreas da cidade e do país.
A evolução dos indicadores de crimes e de violência nas comunidades beneficiadas, por sua vez, fala por si. Ao lado da conversão de disparos de armas de fogo em episódios extraordinários, as 22 áreas e os 400.000 moradores alcançados a partir de 2008 pelo programa experimentaram reduções de até 80% na incidência de homicídios e de 30 a 70% nas ocorrências de outros crimes violentos, enquanto seus índices de letalidade policial aproximaram-se de zero. Esta evolução contribuiu para um recuo da violência na cidade como um todo no mesmo período, expresso na redução de 26% no caso dos homicídios e de 60% no caso das mortes em confronto com policiais.
Por fim, a conquista desses avanços permite fazer aflorar outras agendas até então ocultas pela centralidade dos conflitos armados. Temas como o da violência intrafamiliar e contra a mulher, a reinserção de jovens egressos dos grupos criminosos ou das prisões, a oferta de políticas de saúde para dependentes químicos, a resolução de conflitos cotidianos e a regulação adequada da atuação policial no dia a dia, entre outros, ganham visibilidade e relevo nas aspirações locais e da cidade. Deles, em boa parte dos casos ainda mais presentes no debate público do que em políticas efetivas, pode-se sem dúvida extrair uma boa pauta para novos passos à frente na trajetória da segurança nessas comunidades.
Conectas • Além do aspecto de segurança, as UPPs contribuem para a promoção de outros direitos dos moradores das comunidades atendidas?
J. M. Z. • Um dado interessante da experiência recente do Rio é a demonstração da interdependência entre a segurança e outros direitos sociais, econômicos e urbanos. Em contextos de estabelecimento de fronteiras urbanas armadas como o alcançado pela cidade, já não se trata apenas da desigualdade e restrição de oportunidades alimentando conflitos, mas da centralidade da violência minando a possibilidade de outros processos inclusivos.
Intervenções urbanas voltadas a ampliar a acessibilidade esbarram na instalação de patrulhas armadas ou barreiras físicas nas vias abertas. Escolas e unidades de saúde encontram dificuldades para atrair profissionais e para desempenhar seus papéis sob riscos e confrontos constantes. Empresas furtam-se de investir nessas áreas ou de contratar profissionais residentes nelas. O associativismo local é constrangido ou diretamente cooptado. A provisão de serviços tão elementares como a coleta de lixo e a iluminação pública é dificultada ou inviabilizada.
O advento da segurança – ou da paz, se quisermos – implica, assim, na retirada dessas barreiras. Traz em si tanto a oportunidade como o desafio de avançar da chamada pacificação para a integração plena das áreas beneficiadas ao tecido da cidade.
Felizmente, a compreensão da necessidade deste movimento é hoje nítida na agenda pública carioca. No âmbito municipal, o programa UPP Social, cuja criação e implantação tive a satisfação de participar, coordena a expansão dos serviços sociais e urbanos nas áreas pacificadas e promove o envolvimento de seus moradores neste processo. Outros programas estaduais e federais desempenham o mesmo papel nas suas respectivas esferas. O setor privado amplia sua presença nessas áreas e multiplicam-se iniciativas de suporte ao empreendedorismo local, em um momento econômico felizmente favorável para tanto.
O caminho para superar o passivo acumulado no histórico de abandono dessas áreas é inequivocamente longo. E a amplitude dos avanços já alcançados varia muito segundo dimensões e territórios. Mas é evidente o papel da segurança no contexto para deflagrar o movimento de integração.
Conectas • O modelo das UPPs é e/ou deve ser aplicável fora do Rio Janeiro?
J. M. Z. • Se entendermos as UPPs como uma referência de ação policial baseada no planejamento informado, na minimização do uso da força e na atuação cotidiana de caráter comunitário, com compromissos explícitos com a garantia de direitos e o controle de desvios de conduta, sim. Mas neste caso não se trata propriamente de um “modelo das UPPs”, mas de um modelo de boa ação policial em qualquer lugar do mundo, cujos antecedentes beneficiaram de resto a própria concepção das UPPs.
Caso, por outro lado, entendamos as UPPs como a sigla para o processo de retomada da soberania democrática sobre áreas urbanas dominadas por grupos criminosos, então o modelo poderá fazer sentido para outras grandes cidades expostas a fenômenos similares, que não são muitas no mundo: como já foi dito aqui, o cerne no caso do Rio não está na incidência de crime e violência genericamente, mas na superação dessas fronteiras e conflitos armados urbanos, que são algo muito particular da cidade e de poucos outros locais.
O certo é que o Rio caminha neste momento para potencialmente inscrever-se entre os casos recentes de sucesso nos planos da segurança pública e da integração social e urbana, com uma combinação possível e estimulante entre as duas vertentes. Nos cabe torcer e trabalhar para que isso aconteça.
* Governo do Estado do Rio de Janeiro, mais informações disponíveis em: <http://www.rj.gov.br/web/mapa/exibeconteudo?article-id=566038>. Último acesso em: 29 Mar. 2012.
** ACNUDH, UN Special Rapporteur fi nds that killings by Brazilian police continue at alarming rates, Government has failed to take all necessary action, disponível em: <http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=10089&LangID=E>. Último acesso em: 29 Mar. 2012.
