La Política de Drogas y La Marcha de la Insensatez

1. La insensatez y las políticas públicas

La literatura sobre políticas públicas se ha desarrollado considerablemente, sobre todo en la segunda mitad del siglo pasado. Una de las grandes contribuciones que esta literatura suministró a los gestores públicos, es la idea bastante clara de que “el proceso de resolución de un problema político consiste en una secuencia de pasos” (FREY, 1999, p. 14). A este proceso se lo denomina policy cycle – o ciclo de políticas públicas.

Existen diversas definiciones sobre las distintas fases que componen este ciclo. Como nos explica Klaus Frey (1999, p.13), todas las definiciones coinciden con la existencia de tres fases básicas: formulación, implementación y control de resultados.

En la formulación se incluye el diagnóstico del problema, el registro de los objetivos a alcanzar y la elección de los medios para que se puedan conquistar estos objetivos.

La implementación es la fase de ejecución de los caminos trazados en la formulación y se debe acompañar con indicadores de proceso y de fines para corroborar si, de hecho, se están siguiendo los caminos trazados y si se están alcanzando los objetivos.

El control de los resultados, realizado a partir de los indicadores sobre la ejecución, permite que se evalúe si se alcanzaron las metas y si los costos de implementación (costos directos y externalidades negativas) no superaron sus beneficios, produciendo una política ineficiente.

Tales elementos tienen dos funciones básicas. En primer lugar, se busca la construcción de un método para la producción de políticas públicas eficientes. Asimismo, el uso del ciclo de políticas públicas es un importante instrumento de rendición de cuentas (accountability) de los gestores públicos. ¿Cómo debatir públicamente una política pública si no se tiene claro el diagnóstico del problema, los objetivos trazados, los métodos utilizados en la implementación y los resultados producidos?

Con relación a la política global sobre drogas, este ciclo está completamente corrompido por visiones ideológicas que, como se dijo anteriormente, aíslan el debate público en este tema. ¿Cuál es el objetivo de la actual política sobre drogas? La Convención de 1961 apuntó que el objetivo de la creación de un sistema internacional de control de substancias prohibidas internacionalmente era el incremento y “la salud y el bienestar de todos”. Si este es el objetivo de la política, debería haber un diagnóstico que muestre que de hecho produce daños a la salud y, a partir de estas constataciones, se deberían escoger caminos que reduzcan estos daños y finalmente se deberían construir indicadores que permitan a la comunidad global evaluar si las políticas, de hecho, se están aplicando y si una vez que se aplican producen los efectos esperados.

Cincuenta años después de la Convención de 1961, el panorama es muy distinto de esto. El informe de la Comisión Global de Políticas sobre Drogas¹ afirma que:

En la práctica el resultado alcanzado fue opuesto a lo deseado: el crecimiento global del mercado de drogas ilícitas, ampliamente controlado por el crimen organizado en escala transnacional. Aunque no se dispone de estimaciones precisas en cuanto al consumo de drogas a lo largo de los últimos 50 años, un análisis centrado en los últimos 10 años muestra un mercado ilegal cada vez más extenso y creciente.
(GLOBAL COMMISSION ON DRUG POLICY, 2011, p. 4).

De acuerdo al informe, hubo, entre 1998 y 2008 un aumento del 34,5% en el consumo de opiáceos, del 27% en el consumo de cocaína y del 8,5 % en el de la marihuana.

En el caso brasileño, los diagnósticos de consumo son escasos y no permiten ni siquiera evaluar adecuadamente las políticas que se implementaron. La ausencia de diagnósticos en un tema que despierta un gran interés en el debate político nacional y es también un indicador de la falta de disposición para que se construyan políticas públicas eficientes.

En el brazo represivo de las políticas sobre drogas es natural que el objetivo de la política sea, no solo la mejora en la salud pública, sino también la disminución de la violencia que involucra el tráfico de drogas. A pesar de esto, existen también pocos diagnósticos sobre el modo por el cual opera la relación entre la droga y la violencia.² Asimismo, los indicadores producidos no se relacionan directamente con esos objetivos. El informe de la Comisión Global explica que:

Hasta hoy continuamos evaluando el éxito en la guerra a las drogas con base en parámetros […] que informan sobre procesos, como el número de detenciones, las cantidades incautadas o la severidad de las penas. Estos indicadores son capaces de comprobar el rigor con que determinada política se está ejecutando pero no son capaces de medir en qué medida esta política está logrando algún éxito en su objetivo principal.
(GLOBAL COMMISSION ON DRUG POLICY, 2011, p. 5).

Lo que se percibe es que la insensatez que imposibilita el debate, como plantearemos en el próximo ítem, se traslada al planeamiento y ejecución de políticas públicas, haciendo que se desvirtúe la noción de política pública. No se trata de una “secuencia de pasos” para alcanzar un determinado objetivo, sino de una necesidad política de suministrar respuestas a un miedo difuso de la población. Respuestas que no tienen que ver con la lógica de las políticas públicas, porque asumen la lógica de la guerra.

Es importante destacar que este tratamiento del tema alejado de la lógica de las políticas públicas no tiene un resultado neutro sobre la población. Existen sectores de la población que sufren los efectos de manera mucho más severa que otros. Cualquier política que tenga el derecho penal como su principal instrumento, como afirman Zaffaroni, Batista, Alagia y Slokar (2003), provocará efectos más serios sobre los sectores más vulnerables.

En el caso de las drogas esto ocurre de varias maneras. Internamente, los sectores más vulnerables de la población sufren de una manera más acentuada los efectos del encarcelamiento. En el caso estadounidense es evidente. Una encuesta reciente realizada en California, por ejemplo, apunta que la tasa de encarcelamiento por tenencia de marihuana entre los negros es un 300% mayor que entre los blancos (MALES, 2011).

En Brasil, no existen datos consistentes sobre el tema, pero una encuesta realizada en la ciudad de San Pablo demostró que el 80,28% de los presos por tráfico de drogas tiene apenas el ciclo primario completo (JESUS, 2011, p. 68).

Desde el punto de vista internacional, tampoco se sienten los efectos de la misma manera. Aunque el consumo está altamente concentrado en los países desarrollados como Estados Unidos y los países europeos, las muertes producidas por la guerra a las drogas ocurren sobre todo en América Latina, y recientemente en África occidental. Estas desigualdades están cada vez más documentadas. En el año 2011, un grupo bipartito de senadores estadounidenses produjo un informe que relaciona explícitamente el aumento de la violencia en México y en América Central al consumo de drogas en Estados Unidos (UNITED STATES, 2011).

2. La insensatez y la democracia

No cabe a este artículo indagar sobre las definiciones de democracia, pero la idea de libertad de expresión, de abertura de espacio para el debate público y la creación de la posibilidad para que una idea minoritaria pueda tornarse mayoritaria son comunes a todas las definiciones.

La insensatez, por lo tanto, tiene dificultad en convivir con la democracia. El desarrollo y la implementación de las actuales políticas de drogas producen serios daños a la democracia. No solo por lo que ya se relató en el ítem anterior, o sea por la falta de accountability posible en una política pública que se construye dentro de la lógica de guerra y no en la búsqueda de los objetivos idealizados, sino, como se verá, por suprimir la posibilidad de un debate público sobre el tema.

Como afirmó Moises Naim (2009) “la prohibición de todo lo relacionado a las drogas ha creado un clima donde también está vedado pensar libremente sobre alternativas para la prohibición”.

Algunos ejemplos corroboran esta idea. Entre ellos, el caso boliviano es bastante impresionante.

La Convención Única de Naciones Unidas sobre Estupefacientes del año 1961, prevé en su artículo 49.2 que “se deberá abolir el mascado de la hoja de coca en 25 años”. En el año 2009, el Estado boliviano, que tiene a un ex cocalero como su actual presidente y que en su constitución protegió la hoja de coca como parte de su patrimonio cultural, protocoló junto a las Naciones Unidas un pedido para que se derogara el referido artículo.

La propuesta fue un acto de respeto a la Convención. Un país que trata la hoja de coca en su constitución no podría seguir siendo signatario de la Convención. Para no hacer como otros países de la región, como Perú y Argentina, que admiten el mascado de la hoja de coca y simplemente ignoran la Convención, Bolivia decidió enfrentar la cuestión e intentó valerse de los trámites regulares para modificar la Convención. Se presentó la propuesta y si en 18 meses ningún país se oponía a la reforma de la Convención, ésta se aceptaría.

Dieciocho países liderados por Estados Unidos se opusieron al pleito boliviano. La oposición se basó en un texto de media página con redacción prácticamente idéntica entre los países que se opusieron, y no se presentó ninguna justificación consistente.³

El ejemplo boliviano muestra la resistencia que la comunidad internacional tiene en aceptar cualquier debate sobre algún tipo de modificación del marco legal de la política prohibicionista. Incluso cuando se trata de un hecho consumado y de la valorización de una práctica cultural protegida por otras convenciones de las Naciones Unidas, como por ejemplo, la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales de 2005.

Otro ejemplo de este debate público impermeable a la discusión sobre drogas que no atienda a los intereses del prohibicionismo, fue la destitución del renombrado científico David Nutt. El profesor Nutt del King’s College of London, ocupaba la presidencia del Consejo Consultivo sobre el abuso de Drogas del gobierno británico. Dentro de sus actividades científicas Nutt publicó un estudio en la revista Lancet, una de las más prestigiosas revistas médicas del mundo, afirmando que el LSD y la marihuana eran menos peligrosas que el alcohol. El gobierno británico afirmó que los estudios de Nutt perjudicaban los esfuerzos para pasar un mensaje claro sobre los daños provocados por las drogas (TRAN, 2009). ¿Cómo es posible que datos científicos interfieran en la construcción de un mensaje claro? Únicamente en la lógica del “Ministerio de la Verdad” de la famosa obra de Orwell se puede aceptar tal razonamiento.

El último ejemplo es el caso brasileño de la Marcha da Maconha⁴ (Marcha de la Marihuana) en el país. En el año 2011, el Supremo Tribunal Federal (STF) reconoció que era inconstitucional la prohibición de la Marcha da Maconha en el país. Una decisión loable, sin dudas. Sin embargo, no podemos olvidarnos de que si el tema llegó hasta el STF, fue porque durante varios años los jueces y el Tribunal de Justicia de Sao Paulo prohibieron la Marcha. No podría haber un ejemplo más claro de cómo el tema de las drogas suprime las libertades democráticas, que ésta suspensión del derecho de manifestación pública que estuvo vigente por tanto tiempo en el estado de San Pablo.

3. La insensatez y los derechos fundamentales

El último ítem de este artículo pretende demostrar cómo la insensatez de la política de drogas atañe directamente a la garantía de los derechos fundamentales.

Los ejemplos internacionales son muchos, desde países que determinan la pena de muerte para el tráfico de drogas hasta el propio resultado selectivo de las políticas de drogas que ya mencionamos anteriormente, se podría confeccionar una enorme lista de denuncias.

No es el caso. Opté por tratar un importante aspecto de la política de drogas brasileña como ejemplo de violación de los derechos fundamentales. En Brasil, la aplicación de la Ley de Drogas, como se verá, se realiza con una clara falta de respeto a las normas constitucionales.

El Supremo Tribunal Federal, en septiembre de 2010, declaró la inconstitucionalidad de un dispositivo de la ley brasileña sobre drogas que prohibía la substitución de la pena de prisión por una pena restrictiva de derechos en caso en que el juez aplicara la reducción de la pena por no tener el reo participación en una organización criminal ni antecedentes penales. En estos casos la pena mínima es de un año y ocho meses. Según la legislación penal brasileña, alguien que haya sido condenado a una pena de hasta cuatro años de prisión puede tener la pena substituida por una pena restrictiva de derechos. Sin embargo, la ley de drogas expresamente prohíbe este derecho. El STF no admitió ese dispositivo y declaró su inconstitucionalidad (BRASIL, 2010).

Aunque el Tribunal reconoce esta inconstitucionalidad, los jueces de la primera y segunda instancia continúan aplicando la ley. En una encuesta realizada en la ciudad de Sao Paulo, se demostró que en el 58% de los casos las penas aplicadas para el tráfico de drogas son inferiores a cuatro años (JESUS, 2011, p. 82), por lo tanto, tendrían derecho a la sustitución de la pena de prisión por una pena alternativa. Sin embargo, en el 95% de los casos, los jueces no substituyeron la pena (JESUS, 2011, p. 85).

También ha sido objeto de eventuales declaraciones de inconstitucionalidad el dispositivo de la ley de drogas que prohíbe la libertad provisoria para los acusados de tráfico de drogas. El derecho a la presunción de inocencia tiene status constitucional en Brasil. No obstante, de acuerdo a la misma encuesta, el 93% de los acusados no pudo transitar el proceso en libertad (JESUS, 2011, p. 89).

Finalmente, los datos de la misma encuesta muestran otra práctica que dimensiona la falta de respeto a la constitución cuando se trata de política de drogas. En el 17,5% de los casos de prisión ocurridos en la ciudad de Sao Paulo en el período analizado, hubo aprehensión de droga después de que la policía entró a la residencia de las personas sin orden judicial (JESUS, 2011, p. 41).Tal práctica viola expresamente la Constitución y la droga aprehendida en estas circunstancias debería considerarse prueba ilícita, anulando la causa. Sin embargo, una vez más no se respeta la Constitución.

Estos ejemplos nos dan la dimensión de que la aplicación de la ley de drogas en Brasil, también funciona desde la lógica de la guerra, atropellando derechos y garantías constitucionales.

El caso brasileño es sólo una muestra de una práctica que se repite en varios países.

4. Nuevas posibilidades

A pesar del escenario trazado, se vislumbran nuevas posibilidades en el debate global. Desde que los tres ex presidentes de Brasil, Colombia y México, respectivamente, Fernando Henrique Cardoso, César Gavíria y Ernesto Zedillo se reunieron en la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia denunciando el fracaso de la guerra a las drogas y abogando por políticas más inteligentes,⁵ América Latina ha producido discusiones muy interesantes y distantes de la insensatez.

El Presidente Colombiano Juan Manuel Santos declaró en una entrevista al periódico británico The Observer que era necesario un nuevo abordaje para: “take away the violent profit that comes with drug trafficking […] If that means legalising, and the world thinks that’s the solution, I will welcome it. I’m not against it.”⁶ (DOWARD, 2011).

A esta manifestación le siguió la Declaración Conjunta sobre el Crimen Organizado y el Narcotráfico firmado por los presidentes de Chile y de los países miembros del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla (que engloba a México, Colombia y diversos países de América Central y el Caribe). En el ítem 7 de la referida declaración, los jefes de Estado.

Señalaron que lo deseable sería una sensible reducción en la demanda de drogas ilegales. Sin embargo si ello no es posible, como lo demuestra la experiencia reciente, las autoridades de los países consumidores deben entonces, explorar todas las alternativas posibles para eliminar las ganancias exorbitantes de los criminales, incluyendo opciones regulatorias o de mercado, orientadas a ese propósito. Con ello se evitaría que el trasiego de esas sustancias siga provocando altos niveles de crimen y violencia en las naciones latinoamericanas y caribeñas.
(MÉXICO, 2011).

Por primera vez un grupo de gobernantes empieza a reconocer el fracaso de las políticas actuales. Barbara Tuchman señala que, para que no se juzguen los antiguos por las ideas del presente, sólo se puede considerar insensata la idea que así se percibió en su propio tiempo (TUCHMAN, 1996, p 5). La duda es saber si los presidentes latinoamericanos que empiezan a denunciar la insensatez de la política de drogas serán la vanguardia de un nuevo abordaje, o si sólo servirán para refrendar, por prevenir en su propio tiempo, la inclusión de la política de drogas en el volumen actualizado de La Marcha de la Insensatez.