El Consejo de Derechos Humanos de la ONU (CDH) cumplió, en junio de 2007, su primer año de trabajo con la definición de sus principales características institucionales y sus mecanismos de funcionamiento. En este artículo se pretende trazar una breve memoria de este primer año de actividades del Consejo y sugerir algunas formas de acción de las organizaciones no gubernamentales.
En abril de 2006, la Asamblea General de la ONU aprobó la creación del Consejo de Derechos Humanos (Consejo o CDH) atribuyendo a este órgano el papel de promover el respeto universal por la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. En el mismo documento que da vida al CDH, se resalta que paz, desarrollo y derechos humanos constituyen los tres pilares fundamentales de la Organización de las Naciones Unidas. Se reconoce también la necesidad de que el nuevo Consejo de Derechos Humanos se guíe por los principios de universalidad, imparcialidad, objetividad y no selectividad, en una clara referencia a las críticas que recibió la Comisión de Derechos Humanos (Comisión), órgano que lo precedió.
En la extinta Comisión las organizaciones no gubernamentales (ONG) tuvieron un papel activo e importante. No hay dudas de que en el nuevo Consejo la participación de las ONG seguirá siendo esencial, procurando acercarlo a las realidades locales de violaciones a los derechos humanos y monitoreando las posiciones de los países que lo componen. Tampoco hay dudas de que el fortalecimiento de la participación de las ONG de los países en desarrollo, el denominado Sur Global, se vuelve más que nunca necesario dada, entre otras cosas, la composición geográfica del CDH.
Así, se pretende con este artículo: (1) trazar una breve memoria del primer año de actividades del Consejo; (2) contextualizar la importancia de la participación de las ONG y (3) sugerir algunas formas de acción de esas organizaciones en el CDH, en base a las características fundamentales, innovaciones y desafíos del principal órgano internacional de promoción y protección a los derechos humanos. La tercera parte de este artículo trae las informaciones sistematizadas en tablas, buscando facilitar la lectura y evidenciar que la participación de las ONG en el Consejo de Derechos Humanos debe ser permanente, tanto en Ginebra, sede del órgano, como en las capitales de sus propios países.
El Consejo de Derechos Humanos de la ONU cumplió su primer año de trabajo durante su quinta sesión en el mes de junio de 2007. Creado por la Resolución 60/2513 de la Asamblea General de la ONU, el CDH sustituyó a la sexagenaria Comisión de Derechos Humanos que pasaba, entonces, por una fuerte crisis de credibilidad, acusada por organizaciones no gubernamentales y Estados de selectividad y excesiva politización al enfrentar las violaciones de derechos humanos en el mundo.
El CDH es hoy el principal órgano internacional de promoción y protección de los derechos humanos, responsable de “promover el respeto universal por la protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales para todos, sin distinción de ningún tipo y de manera justa y equitativa”.4
El nuevo órgano está compuesto por 47 Estados miembros, elegidos por la Asamblea General por períodos de tres anos, respetando la siguiente representación geográfica: 13 países africanos, 13 asiáticos, 8 de América Latina y el Caribe, 6 de Europa oriental y 7 de Europa occidental y otros países.
Con sede en Ginebra (Suiza) el CDH debe realizar al menos tres sesiones ordinarias por año teniendo la posibilidad de convocar a sus miembros para sesiones especiales siempre que sea necesario. En su primer año el CDH realizó cinco sesiones ordinarias y cuatro sesiones especiales sobre la situación de los derechos humanos en Palestina, en el Líbano y en Darfur. Además, fueron adoptados por el Consejo: la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas5 y el esbozo de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.6 También se iniciaron los trabajos para la creación del Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Sin embargo, el principal foco de trabajo del CDH en estos primeros doce meses fue su propia construcción institucional. Según la Res. 60/251, el Consejo de Derechos Humanos tendría un año a partir de su primera sesión7 para “asumir, examinar y, cuando sea necesario perfeccionar y racionalizar todos los mandatos, mecanismos, funciones y responsabilidades de la Comisión de Derechos Humanos […].”8
El CDH aprobó entonces, en su quinta sesión la Resolución 5/1,9 fruto de intensas y conturbadas negociaciones. El documento define las principales características de su agenda y programa de trabajo, métodos de trabajo y reglas de procedimientos, mecanismo de examen periódico universal,10 procedimientos especiales, comité asesor y procedimiento de denuncia.
A la luz de las intensas negociaciones y de los duros embates ocurridos durante la etapa de construcción institucional, se advierte que el Consejo de Derechos Humanos no está a salvo de los problemas que afectaron la credibilidad de su predecesor. Hay señales de que la excesiva politización y la preponderancia de intereses ajenos a la promoción y la protección de los derechos humanos en la definición de las posiciones de los países pueden haber sido heredadas de la Comisión de Derechos Humanos.
Es notorio que, en la extinta Comisión de Derechos Humanos, la activa participación de las ONG contribuyó considerablemente para la creación de instrumentos internacionales, la aprobación de resoluciones, la realización de estudios y la creación de procedimientos especiales, entre otros.11 El artículo 71 de la Carta de la ONU legitima la acción de las ONG y atribuye al Consejo Económico y Social (ECOSOC) el papel de regular tal participación. En ese contexto, la Resolución 1996/31 del ECOSOC12 define principios y derechos relativos a la participación formal de las ONG, teniendo como principal instrumento regulador la concesión del status consultivo a las organizaciones de la sociedad civil.13
En el nuevo Consejo de Derechos Humanos, la garantía de participación de las ONG está expresada en la Res. 60/251: “[…] la participación y consulta con observadores […] incluyendo Instituciones Nacionales de Derechos Humanos y ONG debe basarse en reglas que observen la Res. 1996/31 del ECOSOC […] y prácticas observadas en la Comisión de Derechos Humanos, con miras a asegurar la más efectiva contribución de esas entidades”.14
Hasta el momento las ONG desempeñaron un importante papel en el proceso de consolidación institucional del CDH. En el primer año 284 ONG participaron de los trabajos del Consejo, número un poco inferior al de la antigua Comisión.15
La acción de las ONG ante el Consejo es considerada importante para acercarlo a las realidades locales donde se producen las violaciones a los derechos humanos y contribuir con distintos conocimientos especializados a sus trabajos. Además, es de vital importancia que las ONG hagan un seguimiento de las posiciones de los países miembros y de los observadores del CDH, procurando influenciarlos siempre que sea necesario.
El fortalecimiento de la participación de ONG de países del Sur Global se demuestra esencial no sólo porque la mayor parte de las grandes violaciones a los derechos fundamentales tiene lugar en estos países, sino también porque la composición geográfica del CDH les da mayoría numérica. Juntos, los países africanos y asiáticos tienen 26 asientos en el Consejo, o sea, más de 55% del total. Considerando los 8 países de América Latina y Caribe, ese número sube a 72%. Muchos de estos países cuestionan la legitimidad de la acción y la credibilidad de la información emitidas por ONG que no sean de sus respectivos países o regiones.
Sin embargo, las ONG del Sur Global corresponden hoy a sólo 33% de las 3050 ONG que tienen status consultivo ante el ECOSOC16 y que, en consecuencia, podrían tener plena participación en los trabajos del Consejo.
Son innumerables los desafíos para la participación de las ONG, entre los que se destacan: (1) el difícil proceso de obtener status consultivo para las que todavía no lo poseen; (2) los altos costos financieros y la falta de disponibilidad de cuadros para participar de las sesiones en Ginebra; (3) la falta de capacitación sobre el funcionamiento y modos de acción en el CDH; (4) la falta de acceso a la información, incluyendo la barreras lingüísticas y (5) la dificultad para divisar beneficios concretos de esa participación para el trabajo cotidiano en sus países de origen.
Frente a estos desafíos es importante buscar formas innovadoras de actuación. Entre estas, la acción permanente de las ONG del Sur Global en las capitales de sus países es esencial. A nivel nacional, especialmente en los Ministerios de las Relaciones Exteriores, se deciden las grandes líneas de política externa, incluyendo las posiciones a ser adoptadas por las misiones y delegaciones de los países ante el Consejo de Derechos Humanos. Se vuelve imperativo, así, que las ONG exijan a sus respectivos gobiernos más transparencia y mecanismos formales de participación en las etapas de elaboración e implementación de las directrices que guiarán sus actuaciones en el CDH.
La coordinación de estrategias y la elaboración de acciones conjuntas entre ONG para actuar ante el CDH, tanto en Ginebra como en las capitales, es también fundamental por potenciar acciones individuales, optimizar recursos e intercambiar experiencias.
No cabe duda de que los principales responsables del éxito del CDH son los países que lo componen. La Res. 60/251 prevé que el status del Consejo dentro del organigrama de la ONU será revisto en 2011, y se puede convertir en uno de sus principales órganos, junto con el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social. Este cambio de estructura, más que simbólica, evidenciaría la interdependencia entre derechos humanos, desarrollo y paz. Tal revisión será sin duda un buen índice de evaluación de los cinco primeros años de trabajo del Consejo que, hasta ese momento, deberá probarse efectivo en el combate a las violaciones de los derechos humanos, donde quiera que éstas se produzcan.
Cabrá a las organizaciones no gubernamentales monitorear y exigir a los Estados que pongan la protección a los derechos y a la dignidad humana por encima de cualesquiera otros intereses. No es prematuro afirmar que las ONG tendrán mucho trabajo por delante y que su actuación ante el CDH se hace más que nunca necesaria. Este artículo busca contribuir al éxito de la acción de estas organizaciones.
Se describen a seguir las principales características del Consejo de Derechos Humanos, sus innovaciones con relación a la extinta Comisión de Derechos Humanos, algunos desafíos que se imponen al Consejo y sugerencias de formas concretas de acción de las organizaciones no gubernamentales en este nuevo órgano.
Cabe destacar que las sugerencias sobre cómo las ONG pueden actuar en el Consejo de Derechos Humanos no se restringen a las estrategias permitidas sólo a las ONG con status consultivo ante el ECOSOC. La mayoría de las veces este acercamiento no depende tampoco de la distância entre las ONG y la sede del consejo en Ginebra.
Las informaciones que contienen las tablas tienen como referencia la Resoluciones A/RES/60/251 de la Asamblea General y A/HRC/5/1 del Consejo de Derechos Humanos, además de artículos e informes sobre el tema publicados hasta el momento.17 En total son siete tablas, en el orden siguiente:
1) Elección de los países miembros y composición
2) Agenda y Programa de Trabajo
3) Métodos de Trabajo y Reglas de Procedimiento
4) Mecanismo de Examen Periódico Universal
5) Procedimientos Especiales
6) Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos
7) Procedimiento de Denuncia
El proceso electoral es considerado uno de los mayores cambios del Consejo de Derechos Humanos con relación a la extinta Comisión de Derechos Humanos, por estar vinculado a la Asamblea General de la ONU y por incluir criterios para candidaturas. Además, se crea junto con el Consejo la posibilidad de suspender el mandato en caso de violaciones sistemáticas a los derechos humanos. La nueva composición CDH es también bastante innovadora, dando a los países de África y de Asia fuerza numérica proporcional superior a la que tenían en la Comisión.
La agenda define los puntos que van a ser tratados por el Consejo de Derechos Humanos en sus sesiones ordinarias y son, entonces, organizados en el programa de trabajo anual y de cada sesión del Consejo.
Definen el funcionamiento general de las sesiones ordinarias y especiales del Consejo, otras formas de reuniones posibles, quórum para aprobar resoluciones, entre otros.
Mecanismo creado por la Resolución 60/25134 de la Asamblea General que prevé que todos los Estados integrantes de la ONU (carácter universal) pasarán periódicamente por un proceso de examen. El objetivo del examen es verificar el cumplimiento por parte de los Estados de sus obligaciones y sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos. Es considerado el instrumento más innovador del Consejo de Derechos Humanos por tener alcance universal y buscar así combatir la selectividad y el doble rasero en el tratamiento de situaciones de violaciones a los derechos humanos existente en la Comisión de Derechos Humanos. Los países miembros del Consejo deben pasar por este examen durante sus mandatos y el ciclo de examen será de 4 años, o sea, 48 países serán examinados por año.
Por ser un mecanismo enteramente nuevo, la tabla que sigue no contendrá la columna sobre las innovaciones con relación a la Comisión de Derechos Humanos:
Quienes examinan, monitorean y elaboran informes sobre la situación de los derechos humanos son relatores, representantes especiales, expertos independientes y grupos de trabajo: (1) en países específicos (relatores especiales por país) o (2) con relación a temas específicos (relatores especiales temáticos).42 Durante el proceso de construcción institucional, los procedimientos especiales fueron uno de los tópicos más polémicos, con cuestionamientos sobre la necesidad de su existencia e intentos de debilitamiento de este sistema por parte de varios países miembros.
Es el órgano subsidiario del Consejo de Derechos Humanos que sustituye a la antigua Sub-Comisión de Derechos Humanos (Sub-Comisión). Su función es ofrecer apoyo consultivo temático al Consejo.
Procedimiento por el cual individuos y ONG pueden hacer denuncias de violaciones sistemáticas a los derechos humanos52 que sucedan en cualquier parte del mundo bajo cualquier circunstancia.
1. Agradezco a Thiago Amparo y a Camila Asano por la ayuda en la sistematización de las informaciones contenidas en este artículo y el incansable trabajo ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU como integrantes de Conectas Derechos Humanos.
2. Ex-Secretario General de la ONU, durante su discurso en la sesión inaugural del Consejo de Derechos Humanos, “The Secretary General Address to the Human Rights Council”, el 19 de junio de 2006.
3. Asamblea General, Human Rights Council, Resolución A/RES/60/251, 3 de abril de 2006, disponible en <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/A.RES.60.251_En.pdf>, consultado el 30 de agosto de 2007.
4. Ibid.
5. ONU, Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, aún en vigor disponible en <http://www.ohchr.org/english/law/disappearance-convention.htm>, consultado el 15 de setiembre de 2007.
6. ONU, Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (borrador/draft), Res. 2006/2, 2006: disponible en <http://www1.umn.edu/humanrts/hrcouncil2-2006.html>, consultado el 12 de setiembre de 2007.
7. La primera sesión del Consejo de Derechos Humanos (CDH) tuvo lugar del 19 al 30 de junio de 2006 en Ginebra.
8. Asamblea General, Human Rights Council, Resolución A/RES/60/251, 3 de abril de 2006, párr.6
9. Consejo de Derechos Humanos, Institutional building of the United Nations Human Rights Council, Res. A/HRC/5/1, 18 de junio de 2007, disponible en <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/5session/reports.htm>, consultado el 10 de setiembre de 2007.
10. Creado por la Res. 60/251 del 3 de abril de 2006 de la Asamblea General prevé que todos los Estados integrantes de la ONU pasarán periódicamente por un proceso de examen cuyo objetivo es verificar el cumplimiento de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.
11. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, A New Chapter for Human Rights – a handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council, Ginebra/Suiza, junio/2006, p. 88, disponible en , consultado el 21 de agosto de 2007.
12. ONU, ECOSOC, Resolución 1996/31 – Consultative Relationship between the United Nations and non-governmental organizations, 25 de julio de 2006, disponible en <http://www.un.org/esa/coordination/ngo/Resolution_1996_31/index.htm>, consultado el 30 de setiembre de 2007.
13. Véase criterios para obtener carácter consultivo ante al ECOSOC en: ECOSOC, How to obtain Consultative Status with ECOSOC, disponible en <http://www.un.org/esa/coordination/ngo/howtoapply.htm>, consultado el 11 de setiembre de 2007.
14. Asamblea General, Human Rights Council, Resolución A/RES/60/251, 3 de abril de 2006, párr. 11.
15. En R. Brett, Neither Mountain nor Molehill – UN Human Rights Council: one year on, Quaker United Nations Office, Ginebra/Suiza, agosto de 2007, p. 13, disponible en , consultado el 10 de setiembre de 2007.
16. Las ONG europeas representan el 37% y las norteamericanas el 29% del total. Datos disponibles en ECOSOC, Number of NGO’s in Consultative Status with the council by Region, 2007, disponible en <http://www.un.org/esa/coordination/ngo/pie2007.html>, consultado el 12 de setiembre de 2007.
17. Un agradecimiento especial a tres referencias bibliográficas, fundamentales para la elaboración de este artículo: International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, A New Chapter for Human Rights – a handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council, op. cit; Y. Terligen, “The Human Rights Council, A New Era in UN Human Rights Work?”, Ethics & International Affairs, v. 21, number 2, 12 de junio de 2007 y M. Abraham, Building the New Human Rights Council – outcome and analyses of the institution-building year, Ginebra/Suiza, Friedrich Ebert Stiftung, agosto de 2007, disponible en <www.fes-globalization.org/geneva>, consultado el 11 de setiembre de 2007.
18. Véase la lista de los actuales integrantes del CDH en ONU, Membership of the Human Rights Council, disponible en <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/membership.htm>, consultado el 30 de agosto de 2007.
19. En la Comisión de Derechos Humanos, la composición geográfica era: 15 países africanos, 12 asiáticos, 5 de Europa oriental, 11 de América Latina y el Caribe y 10 de Europa occidental y otros países. Tanto en la Comisión como en el Consejo, la división geográfica se refleja en 5 “grupos regionales” de actuación más o menos compacta: grupo africano, grupo asiático, grupo de Europa oriental, grupo de América Latina y el Caribe (GRULAC) y grupo de Europa occidental y otros grupos (WEOG).
20. Sobre este asunto, véase el informe Commonwealth Human Rights Initiative, Easier Said than Done – a report on the commitments and performances of the Commonwealth members of the UN Human Rights Council, 2007, disponible en , consultado el 15 de setiembre de 2007.
21. R. Brett, op. cit., p. 5.
22. Ibid., p.15.
23. C. Villan Duran, “Luces y Sombras del nuevo Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas”, Sur – Revista Internacional de Derechos Humanos, n. 5, año 3, San Pablo/Brasil, 2006, p.11, disponible en , consultado el 15 de setiembre de 2007.
24. Los documentos oficiales del Consejo están disponibles en su sitio oficial <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/> o su extranet, <http://portal.ohchr.org/> (login: hrc extranet y clave: 1sesión).
25. Comisión de Derechos Humanos, Resolución 1998/84, 24 de abril de 1998, disponible en <http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/a2d51307fc6f017680256672004dd8c2?Opendocument>, consultado el 2 de setiembre de 2007.
26. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, op. cit. p.26.
27. Pealizada anualmente en marzo, durante la cual tiene lugar el Segmento de Alto Nivel con la participación de ministros de Estado y embajadores de los países miembros.
28. Y. Terligen, op. cit.
29. Las sesiones del Consejo de Derechos Humanos se transmiten en vivo por la internet en <http://www.un.org/webcast/unhrc/index.asp> (webcasting), consultado el 23 de agosto de 2007.
30. La única forma de que ONG sin status consultivo participen de las reuniones del CDH es formando delegaciones de ONG con status consultivo, cuando sea autorizado por estas últimas y actuando en nombre de ellas.
31. Al final de los diálogos interactivos y debates se destinan 3 minutos para que cada ONG inscripta haga su intervención oral.
32. La Secretaría está a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y se encargará de la traducción, impresión, circulación y conservación de los documentos oficiales del CDH.
33. A New Chapter for Human Rights – a handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council, op. cit., p. 28.
34. Asamblea General, Human Rights Council, Resolución A/RES/60/251, 3 de abril de 2006, Párr. 5.
35. Según la Resolución y A/HRC/5/1, las referencias para el examen son: (1) Carta de la ONU, (2) Declaración Universal de los Derechos Humanos, (3) Convenciones y pactos de los cuales el Estado es parte, (4) Compromisos voluntarios asumidos por el Estado – incluyendo los asumidos durante su candidatura al CDH, (5) Derecho internacional humanitario, cuando sea aplicable.
36. C.Villan Duran, op. cit..
37. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, op. cit., p.84
38. C. Villan Duran lamenta que no se hayan establecido relaciones institucionales permanentes entre los Comités creados por los tratados y el Consejo de Derechos Humanos en C. Villan Duran, op. cit., p. 15.
39. Según P. Hicks (Human Rights Watch), “Las posibilidades de uso de los exámenes para exponer las violaciones y presionar para que haya cambios son vastas. Sin embargo, el espíritu de ‘mutua protección’ que limitó acciones del Consejo hasta ahora, puede infectar también los exámenes”, en P. Hicks, “Don’t Write if Off Yet”, International Herald Tribune, 21 de junio de 2007, disponible en , consultado el 22 de agosto de 2007.
40. M. Abraham, op. cit., p.40.
41. Ver también Amnistía Internacional, “Conclusion of the United Nations Human Rights Council’s institution building: Has the spirit of General Assembly resolution 60/251 been honoured?”, 20 de junio de 2007, disponible en Index: OIR 41/015/2007 (Public), consultado el 15 de agosto de 2007.
42. Véase la lista de los actuales Relatores Especiales (temáticos y por país) en <http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/special/index.htm>, consultado el 15 de setiembre de 2007.
43. M. Abraham, op. cit., p. 29.
44. Ibid., p. 5.
45. No entanto, os mandatos dos relatores especiais para Cuba e Bielorússia foram extintos logo na 5ª Sessão do CDH, por pressão política dos dois países.
46. Las ONG fueron contundentes y persistentes en el intento de convencer al grupo africano de que no era necesario elaborar un código de conducta para los relatores especiales, temiendo que ese código limitara la autonomía y la independencia de ese sistema. Consejo de Derechos Humanos, Resolución A/HRC/5/L.3/Rev.1 (Código de Conducta), 18 de junio de 2007.
47. R. Brett, Neither Mountain nor Molehill – UN Human Rights Council: one year on, op. cit., pp 5 e 9.
48. M. Abraham, op cit., p. 17.
49. Ibid., p. 18.
50. En la Sub-Comisión se convirtió en práctica la no obligatoriedad del status consultivo para la participación de las ONG en los Grupos de Trabajo, lo que puede dar margen a una práctica semejante del nuevo Comité Asesor.
51. No se aceptan casos individuales.
52. El procedimiento de denuncia de la extinta Comisión de Derechos Humanos tenía como base las Resoluciones 1503 (XLVIII) del ECOSOC, disponible en http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/1970.1503.En?OpenDocument y su versión revisada, la Resolución 2000/3, de 19 de junio de 2000, disponible en http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/E.RES.2000.3.En?OpenDocument, consultado el 12 de setiembre de 2007. El nuevo procedimiento de denuncia trata diversas características relacionadas a estas dos resoluciones.
53. M. Abraham, op. cit., p. 21.
54. El envío debe hacerse al Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos y pueden hacerlo ONG sin status consultivo ante el ECOSOC.
55. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, op. cit., p. 66
56. Ibid., p. 65.
