¿Qué queremos celebrar?
En el año en el que la Ley 11.340/2006 – Ley Maria da Penha (LMP) completa 10 años, las conmemoraciones están marcadas por la alegría y la aprensión. En este artículo, presento un balance de la implementación de la Ley, sus desafíos y obstáculos, a partir del PLC 07/2016 en trámite en el Senado Federal, responsable de catalizar una fuerte reacción entre los distintos sectores involucrados en la aplicación de la Ley y defensores/as de los derechos de las mujeres. Este reciente evento planteó preguntas sobre cómo queremos conducir la implementación de esta ley en los próximos años y en qué condiciones sociales y políticas eso tendrá lugar. En los debates, se observa que no se puede parar el movimiento de cambio iniciado por la LMP. Las amenazas a las que se enfrenta hoy la LMP indican que las estructuras tradicionales de la sociedad se resienten con los cambios y fortalecen la convicción de que aún serán necesarias muchas batallas, pero los derechos de las mujeres no perderán la posición que han alcanzado en la última década.
La Ley Maria da Penha, que “crea mecanismos para cohibir la violencia doméstica y familiar contra la mujer”,11. “Lei Nº 11.340, de 7 de agosto de 2006,” Presidência da República - Casa Civil, 2006, visitado el 20 de noviembre de 2016, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11340.htm. es una demanda antigua de las mujeres y feministas de Brasil. Constituye una respuesta al grave problema de la violencia contra las mujeres cuya elaboración se volvió posible desde que tuvo lugar la resolución que condenó a Brasil en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso de Maria da Penha Maia Fernandes (2002).22. Valéria Pandjiarjian, “Maria da Penha: una mujer, un caso, una ley,” Revista Informativa CLADEM, nº 9, Año 6 (Noviembre, 2007): 38-51. Elaborada por un consorcio de organizaciones no gubernamentales feministas, por juristas y parlamentarios alineados con la defensa de los derechos de las mujeres, y con el apoyo de, en ese entonces, la recién creada Secretaría de Políticas para Mujeres de la Presidencia de la República, el texto legislativo refleja esa lucha y así fue reconocido por Naciones Unidas, que, en 2008, destacó la Ley Maria da Penha como “la culminación de una prolongada campaña de organizaciones de mujeres, implicando también a organismos nacionales, regionales e internacionales, tales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”.33. La ley Maria da Penha es citada destacándola junto con las Leyes de España (2004) y la Ley de Mongolia sobre violencia contra las mujeres. Ver: “Quem responde às mulheres? Progresso das Mulheres do Mundo 2008/2009 - Gênero e Responsabilização,” UNIFEM, 2008, p. 76, visitado el 10 de noviembre de 2016, http://www.unifem.org/progress/2008/media/POWW08_Report_Full_Text_pt.pdf.
En el contexto nacional, la LMP es reconocida por su carácter innovador y paradigmático en lo que respecta a las medidas que introduce para ofrecer un enfoque más integral sobre la violencia contra las mujeres. Entre los cambios, la legislación adopta la definición de violencia contra la mujer recogida en la Convención de Belém do Pará44. La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (conocida también como Convención de Belém do Pará), 9 jun. 1994 (entró en vigor el 3 de mayo 1995), visitado el 10 de noviembre de 2016, http://www.oas.org/juridico/english/treaties/a-61.html. y clasifica la violencia doméstica como violación de los derechos humanos. Esta violencia es considerada como resultado de las relaciones de dominación y jerarquía estructuradas sobre la desigualdad de género. Así, reconoce que la violencia doméstica y familiar no es un problema que afecta únicamente a algunas mujeres, rechazando su carácter privado y de historial individual, afirmando que, potencialmente, puede afectar a todas las mujeres en el transcurso de la vida.
La definición de violencia es ampliada para abarcar abusos y constreñimientos de naturaleza física, sexual, psicológica, patrimonial y moral. Amplia también el concepto de vínculo familiar y se refiere a personas unidas por vínculos de intimidad y afecto; vínculos que pueden ser actuales o del pasado y existir independientemente de la cohabitación (para los casos de novios, por ejemplo). Otra innovación de la ley: las relaciones interpersonales son independientes de la orientación sexual.
La LMP representa un conjunto de directrices para la responsabilización del autor(es) o autora(s) de la violencia, de protección de las mujeres y sus familiares, de acceso a derechos y a justicia y acciones de prevención, incluyendo acciones en el campo de la educación escolar. Considerando este conjunto de medidas, la LMP se presenta como vector para las políticas públicas y un instrumento de transformación social forjado en las teorías y en las prácticas del movimiento feminista, inspirando en los movimientos de cambios legislativos y políticas de derechos de las mujeres en el contexto internacional.55. Wânia Pasinato, “Violência Contra as Mulheres e Legislação Especial, Ter ou Não Ter? Eis Uma Questão,” Revista Brasileira de Ciências Criminais, no. 70 (jan.-fev. 2008).
Con tantos cambios, la legislación requiere que gobiernos e instituciones de justicia se adapten para acoger las nuevas atribuciones y competencias correspondientes a las medidas previstas partiendo de un enfoque integral y articulado con la perspectiva de género, es decir, desplazando a las mujeres al centro de las atenciones, al reconocerlas como sujetos de derechos protegidos por la ley, aplicando de forma equilibrada y de acuerdo con las especificidades de cada caso las medidas que responsabilicen al autor, autora o autores de la violencia y permitan a las mujeres superar la situación en la que se encuentran, para que puedan reconstruir o constituir nuevas relaciones en una vida sin violencia.
En estos diez años fueron registrados muchos avances en la implementación de la ley: en la creación de servicios especializados, en la formación y sensibilización de profesionales para la atención a las mujeres, así como en la concienciación de la sociedad con respecto a la gravedad de la violencia doméstica y familiar, entendida como problema a ser tratado mediante políticas públicas especializadas y dirigidas no sólo a sancionar la violencia, sino también, y principalmente a prevenir y reducir la tolerancia con relación a nuevos actos. No obstante, los avances son discretos ante la magnitud de la tarea a ser realizada. Sectores de la sociedad brasileña y de las instituciones que deben aplicar la ley y proteger los derechos de las mujeres permanecen resistentes a los cambios culturales e institucionales necesarios para que la ley sea aplicada de forma integral y eficaz. En diez años, la Ley Maria de Penha fue objetivo de permanentes ataques, incluyendo declaraciones de inconstitucionalidad que pretendían suspenderla por dañar los principios constitucionales de igualdad entre hombres y mujeres. Otras amenazas circulan por el Congreso Nacional en medio de más de cien proyectos de ley que traen propuestas para combatir la violencia contra las mujeres, algunos de ellos alejando la perspectiva de género y/o ignorando el enfoque integral previsto en la ley.
En este escenario, en el año en que la Ley Maria da Penha completa 10 años, las celebraciones están caracterizadas por una mezcla de alegría y aprensión. Como ocurre en estas fechas, los momentos de reflexión se dedican a exaltar los aciertos y avances, analizar los aspectos desafiadores y renovar los compromisos con vistas a una implementación más eficaz y efectiva para la transformación de una sociedad más igualitaria entre hombres y mujeres.66. Wânia Pasinato et al., “Medidas Protetivas para as Mulheres em Situação de Violência,” en Pensando a Segurança Pública: Direitos Humanos, Grupos Vulneráveis e Segurança Pública (vol. 6), org. Ana Carolina Cambeses Pareschi, Cíntia Liara Engel, Gustavo Camilo Baptista y Alex Jorge das Neves (Brasília: Ministério da Justiça/SENASP, 2016): 230-62; Wânia Pasinato, “Oito Anos de Lei Maria da Penha: Entre Avanços, Obstáculos e Desafios,” Revista de Estudos Feministas 23, no. 2 (agosto de 2015): 533-45; Wânia Pasinato, “Avanços e Obstáculos na Implementação da Lei Maria da Penha,” in Lei Maria da Penha Comentada na Perspectiva Jurídico-Feminista, org. Carmen Hein de Campos (Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011).
En este artículo, me propongo realizar ese balance partiendo de un evento reciente y que planteó preguntas sobre cómo queremos conducir la implementación de la LMP en los próximos años y en qué condiciones sociales y políticas eso tendrá lugar. Me refiero a la controversia en torno al proyecto de ley en tramitación en el Senado Federal y responsable de catalizar una fuerte reacción entre los diferentes sectores involucrados en la aplicación de la Ley y defensores de los derechos de las mujeres.
El Proyecto de Ley de la Cámara (PLC) 07/2016 tiene por objetivo alterar la LMP en el Capítulo 3º, que trata sobre el servicio prestado por la autoridad policial y dispone sobre “el derecho de la víctima de violencia doméstica de recibir atención policial y pericial especializada, ininterrumpida y prestada, preferentemente, por mujeres”.77. “Projeto de Lei da Câmera nº 7, de 2016”, visitado el 20 de noviembre de 2016, https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/125364.
Sintéticamente, el proyecto introduce tres nuevos artículos a la LMP. Los dos primeros artículos abordan las directrices para que la atención policial y pericial sea especializada, tanto en lo que respecta a la adecuación de espacios físicos, como en la escucha activa y humanizada evitando la revictimización de las mujeres. El tercer artículo modifica el texto legislativo para que el/la delegado/a de policía pueda aplicar las medidas protectoras de urgencia, de forma inmediata y siempre que sea verificada la presencia de un riesgo actual o inminente a la integridad física o mental de la víctima o de sus dependientes.
El PLC 07/2016 llegó a la opinión pública en mayo de 2016, a la luz del informe favorable de la Comisión de Constitución, Justicia y Ciudadanía del Senado, encaminando el proyecto para su votación. Se alzaron muchas voces en torno a la propuesta, tanto para su defensa como para su crítica, involucrando delegados/as de policía, representantes del ministerio público, la defensoría pública y el poder judicial y el movimiento feminista.88. Este artículo no tiene intención de cuestionar posicionamientos personales de los profesionales que se manifestaron contra o a favor del cambio legislativo. Uno de los puntos fuertes de la LMP son los profesionales comprometidos con su aplicación y que se empeñan por alcanzar formas más eficaces de dar respuesta a las mujeres que atienden en el día a día. No obstante, este mismo trabajo cotidiano ha sido captado en encuestas y diagnósticos que muestran como el empeño individual se enfrenta a barreras y es calibrado por las políticas institucionales en los distintos sectores de la política pública y en el Sistema de Justicia Penal. En este sentido, los cuestionamientos que sostiene este artículo no se dirigen a los profesionales, sino a las instituciones.
Su presentación en el Senado Federal vino acompañada por un fuerte apoyo de la bancada parlamentaria formada por policías civiles y militares,99. También conocida como la “bancada de la bala”. Junto con la “bancada del buey” (formada por ruralistas) y la “bancada de la Biblia” (formada por evangélicos), expresan el carácter conservador y fundamentalista de la Cámara Federal de Diputados, responsables de los proyectos que amenazan derechos sociales y políticos en el país. ampliado por la movilización de policías civiles, sobre todo delegadas de policía que actúan en las Comisarías Especializadas de Atención a las Mujeres. El principal argumento del grupo de defensoras/es del PLC 07/2016 es la necesidad de garantizar mejor atención y protección inmediata a las mujeres que se encuentran en situación de riesgo. Este también es el argumento que fundamenta la opinión del ponente que acogió el PL 07/2006 en el Senado Federal.
El tono unísono de ese discurso fue rápidamente roto por otras voces que, aunque alineadas con el interés de promover una mejor atención y protección para las mujeres, pasaron a reivindicar espacio en la discusión sobre la pertinencia del cambio propuesto y sus efectos sobre la Ley Maria da Penha, argumentando por la inconstitucionalidad de la propuesta; argumento muy fuerte entre los agentes jurídicos.1010. El debate se libró especialmente mediante notas técnicas emitidas por los órganos representativos de las clases jurídicas y manifestaciones públicas de representantes de los movimientos feministas. Emitieron notas técnicas: Foro Nacional de Delegados de Policía, Asociación de Magistrados Brasileños, Asociación Nacional de Miembros del Ministerio Público, Consejo Nacional de Fiscales Generales del Ministerio Público de Estados y de la Unión y del Colegio Nacional de Defensores Públicos Generales.
En medio de los debates, la tramitación fue suspendida y se realizó una audiencia pública en la cual se sumaron también posicionamientos de parlamentarios y de mujeres víctimas de violencia, ocasión en la que los ataques evidenciaron la necesidad de mayor cautela y discusión antes de una posible aprobación.1111. El debate está presentado aquí de forma sucinta. En la página web del Senado se puede seguir la tramitación de los documentos.
Al sumarse a ese debate, el movimiento feminista saco a la luz la preocupación con la integridad del texto legislativo y el debilitamiento al que la ley estaría expuesta debido a un cambio sustantivo como el que estaba siendo propuesto. Sobre todo, reivindicó su lugar de legitimidad para abordar cambios de la ley cuya existencia es un marco histórico en las luchas feministas por el reconocimiento de los derechos de las mujeres.
Existen diversos aspectos sobre el PLC 07/2016 y su impacto sobre la Ley Maria da Penha que podrían ser discutidos a la luz de los avances, obstáculos y desafíos de la implementación de la ley. En este texto me detengo sobre los argumentos favorables al artículo que propone alterar la asignación policial en la aplicación de medidas protectoras de urgencia (artículo 12-B). Colocados como un punto de luz sobre las dificultades a las que se enfrentan las mujeres para obtener medidas protectoras, los argumentos presentados en la discusión sobre ese proyecto de ley acabaron por iluminar todo el sistema de justicia penal y la ausencia de políticas públicas que deberían dar eficacia a las medidas protectoras, aparte de garantizar que las otras medidas y acciones previstas en la ley también puedan ser implementadas. En este movimiento, el foco se desplazó y permitió reflexionar sobre las condiciones de la aplicación de la LMP y los obstáculos y desafíos concretos y habituales que existen para que las mujeres tengan acceso a los derechos que fueron garantizados por la legislación.
El artículo 12-B posibilita que las medidas protectoras tengan aplicación inmediata, en el momento de presentar la denuncia por delegadas/os de policía, siempre que sea constatada la situación de riesgo inminente para la mujer. Cabrá a la policía proporcionar una citación inmediata del autor de la violencia aparte de accionar otros servicios para la atención de las mujeres. Garantizada la protección inicial, la actividad de registro del incidente continúa con la conclusión del procedimiento que será encaminado hacia el poder judicial en menos de 24 horas, desarrollándose ahí los trámites originalmente previstos en la LMP.
La propuesta tiene una motivación incuestionable. Aumentar y garantizar la protección para las mujeres que se encuentran en situación de violencia doméstica y familiar y la obligación de todos los agentes públicos que actúan en el servicio de atención a esa población. Si la motivación es incuestionable, la justificación carece de reflexión. Los debates que se produjeron tras la publicación del PLC 07/2016 y en su defensa atribuyeron al poder judicial los fallos en la aplicación de las medidas protectoras. La morosidad en el análisis y en la aceptación de los pedidos y el atraso para citar a las mujeres y los autores sobre las decisiones fueron algunos de los puntos destacados en conflicto con la urgencia requerida para la situación de violencia.
La justificación refleja una realidad conocida. La aplicación de las medidas protectoras tiene lugar en contextos bastante adversos, en juzgados y salas especializadas sobrecargados de procesos, con trámites burocráticos inadecuados, con plantillas reducidas de personal técnico y de notaría. Hay que tener en cuenta que existen también dificultades entre jueces y juezas cuyo entendimiento de la legislación se limita a aspectos procedimentales, insensibles a la perspectiva de género, que requiere la comprensión del contexto de violencia doméstica y familiar. No son pocos los relatos sobre jueces y juezas que exigen que las solicitaciones de medidas protectoras sean instruidas con testigos y pruebas periciales, alargando los plazos para la producción de los documentos necesarios, relegando a segundo plano la palabra de la mujer, muchas veces la única que puede relatar la violencia que sufrió, creando dificultades para que las mujeres consigan acceder a la protección que necesitan, además de promover su revictimización.1212. CEPIA, Violência Contra as Mulheres e Acesso à Justiça (Rio de Janeiro: CEPIA, 2013); Pasinato et al., “Medidas Protetivas para as Mulheres em Situação de Violência,” 2016.
Por otra parte, en la crítica a la actuación policial, hay jueces y juezas que justifican la inviabilidad del examen de las solicitudes, alegando que están mal fundamentadas y carecen de informaciones que ayuden a la comprensión de las medidas solicitadas, incluso con respecto a su adecuación en relación a la situación vivida por las mujeres.1313. Débora Diniz e Sinara Gumieri, “Implementação das Medidas Protetivas da Lei Maria da Penha no Distrito Federal entre 2006-2012,” en Pensando a Segurança Pública: Direitos Humanos, Grupos Vulneráveis e Segurança Pública (vol. 6), org. Ana Carolina Cambeses Pareschi, Cíntia Liara Engel, Gustavo Camilo Baptista e Alex Jorge das Neves (Brasília: Ministério da Justiça/SENASP, 2016): 205-31. Reconocen las deficiencias estructurales de los juzgados y salas y saben que esto es un limitante importante del trabajo que realizan.1414. CEPIA, Violência Contra as Mulheres e Acesso à Justiça, 2013.
Estos problemas identificados en la seguridad pública y en el poder judicial no ocurren aisladamente. Conjuntamente con la ausencia de servicios especializados en otros sectores de la política pública, y la formación de redes especializadas de atención, se identifica permanentemente la denuncia de falta de condiciones para aplicar la Ley Maria da Penha de forma adecuada. A veces ese cuestionamiento es proyectado sobre la propia ley, descrita como ineficaz para contener la violencia y necesitando de alteraciones; como ocurre con el PLC 07/2016.
En el transcurso de estos 10 años, se realizaron varios diagnósticos sobre este aspecto de la implementación de la LMP. Desde 2009, el Observatorio de la Ley Maria da Penha – OBSERVE ha producido estudios con el propósito de describir y analizar las condiciones de implementación de la Ley Maria da Penha.1515. OBSERVE, Condições para aplicação da Lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) nas Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher (DEAMS) e nos Juizados de Violência Doméstica e Familiar nas Capitais e no Distrito Federal (Salvador: Observe, 2010); OBSERVE, Identificando Entraves na Articulação dos Serviços de Atendimento às Mulheres Vítimas de Violência Doméstica e Familiar em Cinco Capitais (Salvador: Observe, 2011). En 2012, una comisión parlamentaria mixta de investigación fue constituida con el mismo propósito,1616. Senado Federal, Relatório Final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito Sobre a Violência Contra a Mulher (DF: Brasília/Senado Federal, 2013): 1049. aparte de otros estudios que demuestran el número reducido de servicios especializados, la concentración en las capitales,1717. Ana Paula Antunes Martins, Daniel Cerqueira e Mariana Vieira Martins Matos, Nota Técnica nº 13: A institucionalização das políticas públicas de enfrentamento à violência contra as mulheres no Brasil (versão preliminar) (Brasília: IPEA, 2015): 37. las deficiencias de la articulación en red, la falta de estructura física, recursos materiales y humanos y la inadecuación para cumplir con las nuevas asignaciones y funciones introducidas por la LMP. Las investigaciones también muestran la baja cualificación de los profesionales para la atención especializada con perspectiva de género y la ausencia de políticas institucionales que valoren el conocimiento especializado y estimulen a los profesionales en su aplicación.
Estos diagnósticos muestran, principalmente, la baja adhesión de los Estados y municipios en lo que atañe a la implementación de la Política Nacional de Combate a la Violencia contra las Mujeres (2005). Creada por el gobierno federal a través de la Secretaría de Políticas para Mujeres (SPM), la Política Nacional funcionó como columna vertebral de la implementación de la Ley Maria da Penha y obtuvo refuerzos con el Pacto Nacional de Combate a la Violencia contra las Mujeres (2005) y el Programa Mujer, Vivir sin Violencia (2013).
El Pacto Nacional, con sus premisas de capilaridad, interseccionalidad y transversalidad de la perspectiva de género en las acciones del Estado, permitió al gobierno federal actuar a través del accionamiento de las responsabilidades previstas en el Pacto Federativo Republicano reafirmado en la Constitución de 1988. De esta forma, desde 2007 la SPM implementó una nueva forma de gestión para la transferencia de recursos financieros, técnicos y materiales de forma sistemática y coordinada para garantizar las condiciones mínimas de implementación de la LMP.
En el pacto, los gobiernos provinciales y municipales se comprometieron con inversiones para el mantenimiento de las políticas, los servicios y programas. No obstante, en la práctica, más allá de los acuerdos formales, pocas veces esa sustentación tuvo lugar de forma continuada. Las instituciones ni se han mostrado siempre favorables a una internalización de cambios propuesta por la LMP, ni tampoco invierten en la transversalidad de género que garantizaría la continuidad de los cambios que se inician como fruto del esfuerzo individual de algunos profesionales. El resultado es la inestabilidad en las respuestas ofrecidas a las mujeres, afectando directamente su acceso a las medidas previstas en la LMP.
Considerando este escenario, el PLC 07/2016 pierde aun más fuerza en su justificación, dado que su propuesta contribuye a mostrar la persistencia de esas deficiencias, pero no ofrece instrumentos para la superación de los obstáculos. En resumen, lo que este proyecto de ley demuestra es una incomprensión sobre la relevancia de la integralidad en la implementación de la LMP y la articulación de las medidas previstas en su texto. Aplicar la LMP parcialmente, o crear condiciones que refuerzan el desequilibrio en las medidas propuestas, solo contribuye para el mantenimiento de las situaciones de violencias.
En este año, una vez más las conmemoraciones sobre la LMP hicieron reflexionar sobre esos avances y la persistencia de obstáculos, pero, tal vez más que nunca, esas reflexiones estuvieron marcadas por las amenazas a la integralidad del texto legislativo y de su aplicabilidad. Esto se debe, por un lado, al conservadorismo que está apoderándose de sectores de la sociedad y de las instituciones, notablemente en el Legislativo. Por otro lado, está relacionado con las amenazas a la institucionalidad de la Política Nacional de Combate a la Violencia contra las Mujeres, consecuencia del reposicionamiento de la Secretaría de Políticas para Mujeres como órgano subordinado al Ministerio de Justicia y de la Ciudadanía.
En 10 años hay cosas para celebrar. La LMP impulsó el reconocimiento de la violencia doméstica y familiar contra las mujeres como problema público, promovió significativos desplazamientos en la forma de la sociedad de ver y pensar sobre la violencia doméstica y familiar como consecuencia de la desigualdad de género y como violación de derechos humanos. Estos desplazamientos posibilitaron el reconocimiento de otras formas de violencia basadas en el género y que afectan la vida de todas las mujeres y niñas, en todas las etapas de sus vidas, en experiencias particularizadas de raza, etnia, orientación sexual, identidad de género, religión, clase social, procedencia regional o nacionalidad, entre otros grupos sociales a los que puedan pertenecer.
Este movimiento social adquirió fuerza propia y no tiene vuelta atrás. Sin embargo, su eficacia depende del compromiso de las instituciones del Estado y de la sociedad y sería ingenuo pensar que 10 años han sido suficientes para romper las lógicas tradicionales del funcionamiento de las instituciones o alterar la estructura patriarcal del Estado. En este escenario, aunque parezca pesimista poner en primer plano los obstáculos y desafíos, estos no anulan las conquistas logradas. Al contrario, las amenazas indican que las estructuras tradicionales resienten estos movimientos, cambios y desplazamientos y fortalecen la convicción de que todavía son necesarias muchas batallas, pero los derechos de las mujeres no perderán la posición conquistada en la última década.
