Commonwealth of Nations

1. El Commonwealth a nivel intergubernamental

La creciente participación y compromiso del Commonwealth a nivel intergubernamental en los derechos humanos, cuya secretaría política y económica tiene su sede en el Palacio Real de Londres, ha aumentado en forma lenta y cautelosa. Esta secretaría se estableció en 1965, un año antes de que se adoptaran los dos Pactos de las Naciones Unidas, el de de derechos políticos y civiles y el de derechos económicos, sociales y culturales. El Commonwealth creció como una asociación post-colonial en forma simultánea con dos acontecimientos. En primer lugar, coincidió con el ingreso de una mayoría de Estados en vías de desarrollo a las Naciones Unidas. En segundo lugar, el compromiso internacional de la Guerra Fría, bajo el cual tanto los derechos civiles y políticos proclamados por Occidente como los derechos económicos y sociales promovidos por el bloque soviético, lograron un reconocimiento paralelo al nacienteCommonwealth.

En el Commonwealth, hubo fuertes disputas entre los Estados en vías de desarrollo y el Reino Unido sobre el racismo en Sudáfrica; Nigeria y Tanzania amenazaron en varias oportunidades con retirarse por lo que consideraron como una inacción británica luego de que Ian Smith declarara en 1965 la independencia unilateral de Rhodesia, liderada por los blancos. Pero fue en 1977, en una cumbre en Londres, que el Commonwealth asumió una posición a favor de los derechos humanos. Idi Amin, el demencial dictador de Uganda, había amenazado concurrir. Las crueldades de su régimen habían sido severamente denunciadas y se realizaron grandes esfuerzos diplomáticos para impedir su llegada. El comunicado de la Conferencia dejó en claro el aborrecimiento del Commonwealth.

Pero la Secretaría del Commonwealth no estaba facultada para cumplir un mandato sobre derechos humanos. Los líderes del Commonwealth – con aires de colegiado, que se reunían cada dos años y provenían de países con gran cantidad de abusos en materia de derechos humanos, no veían de buen grado el hecho de acusarse entre sí.³ No obstante, el pequeño Estado occidental de África, Gambia, propuso la creación de una Comisión de Derechos Humanos delCommonwealth con amplios poderes, con facultades judiciales, antes de la cumbre de Lusaka en 1979, fuertemente interesada en el fin de la guerra en Rhodesia (hoy Zimbabue) y que emitió una declaración contra el racismo. Este plan contrastaba con el hecho de que los Estados recién independizados habían establecido sus propios poderes judiciales y no estaban dispuestos a ceder autoridad en un área tan sensible y vulnerable.

La propuesta de Gambia atravesó un proceso que incluyó la consideración por parte de los Ministros de Justicia del Commonwealth, y quedó drásticamente desdibujada. En 1983, en la cumbre de Melbourne, se autorizó a la Secretaría del Commonwealth a establecer una pequeña Unidad de Derechos Humanos (Human Rights Unit, HRU), que estaría a cargo de promover estos derechos. Tenía prohibido llevar a cabo investigaciones y realizar tareas de protección activa. Su función era asistir a los gobiernos en sus propios esfuerzos para la promoción de los derechos humanos. El personal que trabajaba en la Secretaría en aquel entonces sostuvo que sus principales tareas relacionadas con derechos consistían en la campaña para poner fin al apartheiddiscriminatorio en Sudáfrica, en la lucha por el desarrollo de los países más pobres y en el mejoramiento de las condiciones de vida de sus ciudadanos.⁴ Muchos gobiernos se sentían molestos con la función del Commonwealth de poner en relieve la insatisfacción y el abuso de sus ciudadanos, ayudar a las oposiciones en sus propios países y generar mala publicidad.

El Commonwealth oficial no hizo demasiado por los derechos humanos en la década de 1980. En un año, la HRU se quedó sin personal y fue vista como una pelota de fútbol en una lucha de financiación entre la Secretaría y los gobiernos que aportaban la mayor parte de sus fondos – el Reino Unido, Canadá y Australia. Sin embargo, esto generó la insatisfacción entre las organizaciones no gubernamentales del Commonwealth, que se unieron para establecer la Iniciativa de los Derechos Humanos del Commonwealth (la CHRI, por sus siglas en inglés, ver más abajo). Estaban preocupados por la aparente inacción, que daba un cierto alivio a aquellos sectores favorables al apartheid. Los blancos sudafricanos intentaron desviar los ataques a la desigualdad sistémica en su país apuntando a dictaduras y regímenes militares de otros países del Commonwealth, especialmente en África.⁵

El contexto cambió drásticamente luego de la caída del Muro de Berlín en 1989, del colapso del bloque soviético, así como luego de la liberación de Nelson Mandela en 1990, lo que condujo a un fin negociado del apartheid sudafricano. Hubo un breve período de optimismo internacional para los derechos humanos, con el desarrollo de la Conferencia de 1993 de las Naciones Unidas en Viena, y un cambio a un sistema multipartidista en países como Zambia, donde el gobierno unipartidista de Kenneth Kaunda de más de 20 años fue derrotado en una votación en 1991.

La CHRI dirigió una campaña para convertir al Commonwealth en una herramienta más poderosa para defender los derechos humanos. En la Cumbre de Harare de 1991 se intentó establecer una Comisión de Derechos Humanos del Commonwealth independiente, emitir una declaración especial por los derechos humanos y crear un fondo sustancial para la HRU de la Secretaría. No se pudo lograr ninguna de estas iniciativas. Los activistas no gubernamentales sufrieron una gran decepción. Sin embargo, lo que sí se acordó en la conferencia de Harare fue algo menos pretencioso, que se conoce como los Principios de Harare. Al revisar y renovar las posiciones asumidas en Singapur en 1971, los jefes de Estado acordaron apoyar un tipo de gobierno justo y transparente, el imperio de la ley y los derechos humanos fundamentales. Su definición de democracia y el tipo de gobierno que deseaban apoyar fue un tanto evasiva, dado que debía acomodarse a las “circunstancias nacionales”. Los críticos sostuvieron que esta expresión podía abarcar a gobiernos unipartidarios, democracias tuteladas y otros sistemas que restringían la libertad de los pueblos para cambiar a sus gobernantes. Posteriormente, el entonces Secretario General, el Emeka Anyaoku, explicó que el texto se redactó con el fin de incluir los variados sistemas presidenciales, parlamentarios y federales que conservaban un espíritu plenamente democrático.

Si bien la postura asumida en la Declaración de Singapur fue positiva, aunque algo vaga, fue ampliamente ignorada. En el párrafo 6 de dicha declaración los líderes expresaron – “Creemos en la libertad del individuo, en la igualdad de derechos para todos los ciudadanos sin distinción de raza, color, credo o convicción política, y en su derecho inalienable de participar, mediante procesos políticos democráticos y libres, en la construcción de la sociedad en la que viven. Por lo tanto, nos esforzamos por promover, en cada uno de nuestros países, las instituciones representativas y las garantías de las libertades personales conforme al derecho que constituyen nuestro patrimonio común.”

Sin embargo, a mediados de la década del noventa se observó un gran avance en materia de derechos humanos en el Commonwealth, precipitado por una crisis política. La dictadura militar en Nigeria, presidida por el General Sani Abacha, provocó un escándalo internacional en 1995 cuando ejecutó a Ken Saro-Wiwa y a otros líderes Ogoni al comienzo de la cumbre del Commonwealth en Auckland. Los críticos ya dudaban cómo un régimen militar, que reprimía toda oposición, podía continuar perteneciendo a una asociación que había proclamado la Declaración de Harare. Estas ejecuciones, inmediatamente denunciadas por el Presidente Mandela de Sudáfrica y por John Major, el Primer Ministro británico, parecían una ofensa a la asociación y a los líderes que habían apelado al General Abacha solicitando clemencia.

Mandela instó a que el régimen nigeriano fuera inmediatamente expulsado del Commonwealth. La situación fue tensa por la posición de quien fuera en aquel entonces el actual Secretario General, el Jefe Anyaoku, que también era nigeriano. Si su país había sido expulsado, era casi un hecho que él debía renunciar. De todos modos, Anyaoku y su personal, junto con los principales gobiernos, ya habían estado considerando cómo hacer valer los Principios de Harare. Anyaoku presentó propuestas específicas, como lo hizo también el Gobierno Británico. Cuatro años después de la Declaración de Harare, adquiría una nueva relevancia como documento pionero en defensa de los derechos humanos.

Los líderes del Commonwealth presentaron el programa Millbrook, cuya característica fundamental era que los gobiernos que violaran las normas de Harare podían ser suspendidos por un nuevo comité de Ministros de Relaciones Exteriores conocido como Grupo de Acción Ministerial delCommonwealth (CMAG, por sus siglas en inglés). La causa principal de la suspensión sería el derrocamiento inconstitucional de un gobierno elegido por los ciudadanos. No fue una medida específica a favor de los derechos humanos, sino en contra de los golpes militares. El CMAG luego mantendría al gobierno suspendido bajo revisión, hasta que pudiera recomendar el retorno del gobierno a su calidad de miembro pleno luego de una transición a una administración elegida. Inmediatamente, luego de la conferencia de Auckland, se suspendió como Estados Miembros a tres Estados de África Occidental gobernados por militares – Nigeria, Sierra Leona y Gambia. El hecho de que no se los haya efectivamente expulsado, sino suspendidos de las reuniones oficiales del Commonwealth, significó que el Anyaoku no haya tenido que renunciar.

Un aspecto derivado de estas decisiones fue que el Commonwealth, una agrupación voluntaria frecuentemente desacreditada como un club que carece de cohesión o de toda capacidad para defender sus valiosos principios, había ahora establecido requisitos mínimos. Un gobierno podía perder su membresía. Esta era una sanción que no podía ser aplicada por un organismo universal como las Naciones Unidas, ni por un organismo regional como la Organización de Estados Americanos, en la que la membresía siempre había sido automática. Un club voluntario se puede definir por sus normas de membresía.

Pero ¿qué significaba realmente la suspensión, tanto para los gobiernos como para sus ciudadanos? El Commonwealth no es una organización rica ni dedicada a brindar ayuda, ni tampoco una alianza militar. Los gobiernos suspendidos no parecían perder demasiado. Ya no se los invitaba a la reuniones ministeriales, ni podían recibir asistencia técnica. Pero como pudo observarse en los años transcurridos desde 1995 – siete gobiernos han atravesado el proceso de suspensión⁶ – a los gobiernos no les agradaba ser suspendidos por el CMAG y en general deseaban recuperar su membresía plena tan pronto como fuera posible. La suspensión era una afrenta a su reputación y se convirtió en un indicio que podía perjudicar la atracción de turistas e inversores externos.

El arribo del CMAG como un comité de normas ayudó a cambiar la visión que se tenía delCommonwealth a nivel internacional, si bien era evidente que sus Ministros de Relaciones Exteriores tendían a juzgar los asuntos desde un punto de vista político en lugar de hacerlo específicamente en función de los derechos humanos. El caso en el cual el Commonwealth negó la calidad de miembro a líderes militares inspiró a la Organización para la Unidad Africana (OAU, por sus siglas en inglés) a prohibir que los presidentes militares acudieran a las cumbres de la OAUen Argelia, en 1999.

Para los defensores de los derechos humanos, el arribo del CMAG ofreció un espacio para campañas de presión política (lobbying). En promedio, la CMAG se ha reunido al menos dos veces por año y la Iniciativa de Derechos Humanos del Commonwealth ha efectuado presentaciones regulares. Amnesty International, Human Rights Watch y varias ONG defensoras de los derechos humanos también han realizado presentaciones periódicas. Pero tres temas quedaron abiertos luego de 1995. ¿En qué medida el CMAG podía ser más efectivo en cuanto a la protección de los derechos humanos? ¿Cuánto podía el Commonwealth apartarse de su definición como asociación de democracias para convertirse en promotora de los derechos de sus ciudadanos? ¿Y cuáles habían sido y podrían ser las consecuencias para los ciudadanos de los países del Commonwealtha cuyos gobiernos se suspendió la calidad de miembros?

Quedó claro que existen gran cantidad de crueles abusos a los derechos humanos en países bajo gobiernos civiles, y también que a los gobiernos del Commonwealth les resultó más fácil prohibir golpes de estado que intervenir en un extenso discurso de derechos que incluya una sólida maquinaria internacional. La Declaración de Harare limitó este compromiso a los “derechos humanos fundamentales.” Pero dentro de este amplio mandato, la inquietud del CMAG estuvo más enfocada en los derechos políticos y en las elecciones libres. Sin embargo, dos veces en los últimos años, en 2003 y 2007, los grupos de observación del Commonwealth han descripto a las elecciones nigerianas como sumamente inadecuadas pero “democráticas” y los gobiernos nigerianos no han sido suspendidos. Fiji, donde el Comodoro Frank Bainimarama tomó el poder en un golpe en 2006, fue finalmente suspendido del Commonwealth en septiembre de 2009 por negarse a llamar a elecciones; esto significó, por ejemplo, que sus atletas y deportistas no pudieran competir en los Juegos del Commonwealth, Nueva Delhi en octubre de 2010. El régimen militar de Bainimarama también había sido suspendido del Foro de Islas del Pacífico de los gobiernos del Pacífico Sur en mayo de 2009. Es interesante destacar que el Commonwealth había influido sobre el Foro para que adoptara una posición cada vez más hostil contra los golpes militares, que incluyó la creación de su propio Grupo de Acción Ministerial en su reunión de Biketawa en 2000.

La Unidad de Derechos Humanos de la Secretaría ha centrado su atención, en los últimos 15 años, en la capacitación de funcionarios civiles y policiales en la promoción de las instituciones nacionales que abogan por los derechos humanos, y en la ratificación de las convenciones y acuerdos internacionales. Se ha mantenido al margen de cada proceso de investigación en los países miembro. En los últimos dos años, dirigida por el Dr. Purna Sen, que ingresó en la Secretaría proveniente de Amnesty, publicó: consejos sobre las mejores prácticas para gobiernos y otras entidades en la Revisión Periódica Universal (Universal Periodic Review) de situaciones relativas a los derechos humanos; un informe de estado sobre derechos humanos en Estados Miembros; e informes sobre los derechos de los niños y los derechos de las personas con discapacitadad. Pero no ha podido incursionar en áreas como los derechos de los homosexuales y los derechos de los pueblos indígenas, que se consideran temas sensibles en los Estados Miembros.

No obstante, desde 1995, las ONG han ejercido presión para que el CMAG obtenga un mandato más amplio en materia de derechos humanos, mientras que algunos gobiernos han deseado quitarle poder. Este “tire y afloje” llevó a que, luego de 1999, los líderes llegaran a un acuerdo sobre un proceso lento para la intervención por parte del CMAG – salvo en el caso de golpes militares; éste sólo entraría en juego luego de que el Secretario General haya intentando sus buenos oficios y luego de haber consultado a los vecinos regionales. La propuesta no gubernamental de designar a un Asesor en Derechos Humanos para el CMAG no fue seriamente considerada.

Sin embargo, el Secretario General Don McKinnon, un neocelandés que fue vicepresidente delCMAG de 1995 a 1999, solicitó a la Unidad de Derechos Humanos que le brinde asesoramiento para impartir instrucciones al CMAG. Él dijo en el Foro de Derechos Humanos del Commonwealthen 2005 que sólo los gobiernos que ya hubieran firmado convenciones y acuerdos clave con las Naciones Unidas debían ser aceptados en el Commonwealth en el futuro.

El empeoramiento de la situación política y económica y el descuido de los derechos humanos en Zimbabue provocaron la suspensión del régimen civil del Presidente Mugabe en 2003. Si bien esto fue sumamente controvertido, dado que el gobierno de Zimbabue sostenía que esta situación excedía el mandato del CMAG y sus aliados africanos sugerían que la suspensión era injusta y reflejaba la presión británica, dicha medida representó un gran avance. Significó que el abuso atroz de los derechos humanos por parte de un gobierno civil podía también provocar la pérdida de la calidad de miembro del Commonwealth. El hecho de que el régimen de Mugabe luego se haya retirado en protesta no modificó la significancia del precedente.

La dificultad en el uso de la drástica sanción de suspensión es que casi no tiene efecto en la promoción de los derechos humanos en forma directa, y una vez que se ha suspendido a un gobierno, la influencia del Commonwealth en el día a día se ve reducida. El compromiso prolongado y algo ineficaz del Commonwealth con Camerún ha ilustrado algunos de estos problemas. Camerún, cuya mayor parte era una colonia francesa antes de su independencia, se unió al Commonwealth en 1995. Anteriormente, la misión del Commonwealth, liderada por el Dr. Kamal Hossain de Bangladesh, había advertido que el régimen de Camerún era semi-dictatorial, con un partido dominante y un presidente con muchos años en el poder, el Presidente Biya. La calidad de Estado Miembro se había otorgado a Camerún bajo la condición de que el gobierno implementara mejoras políticas y en derechos humanos. Pero a pesar de los esfuerzos de los representantes del Commonwealth, y de los talleres de capacitación de varios tipos, Camerún aún no representa los valores del Commonwealth y el Presidente Biya continúa en el poder, 15 años después de que su país fuera admitido como miembro.

Es posible que el beneficio que reciben los ciudadanos como resultado de estos esfuerzos oficiales por parte del Commonwealth no parezca gran cosa, especialmente cuando se ha suspendido a un gobierno. Durante los 30 años en los cuales aquella Sudáfrica gobernada por blancos estaba fuera del Commonwealth, los gobiernos del Commonwealth y las ONG realizaron grandes esfuerzos para brindar apoyo y oportunidades a la mayoría de raza negra. El hecho de ejercer dicha presión, para ciudadanos de un país como Fiji, en el cual el gobierno ha sido suspendido, depende de las iniciativas de los países. Recién el año pasado, como resultado de la presión de las ONG, un comité de organismos del Commonwealth con sede en Londres recibió financiación de una Fundación del Commonwealth para brindar respaldo a una sociedad civil en Zimbabue. Si bien la doctrina que sostiene que el Commonwealth es una asociación tanto de pueblos como de Estados ha crecido, no siempre es puesta en práctica. De hecho, la pequeña Fundación del Commonwealth, fundada por los gobiernos para trabajar por la sociedad civil, la interacción profesional y las artes, previamente había recibido órdenes de no asistir a personas ni a organizaciones de la suspendida Zimbabue.⁷

Existe también el riesgo de que la sanción de suspensión de la membresía pueda perder su poder si se la utiliza con demasiada frecuencia. La cuestión surge con mayor notoriedad en el caso de Pakistán, que tiene la segunda población mayor de los países del Commonwealth y una historia de dominación militar. Dejó de pertenecer al Commonwealth durante 17 años, luego de que otros miembros reconocieran la independencia de Bangladesh -anteriormente Pakistán Oriental – en 1972; diez años después de su retorno, fue nuevamente suspendida luego del golpe militar del General Musharref en 1999; se le permitió también retornar en 2002 luego de las elecciones, y fue suspendida una vez más luego del segundo golpe de Musharref en 2007, siendo autorizada a volver siete meses después. Muchos observadores pensaron que Musharref, quien era aún tanto Presidente como comandante en jefe activo del Ejército, había sido autorizado a re-ingresar demasiado pronto en 2002 en reconocimiento de su apoyo a la “guerra contra el terror” liderada por los Estados Unidos.

No obstante, el Commonwealth oficial está aún ligado a los Principios de Harare, aún cuando su aplicación siga siendo insatisfactoria. La cumbre de Kampala, en noviembre de 2007, adoptó normas para la admisión de nuevos Estados miembros que, entre otras cosas, les exige cumplir con los Principios de Harare. Es necesario completar un proceso de investigación dirigido por la Secretaría del Commonwealth y efectuar consultas con los miembros existentes antes de incluir a un nuevo gobierno. En comparación con la Unión Europea, cuyas condiciones de admisión requieren de cambios en la legislación que garanticen los derechos de las minorías y otros derechos humanos, este proceso ha sido peligrosamente inespecífico, como se puede observar en el caso de Ruanda.

Este tema tomó relevancia cuando, en noviembre de 2009, Ruanda se unió al Commonwealth. Ruanda, un país de habla francesa, no tenía ningún vínculo previo con Gran Bretaña ni con ningún miembro existente del Commonwealth. Ingresó bajo un procedimiento de “excepciones” introducido en 2007, muy posiblemente con el fin de preparar el terreno para la admisión de Ruanda. Este procedimiento “excepcional” fue significativo para los intereses de los vecinos delCommonwealth; hubiera dado un apoyo retrospectivo a la admisión en 1995 de Mozambique, un territorio que pertenecía a Portugal, cuyos vecinos del Commonwealth en la Comunidad de Desarrollo de África Austral en ese entonces tenían como abjetivo que Mozambique se uniera. El presidente Museveni de Uganda no había ocultado su deseo de ver a su vecina Ruanda como país miembro, un Estado que hoy pertenece a la Comunidad de África Oriental y que es gobernada por una elite de habla inglesa muy hostil a Francia, como resultado de los hechos ocurridos en el genocidio. El presidente Kagame de Ruanda había sido comandante del Ejército de Resistencia Nacional de Museveni, quien había adquirido el poder en Uganda luego de la prolongada guerra civil de dicho país. El Reino Unido también estaba muy interesado en que Ruanda ingresara en el Commonwealth, bajo la creencia de que ayudaría a consolidar una democracia post-genocidio con desarrollo, pero en parte también en apoyo de Museveni y del antiguo prejuicio hacia los franceses.

Pero el proceso para verificar si Ruanda cumplía o no con los Principios de Harare no fue ni exhaustivo ni transparente. Se supone que la Secretaría del Commonwealth envío dos misiones, una de su división política y una de la Unidad de Derechos Humanos, antes de que el Secretario General mismo visitara Kigali y le escribiera a todos los gobiernos recomendándoles la admisión. La misión política, sorprendida por la reconstrucción posterior al genocidio, apoyó el ingreso. La Unidad de Derechos Humanos destacó que aún existían controles de los medios, de la sociedad civil y de la libertad de asociación por parte del gobierno que no encuadraban con los compromisos de Harare. Ninguno de los informes fue publicado.

Hubo también otras dos consultas. La CHRI solicitó al Profesor Yash Ghai, un keniano, que determinara en 2009 si Ruanda cumplía los requisitos de Harare. Su informe concluyó que la admisión de Ruanda al Commonwealth sería prematura dado que las garantías de los derechos humanos no eran aún adecuadas. La Asociación Parlamentaria del Commonwealth de Reino Unido – que es en cierta forma independiente de la Asociación Parlamentaria del Commonwealth global – envió a un grupo de parlamentarios británicos que recomendaron la admisión de Ruanda. Sin embargo, los dos partidos políticos principales del Reino Unido, el Laborista y el Conservador, ya habían decidido aceptar el ingreso de Ruanda.

El caso parecía demostrar que las consideraciones políticas pueden superar los compromisos asumidos por el Commonwealth respecto de los derechos humanos. Es posible que la situación se repita si Sudán del Sur declarara su independencia, luego del referéndum programado para el año 2011, y solicitara unirse al Commonwealth. Lo mismo sucedería con Zimbabue si deseara reingresar.

El tema de la “realpolitik” (realidad política más basada en intereses que en ideales) versus sus compromisos con los derechos humanos continuará afectando al Commonwealth. Esto se empezó a notar nuevamente en los intentos de otorgar al CMAG un mandato más poderoso. En Puerto España en 2009, los líderes del Commonwealth solicitaron a los Ministros de Relaciones Exteriores del CMAG que revisaran sus términos de referencia con el objetivo de fortalecer su capacidad para “poder abordar toda la variedad de violaciones graves y persistentes de los Principios de Harare”. La insatisfacción respecto de la limitada influencia del CMAG había aumentado, y llegó a su punto máximo en 2008 y 2009, cuando Sri Lanka, a pesar de las difundidas acusaciones de violaciones de los derechos humanos y del derecho humanitario, continuó permaneciendo como miembro durante un tercer período de dos años, en violación de la norma de dos períodos adoptada en Durban en 1999.

De hecho, en Durban los líderes estuvieron próximos a aceptar una propuesta del entonces Secretario General, el Anyaoku de Nigeria, que hubiera introducido criterios relativamente objetivos para que el CMAG pudiera tomar medidas para hacer frente a los gobiernos erráticos: postergación de una elección, interferencia con el poder judicial y el estado de derecho y control de los medios por parte del gobierno. Pero la propuesta fue rechazada en forma imprevista por dos Primeros Ministros del Caribe, en defensa de una posible violación de la soberanía nacional, con lo cual se perdió la oportunidad.

La actual revisión por parte del CMAG si bien puede generar propuestas para fortalecer el mandato del Grupo, presenta la debilidad de que los gobiernos que hoy componen el CMAG son notablemente más liberales que los miembros del Commonwealth en su conjunto, que deben estar de acuerdo con los cambios que se introduzcan.

2. La Iniciativa de Derechos Humanos del Commonwealth y el Commonwealth no gubernamental

El Commonwealth es distinto de otras asociaciones internacionales dado que está apuntalado por una amplia variedad de organizaciones oficiales y semi-oficiales que incluyen en sus denominaciones el término “Commonwealth”. Las definiciones varían, pero existen hoy entre 60 y 80 de ellas. Varias, como la Asociación Parlamentaria del Commonwealth y la Unión de Prensa delCommonwealth fueron fundadas por el Imperio Británico y preceden a la Secretaría delCommonwealth en más de medio siglo. La Fundación del Commonwealth colaboró en la creación de una serie de entidades profesionales, como la Asociación de Abogados y la Asociación de Periodistas del Commonwealth, en las décadas de 1970 y 1980. Recientemente se fundaron otras entidades importantes, tales como la Iniciativa de los Derechos Humanos del Commonwealth o CHRI (1987), el Consejo de Negocios del Commonwealth (1977) y el Foro de Gobiernos Locales del Commonwealth (1995).

Estos organismos pueden ser de distinto tipo. Algunos son organizaciones coordinadoras de sociedades nacionales, mientras que otros tienen una membresía individual. Algunos, como la Conferencia de Meteorólogos del Commonwealth, que se viene reuniendo a intervalos regulares desde la década de 1920, están basados en reuniones, con escasa capacidad entre sus conferencias. Organizan reuniones internacionales, generalmente de alta calidad, pero no cuentan con personal ni recursos para llevar a cabo programas o actividades. Otros, como la Organización del Commonwealth para el Trabajo Social, siguen siendo totalmente voluntarios. Muchos enfrentan problemas financieros al tener que atender a Estados Miembros que están en la mayor pobreza de los pueblos en vías desarrollo.

Ningún relato sobre el rol que desempeña el Commonwealth en el campo de los derechos humanos estaría completo sin una descripción de la Iniciativa de los Derechos Humanos delCommonwealth o CHRI. Esta iniciativa se originó a raíz de una conferencia en Cumberland Lodge, en el Reino Unido, a comienzos de 1987. En ese entonces, el Gobierno de Thatcher en el Reino Unido era una minoría en el Commonwealth que intentaba bloquear la presión sobre el régimen del apartheid en Sudáfrica, y el año anterior se había llevado a cabo un significativo boicot afro-asiático de los Juegos del Commonwealth en Edimburgo. Como ya se ha mencionado, los entusiastas de los derechos humanos también reconocieron que la situación en diversos Estados Miembros no era fácil de defender, y los apologistas de Sudáfrica habían aprovechado esta debilidad.

Los defensores de los derechos humanos en el Commonwealth nunca supusieron la existencia de derechos específicos del Commonwealth: sólo deseaban derechos reconocidos internacional y constitucionalmente en todos los Estados Miembros para proteger a los ciudadanos. Además, observaron que las características que unen prácticamente a todos los miembros podían ser utilizadas en su beneficio: el derecho consuetudinario (common law), los sistemas parlamentarios, los enfoques similares respecto de la administración y la educación, y el uso del idioma inglés. Las características del Commonwealth podían ser utilizadas como medios para una mayor promoción y protección de los derechos, no solo los civiles y políticos, sociales y culturales, sino también los derechos al desarrollo de tercera generación y los derechos ambientales.

Durante el transcurso de 1987 se realizaron dos reuniones exploratorias en Londres, en las que participaron ONG, un gran número de diplomáticos y representantes de la Secretaría delCommonwealth.⁸ Inspirados por la misión del “Grupo de Personas Eminentes” a Sudáfrica, se acordó establecer un grupo de estudio internacional, posteriormente presidido por Flora MacDonald, ex Primera Ministra de Canadá, para llevar a cabo un estudio de la situación de los derechos humanos en el Commonwealth.⁹ Tres organismos – la Asociación de Periodistas delCommonwealth, la Asociación de Abogados del Commonwealth y el Consejo Sindical delCommonwealth – propusieron ante la cumbre del Commonwealth en Vancouver de 1987 crear una nueva iniciativa para los derechos humanos. Como la Cumbre no respondió, estas tres organizaciones, a las que pronto se unieron la Asociación de Educación Legal del Commonwealth(Commonwealth Legal Education Association) y la Asociación Médica del Commonwealth, decidieron crear la CHRI como una iniciativa no gubernamental ad-hoc.

El grupo de MacDonald elaboró un informe titulado “Put our world to rights” (Pongamos el mundo en orden) antes de la cumbre de Harare de 1991 ( MACDONALD, 1991). Este documento definía ocho áreas de prioridad para avanzar en la defensa de los derechos humanos en elCommonwealth – detención, libertad de expresión e información, pueblos indígenas y tribales, refugiados, mujeres, niños, trabajadores y sindicatos y el medio ambiente. El editor fue el ampliamente respetado Profesor Yash Ghai, en ese entonces profesor de la Universidad de Hong Kong.¹⁰

La CHRI logró que se diera una publicidad considerable a su campaña y trabajó con tres organizaciones de África del Sur en una conferencia de derechos humanos africana de tres días que se llevó a cabo poco antes de la cumbre de líderes en Harare. En la cumbre misma, Bob Hawke, el entonces Primer Ministro australiano, exhibió una copia del informe “Put our world to rights” y preguntó a los demás líderes qué pensaban hacer al respecto. Sin embargo, como ya hemos mencionado, la cumbre no respondió a los tres pedidos principales de la CHRI, a saber: que debía existir una declaración especial del Commonwealth sobre los derechos humanos, una comisión independiente y un significativo presupuesto de derechos humanos. Los partidarios de la campaña en Harare no sólo se decepcionaron con el comunicado del Commonwealth, sino que temieron que los líderes se olvidaran de su contenido en el momento de abordar los aviones que los llevaran de vuelta a sus países.

Lo que ocurrió después sirve para entender por qué el Commonwealth se ha convertido, a pesar de su debilidad, en una fuerza interregional por los derechos humanos. Luego de la consulta correspondiente, los organismos que respaldaban a la CHRI decidieron institucionalizarla como un organismo permanente y mudar su sede matriz a Nueva Delhi, India. Habiendo fracasado en la formación de la comisión oficial que deseaba establecer, la CHRI creó una Comisión de Asesoría propia, dirigida por personas de alto rango – sucesivamente el Dr. Kamal Hossain de Bangladesh, la senadora Margaret Reynolds de Australia y Sam Okudzeto de Ghana.

Ha publicado un informe sobre derechos humanos para el Commonwealth antes de cada una de las cumbres desde 1993, abarcando una amplia variedad de temas – diversidad cultural y libertad de expresión, diseminación de armas livianas, pobreza como abuso de los derechos humanos, vigilancia y el peligroso impacto de la “guerra contra el terror” sobre las libertades civiles. La CHRI hoy tiene oficinas en Accra y en Londres, además de tener su sede matriz en Nueva Delhi, y, curiosamente, sigue siendo una de las pocas ONG internacionales defensora de los derechos humanos con sede en el hemisferio Sur. Su personal consta de unos 50 empleados y su Director, la Srs. Maja Daruwala, goza de reconocimiento internacional y se ha desempeñado en el directorio del Minority Rights Group y en el comité de asesoría de la sociedad civil de la Fundación del Commonwealth.

La CHRI también publicó una crítica sobre el desempeño de los Estados del Commonwealth bajo el mecanismo de revisión periódica del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas denominada “Easier Said than Done”, (Es más fácil decirlo que hacerlo) ( CHOGM, 2008 ). Esta crítica comparó el compromiso y el desempeño de los 13 Estados Miembros al comienzo del nuevo proceso: Bangladesh, Camerún, Canadá, Ghana, India, Malasia, Mauritania, Nigeria, Pakistán, Sudáfrica, Sri Lanka, el Reino Unido y Zambia. El informe advertía que los defensores de los derechos humanos seguían siendo vulnerables a la impunidad y “también destacan nuevamente la necesidad de que el Commonwealth cuente con mecanismos para monitorear el avance en el cumplimiento de los derechos humanos como forma de indicar su compromiso con la asociación.” ( CHOGM , 2008, página 127 ).

También ha sido un objetivo de la CHRI profundizar el compromiso con los derechos humanos en el Commonwealth, acercando entre sí a grupos de la sociedad civil en los países miembros. Administra una red electrónica de derechos humanos del Commonwealth, que atiende a una lista de más de 350, y desde la cumbre de Abuja en 2003 ha manejado tres Foros sobre derechos humanos del Commonwealth para la sociedad civil; al de Kampala asistieron más de 100 personas.¹¹ Sin embargo, en Puerto España, en 2009, el foro fue incorporado al Foro de los Pueblos del Commonwealth, un evento de mayor envergadura coordinado por la Fundación delCommonwealth. La CHRI se mostró disgustada con esto por considerar que sus temas corrían el riesgo de desvalorizarse en una agenda tan extensa. Sujeto al financiamiento, es posible que vuelva a organizar su propio foro de derechos humanos autónomo. Si bien hoy se encuentra sumamente apartada de los organismos del Commonwealth que la crearon, y sin una membresía individual, la CHRI ha alcanzado una estabilidad fundada en la financiación de los proyectos.

Al trasladarse a India, la CHRI debió obtener credibilidad en el país más grande delCommonwealth, pero debía al mismo tiempo seguir asesorando al Commonwealth a nivel intergubernamental. Los organismos del Commonwealth con sede en el Reino Unido rara vez enfocan gran parte de su trabajo en el Reino Unido mismo; esto encuentra justificación en función de las mayores necesidades de los países en vías de desarrollo, aunque refleja una visión post-colonial del mundo y el débil apoyo público para todos los asuntos del Commonwealthen el Reino Unido contemporáneo.

Sin embargo, la CHRI con sede en India no podía limitarse a la asesoría internacional. Debía justificar su existencia en un país tan populoso, que ya contaba con organizaciones de derechos humanos sólidamente establecidas antes del arribo de la CHRI en 1993. Lo que la CHRI ha hecho, entonces, es aliarse con organismos indios para hacer campañas en ciertas áreas – especialmente acceso a la información y seguridad ciudadana – donde podía recabar información de los demás países del Commonwealth y de su propio poder para ejercer presión política. Ha sido particularmente importante en la coalición que persuadió al gobierno indio para reemplazar la débil Ley de Libertad de Información de 2002 por otra con mucho más peso, la Ley del Derecho a la Información de 2005.¹² Como una ONG con sede en India, logró asimismo cumplir tareas de observación de los derechos humanos en el estado de Gujarat, después de numerosos asesinatos y actos de intimidación de la comunidad musulmana.

La CHRI ha continuado implementando programas en otros países, especialmente en África, así como asesorando al Commonwealth y a varios gobiernos, inclusive al gobierno de India. Su perseverancia es el motivo por el cual ha aumentado su notoriedad. Poco después de darse a conocer la Declaración de Harare en 1991, la CHRI comenzó a presionar para su correcta implementación. Cuatro años más tarde, envió a un grupo investigador a Nigeria, que publicó un informe condenatorio de la violación de los derechos humanos bajo la dictadura militar – “Nigeria – stolen by generals” (Nigeria, robada por los generales).¹³ Es importante destacar que cada sección de este informe está encabezada por un extracto relacionado de la Declaración de Harare. Cada gobierno accedió rápidamente una copia de dicho informe en oportunidad de la cumbre de Auckland en 1995, lo que propició el contexto necesario para la rápida adopción delCMAG y de las primeras normas para exigir el cumplimiento de los Principios de Harare.

La CHRI también tuvo un papel fundamental en persuadir a la cumbre de Abuja de 2003 a aprobar una legislación a favor de la libertad de información – lo que ahora se aplica en casi la mitad de los Estados Miembros. Pero no es la única fuerza no gubernamental para la defensa de los derechos humanos en el Commonwealth. Luego de una prolongada lucha, los organismos defensores de la libertad de expresión, respaldados por la CHRI, lograron el compromiso en la cumbre de Coolum en Australia en 2002. En Abuja, una coalición de la Asociación Parlamentaria, la Asociación de Abogados y la Asociación de Magistrados y Jueces, todas del Commonwealth, obtuvieron el reconocimiento a partir de las denominadas Directrices de Latimer House – el ámbito propicio para los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.¹⁴ En Kampala en 2007 quedó de manifiesto que también se estaba dando a los derechos de las personas con discapacitad un gran impulso en el Foro de los Pueblos no gubernamental, y ha existido una presión cada vez mayor para lograr el reconocimiento de los derechos de los homosexuales, que aún están penalizados en la mayoría de los países africanos del Commonwealth, con la notable excepción de Sudáfrica.¹⁵

¿En qué medida los gobiernos miembros acatan las decisiones tomadas por los líderes delCommonwealth, teniendo en cuenta que el Commonwealth oficial no tiene poder coercitivo sobre los Estados, más allá de la suspensión, y que la Secretaría del Commonwealth es en sí misma pequeña?¹⁶ También en el ámbito de los derechos humanos, la mayoría de los gobiernos son parte de instrumentos regionales significativos tales como la Convención Europea, los acuerdos africanos de Derechos Humanos y de los Pueblos y el Sistema Interamericano. Fue llamativo que en 1995, luego de que el régimen militar en Nigeria fuera suspendido en la cumbre delCommonwealth en Auckland, el intento por parte de Nueva Zelanda en las Naciones Unidas condenanado las ejecuciones de Ogoni fuera bloqueado por el grupo africano, con el apoyo de los miembros del Commonwealth. Hubo un intento similar en la Organización Internacional del Trabajo. Nuevamente, la solidaridad popular pudo más que lo compromisos del Commonwealth.

Por lo tanto, el seguimiento varía en forma considerable. Pero es facilitado por una gran interacción del Commonwealth, el uso del inglés y la importancia del derecho consuetudinario. Es posible considerar al Commonwealth como un espacio de debate permanente. En el campo de los derechos humanos, este debate se da entre líderes y sus funcionarios, los Ministros de Justicia, el Foro bienal de Derechos Humanos del Commonwealth, importantes conferencias en todo el mundo para los Abogados del Commonwealth (su conferencia bienal reúne a más de mil abogados), profesores de derecho, magistrados y jueces; y un nuevo encuentro para instituciones nacionales de derechos humanos inaugurada por la Secretaría del Commonwealthen 2007. Estas discusiones e intercambios se traducen en acciones, pero no siempre en forma rápida. Un buen ejemplo de esto es el aumento gradual de leyes de Libertad de Información, que fueron aprobadas por los Jefes de Estados del Commonwealth en Abuja en 2003, como ya se ha mencionado, y que sentaron la base de un proyecto de ley modelo presentado por la Secretaría del Commonwealth.

La amenaza permanente que se plantea en el análisis no gubernamental es la decepción – que las alentadoras palabras de los líderes del Commonwealth en las sucesivas declaraciones no se traduzcan en beneficios inmediatos para los ciudadanos. La CHRI y sus seguidores están luchando por mejorar la transparencia y la calidad de la seguridad ciudadana en todos los países del Commonwealth. En una asociación no militarizada, sino comprometida con la democracia, la seguridad ciudadana y la calidad de las fuerzas de seguridad son cruciales para la buena gobernanza y la protección de los ciudadanos y sus derechos. Es un ámbito en el cual la CHRI y la Unidad de Estudios de Seguridad del Commonwealth han realizado informes, y la HRU de la Secretaría del Commonwealth ha dictado cursos de entrenamiento sobre seguridad.

En 2005 y nuevamente en 2007, el Foro de Derechos Humanos del Commonwealth y el Foro de Pueblos del Commonwealth convocaba a un Grupo de Expertos del Commonwealth para tratar el futuro de la seguridad ciudadana. Este grupo convocado por la Secretaría General delCommonwealth ha sido utilizado con éxito para asuntos concernientes al desarrollo, el medio ambiente y cuestiones sociales. Permite que el Commonwealth pueda unificar criterios, generar consenso y ofrecer elementos y recomendaciones para las decisiones políticas en el futuro.¹⁷ Limitaciones financieras provocaron que el mencionado grupo, que fuera tan utilizado durante la era de Shridath Ramphal como Secretario General (1975-1990), cayera en desuso en las últimas dos décadas.

Un grupo de expertos en aspectos de seguridad ciudadana y policía tendría numerosos elementos a considerar, tales como los problemas relacionados con la transparencia, la corrupción, la neutralidad política y el mal desempeño. Podría también evaluar problemas derivados de una legislación inadecuada o caduca, de delitos cibernéticos y el desafío que plantea la globalización, cómo lograr de la mejor forma un poder de policíapresente en la comunidad así como problemas en las relaciones entre los agentes de policía y los ciudadanos. Las ONG defensoras de los derechos humanos podrían brindar apoyo e información para dicho grupo.

Pero hasta la fecha, la comunidad no gubernamental debe aún lograr persuadir a los gobiernos a analizar la cuestión estratégica del poder de policía en el siglo XXI. Si bien esta es una oportunidad para el Commonwealth, Shridath Ramphal declaró recientemente: “Debemos persuadir a los gobiernos de aprovechar el Commonwealth”.¹⁸ El Commonwealth es un organismo voluntario y una opción, no un conjunto de obligaciones basadas en tratados”.

Lo que el Commonwealth pueda hacer por los derechos humanos depende también del contexto internacional y de las personalidades de quienes la dirigen. En Kampala, los líderes eligieron a Kamalesh Sharma, un diplomático indio que había sido representante de las Naciones Unidas en Timor Oriental, como su quinto Secretario General. Su mandato de cuatro años se inició en abril de 2008. Con gran imaginación, se refirió al Commonwealth como una serie de redes superpuestas y bien adaptadas a la globalización. Sin embargo no fue sincero en sus manifestaciones sobre los derechos humanos al afirmar la necesidad de que la Secretaría diera una mano de ayuda a los gobiernos en lugar de acusarlos. India fue uno de los países que impidió el intento de fortalecer al CMAG en 1999, y en varios temas – Gambia, Sri Lanka, por ejemplo – su opinión no generó ningún impacto político. Cuando generó avances, lo hizo en líneas tradicionales, creando una asociación de órganos gestores de elecciones delCommonwealth destinada a elevar los estándares electorales mediante la presión de los pares.

Al haber trabajado con las Naciones Unidas y conocer la visión internacional acerca delCommonwealth, se dedicó a tratar de vincular al Commonwealth con otros procesos. Fue entonces que organizó una reunión en Londres en 2008 sobre la reforma institucional internacional, particularmente en el plano financiero. Lamentablemente, tuvo escasa influencia, si es que la tuvo, sobre los esfuerzos por combatir la crisis financiera global posterior al colapso del banco Lehman Brothers.

En la cumbre celebrada en Puerto España, en noviembre de 2009, hizo un gran intento para contribuir en el debate sobre el cambio climático y el medio ambiente, apenas unos días antes de la siguiente cumbre de Copenhague. El Secretario General de Naciones Unidas, el presidente Sarkozy y el Sr. Rasmussen, Primer Ministro Danés que presidió en Copenhague llegaron a Trinidad para hablar con los líderes del Commonwealth. Uno de los resultados fue que muchos más líderes asistieron a la reunión de Copenhague y que se propusieron dos ideas específicas – un fondo para la adaptación del clima y la ayuda específica para los Estados pequeños y vulnerables. Sin embargo, el Sr. Sharma no concurrió a Copenhague, donde los Estados delCommonwealth se dividieron en función del interés nacional. Si se la compara con organismos como el Banco Mundial, o con agencias especializadas de las Naciones Unidas, la Secretaría delCommonwealth cuenta con muy limitados recursos humanos y financieros para cumplir los objetivos de sus agendas.

3. Conclusión

Inesperadamente, en una asociación post-colonial, el Commonwealth está contribuyendo en el tema de los derechos humanos. Esta no es un área de gran actividad para ‘la Francophonie’, el organismo post-colonial francés que hoy es numéricamente mayor pero menos coherente que elCommonwealth. El compromiso asumido por el Commonwealth ha sido impulsado principalmente por intereses no gubernamentales y de los medios, y por los restos del imperio y del derecho consuetudinario – inquietudes sobre el racismo, derecho al desarrollo, y el deseo de que las nuevas organizaciones políticas independientes amplíen en lugar de restringir las libertades civiles. Nuevas ideas originarias de India y Sudáfrica para la incorporación de derechos socio-económicos se han difundido en todos los países del Commonwealth. La naturaleza orgánica y estratificada del Commonwealth está facilitando el cambio. Sin embargo, el débil compromiso de los gobiernos y los escasos recursos puestos a disposición de las instituciones intergubernamentales probablemente prolonguen la insatisfacción de la sociedad civil: el potencial de cooperación del Commonwealth en el ámbito de los derechos humanos, como en otros tantos, seguirá siendo mayor de lo efectivamente logrado hasta la fecha. Las ONG se ven forzadas a asumir aún más responsabilidades. Estos asuntos tal vez deban ser evaluados más a fondo por el Grupo de Personas Eminentes, establecido luego de la cumbre de Puerto España, destinado a diseñar nuevos rumbos para el Commonwealth, con mayor cooperación entre sus entes gubernamentales y no gubernamentales. Valga como ejemplo la recientemente establecida Comisión de Ramphal sobre Migración y Desarrollo, presidida por P. J. Patterson, el ex Primer Ministro de Jamaica, que si bien es independiente de la Secretaría, está enfocada en elCommonwealth y ha recibido financiación tanto de la Secretaría como de la Fundación.¹⁹

Es posible que los cambios políticos en el Reino Unido ayuden al Commonwealth a obtener mayor relevancia, inclusive en su labor en el ámbito de los derechos humanos. A raíz de una decisión tomada en Puerto España, el aporte presupuestario del Reino Unido a la Secretaría se incrementó del 30 al 31,4 por ciento. El nuevo gobierno de coalición surgido luego de una elección indecisa en mayo de 2010, tiene dos miembros prominentes (Vince Cable, un demócrata liberal, y Lord Howell, un conservador) que tienen visiones actualizadas sobre el Commonwealth y su potencial. El mayor apoyo del Reino Unido, sumado al mayor compromiso de India, podrían ayudar a la asociación a lograr un impacto global más efectivo.