Abogacía estratégica en Derechos Humanos

2. El contexto de la abogacía de derechos humanos en Brasil

El actual estadio de desarrollo de la abogacía de derechos humanos en Brasil fue influenciado
profundamente por al menos tres factores fundamentales: 1) el legado de los sectores de vanguardia (liberales / católicos / izquierda) de la abogacía que se empezó a formar en la lucha por el abolicionismo y que actuaron de manera contundente en la protección de los derechos políticos y civiles dentro de un contexto de regímenes autoritarios (1937-1945; 1964-1985), y que tuvieron asimismo protagonismo en la lucha por los derechos laborales durante el siglo pasado; 2) el proceso constituyente que ocurrió a fines de la transición a la democracia, que culminó con la adopción de la Constitución de 1988, marcada por una generosa carta de derechos; 3) finalmente, no se puede dejar de lado, el proceso de globalización e internacionalización con la expansión de un discurso más cosmopolita sobre derechos y sustentabilidad.

2.1 La tradición brasileña de la abogacía en derechos humanos

Con relación al primero de estos factores, hasta el año 1998, la actuación de los sectores progresistas de la abogacía se movilizó en tres ciclos, en los que los abogados utilizaron el sistema jurídico como un instrumento de protección a los derechos y de cambio social.

Inicialmente, entre 1850 y 1950, hubo una intensa abogacía de carácter predominantemente liberal. La campaña por la abolición de la esclavitud y la actuación de abogados como Luiz Gama, inauguró la abogacía de interés público en Brasil (MALHEIRO, 1944). A través del uso de una estructura jurídica adversa, Luiz Gama creó una red de abogados y organizaciones de solidariedad, asimismo, forjó innovadoras estrategias de abogacía para libertar esclavos africanos traídos ilegalmente a Brasil a partir de 1831, niños nacidos de padres esclavos a partir de 1871 y esclavos que intentaron comprar su libertad de acuerdo al decreto de 1871.

Ruy Barbosa, que también participó activamente de la campaña abolicionista, al lado de figuras como Joaquim Nabuco, simboliza un segundo paso en la construcción de nuestra tradición liberal en la lucha por los derechos. Como Senador y periodista Ruy promueve los derechos de disidentes políticos, inclusive de sus opositores. Asimismo, en su condición de abogado, Ruy Barbosa tendrá una intensa actuación frente a la Suprema Corte, confiriéndole un papel dentro del arreglo institucional brasileño, especialmente por la interposición de innúmeros habeas corpus en defensa de los disidentes políticos, de las víctimas del arbitrio resultante de la sucesión de estados de excepción e incluso de personas comunes que caían en las redes del precario sistema jurídico de la Primera República (RODRIGUES, 1965). Dentro de esta misma tradición Sobral Pinto y Evandro Lins e Silva se destacarán durante el “Estado Novo”, en la lucha por los derechos civiles y políticos de aquellos que se oponían al régimen de Vargas (DULLES, 2007).

Un tercer momento de esta onda liberal progresista, que prevaleció durante el Régimen Militar (entre 1964 y 1985), estaba compuesto por abogados mayoritariamente vinculados a los sectores de la izquierda de la Iglesia Católica y a su amplia red de centros de derechos humanos en todo el país. En 1973, se fundó la Comisión de Justicia y Paz de San Pablo bajo el auspicio de Don Paulo Evaristo Arns, arzobispo de San Pablo. La Comisión de Justicia y Paz formó en aquellos años una red de abogados para defender los derechos de presos políticos y sus familiares (CANCIAN, 2005). Estos abogados actuaban especialmente frente a la Justicia Militar, donde se concentraban las causas relativas a los perseguidos por el régimen.

En este período, surge también una corriente compuesta por abogados de orientación más radical, con una actuación vinculada a los sindicatos y movimientos de trabajadores rurales sin tierra. Muchos de estos abogados también estaban vinculados a la Iglesia Católica, pero bajo la influencia de la teología de la liberación – inclusive cooperaban con partidos políticos de izquierda. El MST (Movimiento sin Tierra), por ejemplo, todavía activo en el actual escenario político brasileño, fue fundado por grupos religiosos progresistas (STÉDILE, 1997). Este movimiento surgió como una respuesta a las rígidas restricciones que el régimen militar le imponía a los movimientos sociales. El MST creó su propio departamento jurídico con el objetivo de dar soporte a sus actividades y proteger a sus líderes que se involucraban sistemáticamente en enfrentamientos con la policía y con los propietarios de tierras.¹ También tiene origen en este proceso la RENAP (Red Nacional de Abogados y Abogadas Populares), en funcionamiento hasta los días de hoy, formada por abogados de base y responsable de construir estrategias jurídicas y de asistir jurídicamente al MST en todo Brasil (CAMPILONGO, 1991).

Finalmente, otra parte importante del movimiento de abogacía del movimiento jurídico de interés público que empezó a destacarse antes de la Constitución de 1988 la representa el movimiento de trabajadores urbanos. Un elemento embrionario de este movimiento fue el Frente Nacional del Trabajo, constituido por más de sesenta jóvenes abogados laborales, de los más variados matices políticos pero predominantemente de la izquierda católica, que proporcionaba asesoría jurídica a los sindicatos independientes en todo Brasil (JESUS, 1967). Muchos de ellos, en confluencia con abogados oriundos de la izquierda partidaria, contribuyeron para organizar un departamento jurídico en el Sindicato de São Bernardo y posteriormente en la CUT (Central Única de Trabajadores).

Estas corrientes, no solo influenciaron lo imaginario y establecieron la tradición de nuestra abogacía de interés público, sino que también influenciaron la propia renovación de nuestro edificio constitucional en 1988. En el nuevo texto hubo una reconfiguración de expectativas normativas, en el campo de los derechos y también nuevos  actores institucionales pasaron a actuar en el campo de la abogacía de  interés público.

2.2 El impacto de la Constitución en la abogacía de derechos humanos

La constitución de 1988 se caracteriza por la adopción de una extensa carta de derechos, la previsión de instrumentos procesales innovadores, la aproximación con el derecho internacional de los derechos humanos y la reconfiguración de algunas instituciones vinculadas a la aplicación de la ley, como el Ministerio Público y las Defensorías Públicas. Este hecho alteró significativamente el mapa de la abogacía de interés público en Brasil. Mucho más que una abogacía en las lagunas de la ley y que luchaba por la alteración del marco legislativo, la abogacía de interés público pasó a concentrarse en la efectividad e implementación de los derechos amparados por la Constitución de 1988.

Es importante mencionar que la Constitución de 1988 se contrapuso a un pasado reciente marcado por un gobierno autoritario y a una larga historia de injusticia social y desigualdad existente en Brasil. La Constitución de 1988, también adoptó una línea directriz orientada  al objetivo de lograr un cambio social atribuyéndole al Estado un papel central en la promoción del bienestar social y desarrollo económico (BONAVIDES; ANDRADE, 1991).

La más importante innovación de la Constitución de 1988, para los fines que se propone este artículo, es la carta de derechos, extremadamente generosa y amplia. Incluye tanto derechos civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales, además de conceder derechos a los grupos en situación de vulnerabilidad como los pueblos indígenas, las personas mayores y los niños. La Constitución también reconoció un nuevo conjunto de derechos relacionados al medioambiente y a las relaciones de consumo, asimismo, siguió las directrices de la carta internacional de derechos, pos 1948. Sin embargo, su lenguaje y foco mantienen la tradición de fuerte intervención social del Estado que data de la Era Vargas.²

Existen algunas características importantes del régimen brasileño de derechos fundamentales que deberían mencionarse aquí. De acuerdo al artículo 5º, Párrafo 1º, todos los derechos fundamentales tienen aplicación inmediata, superando una doctrina constitucional tradicional que también encuentra respaldo en el derecho internacional de derechos humanos, según la cual los derechos económicos y sociales deberían ser vistos como dispositivos programáticos y complementarios. Combinado con el artículo 5 o, XXXV, que establece que la ley no puede excluir de la apreciación del Poder Judicial cualquier lesión o amenaza a un derecho fundamental, queda claro el motivo por el cual el Poder Judicial pasó a desempeñar un papel político tan importante después de la promulgación de la Constitución de 1988. Tanto las acciones positivas de los poderes legislativo o ejecutivo, como la omisión para implementar o regular tales derechos pudieron ser objeto de revisión por el Poder Judicial. El aspecto importante de la arquitectura de nuestros derechos fundamentales fue la protección especial que recibió el artículo 60, par. 4º IV, ante las amenazas resultantes de las enmiendas constitucionales.

Pese a estos avances, es necesario reconocer que la Constitución Federal de 1988, dejó de contemplar una rama importante de derechos, en especial aquellos relacionados a una agenda más contemporánea, vinculada a la cuestión de género. Temas como los derechos reproductivos, la unión civil homosexual y el aborto no están contemplados en la Constitución, como resultado de la articulación de los sectores religiosos en el proceso Constituyente.

Por otro lado, en varias ocasiones, la ingeniería constitucional del federalismo brasileño, ha mostrado ser un obstáculo para la implementación plena de los derechos humanos, en especial de los derechos civiles. Tal como fue formulada originariamente en la Constitución de 1988, la competencia para investigar los crímenes contra los derechos civiles, homicidio y tortura, por ejemplo, quedó concentrada en la esfera provincial. Para crímenes contra los derechos humanos cometidos por la policía provincial, por ejemplo, será la propia policía “investigada” quien promoverá las investigaciones. Esta proximidad, e incluso contradicción entre las instituciones perpetradoras y las instituciones responsables por la investigación y enjuiciamiento de estos crímenes, ha sido uno de los factores que ha contribuido a la impunidad de las violaciones a los derechos humanos.

Solamente en 2004, con la enmienda Constitucional 45, llamada de Reforma del Judicial, se añadió la previsión constitucional de federalización de las causas que involucraran graves violaciones a los derechos humanos, o sea, se traslada la competencia de juzgar a la justicia federal. Aunque es un instrumento absolutamente central para la protección de los derechos humanos y un avance significativo en el arreglo institucional destinado a esta protección, la institución que autoriza este traslado es el Superior Tribunal de Justicia, siendo el Fiscal General de la República el único autorizado a presentar tal solicitud. Las consecuencias que esta limitación implica en el uso del recurso, son evidentes: desde 2004, el Fiscal General de la República autorizó solamente dos causas para recurso de federalización y el tribunal aceptó solamente una.³

La Constitución de 1988 también previó nuevos instrumentos jurídicos capaces de permitir la implementación de estos derechos, entre ellos el mandato de injunção y el habeas data, y estipuló nuevas hipótesis para el uso de los instrumentos jurídicos ya consagrados, como el mandato desegurança y la acción civil pública, además de haber reconocido otros instrumentos igualmente tradicionales, como el habeas corpus.

Además de estos instrumentos constitucionales específicos de protección de los derechos, la Constitución redefinió la misión y la competencia del Ministerio Público y la Defensoría Pública. Tales cambios hicieron que estas instituciones se tornasen actores centrales en la promoción del derecho de interés público en Brasil.

De acuerdo al artículo 127 de la Constitución Federal de 1988, el Ministerio Público se tornó “institución permanente, esencial a la función jurisdiccional del Estado, incumbiéndole la defensa del orden jurídico, del régimen democrático y de los intereses sociales e individuales indisponibles”, en otras palabras de la defensa del interés público y de los derechos fundamentales (MACEDO JR., 1999). En las últimas dos décadas después de la promulgación de la Constitución Federal de 1988, miembros del Ministerio Público participaron de diversas redes involucradas en casos de interés público, principalmente en lo referente a los derechos ambientales, de consumidores, niños e indígenas. La mayoría de las causas de interés público que llegaron al Poder Judicial brasileño pasaron por ese canal (ARANTES, 1999). Con el pasar del tiempo, la alta expectativa sobre el papel del Ministerio Público como defensor por excelencia del interés público, ha disminuido entre las organizaciones de la sociedad civil. De hecho, no hay ningún mecanismo eficaz por el cual las organizaciones de la sociedad civil puedan presionar a los integrantes del Ministerio Público a actuar en una determinada circunstancia. En razón de ésto, no se puede considerar al Ministerio Público la única opción para los casos de interés público.

Por otra parte, la Defensoría Pública, instituida después de la Constitución de 1988, constituye el segundo conjunto de agencias públicas encargadas directamente de promover el derecho de interés público en Brasil. En términos del artículo 5º, LXXIV de la Constitución de 1988, el “Estado prestará asistencia jurídica integral y gratuita a los que comprueben insuficiencia de recursos” y para asegurar el cumplimiento de este derecho, la Constitución determinó que los gobiernos provinciales y federal deberían instituir Defensorías Públicas. Esta institución es considerada “esencial a la función jurisdiccional del Estado, incumbiéndole la orientación jurídica y la defensa en todos los grados, de los necesitados, en la forma del art. 5º, LXXIV”.

Las Defensorías Públicas, justamente por el carácter constitucional de asistencia jurídica a los necesitados, actúa en diversas ramas del derecho, abarcando desde temas de familia hasta temas de derechos reales, cuestiones criminales y civiles, con un volumen exorbitante de causas, considerando los pocos y escasos recursos físicos y humanos (CUNHA, 2001). Esto, muchas veces, le ha impedido a las Defensorías Públicas concentrar sus actividades en una abogacía estratégica de derechos humanos, tendiente a alterar significativamente las prácticas institucionales violadoras de derechos humanos. Sin embargo, e incluso con dificultades, no se puede dejar de reconocer la importancia de las Defensorías Públicas y los avances logrados con su actuación como, por ejemplo, la actuación contra los desplazamientos forzados en Río de Janeiro.⁴

Asimismo, la Constitución incorpora, expresamente, el lenguaje internacional de derechos humanos. El artículo 4º establece que el Gobierno Brasileño debe tener en cuenta los derechos humanos en su política exterior; el art. 5º, § 2º proclama que los derechos expresamente consagrados en el texto constitucional no excluyen otros que resulten de los principios y del régimen por ella adoptados o aquellos listados en los tratados internacionales de los cuales Brasil forme parte. Abre, de este modo, la posibilidad de incorporar el Derecho Internacional de Derechos Humanos al ordenamiento jurídico brasileño.

De hecho, solamente después del fin del régimen militar en 1985 y de la elección indirecta del primer presidente civil, el gobierno brasileño pasó a suscribir los principales tratados de derechos humanos. Sin embargo, la ratificación de estos tratados se realizó después de que se adoptó la nueva Constitución.

Con la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos, en 1992, y la aceptación de la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1995, muchas organizaciones, tanto del ámbito interno, como externo, empezaron a usar este mecanismo internacional como una alternativa para superar la inercia del sistema jurídico brasileño en lidiar con las violaciones sistemáticas a los derechos humanos cometidas por el nuevo gobierno democrático. Este factor alteró la conformación de la abogacía de interés público en Brasil.

En el camino del nuevo momento constitucional e inspirados por los avances normativos en el plano internacional, los movimientos de defensa de derechos humanos presionaron al Congreso para realizar una serie de cambios legislativos en el campo de los derechos humanos. Estas normas infraconstitucionales plantean cuestiones importantes como, por ejemplo, los derechos de niños y adolescentes (1989), derechos de personas con discapacidad (1989), crímenes de racismo (1989), sistema de salud (1990), seguridad social (1991), derecho a la educación (1990), acceso irrestricto a los medicamentos para el tratamiento del VIH (1996), tortura (1997), reforma agraria (1993), entre otros asuntos igualmente relevantes.
Pese a la existencia de este marco normativo que ofrece garantías en el plano constitucional, internacional e infraconstitucional, las violaciones a los derechos humanos continúan siendo una realidad en el país.
En el campo de los derechos sociales, usando la educación apenas como ejemplo, datos del 2009 apuntan que el 52% de los alumnos de 1º a 4º grado (enseñanza primaria) son analfabetos funcionales, o sea, son analfabetos o tienen una alfabetización rudimentaria⁵ (INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2011). Entre los alumnos de 5º a 8º grado (enseñanza primaria), el 24% de los analfabetos son analfabetos funcionales. Con relación a la salud, las enfermedades como la malaria, por ejemplo, afectan a 500 mil personas por año en la región endémica de la Amazonía, casi un millón de personas contrajeron dengue en el 2010 y la tuberculosis provoca aproximadamente 5 mil muertes por año (BRASIL, 2010).

Con relación a los derechos civiles, la violencia policial y las ejecuciones sumarias y arbitrarias todavía se “practican ampliamente” (UNITED NATIONS, 2010). Por otra parte, la tortura y las condiciones degradantes de detención están presentes en una buena parte de las instituciones de privación de la libertad en Brasil, de adultos y adolescentes. Recientes visitas del Consejo Nacional de Justicia a los establecimientos de internación de adolescentes en el país, comprobó que la superpoblación carcelaria y la práctica de tortura, aún son una triste realidad (BRASIL 2011a).⁶

Episodios de violencia y violaciones a los derechos humanos, abarcan grupos determinados de la sociedad brasileña, considerados grupos vulnerables. Negros, mujeres, niños, indígenas, quilombolas , personas con discapacidad y la comunidad LBGTT están más expuestos a ser víctimas de violaciones a sus derechos humanos.

A modo de ejemplo, la población negra de Brasil es más pobre, tiene menos acceso a los servicios esenciales y a la educación. Para que se tenga una idea de la fuerza con que el racismo alimenta la desigualdad, el Brasil blanco tendría un IDH (Índice de Desarrollo Humano) alto, de 0,814 y el Brasil negro, de población parda y negra, tendría un IDH de 0,703. Si fueran dos países distintos estarían separados por 61 posiciones en el ranking del desarrollo humano (CICONELLO, 2008). Las mujeres negras, a su vez, además de recibir menores salarios para las mismas funciones, está comprobado que reciben atención médica de peor calidad, con menos anestesia y menos atención ginecológica, por ejemplo (LEAL; GAMA; CUNHA, 2005).

El proceso constitucional de expansión de derechos que apuntan a contribuir a la superación del arbitrio de las diversas formas de jerarquización social, impactó directamente en la litigiosidad en Brasil. Esto no significa, sin embargo, una ampliación proporcional de acceso a la justicia; el promedio nacional de la relación entre las personas necesitadas del servicio de asistencia jurídica gratuita y sus defensores es de un Defensor Público cada 32 mil personas (1:32.044) (BRASIL, 2008). La abogacía pro bono , que podría ser una alternativa para el grave problema de acceso a la justicia, es vista con resquemores por la Orden de los Abogados de Brasil, cuya reglamentación actual permite la abogacía gratuita sólo para las organizaciones carentes del tercer sector.⁷

El aumento de litigios percibido en los últimos años en la sociedad brasileña, que pasó de 5,1 millones de nuevas causas en la justicia provincial, federal y laboral en 1990, a 24,5 millones de nuevas causas en el 2010, tampoco representó una plena democratización de acceso al poder Judicial. Un sondeo reciente detectó que los mayores litigantes en los tribunales brasileños son los organismos público provinciales, federales y los bancos privados (BRASIL, 2011b),⁸ aunque una parte significativa de estas causas provengan de demandas de consumidores.

El hecho es que los avances normativos destinados a los derechos humanos a partir de 1988 no generaron un movimiento considerable de litigio en su defensa. Excepto actuaciones relevantes, pero no sistemáticas, de las Defensorías Públicas y del Ministerio Público, poquísimas organizaciones de la sociedad civil se han dedicado al litigio en derechos humanos.

2.3 El impacto de la agenda internacional en la abogacía de derechos humanos

Es difícil entender la trayectoria reciente de la abogacía de derechos humanos en Brasil sin tener en cuenta los debates, movimientos y tratados elaborados en la esfera internacional en las dos últimas décadas. Aunque, a partir de 1988 las instituciones públicas se han destacado considerablemente en el campo del litigio de derechos humanos, varias organizaciones pasaron a dialogar intensamente con el movimiento internacional de derechos humanos.

A pesar de que el movimiento de derechos humanos ganó fuerza después de la Segunda Guerra Mundial con la creación de las Naciones Unidas en 1945, la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948 y otros tratados internacionales de derechos humanos que tornaron jurídicamente vinculantes los objetivos ya enunciados en la Declaración Universal; en Brasil, el lenguaje internacional de los derechos humanos solamente pasó a utilizarse después del régimen militar. Esto se debe tanto al aislamiento que generó el régimen autoritario, como al impacto de la Guerra Fría. En el ámbito de las Naciones Unidas, la lógica de la Guerra Fría contribuyó al debilitamiento de la actuación de la mayoría de los movimientos de derechos humanos. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, establecida por la Organización de los Estados Americanos, era el único mecanismo internacional actuante en el continente americano. Vale destacar, que en la época, Brasil no había ratificado ninguno de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos, ni siquiera la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969.

Solamente después del fin del régimen militar en 1985 y la elección indirecta del primer presidente civil, el gobierno brasileño pasó a suscribir los principales tratados de derechos humanos. La ratificación de estos tratados, sin embargo, se realizó después que se adoptó la nueva Constitución. Todo el movimiento para que el gobierno brasileño ratificase los principales tratados internacionales de derechos humanos y los acuerdos con las organizaciones internacionales de derechos humanos que empezaron a actuar en el país después del fin del período militar, inspiró la creación de nuevas organizaciones con una misión claramente más direccionada a la promoción de los derechos humanos.

Con la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos, en 1992, y la aceptación de la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1995, muchas organizaciones, tanto en el ámbito interno como externo, empezaron a usar este mecanismo internacional como una forma de superar la inercia que el sistema jurídico brasileño demostraba al lidiar con las violaciones sistemáticas a los derechos humanos, cometidos por el nuevo gobierno democrático (SANTOS, 2007).

En los años noventa, hubo varias conferencias de las Naciones Unidas que impulsaron, en el ámbito global, una nueva corriente de ideas que influenciaron a los movimientos sociales y la práctica de las organizaciones de derechos humanos en Brasil. La Conferencia sobre medioambiente en 1992, la Conferencia sobre Derechos Humanos en 1993, la Conferencia sobre Desarrollo Social en 1995, la Conferencia sobre Mujeres en 1995, la Conferencia sobre Asentamientos Humanos en 1996 y la Conferencia sobre Racismo en 2001. Todas ellas fomentaron distintas formas de intercambios y el flujo de ideas en el ámbito internacional entre los movimientos sociales, organizaciones e incluso hasta en los agentes estatales alrededor del mundo. Estas conferencias internacionales, a diferencia de las que se habían realizado anteriormente, movilizaron millares de grupos de la sociedad civil y defensores de los derechos humanos de todo el mundo, no solo con la intención de participar en esas reuniones, sino también para articular propuestas de la sociedad civil, y exigir que los Estados asuman una posición sobre estos asuntos. Durante las reuniones preparatorias para las conferencias, organizaciones y defensores de los derechos humanos con actuación en el ámbito nacional en sus respectivos países, empezaron a interactuar con las organizaciones y defensores de otros países y regiones. Asimismo, se abrieron nuevos frentes de diálogo en el ámbito internacional, que permitieron que se vislumbraran nuevas formas de compromiso con la política internacional, formas éstas que no fueron monopolizadas por los Estados, ni tampoco controladas en el ámbito de la sociedad civil por grandes organizaciones transnacionales del hemisferio norte. (NADER, 2007).

A partir de la manifestación de las organizaciones brasileñas en esta nueva etapa de internacionalización de los derechos humanos, que no se limitó a los agentes del Estado, muchas organizaciones brasileñas, entre ellas Conectas, empezaron considerar en la formulación de sus líneas de acción, a las instituciones internacionales e incluso las estrategias de organizaciones similares.

3. El Programa de Justicia de Conectas: Artigo 1º

Dentro de este contexto político institucional y con la influencia de esas diferentes tradiciones es que en junio del 2003, Conectas decidió organizar un programa de abogacía estratégica,⁹ llamado Artigo 1º, como referencia al Artículo 1º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos “todos nacen libres e iguales en dignidad y derechos.¹⁰

Desde el comienzo del Artigo 1º – Conectas, se adoptaron dos focos principales de actuación: i) abogacía intensiva estratégica, con el objetivo de desestabilizar las prácticas institucionales sistémicas de violación a los derechos humanos; ii) abogacía constitucional estratégica, cuyo objetivo es proteger los avances legislativos ante una amenaza de retroceso, en el Supremo Tribunal Federal, así como el litigio con el objetivo de ampliar el alcance de derechos de los grupos injustificadamente excluidos del texto constitucional.

3.1 Litigio sistémico y las violaciones persistentes de derechos humanos

Las violaciones sistemáticas a los derechos humanos, atrincheradas en prácticas institucionales duraderas, presentan enormes dificultades para su modificación, tanto para los actores sociales comprometidos con su cambio, como para las autoridades que las apoyan.

La opción por utilizar un gran número de medidas de distinta naturaleza, pero que apuntan a atacar una cuestión específica, tienen como objetivo la desestabilización de las prácticas de violaciones sistemáticas ya incorporadas, enfrentar las violaciones persistentes a los derechos humanos y alterar prácticas arraigadas en las instituciones brasileñas. Se busca, a través de las demandas judiciales, obligar a estas instituciones a perfeccionar sus procesos de control, transparencia y participación. La práctica sistemática de violación a los derechos humanos de estas instituciones presupone el mal funcionamiento de los mecanismos de control, de manera que la impunidad es el elemento central en la perpetuación de las violaciones.

Para esto, se diseñó una doble estrategia: acciones que apuntan a probar y cuestionar directamente los procesos de control y transparencia de las instituciones y acciones que apuntan a imponer condenas financieras altas a esas instituciones, como reparación a las víctimas, y con eso explorar el carácter pedagógico de las indemnizaciones.

El área temática que se escogió, entre las violaciones persistentes de derechos humanos, fue la violencia institucional contra adolescentes en los sistemas de privación de la libertad en el estado de San Pablo.¹¹ Fueron varios los motivos para esta elección: se trataba de un área con evidentes y profundas violaciones a los derechos humanos, reconocidas en el ámbito nacional e internacional a través de los informes de las organizaciones y de los sectores públicos, la gestión centralizada de estas unidades favorecía una acción sistemática por parte de Conectas; y ya había a mediados del 2003, acuerdos establecidos con las organizaciones de víctimas y familiares de las víctimas,¹² en especial Amar–Asociación de Madres y Amigos de Niños y Adolescentes en Riesgo, construidas en proyectos coordinados por el Ilanud – Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente.¹³

Aliada a las organizaciones de defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, Conectas pasó a realizar visitas e inspecciones periódicas a las unidades de privación de la libertad, y obtuvo directamente de los adolescentes, la información y constataciones sobre las violaciones a los derechos humanos. Del año 2003 al 2008, estas visitas abarcaron aproximadamente el 70% de las unidades de privación de la libertad del estado de San Pablo.

A partir de las visitas e inspecciones a las unidades de internación, Conectas pasó a activar judicialmente las instancias oficiales de investigación de las violaciones a los derechos humanos, con el objetivo de poner en funcionamiento los instrumentos de control existentes para que se propiciara una restructuración institucional. A partir de la constatación de la precariedad e inoperancia de los mecanismos de control institucional, como ya se esperaba, en los casos de violaciones de derechos humanos acompañados por Conectas, fue posible construir acciones judiciales que apuntaban a perfeccionar estos mecanismos.

En este sentido, se destacan tres paquetes de acciones judiciales que lograron, a través del litigio y de las decisiones judiciales, perfeccionar e instituir mecanismos de control, transparencia y participación de las instituciones de privación de la libertad en el estado de San Pablo.

Un primer paquete de acciones se refiere a los “mandatos de segurança” impetrados por los familiares de las víctimas de violaciones a los derechos humanos contra las decisiones administrativas que les negaban acceso a los procedimientos internos de investigación de la responsabilidad de los agentes públicos por violaciones a los derechos humanos, dentro del ámbito de la Corregedoria de la Febem Fundación Estadual para el Bienestar del Menor (Actual Fundación Casa – Centro de Atendimiento Socioeducativo al Adolescente).¹⁴

Estos “mandatos de segurança” tenían como objetivo afirmar el derecho de los adolescentes víctimas de violaciones a los derechos humanos y de sus familiares a tener acceso y participar de estos procesos. En las decisiones, el Judicial brasileño afirmó:

Derecho ostensible y cierto plenamente amparable por el “mandato de segurança”. Existencia, además, de garantía constitucional de acceso a las informaciones que también resultó lesionado. Todo indica que el Estado falló en la preservación de la vida del adolescente por él custodiado y que opuso indebidos óbices a sus familiares, impidiéndoles acceder a la información de la causa que investigaba la referida muerte. Obstáculo inaceptable que no puede perpetuarse en razón de la excesiva formalidad o apego a filigranas jurídicas. Fuera el derecho del apelante de acceso a la información relativa a la muerte de su hijo, existe el verdadero deber del Estado de prestar las debidas aclaraciones. Sentencia que debe ser reformada a fin de que sea concedida la seguridad, que permita al apelante acceso a la extracción de copias y obtención de certificados de la investigación relativa a la muerte de su hijo. Apelación promovida para concederse la orden.
(SÃO PAULO, 2005).

Después de reiteradas acciones y decisiones judiciales, la Fundación Casa y el Juzgado de la Infancia de San Pablo reformularon su concepción y pasaron a garantizar el acceso y la participación de las víctimas y de sus familiares en los procedimientos administrativos. El uso de este camino por las víctimas podría surtir efectos en la práctica institucional de la Fundación Casa, en especial en la ruptura de un ciclo de impunidad.

Otro paquete de acciones se refirió a la autorización y a las prerrogativas de las organizaciones de derechos humanos en las visitas e inspecciones a las unidades de privación de la libertad. Con el pasar de los años y la intensificación de las denuncias por violaciones a los derechos humanos, la Fundación Casa empezó a obstaculizar la entrada de las organizaciones en las unidades, hasta que en 2005, prohibió la entrada de las organizaciones que no tuvieran convenio de manera general.

Esta prohibición explícita y la ausencia de una política definida sobre las fiscalizaciones, llevó a Conectas, en alianza con otras organizaciones de defensa de los derechos de los niño/as y adolescentes, a plantear una acción civil pública, con el objetivo de obligar a la Fundación CASA a crear una política de fiscalización y transparencia adecuada a las reglas internacionales de protección a los derechos humanos, especialmente el Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura. La acción obtuvo éxito en grado de apelación y la decisión del Tribunal de Justicia destacó la importancia del trabajo de las ONG en la defensa de los derechos humanos:

(…) No cabe duda de que es deber de todos, y no sólo del Estado, asegurarles a niños/as y adolescentes losderechos innatos de la personalidad, como el derecho a la vida, a la salud, a la integridad física etc. La propia Constitución Federal deja eso bien claro en sus artículos 1º, III, 204 y 227. De este modo, aplicando el Estado a los menores infractores medidas socioeducativas que apunten a su madurez, a la toma de conciencia de sus errores y a su resocialización, existe, de cierta forma, no solo el deber participativo de toda la población, incluidas obviamente, las entidades no gubernamentales, sino también un derecho de todos de verificar si tales objetivos se están alcanzando, o, por lo menos, si para ello, se están realizando esfuerzos (…) Si por un lado la acusada debe tener libertad para planear y ejecutar sus programas de protección, no tiene el derecho de prohibir que las asociaciones no gubernamentales, que actúan en la protección de los niños/as y adolescentes, tengan acceso a los menores y a los locales donde están internados. Cuando la Fundación CASA actúa de esa manera, viola el principio de la transparencia que debería conducir su actuación; debería ella misma ser la primera en dejar claro que no existe en sus unidades ninguna violación a los derechos previstos en el artículo 124 del Estatuto de los Niño/as y Adolescentes. (…) Se proveeel recurso, permitiéndose a las actoras y demás asociaciones no gubernamentales con los mismos objetivos, el ingreso a las unidades de internación de la Fundación CASA, respetadas las demás normas eventualmente existentes, o a ser editadas.
(SÃO PAULO, 2008).

Ésta, tal vez sea la sentencia más relevante que se obtuvo en ese período y eso por diversos motivos: se adoptó en un procedimiento colectivo, lo que amplia el impacto y la amplitud de la acción, e impone a la Fundación Casa una obligación clara de crear los medios de control, transparencia y participación.

Finalmente, en un tercer paquete de medidas, se cuestionaron las malas condiciones de detención de las unidades de internación a partir de las violaciones a las reglas generales de edificación y atención. Con esto se cuestionaron diversas unidades en las que no había equipos de seguridad contra incendios, por ejemplo, favoreciendo la clausura judicial de las unidades insalubres. Esta actuación favoreció la condena oficial del Estado Brasileño por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en diciembre de 2005, en una causa propuesta en conjunto con un grupo de ONG.¹⁵ Esta demanda se presentó ante el sistema interamericano, en nombre de 4.000 adolescentes de la unidad de internación de la Fundación Tatuapé, conocida por someter a los internos a condiciones de tratamiento infrahumano. Después del fracaso del gobierno brasileño para implementar las medidas establecidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (entre ellas, reparación a las víctimas, cierre de la unidad de internación y responsabilización de los perpetradores de las violaciones), la causa fue encaminada a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Corte confirmó las mismas medidas enunciadas por la Comisión y exigió la desactivación del Complejo Tatuapé, lo que finalmente ocurrió en diciembre de 2006.

La segunda estrategia utilizada por Conectas fue intentar a través del litigio, ampliar las indemnizaciones para las víctimas de violaciones a los derechos humanos, como una forma de revertir un proceso de banalización de las violaciones perpetradas por el Estado. En cierta medida la aplicación de las sentencias condenatorias de alto valor financiero apuntan para la gravedad del hecho, y la necesidad de combatir tales prácticas.

En relación a estos pedidos de indemnización por daños morales, producto de

las ejecuciones extrajudiciales y sucesos de tortura en las unidades de internación de la Fundación, hubo muchas victorias. Artigo 1º– Conectas logró transformar el patrón del Tribunal de Justicia de San Pablo en cuanto al valor de las indemnizaciones que se pagan a causa de la pérdida de vida o de tortura. En un primer momento, las sentencias determinaban el pago de valores exiguos, alrededor de R$30.000 a la familia de víctimas fatales de las acciones del Estado. A partir de un intenso trabajo de Conectas, los magistrados fueron alterando sus perspectivas con relación a la obligación del Estado de garantizar la vida de aquellos que se encuentran bajo su custodia. Los valores pagos, en promedio, a título de indemnización, aumentaron a R$300.000 (US$ 150.000). El objetivo de otorgar estas indemnizaciones, es que quede claro ante todos, que la vida de estos adolescentes no podía despreciarse por estos abusos.

Se presentaron casi una centena de demandas judiciales en nombre de los adolescentes de las unidades de internación de Febem, con el objetivo de asegurar una indemnización para las víctimas de abusos, castigo a los perpetradores de estas violaciones y cambios en las prácticas institucionales de la Fundación. Cada una de estas causas exigió y aún exige, que se aborden los aspectos civil, administrativo y, a veces, penal del problema.

De manera general, el Artigo 1º–Conectas se propuso utilizar el sistema judicial para aumentar los costos políticos provenientes de las prácticas de violaciones a los derechos, ejerciendo, de este modo, una presión por reformas en el sistema de internación de los adolescentes en conflicto con la ley en San Pablo.

Además del área de adolescentes privados de la libertad, a partir del 2005 el Artigo 1º–Conectas empezó a actuar en el tema de la violencia policial, particularmente en los casos de las ejecuciones sumarias, con la misma estrategia. Por un lado, fortalecer los mecanismos de control, transparencia y participación y, por otro lado buscar el efecto pedagógico de una indemnización vultuosa para las víctimas.

En esta área, se destaca la actuación en la llamada semana sangrienta de mayo del 2006. Entre el 12 y 21 de mayo de 2006, hubo una serie de atentados a la policía y rebeliones en los presidios del Estado de San Pablo organizados por el grupo criminal Primer Comando de la Capital – PCC, seguida de una respuesta violenta de la policía. Hubo 492 personas muertas por armas de fuego en ese período, con claras evidencias de ejecuciones sumarias practicadas por la policía (CANO, 2009). La actuación del Artigo 1º–Conectas fue en el sentido de tratar de obtener la federalización de la causa, teniendo en cuenta el alto grado de comprometimiento de las instituciones del sistema de justicia para investigar los hechos. En el ámbito internacional, el Artigo 1º–Conectas intenta abolir el uso de la expresión “resistencia seguida de muerte” de los boletines de ocurrencia policiales, factor responsable por esconder los números de la violencia policial y favorecer la impunidad, así como la adopción de los patrones de conducta policial sobre el uso excesivo de la fuerza letal.

A partir del año 2007, el Artigo 1º–Conectas empieza a utilizar su experiencia adquirida en otras áreas para actuar en el sistema carcelario de adultos, apuntando al tema de la superpoblación, al uso excesivo de la prisión cautelar y a las malas condiciones de detención.

El primer caso en el que se trabajó, fue en la Cárcel Pública de Guarujá (Cadeia Pública do Guarujá), donde la superpoblación y las pésimas condiciones de detención caracterizaban una situación similar a la tortura. A partir de una intensa articulación con otros actores locales,¹⁶ el Artigo 1º–Conectas logró plantear una gran discusión sobre el uso indiscriminado de la prisión provisoria y la precariedad de las prisiones en las cárceles públicas,¹⁷ logrando la desactivación de la Cárcel y la adopción de medidas cautelares por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.¹⁸

La misma estrategia se adoptó en 2009 para actuar en el sistema carcelario de Espírito Santo, especialmente conocido como gran violador de los derechos humanos. El Artigo 1º–Conectas y aliados,¹⁹ actuaron con una estrategia combinada con los medios, la movilización local y la actuación internacional, lo que generó un gran impacto. Centros de privación de la libertad absolutamente inadecuados, como la Comisaría de Policía Judicial de Vila Velha y celdas metálicas que funcionaban en contenedores, se clausuraron después de la adopción de las medidas cautelares de la CIDH y la discusión sobre el tema en un evento paralelo en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU.

Este modelo de actuación que se basa en intensas acciones coordinadas con otras organizaciones y, el uso de los medios, parece que ha contribuido para desestabilizar las prácticas de violación sistemática de derechos humanos.

3.2.1 El litigio para ampliar el espectro de los derechos

La opción de ampliar el espectro de los derechos, se basa en el hecho de que, si bien la Constitución Federal de 1988 representa un gran avance, hay derechos que no se contemplan acareando exclusiones injustificadas de grupos vulnerables a un eficaz sistema de protección. Para combatir estas exclusiones injustificadas, se trazaron dos estrategias: por un lado, defender los avances normativos obtenidos en el Congreso Nacional y, por otro lado, defender una interpretación constitucional por la ampliación de los derechos humanos.

Para desarrollar estas estrategias se eligió, en vez de un tema, un local privilegiado: el Supremo Tribunal Federal (STF). Esta elección se da por la innegable referencia que el STF ha logrado en el debate sobre los derechos humanos (VIEIRA, 2008). De hecho, en los últimos 18 años, el Supremo Tribunal Federal se tornó uno de los principales juzgados nacionales en la definición de los derechos fundamentales.

Sin embargo, hay reglas restrictivas que apartan a buena parte de la sociedad civil del debate constitucional: es posible acceder al STF sea a través de un recurso propuesto en una demanda individual, sea a través de una demanda directa de inconstitucionalidad, pero, solamente algunos actores sociales y políticos pueden accionar directamente al Supremo Tribunal Federal. Para democratizar esta arena, el Congreso aprobó una ley en 1999 que permite que terceros presenten amicus curiae ante el STF. En algunos países, como Estados Unidos, este instrumento ha influido considerablemente en las decisiones de la Suprema Corte estadounidense, aunque aún sea poquísimo explotado en Brasil.

Es en el uso de la figura amicus curiae que el Artigo 1º–Conectas ha concentrado su actuación con la intención de ampliar el espectro de los derechos humanos en el país. Actualmente Conectas es la organización que presentó el mayor número de amicus curiae ante el Supremo Tribunal Federal (ALMEIDA, 2006) – 38 hasta el momento – sobre una gran variedad de cuestiones, siempre intentando formar alianzas con los actores relevantes de cada área. Asimismo, es la única organización que participó de las cinco audiencias públicas realizadas hasta el momento por el STF.²⁰

Brasil adoptó una Constitución progresista en 1988. Después de que fue promulgada, el Congreso aprobó diversas leyes destinadas a implementar los deseos traídos por el nuevo orden constitucional. Los sectores conservadores que salieron derrotados del proceso político, que culminó con la adopción de la Constitución, cuestionan constantemente estas nuevas leyes. Esos sectores han utilizado el Supremo Tribunal para cuestionar los actos del Congreso Nacional. Por otro lado, los grupos vulnerables minoritarios que no logran obtener la aprobación de las leyes en el Congreso Nacional, recurren al Poder Judicial para lograr alguna protección. Actualmente, el desafío para algunas organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la promoción de los derechos humanos es justamente defender esta legislación progresiva aprobada después de la Constitución de 1988 y a los grupos minoritarios ante el Poder Judicial.

Con el objetivo de ampliar el espectro de los derechos a partir de los avances normativos producidos por el Congreso Nacional, el Artigo 1º–Conectas se manifestó en causas de gran relevancia pública, al defender las nuevas leyes. En este sentido, son emblemáticas, las manifestaciones como amicus curiae del Artigo 1º–Conectas en defensa del control de armas, de los estudios con las células tronco embrionarias y a favor de las acciones afirmativas para negros en las universidades, en las cuales ya existe una posición del STF. La primera victoria sustantiva se dio en la causa sobre el control de armas (Acción Directa de Inconstitucionalidad – ADI 3112) (BRASIL, s.d. a), asunto de extrema importancia en Brasil en virtud del impacto de este control sobre los índices de homicidios. Brasil tiene un índice de homicidios sumamente elevado, siendo que las armas de pequeño porte son responsables de la mayoría de estas muertes. Después de un largo debate parlamentario, el Congreso Nacional aprobó el Estatuto del Desarme, una ley de control de armas, que establece diversas restricciones al porte individual de armas. Sin embargo, esta ley tenía un artículo que prohibía totalmente el comercio de armas en Brasil, mecanismo que solamente entraría en vigor después de ser aprobado a través de un referéndum nacional. El resultado de este referéndum fue negativo. Por eso, el comercio de armas está hoy legalizado en Brasil, no obstante, las diversas restricciones sobre el porte de armas estén todavía en vigor. Contra estas restricciones, el PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), de derecha, propuso una acción de inconstitucionalidad sobre varios dispositivos de la nueva ley. El Supremo Tribunal decidió la causa en mayo de 2006, manteniendo la ley con pequeños ajustes en las cuestiones de procedimiento y valiéndose de los argumentos ofrecidos por los amici curiae Artigo 1 – Conectas, Sou da Paz y Viva Río.

La segunda causa normativa defendida por el Artigo 1º–Conectas se refirió a la ley sobre la investigación con células tronco embrionarias (ADI 3510) (BRASIL, s.d. b). Esta ley sufrió varios ataques, en especial de los sectores religiosos que querían la protección constitucional sobre la inviolabilidad de la vida del embrión descartado en el proceso de fertilización artificial. En esta causa, además de lograr un pronunciamiento favorable a la ley por el STF, el Artigo 1º–Conectas colaboró para la realización de la primera audiencia pública en el ámbito del tribunal.

Finalmente, esta la causa en defensa de la ley que instituyó la acción afirmativa (ADI 3330) (BRASIL, s.d. c) con criterios raciales en el ámbito del, Programa Universidad para Todos (ProUni), amplio programa del gobierno federal de concesión de becas de acceso a la educación superior. En esta causa, el Artigo 1º–Conectas actuó en defensa de las acciones afirmativas y logró un voto favorable del Ministro relator, antes del pedido de suspensión del juicio. Asimismo, participó de la audiencia pública realizada por el STF sobre el tema.

No obstante, estos buenos resultados sustantivos, se debe destacar también el resultado que obtuvo el Artigo 1º–Conectas, en lo que se refiere a la determinación sobre la legitimidad de las organizaciones de derechos humanos para presentar amici curiae ante la Corte. A partir de un pedido de Artigo 1º–Conectas, los ministros del Supremo Tribunal Federal debatieron sobre cuáles serían los criterios que el Tribunal debería utilizar para admitir amici curiae que presentaran las organizaciones de la sociedad civil y decidieron que una organización de derechos humanos como esta, con la misión amplia de promover los derechos humanos, sería competente para manifestarse en todas las causas en que se discutieran cuestiones vinculadas a los derechos fundamentales.

Por otro lado, existe la actuación en defensa de la interpretación constitucional para la ampliación de los derechos. De acuerdo a lo mencionado anteriormente, la Constitución Federal de 1988 dejó de contemplar en su texto, expresamente, los derechos de algunos grupos, siendo necesaria la actuación del STF, en el sentido de procurar una interpretación más amplia y expansiva de los derechos.

La causa más emblemática en esta línea de actuación es el reciente juzgamiento sobre la constitucionalidad de la unión civil entre personas del mismo sexo. (Argumentación de Incumplimiento de Precepto Fundamental -ADPF 132) (BRASIL, s.d. d). La Constitución Federal de 1988, al manifestarse sobre el régimen de unión estable y su conversión en casamiento hizo mención explícita a la unión entre el hombre y la mujer. Esta mención servía de justificación para que se negara el reconocimiento de la unión civil entre personas del mismo sexo. La cusa propuesta en el STF buscó justamente una interpretación que apartara esta exclusión injustificada. Las manifestaciones del Artigo 1º–Conectas y sus aliados se aceptaron,²¹ así como la de otras organizaciones, y el STF por unanimidad, reconoció el derecho a unión entre personas del mismo sexo como entidad familiar.

Existen otras acciones destinadas a conferir una interpretación más cercana a los derechos humanos en casos en que la Constitución dejó de hacerlo, como por ejemplo, la causa de la enseñanza religiosa que aún no se ha juzgado.

Finalmente, aún con el objetivo de ampliar el espectro de los derechos, el Artigo 1º–Conectas – empezó a formar parte del GTPI/Rebrip – Grupo de Trabajo en Propiedad Intelectual de la Red Brasileña por la Integración de los Pueblos, con el objetivo de formular estrategias y acciones judiciales direccionadas a la revisión del actual sistema de protección de propiedad intelectual en beneficio de un acceso mayor a los medicamentos. Una de las causas más ejemplares está justamente aguardando juzgamiento en el STF y cuestiona específicamente las patentes pipe-line y, de manera general, todo el sistema de protección a la propiedad intelectual en un país donde la asistencia farmacológica es parte componente del derecho fundamental a la salud y un deber del Estado.

Asimismo, en esta iniciativa, se establecieron acciones paradigmáticas e innovadoras, como una acción civil pública que busca que se usen las flexibilidades del sistema de protección para disminuir el precio de los medicamentos distribuidos gratuitamente por el poder público. Además de esta acción, que todavía aguarda juicio definitivo, el GTPI actúa formulando oposiciones a la concesión de patentes de medicamentos y en la realización de debates que exponen la ineficiencia del actual sistema de protección de la propiedad intelectual para garantizar la innovación y el desarrollo de los medicamentos para las enfermedades olvidadas o el acceso a medicamentos ya producidos.

4. Conclusión

Después de esta corta e intensa experiencia de abogacía estratégica en el campo de los derechos humanos, podríamos resumir de la siguiente manera nuestras mayores dificultades y conquistas. Dividiremos las dificultades en obstáculos externos, vinculados al marco institucional y a la estructura social, y dificultades internas, vinculadas a las propias limitaciones de la organización y su sustentabilidad. En el ámbito de las conquistas procuraremos enfatizar más las estrategias y los métodos que los resultados que ya describimos anteriormente.

Muchos son los obstáculos externos de la abogacía de los derechos humanos en Brasil. El primero de estos obstáculos se refiere a la asiduidad y extensión de las violaciones a los derechos humanos en Brasil. Dada nuestra estructura social sumamente jerarquizada, que se caracteriza por una profunda y persistente desigualdad entre los diferentes segmentos de la sociedad, las violaciones son difusas y muchas veces vistas con naturalidad por la opinión pública. La brutalidad, el arbitrio y generalmente el poco caso y la negligencia con relación a las franjas de nuestra sociedad no son capaces de provocar reacciones políticas y jurídicas articuladas, en el sentido de superar este estado de cosas. Asimismo, abogar por causas de derechos humanos es en muchas circunstancias algo impopular, que coloca en riesgo a las organizaciones y a las personas involucradas en esta causa.

La segunda dificultad, está directamente vinculada a la falta de responsividad del sistema de justicia con relación a las causas que defienden los intereses de los grupos vulnerables en la sociedad brasileña. Como demostraron innúmeros sondeos, como el del Índice de Confianza en la Justicia de la Facultad de Derecho GV (2011) o incluso las encuestas de Latinobarómetro (2005), hay una fuerte sensación entre los brasileños de que nuestro sistema de justicia no aplica la ley de forma imparcial. Asimismo, muchas veces, nuestras demandas jurídicas quedan sencillamente sin una respuesta institucional. Los ejemplos que más se destacan tal vez sean los relacionados a la tortura y a las muertes en los establecimientos carcelarios de internación juvenil. El pedido de intervención federal presentado ante la Procuraduría General de la República, en función de la crisis aguda del sistema carcelario de Espirito Santo, en 2009, nunca recibió ninguna respuesta de esa institución. Asimismo, el pedido de investigación sobre un caso de supuesta tortura colectiva de adolescentes en la cárcel de Tupí, no solo no tuvo seguimiento sino que resultó en varias denuncias realizadas por el Ministerio Público y acatadas por el Poder Judicial Provincial, que imputaba a los jóvenes por la práctica de auto flagelo, e incluso por denuncia calumniosa.

También en el campo de las instituciones de justicia se detecta un tercer obstáculo vinculado a la dificultad para que los jueces emitan sentencias en situaciones de mayor complejidad, como la falta de condiciones de sanidad o de superpoblación en los establecimientos carcelarios. En las pocas circunstancias en las que la judicatura optó por la clausura de un establecimiento, como ocurrió en la cárcel pública de Guarujá, no es raro que los detenidos sean simplemente reubicados en otro establecimiento, manteniéndose, por lo tanto, las circunstancias violadoras. Los límites de la decisión judicial aún son muy estrechos en la cultura jurídica brasileña. Situaciones complejas demandan un nuevo tipo de decisión de naturaleza gerencial, donde los jueces impongan plazos, criterios y mecanismos más trasparentes para enfrentar estos problemas. Decisiones de naturaleza terminante, vistas como balas de plata, se han mostrado muchas veces insuficientes para solucionar el problema. En primer lugar, dejan a los jueces temerosos con relación a las consecuencias, lo que crea falta de incentivo para emitirlas, asimismo, cuando se emiten, son sistemáticamente suspendidas por los tribunales. Los abogados y jueces necesitan ser más osados en cuanto a la formulación del remedio necesario para enfrentar los problemas de violación sistemática de los derechos humanos.

El cuarto obstáculo externo, se refiere a la fragilidad de la cultura de precedentes en Brasil. El esfuerzo para lograr una buena decisión en el campo de los derechos humanos, no significa que una determinada práctica violadora se suspenda de manera generalizada. En un sistema donde las decisiones judiciales representan solamente, en muchas circunstancias, fragmentos de la historia jurídica y no el inicio de un cambio interpretativo, los costos para los “abogados de causas” son mayores. La falta de autoridad del precedente favorece a los individuos y abogados bien posicionados a alcanzar sus objetivos singulares, sin que esto altere la lógica del sistema. En este sentido, las eventuales victorias en el campo de los derechos humanos no se transforman necesariamente en jurisprudencia dominante y menos aún en la reversión de las prácticas violatorias.

Finalmente, el quinto obstáculo, se refiere a la lentitud de la justicia brasileña. Dada la acumulación de legajos y la sucesión de instancias que se debe recorrer hasta llegar a la cosa juzgada, el litigio en derechos humanos crea desincentivos para los sectores de bajos recursos, favoreciendo las fuertes estructuras de la abogacía estatal. Son pocas las organizaciones de derechos humanos que tienen condiciones de mantener un equipo que acompañe las innúmeras causas, que pueden demorar más de una década para llegar a un desenlace. La lentitud contribuye, de este modo, a la perpetuación de las prácticas violatorias.

Los desafíos internos también son múltiples. El primero de ellos se relaciona a la formación de un eficiente equipo de abogados. Las cuestiones de derechos humanos son normalmente complejas, exigen profesionales bien entrenados y con experiencia. Considerando que las cuestiones de derechos humanos ocupan una posición sólo marginal dentro del currículum académico de las facultades de derecho, cuando ocupan algún lugar, es muy difícil encontrar jóvenes con la formación necesaria. La cuestión todavía es más compleja, porque un abogado combativo debe conocer no solo el área de derechos humanos, propiamente dicha, sino también el proceso civil y penal, derecho administrativo, además de derecho constitucional. Este dominio de múltiples áreas normalmente sólo se encuentra en profesionales con más experiencia. La mayoría de las veces, estos profesionales tienen expectativas salariales mucho mayores de las que son viables para una organización de derechos humanos. El problema no es sólo salarial, sino también de perfil. En nuestra experiencia de reclutamiento, pocos son los jóvenes comprometidos con los derechos humanos que al mismo tiempo dominan el proceso y están dispuestos a desempeñar la abogacía de forma metódica. Y peor aún, cuando se tornan buenos abogados las atracciones del mercado son enormes.

Asociada a la cuestión de la formación de un buen equipo, está también la de su manutención. Aquí hay dos elementos, uno de ellos de índole financiero y el otro de naturaleza psicológica. En el campo financiero, las organizaciones no gubernamentales difícilmente reciben recursos de largo plazo, compatibles con el tiempo necesario para la conclusión de un proceso judicial en Brasil. Las donaciones invariablemente atienden la lógica de proyectos, de uno o dos años, que se deben renovar. Incluso las fundaciones más estables solicitan una renovación constante de proyectos, lo que en el campo jurídico no es necesariamente posible o necesario. Raras son las fundaciones que comprenden la naturaleza del litigio estratégico e invierten a más largo plazo. Lo que se necesita es continuar realizando lo mismo durante muchos años. La lentitud judicial tampoco contribuye para que los proyectos de abogacía en derechos humanos se tornen autosostenibles. Las eventuales victorias en el campo procesal, que en hipótesis podrían generar una remuneración a los abogados demoran muchos años para que se ejecuten, sobre todo cuando el polo pasivo de la relación procesal es el Estado. Las dificultades para mantener el equipo, no obstante, no se limitan a la cuestión financiera. La abogacía en derechos humanos, aunque sea moralmente gratificante, es extremadamente desgastante desde el punto de vista psicológico. El contacto diario con la violencia, el arbitrio y el sufrimiento ajeno terminan por perjudicar la salud psicológica de los jóvenes abogados (también de otros profesionales). Sobre todo, las eventuales amenazas pueden desestabilizar los equipos que no disponen, en la mayoría de las veces, de un apoyo apropiado de las organizaciones (psicológico y de seguridad).

Un tercer problema interno que detectamos en este camino, pero que es común a otras organizaciones que disponen de equipos de abogados, es la relación entre el cuerpo jurídico y el cuerpo político de la organización. Los abogados tienden a concentrarse en procesos que tienen plazos impostergables y que exigen cierta reclusión. La militancia exige una disponibilidad constante para el diálogo con otros interlocutores, la presencia en múltiples foros de debate, la acción coordinada con distintas esferas de la sociedad y, eventualmente, del Estado. En la trayectoria de una organización que disponga de un cuerpo jurídico, no es poco común que estas distintas lógicas de trabajo produzcan conflictos. Sea porque los abogados no comprenden los imperativos políticos de acción de la organización, sea porque los militantes no valorizan la reclusión y los imperativos temporales del proceso. La mediación e integración de los equipos debe ser constante.

Una forma de tratar de superar los problemas de escasez de recursos, sustentabilidad e incluso experiencia profesional, es buscar colaboradores asociados, ya sea en el ámbito de las agencias de abogacía de interés público estatales, o en la práctica de la abogacía pro bono, o incluso en otras organizaciones no gubernamentales. Estas asociaciones son esenciales, pero hacer que funcionen es un eterno desafío. Las instituciones públicas tienen sus propios mecanismos en la toma de decisiones y forman sus propias agendas, y no siempre están disponibles para atender a las organizaciones no gubernamentales. Favorecer este diálogo, no obstante, es fundamental. El peso de las instituciones como el Ministerio Público e incluso las Defensorías es tan grande en Brasil que no se puede pensar en un proyecto de abogacía estratégica en derechos humanos que no tenga en cuenta a estas organizaciones. La abogacía pro bono también tiene un enorme potencial. En todos estos años, se construyeron varias asociaciones estratégicas, pero muchas veces la alta tensión política que involucra una causa no facilita la entrada de abogados pro bono en litigios de derechos humanos. A esto, se suman las restricciones colocadas por la Orden de los Abogados de Brasil a la práctica de la abogacía pro bono. Asimismo, hay que explotar mejor las asociaciones con la universidad. Por la experiencia del Artigo 1º–Conectas, la mayor dificultad de contar con la colaboración de los profesores y alumnos de las facultades de derecho, se relaciona al tiempo; la academia es invariablemente más lenta de lo necesario.

Pese a estos obstáculos, innúmeras conquistas se alcanzaron en este período y merecen destacarse en un balance como este. No se trata de narrar las eventuales victorias judiciales, sino de reflexionar de qué modo estas victorias se lograron y, sobre todo, de que manera los procesos judiciales tuvieron algún impacto en el campo de los derechos humanos.

Si tomamos como ejemplo nuestra abogacía direccionada a cohibir las malas prácticas en el ámbito carcelario juvenil, se pueden aprender algunas líneas de acción positivas. Fueron tres las directrices que tuvimos en cuenta, que al estar debidamente articuladas aumentaron nuestras oportunidades de éxito.

El primer elemento que vale destacar, es la relación íntima que un proyecto de abogacía de derechos humanos debe tener con los que están directamente interesados (víctimas o sus representantes). Será solamente a partir de una relación de confianza y respeto con las víctimas que los abogados formularán las demandas eventualmente relevantes para los grupos vulnerables. Esta aproximación también es fundamental para que estos grupos se puedan apropiar de las eventuales victorias. Esta relación es la que dará un sentido político y consistencia social a la práctica de la abogacía estratégica de derechos humanos. El enfrentamiento de los problemas dramáticos en la extinta Febem de San Pablo, solamente fue posible gracias a una alianza de las madres, por intermedio de Amar, con los abogados de Conectas.

El segundo elemento clave es la relación con los medios de comunicación. Aunque haya en Brasil medios de comunicación reiteradamente contrarios a los derechos humanos, la parte más relevante de la prensa escrita e incluso de algunos de los más importantes canales de televisión, dan mucha importancia a la cobertura de las cuestiones vinculadas a los derechos humanos. Mantener informados a los medios sobre estos sectores, producir material confiable, ofrecer casos reales y representativos de las prácticas violatorias es fundamental para llamar la atención de los medios de comunicación. En el caso de la crisis del sistema carcelario de Espirito Santo, narrado anteriormente, la cobertura de los medios fue fundamental para desestabilizar las prácticas violatorias.

El tercer factor que nos pareció relevante en los casos exitosos, fue que la actuación ocurrió de manera sistemática, intensiva y persistente. Difícilmente se logra desestabilizar una práctica violatoria por intermedio exclusivamente de una acción o decisión judicial. Es necesario cercar los problemas, atacarlos desde múltiples ángulos, reducir las esferas de arbitrio, crear canales de participación e intervención para que los grupos que están dispuestos a mejorar la situación puedan participar en el proceso. Una aproximación sistémica del problema exige un profundo conocimiento de esa realidad. Sea en la cuestión carcelaria, de violencia policial, o en la discriminación de jóvenes con discapacidad en el sistema de educación, es necesario antes de actuar comprender los principales embudos, los puntos de perpetuación de los problemas y atacarlos en múltiples direcciones. La abogacía estratégica debe tratar de ofrecer a los jueces alternativas para enfrentar el problema. Como se mencionó anteriormente, no basta con obtener la atención de un pleito, es necesario que se creen mecanismos que impidan la perpetuación de las prácticas violatorias. En este sentido la abogacía estratégica se debe perfeccionar bastante en la formulación de los pedidos. Si los abogados no son creativos en cuanto a qué pedir, los jueces no serán “originales” en qué conceder. Finalmente aprendimos que la persistencia es indispensable para lograr algunos avances, porque son muchas las derrotas por cada victoria que se obtiene.

Además de estos tres elementos que intentamos tener en cuenta, hubo también una apertura para que se detectaran las oportunidades institucionales, porque si no se aprovechan bien se van perdiendo. Cuando en 1999 surgió la oportunidad legal para que las organizaciones de la sociedad civil pudieran participar de los procesos de interés público en el Supremo Tribunal Federal, a través de la presentación de amicus curiae, pocas organizaciones se dieron cuenta de que se abría una importante arena para la toma de decisiones. La actuación de Conectas en el Supremos Tribunal Federal ha sido muy positiva, no solo por alegar derechos humanos en las acciones pendientes en el Tribunal, sino también por haber sido capaz de inspirar innúmeras organizaciones a intentar presentar también sus perspectivas a la Corte. Esta ampliación de la participación social en la Corte seguramente impuso a los ministros la necesidad de tomar más en serio la gramática de los derechos humanos.

La última lección que extrajimos de nuestra pequeña, pero intensa, experiencia con la abogacía estratégica en derechos humanos, se refiere a las propias expectativas que debemos nutrir cuando nos comprometemos en complicados litigios. La abogacía no puede considerarse como un medio para resolver los problemas, sino como un medio para exponer problemas de derechos humanos desde otra óptica, muchas veces olvidada en Brasil, que es la del derecho. Esto puede parecer una contradicción, pero entendemos que las cuestiones de derechos humanos, cuando se plantean solamente desde la perspectiva moral, política e incluso económica, se tornan un objeto argumentativo más flexible, como si ciertas prácticas abusivas pudieran ser constantemente objeto de deliberación en el cuerpo social. Al aducir la perspectiva de los derechos e instar a las instituciones que aplican la ley para enfrentar las cuestiones de violaciones a los derechos humanos, queremos llamar la atención respecto a la naturaleza imperativa de estos derechos, que ya fueron objeto de deliberación. Asimismo, no hay lugar para discutir si la tortura fue legítima o si la discriminación forma parte de nuestra cultura. Al incorporar la gramática de los derechos humanos, por intermedio de la Constitución e innúmeras leyes y tratados, la sociedad y las autoridades brasileñas asumieron una responsabilidad de naturaleza legal, que no puede ser sistemáticamente flexibilizada. Los derechos humanos son, de esta forma, comprendidos en su dimensión imperativa. Esto no significa negar la complejidad de las situaciones de violación sistemática de los derechos humanos, que exigen múltiples esfuerzos para ser superadas. La función del litigio es poner en evidencia la inadmisibilidad de las conductas violatorias, con el objetivo de responsabilizar a los perpetradores y, sobre todo, tratar de abrir canales institucionales para que estas prácticas se acaben. A lo largo de este camino, con enormes dificultades y conciencia de limitación, el Artigo 1º–Conectas – trató de atraer el peso del poder judicial para desestabilizar las prácticas sistémicas de violaciones a los derechos humanos. Aunque no sea posible trazar relaciones directas de causalidad en este campo de conocimiento, tenemos innúmeros indicios de que incluso la actuación de un pequeño estudio de abogacía estratégica, como el de Conectas, puede contribuir a reducir la invisibilidad de las violaciones, la impunidad de los violadores y, más que esto, perfeccionar los mecanismos institucionales que apuntan a la cuestión de los derechos humanos.