A luta por responsabilidade das empresas no âmbito das nações unidas e o futuro da agenda de advocacy
Nos últimos 40 anos, as Nações Unidas têm tentado de diversas formas elaborar parâmetros mundiais para responsabilizar empresas por violações de direitos humanos. Este artigo descreve a crescente conscientização sobre as violações de direitos humanos envolvendo empresas, bem como detalha os limites de uma abordagem centrada nos Estados para a regulação da conduta das empresas num mundo globalizado. O artigo investiga as razões para o fracasso do Projeto das Nações Unidas de Normas sobre Responsabilidades das Empresas Transnacionais, bem como pondera os pontos positivos e negativos da ‘Marco Proteger, Remediar e Respeitar’, adotado pelo Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas em 2008. O artigo conclui com a seguinte advertência: se não forem atendidas as demandas por parâmetros globais e remédios efetivos para vitimas de práticas empresariais nocivas, a pressão por mudança só tende a aumentar.
Este artigo descreve as diversas tentativas das Nações Unidas (ONU) nos últimos anos para elaborar parâmetros globais para responsabilizar empresas envolvidas em violações de direitos humanos. O artigo defende, ademais, que o tema de direitos humanos e empresas passou a integrar a agenda internacional por diversos motivos: (i) a atenção cada vez mais dispensada às obrigações em direitos humanos de atores não-estatais; (ii) o reconhecimento crescente de direitos econômicos e sociais; e (iii) campanhas fora do âmbito das Nações Unidas contra o potencial destrutivo de projetos de desenvolvimento de grandes proporções, o que impulsionou novas formas de responsabilização de instituições financeiras por danos ambientais e sociais. O artigo analisa as diversas iniciativas tomadas pela ONU para monitorar e regular empresas, bem como expõe os retrocessos verificados neste processo impulsionados por governos e grupos empresariais, preocupados em proteger seus próprios interesses econômicos. O Projeto das Nações Unidas de Normas sobre Responsabilidades em Direitos Humanos das Empresas Transnacionais e Outros Empreendimentos Privados (NAÇÕES UNIDAS, 1983 – daqui em diante, Normas) foi uma das formas encontradas pela ONU para lidar com a abordagem tradicional da regulação das atividades das empresas em um mundo globalizado, a qual de maneira imprópria permanecia centrada nos Estados (NAÇÕES UNIDAS, 2006, § 11). Em seguida, o artigo lança um olhar crítico, mas construtivo, sobre o mandato do Representante Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos (RESG). Por fim, o presente artigo conclui com uma avaliação do estágio atual do debate sobre direitos humanos e empresas, além de explorar qual seria o futuro da responsabilidade das empresas.
Questionamentos acerca do impacto gerado por grandes interesses comerciais sobre a vida de indivíduos e o ambiente em que vivem não são nada recentes. Igualmente, a luta para coibir e limitar a ação de agentes econômicos é antiga. No começo dos anos 70, denúncias de atividades ilegais e antiéticas de grande impacto, por empresas multinacionais, motivaram propostas em prol de uma regulação internacional das empresas. Entre os incidentes mais famosos, podem ser citados dois casos: o envolvimento da ITT e outras empresas americanas no golpe chileno em 1973 e os subornos pagos pela empresa Lockheed a oficiais japoneses em troca de contratos militares (SALZMAN, 2005; ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA , 1975). Nas décadas de 70 e 80, boicotes foram realizados contra agentes econômicos como forma de ativismo, em particular com relação a empresas e bancos que apoiavam economicamente o regime do apartheid na África do Sul. Durante este período, também foram alvo de boicotes empresas que forneciam equipamentos militares a regimes responsáveis por violações sistemáticas de direitos humanos (HANLON, 1990).
Em resposta à conscientização crescente do público em geral sobre o envolvimento das empresas em violações de direitos humanos, na década de 70, as Nações Unidas passaram a ocupar naturalmente o papel central na formulação de medidas para consolidar a responsabilidade de agentes econômicos. A Comissão da ONU sobre Empresas Transnacionais foi criada em 1973, por exemplo, para investigar o impacto de empresas transnacionais [sigla original, TCNs], bem como aumentar a capacidade de negociação dos países em que elas operam (JERBI, 2009). O projeto que resultou desta iniciativa, o Código de Conduta da ONU sobre TNCs (NAÇÕES UNIDAS, 1983), foi a primeira tentativa de se estabelecer diretrizes sociais e ambientais, no âmbito global, para companhias transnacionais.1 No entanto, este processo de elaboração do Código de Conduta da ONU sobre TNCs enfrentou fortes resistências por parte de governos influentes do Norte, onde muitas das TNCs estão sediadas. Apesar do apoio de muitos governos do Sul Global, este projeto de Código de Conduta foi, primeiro, posto de lado e, com o passar do tempo, cancelado.2
Países ricos, temendo o surgimento de uma iniciativa global no âmbito das Nações Unidas para regular atividades empresariais, refugiaram-se na Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico [sigla original, OECD] em busca de uma solução. Em 1975, o Comitê para Investimentos Internacionais e Empreendimentos Multinacionais foi estabelecido para analisar a possibilidade de estabelecer códigos de conduta para TNCs (SALZMAN, 2005). A OECD procurava, em primeiro lugar e primordialmente, proteger investidores internacionais contra discriminação e expropriação dos governos dos países em que atuam. Em 1976, portanto, surgiram as Diretrizes da OECD para Empreendimentos Multinacionais como parte da “Declaração e Decisões sobre Investimento Internacional e Empreendimentos Multinacionais” (SALZMAN, 2005). Estas Diretrizes, embora de fato tenham incorporado alguns direitos trabalhistas, não fizeram referência explícita alguma a outros direitos humanos. Tais diretrizes foram amplamente reconhecidas como uma concessão simbólica às preocupações da sociedade civil sobre o poder de empresas multinacionais. Este instrumento, posteriormente revisado diversas vezes, continuou a ser pouco utilizado por duas décadas (SALZMAN, 2005).
Em 1977, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) adotou a Declaração Tripartida de Princípios Relativos a Empreendimentos Multinacionais e Política Social (INTERNATIONAL LABOUR OFFICE, 1977), que solicita que empresas respeitem a Declaração Universal de Direitos Humanos e outras convenções internacionais de direitos humanos. Embora não seja legalmente vinculante e enfoque em especial direitos trabalhistas, esta Declaração Tripartida de fato constituiu um mecanismo por meio do qual grupos da sociedade civil, em parceria com sindicatos, poderiam apresentar denúncias de abusos cometidos por empresas.3
Durante os anos 80, campanhas promovidas pela sociedade civil denunciaram o efeito nocivo de políticas do Banco Mundial de apoio a projetos de desenvolvimento de grande impacto em muitos países de baixa renda, responsáveis por destruição ambiental e violações de direitos humanos nestes países. Campanhas contra projetos de grandes dimensões como Narmada Dam na Índia e Polonoroeste no Brasil expuseram diversas falhas do Banco Mundial no que diz respeito à redução da pobreza, respeito aos direitos de povos indígenas e proteção ambiental (RICH, 1995). Além disso, programas de ajustamento estrutural e a diminuição da ajuda internacional, durante este período, forçaram a abertura da economia de países em desenvolvimento para investimentos estrangeiros. ONGs, por sua vez, passaram a formular críticas cada vez mais sofisticadas sobre as políticas macroeconômicas do Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial. Em resposta a estas demandas, o Painel de Inspeção do Banco Mundial foi depois criado, o que ofereceu um novo, embora limitado, mecanismo para responsabilizar agentes econômicos internacionais influentes (FEENEY, 1998). Além disso, este painel constituiu um modelo que pode ser replicado no setor privado.
Não obstante, ao longo das décadas de 80 e 90, o tamanho e poder de TNCs tiveram um crescimento exponencial (NAÇÕES UNIDAS, 2007b), aumentando a suspeita de que os interesses de empreendimentos globais tomavam precedência, em diversos organismos intergovernamentais, sobre os direitos de cidadãos comuns. Nesta época, condições de trabalho degradantes se tornaram cada vez mais conhecidas do público em geral, o que motivou a realização de diversos protestos na frente de filiais ao redor do mundo. Em 1995, Ken Saro-Wiwa, ativista de direitos humanos, juntamente com outros oito ativistas foram executados depois de um julgamento injusto referente aos protestos contra a empresa Shell Oil na Nigéria. No final da década de 90, foram realizados grandes protestos em todo o mundo. A marcha de 100.000 pessoas em Seatle em protesto contra a Organização Mundial do Comércio (OMC), acusada pelos ativistas de ser um organismo criado sob o intuito de aumentar a mobilidade e a influência de empresas no âmbito global, constitui o melhor exemplo deste tipo de ativismo. Isto ocorreu em meio a uma onda de litígios frente a cortes nacionais, em especial nos Estados Unidos e Europa, contra empresas acusadas de cometerem diretamente violações de direitos humanos ou serem cúmplices de violações cometidas pelos Estados em que atuam (INTERNATIONAL COUNCIL ON HUMAN RIGHTS POLICY, 2002).
Esta luta para obter de cortes nacionais, de organizações internacionais e das próprias empresas o reconhecimento da responsabilidade de empresas por violações de direitos humanos foi realizada em paralelo a uma série de cúpulas e conferências da ONU ocorridas nos anos 90, o que estreitaram os laços entre ONGs e movimentos sociais, além de terem promovido a responsabilidade das empresas no âmbito internacional. As mais importantes destas conferências foram a ECO 92 realizada no Rio de Janeiro (1992), a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos (Viena, 1993) e a Cúpula sobre a Mulher (Beijing, 2006). Nestas conferências, as tensões entre ativistas de direitos humanos, ambientalistas e desenvolvimentistas começaram a se dissolver gradualmente na medida em que novas alianças foram sendo constituídas.
Outras barreiras também foram quebradas neste período. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos em Viena reconheceu que todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados. Antes de Viena, a maioria das organizações de direitos humanos do Norte privilegiava direitos civis e políticos em detrimento de direitos econômicos, sociais e culturais, os quais eram negligenciados e relegados a segundo plano. Viena contribuiu para restabelecer este equilíbrio. A comunidade de direitos humanos foi desafiada a “ir além de antigas certezas” e repensar a sua visão de que o reconhecimento de direitos econômicos, sociais e culturais inevitavelmente representaria um retrocesso para os direitos civis e políticos (ALSTON, 1994). Neste sentido, em Viena, ONGs e povos indígenas denunciaram os ‘efeitos nocivos da industrialização’ e ‘projetos de desenvolvimento perniciosos’, além de desafiarem o impacto negativo de diversos acordos de livre comércio recentemente estabelecidos (ALSTON, 1994). Em Viena, foi também possível ouvir argumentos a favor de uma reforma das instituições financeiras internacionais e pelo fim de políticas de ajustamento estrutural que diminuíram o poder do Estado em grande parte do mundo em desenvolvimento, com ‘efeitos particularmente graves e discriminatórios para as mulheres’ (CLAPHAM, 2006). Portanto, embora as cúpulas e conferências promovidas pela ONU não trataram especificamente de responsabilidade das empresas, elas contribuíram para tornar a comunidade internacional mais sensível a questões de desenvolvimento e direitos humanos. O movimento em prol dos direitos das mulheres e igualdade de gênero também desempenhou um papel cada vez mais importante nestes debates, contribuindo para promover o conceito de responsabilidade de agentes privados por violações de direitos humanos.4 No contexto de maior mobilização sobre o tema e crescente descontentamento, três iniciativas surgiram, cada uma com seus próprios parâmetros e mecanismos. Foram elas: Pacto Global das Nações Unidas, Diretrizes da OECD para Empreendimentos Multinacionais e as Normas.
Em 1999, o Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan, lançou o Pacto Global da ONU, descrito como uma iniciativa voluntária de aprendizado que tem como objetivo promover a adoção, em práticas empresariais, de dez princípios sobre direitos humanos, relações de trabalho, meio ambiente e combate à corrupção. No entanto, como muitas outras iniciativas de responsabilidade social de empresas, o Pacto Global carece de mecanismos de exigibilidade de seus princípios e, portanto, foi considerado por muitos representantes da sociedade civil como um instrumento incapaz por si só de pôr fim aos níveis alarmantes de impunidade de que desfrutam as TNCs (TEITELBAUM, 2007).
Ao final dos anos 90, campanhas que denunciaram violações de direitos humanos no setor têxtil e de vestiário e na indústria de extração deram ensejo a um surpreendente número de códigos de conduta, adotados por empresas privadas e indústrias de diferentes setores. Isto gerou novas demandas para que padrões globais fossem estabelecidos, por meio de um parâmetro comum para a conduta de empresas em direitos humanos. Em 1998, ONGs e sindicatos contribuíram para o abandono dos planos dos estados membros da OECD de adotar um Acordo Multilateral sobre Investimento [sigla original, MAI], o qual, segundo eles, seria uma tentativa de promover os interesses de investimentos externos independentemente das deficiências e prioridades de desenvolvimento de países de baixa renda (SALZMAN, 2005). Tendo em mente as críticas sofridas durante o debate sobre o MAI e temendo uma nova onda de protestos antiglobalização, estes governos iniciaram uma revisão ampla das Diretrizes da OECD para Empreendimentos Multinacionais, na qual, pela primeira vez, ONGs foram convidadas a participar. O novo texto, divulgado em junho de 2000, menciona expressamente a Declaração Universal de Direitos Humanos. Os mecanismos de implementação destas diretrizes foram reformuladas para que ONGs e outros agentes pudessem apresentar denúncias por abusos empresariais aos países de origem destas empresas, inclusive em relação a fatos ocorridos fora do território dos países pertencentes à OECD. A luta pela responsabilidade das empresas parecia, portanto, estar ganhando maior espaço.
A Subcomissão da ONU sobre a Promoção e Proteção de Direitos Humanos, órgão consultivo formado por especialistas e ligado à antiga Comissão de Direitos Humanos da ONU (substituída posteriormente pelo Conselho de Direitos Humanos) se inspirou neste contexto de demandas cada vez mais fortes no sentido de limitar práticas corporativas abusivas para elaborar um projeto de instrumento internacional, com base em normas de direitos humanos, com o intuito de consolidar a responsabilidade de empresas em direitos humanos. Em 2003, depois de quatro anos de debates e consultas, a Subcomissão aprovou as “Normas sobre Responsabilidades em Direitos Humanos das Empresas Transnacionais e Outros Empreendimentos Privados” (Normas) (NAÇÕES UNIDAS, 2003).
As Normas, essencialmente, incorporam e enunciam quatro princípios gerais: que embora os Estados sejam os principais sujeitos de deveres, agentes empresariais também possuem obrigações perante o direito internacional dos direitos humanos; estas obrigações se aplicam de maneira universal e dizem respeito a um leque amplo de direitos; governos precisam tomar medidas para proteger os indivíduos contra abusos perpetrados por empresas; e, por fim, o caráter transnacional deste problema exige que haja monitoramento de práticas empresariais e mecanismos de controle das normas internacionais além do âmbito nacional, para assegurar que as empresas respeitem as Normas e outros instrumentos nacionais e internacionais pertinentes, quando realizarem atividades em outros países.
A sociedade civil, em geral, demonstrou forte apoio às Normas, esperando que as idéias principais deste documento serviriam de base para a eventual elaboração de regras internacionais vinculantes (ESCR-Net, 2005). No entanto, a reação de atores empresariais foi amplamente hostil. Rapidamente, as Normas foram objeto de intenso lobby, encabeçado por diversos grupos empresariais. Além das empresas, muitos governos incomodaram-se profundamente com o documento. Diversas críticas substantivas foram feitas às Normas. Segundo expuseram alguns críticos, as Normas não foram capazes de distinguir com clareza entre obrigações de direitos humanos dos Estados e responsabilidades das empresas. Outros sustentaram que o direito internacional de direitos humanos somente poderia ser aplicado diretamente aos Estados, o que, portanto, implica rejeitar a idéia de que empresas possuam deveres decorrentes das normas de direitos humanos. A Comissão, por sua vez, esclareceu que, embora as Normas tragam “elementos e idéias úteis”, elas não são vinculantes, por constituir apenas um projeto de normas futuras (NAÇÕES UNIDAS, 2004). Para avançar o debate, pediu-se para que o Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) promovesse uma consulta ampla para analisar o escopo e a natureza jurídica das iniciativas e parâmetros já existentes sobre o tema, incluindo as Normas (NAÇÕES UNIDAS, 2004). No entanto, naquele momento, o debate já estava por demais polarizado.
Em 2005, apesar do forte lobby realizado e das diversas propostas favoráveis, incluindo a apresentação do relatório do ACNUDH que defendia a revisão das Normas, a Comissão, não mencionando expressamente as Normas, pediu para que o Secretário-Geral indicasse um Relator Especial sobre o tema de direitos humanos e empresas (NAÇÕES UNIDAS, 2005a, § 2). O súbito abandono das Normas pela Comissão fez com que este projeto fosse relegado ao mesmo destino do Projeto de Código de Conduta para TNCs. De fato, a falta de vontade política para adotar um instrumento verdadeiramente global sobre empresas e direitos humanos representou um retrocesso para o movimento em prol da responsabilidade das empresas. No entanto, as Normas realmente tiveram um papel importante em moldar o debate sobre o tema, conforme salientou um dos principais analistas desta questão:
Mesmo que as Normas não tenham sido levadas adiante…, elas lançaram os fundamentos para o desenvolvimento de uma estrutura normativa que defina o conteúdo das obrigações de empresas em direitos humanos. Qualquer proposta neste sentido deve não apenas revisitar os temas tratados pelas Normas, mas também a forma pela qual o ordenamento jurídico internacional se desenvolveu além dos limites de um paradigma exclusivamente focado nos Estados (CLAPHAM, 2006, p. 237).
Portanto, apesar das controvérsias acerca do conteúdo específico e do status jurídico das Normas, esta iniciativa serviu a um propósito importante, qual seja, aumentar o reconhecimento geral de que empresas possuem responsabilidades universais em direitos humanos, de que governos nacionais devem tomar medidas para proteger indivíduos de abusos cometidos por empresas, e, por fim, reconhecimento de que mecanismos extraterritoriais e globais de monitoramento e controle são necessários. Neste sentido, a elaboração e promoção das Normas da ONU sobre o tema permitem que sejam tomados novos passos no sentido de prevenir violações de direitos humanos envolvendo empresas e promover a responsabilização por tais abusos.
Professor John Ruggie, antigo consultor chefe do Kofi Annan para planejamento estratégico, foi nomeado Representante Especial sobre Empresas e Direitos Humanos [sigla original, RESG] em 2005.5 Anteriormente, ele participou da criação do Pacto Global da ONU e da elaboração da proposta da Declaração do Milênio. Embora os outros mandatos vinculados aos Procedimentos Especiais da ONU, exijam, em geral, que sejam realizadas visitas a países específicos e que se estabeleça um dialogo direto com as vítimas, o trabalho do RESG, por sua vez, limita-se a um “estudo acadêmico”.6 Desta forma, apesar do lobby exercido pela sociedade civil, por meio deste mandato, não se espera que o Representante Especial examine casos específicos de abusos por parte de empresas (NAÇÕES UNIDAS, 2005a). Portanto, desde o princípio, o mandato relegou a segundo plano indivíduos e comunidades diretamente afetadas por abusos cometidos por empresas, negando a estes o direito a participar do debate com o Representante Especial. No entanto, em seu primeiro relatório, o novo RESG destacou os problemas inerentes à globalização, bem como a necessidade de se prover mecanismos para reduzir a possibilidade de práticas corporativas nocivas.
O RESG prontamente deu por encerrado o debate sobre as Normas sob o argumento de que elas padeciam de erros graves que inviabilizam que sequer parte do documento fosse aproveitado – por meio desta iniciativa, o RESG adotou uma estratégia aparentemente com vistas a agradar grupos empresariais, mas que, por outro lado, fez com que muitas ONGs deixassem de apoiá-lo (NAÇÕES UNIDAS, 2006, para. 69). Como fora destacado por analistas na época, esta rejeição integral de todos os aspectos das Normas, no entanto, fez pouco sentido, uma vez que partes do documento simplesmente reafirmavam princípios de direitos humanos, estabelecidos no Direito Internacional, já aplicáveis às empresas (KINLEY; CHAMBERS, 2006). No entanto, o RESG deixou claro que considerava morto o projeto das Normas da ONU, baseando a sua avaliação em duas críticas feitas às Normas: primeiro, elas representavam a criação de um novo ramo do Direito Internacional com normas diretamente aplicáveis às empresas e, em segundo lugar, as Normas falharam ao tentar definir as respectivas obrigações de Estados e empresas (NAÇÕES UNIDAS, 2006).
Em seu relatório parcial de 2006, o RESG conclui, no entanto, ainda ser necessário estabelecer um conjunto de parâmetros internacionais gerais exeqüíveis, capazes de definir as responsabilidades em direitos humanos das empresas. ONGs influentes no tema, em declaração por escrito sobre o Relatório Parcial, afirmaram que as Normas, apesar de suas falhas conhecidas, tinham “o potencial e deveriam ter sido apoiadas como um primeiro passo concreto no sentido de definir um marco jurídico no Direito Internacional por meio do qual as empresas poderiam ser responsabilizadas pelas violações de direitos humanos que causarem ou das quais sejam cúmplices”. Além disso, estas ONGs afirmaram a necessidade de se definir parâmetros internacionais de direitos humanos com relação às empresas que possam ir além dos marcos normativos e status quo existentes, bem como não caiam na armadilha de representar acordos que reflitam tão-somente o “mínimo denominador comum”. Segundo crítica destas ONGs, o RESG foi incapaz de vislumbrar que parâmetros e mecanismos voluntários são instrumentos insuficientes de responsabilização de empresas por violações de direitos humanos (ESCR-NET, 2006). É possível afirmar que a principal falha deste relatório é se ocupar mais dos “desafios em direitos humanos” que as empresas devem enfrentar do que propriamente das violações de direitos humanos sofridas pelas vítimas.
Embora o mandato limitado dado ao RESG possa representar para muitas ONGs um retrocesso na definição da responsabilidade das empresas e não um avanço, outras ONGs consideraram essencial o enfoque dado pelo RESG para que fosse possível obter o apoio do setor empresarial e superar a resistência dos Estados (JERBI, 2009). O equilíbrio foi parcialmente restabelecido no relatório de 2007, descrito como um “exercício de mapeamento” dos parâmetros e instrumentos internacionais, e recomendações dos órgãos de tratado sobre responsabilidade e accountability das empresas (NAÇÕES UNIDAS, 2007a). O relatório reconheceu que a expansão dos mercados e o alcance transnacional da atividade empresarial não coincidiu com uma expansão de igual magnitude da proteção de indivíduos e comunidades contra violações de direitos humanos envolvendo empresas:
Evidentemente, há hoje um descompasso institucional ainda mais fundamental: entre o alcance e o impacto de atores e potências econômicas, de um lado, e a habilidade, de outro, das atuais sociedades de controlar os efeitos nocivos destas atividades econômicas. Tal descompasso gera um ambiente permissivo no qual atos reprováveis praticados por empresas ocorrem sem a respectiva sanção ou indenização a que deveriam dar ensejo. Para o bem das vítimas de tais violações e para que a globalização continue a representar um progresso positivo, tal situação precisa ser solucionada (NAÇÕES UNIDAS, 2007a, para. 3).
O relatório também ressaltou a incapacidade ou falta de vontade de muitos Estados em fornecer proteção contra violações envolvendo empresas. Novamente, exceto quanto às Diretrizes da OECD para Empreendimentos Multinacionais, o RESG novamente se mostrou pouco crítico a iniciativas voluntárias ou que envolvem atores diversos, como os Princípios Voluntários sobre Segurança e Direitos Humanos, as quais parece endossar e incentivar (NAÇÕES UNIDAS, 2007a, para. 18). Muitos atores da sociedade civil pediram para que o RESG dirija a sua atenção às vítimas, estabeleça processos mais amplos de consulta com elas, e reflita em seu trabalho os resultados dos encontros com grupos diretamente afetados por violações envolvendo empresas. Ademais, grupos da sociedade civil também solicitaram o RESG a analisar por que Estados, em geral, são incapazes de proteger indivíduos contra violações envolvendo empresas, bem como solicitam que o RESG promova a definição de parâmetros globais sobre empresas e direitos humanos como elemento imprescindível para proteger direitos humanos e oferecer um marco normativo comum sobre a conduta de empresas (ESCR-NET, 2007).
Em seu relatório de 2008, intitulado “Proteger, Respeitar e Remediar: Um Marco sobre Empresas e Direitos Humanos”, o RESG formulou um marco conceitual composto por três partes: (i) Estados possuem o dever de proteger contra violações de direitos humanos cometidas por terceiros, incluindo empresas, por meio de políticas, normas, bem como processos judiciais adequados; (ii) empresas possuem a responsabilidade de respeitar normas de direitos humanos, o que, segundo o RESG, implica, essencialmente, controlar os riscos de causar danos aos direitos humanos, buscando, em última instância, evitar tais danos; e (iii) vítimas de direitos humanos devem ter maior acesso a remédios efetivos, incluindo mecanismos não-judiciais de denúncia (NAÇÕES UNIDAS, 2008b). Este marco normativo amplo apresentado pelo RESG foi bem recepcionado por associações empresariais, governos e por muitas organizações da sociedade civil, os quais reconheceram o fato de que o marco formulado pelo RESG incorporou grande parte das conclusões anteriormente apresentadas por órgãos de especialistas e por defensores de direitos humanos.
Em junho de 2008, o Conselho de Direitos Humanos estendeu o mandato do RESG por mais três anos e pediu que o Relator Especial “operacionalizasse” o marco apresentado, fornecendo diretrizes e recomendações concretas para Estados e empresas (NAÇÕES UNIDAS, 2008a). Em seguida, o RESG estabeleceu as áreas prioritárias durante o seu mandato e, desta forma, deixou claro que as recomendações finais concretas seriam apresentadas em 2011, ao final de seu mandato (NAÇÕES UNIDAS, 2008c).
Estas recomendações possuem o condão de definir, para os próximos anos, qual a abordagem a ser adotada pela ONU acerca da responsabilidade das empresas em direitos humanos. Embora uma parte valiosa do trabalho em prol da responsabilidade das empresas em direitos humanos talvez seja melhor alcançada além do escopo deste mandato, o atual ambiente representa uma oportunidade modesta, porém importante, para que diversos atores identifiquem e priorizem alguns tópicos para maior debate e medidas futuras, sugiram em que áreas o trabalho do RESG poderia gerar resultados significativos, e critiquem os rumos tomados pelo RESG (ESCR-NET, 2009).
Apesar da abertura de novos fóruns de discussão no âmbito da ONU, ainda não está claro, depois de mais de uma década de tentativas fracassadas e debate contínuo sobre o tema, se a ONU está sequer próxima de elaborar parâmetros adequados e exigíveis para a responsabilidade das empresas em direitos humanos. Na verdade, pode ter se perdido, pelo menos num futuro próximo, o momento em que fora possível acordar um instrumento de soft law que definisse parâmetros globais para a responsabilidade das empresas e direitos humanos. Após o quase colapso do sistema financeiro mundial, China e Índia, como economias emergentes, estão menos dispostas, do que estavam em 2004, a estabelecer estas normas de regulação das atividades das empresas. Como forma de preencher a lacuna existente, parece inevitável supor que alternativas ad hoc, de caráter voluntário, continuarão a serem propostas. Este é o caso, por exemplo, de empresas militares e de segurança privada (PMSCs, sigla em inglês), que constituem, à primeira vista, uma omissão considerável no plano de trabalho do RESG, dado o papel público que estas empresas cumprem e a falta de normas que regulem a sua responsabilidade perante o direito internacional humanitário e de direitos humanos.
De acordo com o International Peace Institute,
Na ausência de apoio (político e material) necessário para a ONU se tornar o fórum principal para que os estados elaborem normas mais detalhadas sobre o tema, os avanços mais significativos no âmbito internacional para melhorar a implementação e a exigibilidade dos parâmetros aplicáveis à indústria mundial de segurança têm ocorrido, atualmente, fora do âmbito das Nações Unidas (COCKAYNE et al, 2009, p. 53).7
A perspectiva adotada pelo RESG, criticada por ONGs por ser excessivamente conservadora, conseguiu obter alguns avanços, entre eles, como destacado pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, a afirmação do Conselho de Direitos Humanos de que “empresas transnacionais e outros empreendimentos privados possuem responsabilidade de respeitar direitos humanos” (resolution 8/7). Esta afirmação estabelece “um marco novo e claro, e representa um momento importante na evolução da compreensão, em nossas sociedades, sobre direitos humanos” (PILLAY, 2009). Estados membros da OECD, no entanto, permanecem atentos às implicações da análise proposta pelo RESG no que diz respeito ao dever do Estado de proteger contra abusos em direitos humanos perpetuados por atores não-estatais, perante o direito internacional, mesmo no processo de revisão das Diretrizes da OECD para Empresas Multinacionais, esperado para ter início em 2010. Grupos industriais, por sua vez, como o Conselho Internacional sobre Mineração e Metais [originalmente, International Council on Mining and Metals] têm reagido com entusiasmo ao pedido do RESG para a condução de avaliação do impacto em direitos humanos de suas atividades e para a criação de procedimentos corporativos de denúncia (INTERNATIONAL COUNCIL ON MINING AND METAL, 2008).
Em seu relatório de 2008, o RESG qualifica como uma “concha de retalhos” incompleta e imperfeita os remédios atualmente à disposição de indivíduos e comunidades afetados por abusos cometidos por atividades empresarias (NAÇÕES UNIDAS, 2008b, para. 87). Em 2009, o relator reitera, ademais, o dever do estado de “investigar, punir e remediar” tais abusos “dentro de seu território e/ou jurisdição” (NAÇÕES UNIDAS, 2009, para. 87). Contudo, é pouco provável que avanços sejam feitos no âmbito da jurisdição extraterritorial, no sentido de pôr fim à impunidade de atores privados violadores de direitos humanos, exceto se os estados demonstrarem extremamente dispostos a utilizar seus poderes para reafirmar seu papel regulatório. As ONGs continuam pouco convencidas da eficácia de se exigir maior diligência por parte das empresas, a fim de reduzir o risco de cumplicidade com violações de direitos humanos, em especial em áreas de conflito. Tais medidas, se não forem acompanhadas por um mecanismo capaz de exigir o cumprimento destas regra, podem gerar um impacto reduzido sobre o comportamento das empresas, conforme apontado pelo caso Global Witness v. Afrimex (UNITED KINGDOM NATIONAL CONTACT POINT FOR THE OECD GUIDELINE FOR MULTINATIONAL ENTERPRISES, 2008).
Embora possa ser cedo demais para prever, o legado mais palpável do trabalho do RESG talvez seja a exposição clara das questões envolvendo empresas e direitos humanos, por meio do marco “Respeitar, Proteger e Remediar”, juntamente com o segundo pilar da estrutura pro ele proposta. Professor Ruggie desenvolve um conjunto de princípios que norteiam o debate sobre responsabilidade das empresas de respeitar normas de direitos humanos, e medidas para responsabilização das empresas que infringiram esta obrigação. Ao contrário do que pensa a respeito das normas, o RESG acredita ter recebido do Conselho de Direitos Humanos um mandato explícito para formular tais medidas (NAÇÕES UNIDAS, 2008c, para. 2). No entanto, na ausência de uma mudança radical na atitude e ações dos governos com relação a uma regulamentação efetiva das atividades das empresas nos âmbitos nacional e internacional, não está claro como empresas serão efetivamente responsabilizadas se descumprirem a suas obrigações em direitos humanos. No máximo, este descumprimento “sujeitará as empresas ao julgamento da opinião pública” (NAÇÕES UNIDAS, 2008c, para. 2). Alguns especialistas (JERBI, 2009) ressaltam que o RESG reuniu um “grupo de líderes mundiais” para aconselhá-lo sobre este tema, o que se assemelha ao modo pelo qual Francis Deng, antigo Representante Especial, elaborou os Princípios Diretivos sobre Pessoas Internamente Deslocadas (IDPs, na sigla original)8, altamente bem recebidos. No entanto, o conhecimento prático de Deng sobre IDPs e as condições de vida destas pessoas em países específicos, como Sudão e Colômbia, onde ocorreram deslocamentos em massa, conferiram ao seu trabalho alto grau de credibilidade. Há dúvidas se o grupo de líderes mundiais poderá auxiliar o RESG a superar a falta de credibilidade em função de seu pouco contato pessoal com indivíduos e comunidades afetadas por violações decorrentes de atividades empresariais, além de sua falta de contato direto com as condições em que tais abusos ocorrem. Além disso, alguns defensores de direitos humanos criticam o RESG por definir, em termos de expectativas sociais crescentes, a responsabilidade das empresas, o que constituiu uma formulação mais frágil do que aquela proposta por outros organismos das Nações Unidas, que defendem que esta responsabilidade decorre, na verdade, da Declaração Universal de Direitos humanos e do atual direito internacional (ESCR-Net, 2009).
De longe, o maior avanço do mandato de seis anos do RESG possivelmente tenha sido o fato de que seu trabalho manteve o debate sobre empresas e direitos humanos na pauta das Nações Unidas, o que, ao longo deste processo, incentivou a produção de uma quantidade enorme de novas pesquisas, bem como despertou o interesse de muitos fora do âmbito das Nações Unidas. No entanto, depois do fracasso das Normas, argumentos e demandas convincentes ainda carecem da criação de parâmetros globais sobre empresas e direitos humanos, bem como mecanismos efetivos para assegurar o direito humano a mecanismos de responsabilização para indivíduos e comunidades vítimas da má-conduta empresarial. Estas demandas somente tendem a aumentar nos próximos anos.
1. Embora o Código de Conduta da ONU nunca tenha sido pensando para ser um instrumento de direitos humanos, ele de fato faz clara referência à responsabilidade das empresas de respeitar direitos humanos, em seu parágrafo 13: “As empresas transnacionais deveriam/devem respeitar os direitos humanos e liberdades fundamentais nos países em que operam. Nas suas relações sociais e econômicas, as empresas transnacionais não deveriam/devem discriminar com base em raça, cor, sexo, religião, língua, origem social, nacional e étnica, opinião política ou outra. As empresas transnacionais deveriam/devem estar em conformidade com as políticas públicas destinadas a promover a igualdade de oportunidade e de tratamento”.
2. Uma das razões para o Código de Conduta para as TNCs não ser aceita por governos de países do Norte foi a percepção, por países em desenvolvimento recentemente independentes, de que este faria parte da “Nova Ordem Econômica Internacional”.
3. Muitos dispositivos da Declaração Tripartida de Princípios Relativos a Empreendimentos Multinacionais e Política Social da OIT foram incorporados às versões revisadas das Diretrizes da OECD para Empreendimentos Multinacionais.
4. A Declaração sobre Violência contra as Mulheres (adotada pela Assembléia Geral da ONU, em 1993), por exemplo, pede para que os Estados punam os atos de violência contra as mulheres, sejam estes perpetrados pelo Estado ou por indivíduos.
5. Atualmente Professor Berthold Beitz em Direitos Humanos e Relações Internacionais, John F. Kennedy School of Government, Harvard University; Professor Associado em Estudos de Direito Internacional, Harvard Law School; ex-Assessor do Secretário-Geral e conselheiro sênior para planejamento estratégico do Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan.
6. O mandato inicial do RESG de dois anos, depois estendido por mais três anos, era para esclarecer as implicações para as empresas transnacionais e outros empreendimentos econômicos dos conceitos de ‘cumplicidade’ e ‘esferas de influência’.
7. O Governo Suíço, juntamente com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, adotou o Documento de Montreux sobre empresas militares e de segurança privada (PMSCs), o qual foi endossado por mais de 30 países. Este documento busca promover o respeito ao direito humanitário internacional e os direitos humanos pelas PMSCs, durante conflitos armados. O documento está disponível em: http://www.eda.admin.ch/psc. O Governo Suíço também tem assumido o papel de líder na elaboração de um Código de Conduta para Empresas Militares e de Segurança Privada, o que se sobrepõe ao mandato do RESG.
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NOTAS
