O Conselho de Direitos Humanos da ONU (CDH) completou, em junho de 2007, seu primeiro ano de trabalho com a definição de suas principais características institucionais e seus mecanismos de funcionamento. Neste artigo, pretende-se traçar um breve histórico desse primeiro ano de atividades do Conselho e sugerir algumas formas de ação por parte de organizações não governamentais.
Em abril de 2006, a Assembléia Geral da ONU aprovou a criação do Conselho de Direitos Humanos (Conselho ou CDH) atribuindo a esse órgão o papel de promover o respeito universal pela proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. No mesmo documento que dá vida ao CDH, ressalta-se que paz, desenvolvimento e direitos humanos constituem os três pilares fundamentais da Organização das Nações Unidas. Reconhece-se, ainda, a necessidade do novo Conselho de Direitos Humanos guiar seus trabalhos pelos princípios de universalidade, imparcialidade, objetividade e não-seletividade – em clara referência às críticas tecidas à Comissão de Direitos Humanos (Comissão) , órgão que o precedeu.
Na extinta Comissão, as Organizações Não-Governamentais (ONGs) tiveram papel ativo e importante. Não há dúvidas de que, no novo Conselho, a participação das ONGs continuará essencial, buscando aproximá-lo das realidades locais de violações aos direitos humanos e monitorando os posicionamentos dos países que o compõem. Não há dúvidas, também, que o fortalecimento da participação das ONGs dos países em desenvolvimento, o chamado Sul Global, torna-se mais do que nunca necessário dada, entre outros, a composição geográfica do CDH.
Pretende-se, assim, com este artigo: (1) traçar um breve histórico do primeiro ano de atividades do Conselho; (2) contextualizar a importância da participação das ONGs e (3) sugerir algumas formas de ação dessas organizações no CDH, com base nas características fundamentais, inovações e desafios do principal órgão internacional de promoção e proteção aos direitos humanos. A terceira parte deste artigo traz as informações sistematizadas em tabelas, buscando facilitar a leitura e evidenciar que a participação das ONGs no Conselho de Direitos Humanos deve acontecer de forma permanente, tanto em Genebra, sede do órgão, como nas capitais de seus próprios países.
Conselho de Direitos Humanos da ONU completou o primeiro ano de trabalho durante sua quinta sessão no mês de junho de 2007. Criado pela Resolução 60/2513 da Assembléia Geral da ONU, o CDH substituiu a sexagenária Comissão de Direitos Humanos que sofria, então, de forte crise de credibilidade, sendo acusada por Organizações Não-Governamentais e Estados de seletividade e excessiva politização no enfrentamento às violações de direitos humanos no mundo.
O CDH é hoje o principal órgão internacional de promoção e proteção dos direitos humanos, sendo responsável por “promover o respeito universal pela proteção de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais para todos, sem distinção de qualquer tipo e de maneira justa e igualitária”.4
O novo órgão é composto por 47 Estados-membros, eleitos pela Assembléia Geral por períodos de três anos, respeitando a seguinte representação geográfica: 13 países africanos, 13 asiáticos, 8 da América Latina e Caribe, 6 da Europa do Leste e 7 da Europa Ocidental e outros países.
Com sede em Genebra (Suíça), o CDH deve realizar ao menos três sessões ordinárias por ano tendo a possibilidade de convocar seus membros para sessões especiais sempre que necessário. Em seu primeiro ano, o CDH realizou cinco sessões ordinárias e quatro sessões especiais sobre a situação dos direitos humanos na Palestina, no Líbano e em Darfur. Além disso, foram adotados, pelo Conselho: a Convenção Internacional para a Proteção de todas as Pessoas contra os Desaparecimentos Forçados5 e o esboço da Declaração sobre os Direitos dos Povos Indígenas.6 Foram ainda iniciados os trabalhos para a criação do Protocolo Opcional ao Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.
No entanto, o principal foco de trabalho do CDH nesses primeiros doze meses foi a sua própria construção institucional. Segundo a Res. 60/251, o Conselho de Direitos Humanos teria um ano a partir de sua primeira sessão7 para “assumir, revisar e, onde necessário, aprimorar e racionalizar todos os mandatos, mecanismos, funções e responsabilidades da Comissão de Direitos Humanos […]”.8
O CDH aprovou então, em sua quinta sessão, a Resolução 5/1,9 fruto de intensas e conturbadas negociações. O documento define as principais características de sua agenda e programa de trabalho, métodos de trabalho e regras de procedimentos, mecanismo de revisão periódica universal,10 procedimentos especiais, comitê consultivo e procedimento de denúncia.
À luz das intensas negociações e dos duros embates ocorridos durante a fase de construção institucional, percebe-se que o Conselho de Direitos Humanos não está a salvo dos problemas que afetaram a credibilidade de seu predecessor. Há sinais de que a excessiva politização e a prevalência de interesses outros que não a promoção e a proteção dos direitos humanos na definição dos posicionamentos dos países podem ter sido herdadas da Comissão de Direitos Humanos.
É notório que, na extinta Comissão de Direitos Humanos, a ativa participação das ONGs contribuiu consideravelmente para a criação de instrumentos internacionais, a aprovação de resoluções, a realização de estudos e a criação de procedimentos especiais, entre outros.11 O artigo 71 da Carta da ONU legitima a ação das ONGs e atribui ao Conselho Econômico e Social (ECOSOC) o papel de regular tal participação. Nesse contexto, a Resolução 1996/31 do ECOSOC12 define princípios e direitos relativos à participação formal das ONGs, tendo como principal instrumento regulador a concessão de status consultivo às organizações da sociedade civil.13
No novo Conselho de Direitos Humanos, a garantia de participação das ONGs está expressa na Res. 60/251: “[…] a participação e consulta com observadores […] incluindo Instituições Nacionais de Direitos Humanos e ONGs deve ser baseada em regras, incluindo a Res. 1996/31 do ECOSOC […] e práticas observadas na Comissão de Direitos Humanos, visando assegurar a mais efetiva contribuição dessas entidades”.14
Até o momento, as ONGs desempenharam importante papel no processo de consolidação institucional do CDH. No primeiro ano 284 ONGs participaram dos trabalhos do Conselho, número um pouco inferior ao da antiga Comissão.15
A ação das ONGs junto ao Conselho é considerada importante para aproximá-lo das realidades locais onde acontecem as violações aos direitos humanos e contribuir com distintas expertises aos seus trabalhos. Além disso, é de vital importância que as ONGs acompanhem o posicionamento dos países-membros e dos observadores do CDH, buscando influenciá-los sempre que necessário.
O fortalecimento da participação de ONGs de países do Sul Global demonstra-se essencial não somente porque a maior parte das grandes violações aos direitos fundamentais acontece nesses países, mas também porque a composição geográfica do CDH dá a eles maioria numérica. Juntos, os países africanos e asiáticos detêm 26 assentos no Conselho, ou seja, mais de 55% do total. Considerando os 8 países da América Latina e Caribe, esse número sobe para 72%. Muitos desses países questionam a legitimidade de ação e credibilidade da informação emitida por ONGs que não sejam de seus respectivos países ou regiões.
No entanto, as ONGs do Sul Global correspondem hoje a apenas 33% das 3050 ONGs que têm status consultivo junto ao ECOSOC16 e que, conseqüentemente, poderiam ter plena participação nos trabalhos do Conselho.
Inúmeros são os desafios para participação das ONGs, destacando-se: (1) o difícil processo de obtenção de status consultivo para aquelas que ainda não o possuem; (2) os altos custos financeiros e a falta de disponibilidade de quadros para participar das sessões em Genebra; (3) a falta de capacitação sobre o funcionamento e modos de ação no CDH; (4) a falta de acesso à informação, incluindo as barreiras lingüísticas e (5) a dificuldade em enxergar benefícios concretos dessa participação para o trabalho do dia-a-dia em seus países de origem.
Frente a esses desafios, é importante buscar formas inovadoras de atuação. Dentre essas, a ação permanente das ONGs do Sul Global junto às capitais de seus países é essencial. Em nível nacional, especialmente nos Ministérios das Relações Exteriores, são decididas as grandes linhas de política externa, incluindo os posicionamentos a serem adotados pelas missões e delegações dos países junto ao Conselho de Direitos Humanos. Torna-se imperativo, assim, que as ONGs cobrem de seus respectivos governos mais transparência e mecanismos formais de participação nas fases de elaboração e implementação das diretrizes que guiarão suas atuações no CDH.
A coordenação de estratégias e a elaboração de ações conjuntas entre ONGs para atuação junto ao CDH, tanto em Genebra como nas capitais, é também fundamental por potencializar ações individuais, otimizar recursos e trocar experiências.
Não há dúvidas de que os principais responsáveis pelo sucesso do CDH são os países que o compõem. A Res. 60/251 prevê que o status do Conselho dentro do organograma da ONU será revisto em 2011, podendo tornar-se um dos seus principais órgãos, ao lado do Conselho de Segurança e do Conselho Econômico e Social. Essa mudança de estrutura, mais do que simbólica, evidenciaria a interdependência entre direitos humanos, desenvolvimento e paz. Tal revisão será sem dúvida um bom índice de avaliação dos cinco primeiros anos de trabalho do Conselho que, até lá, deverá provar-se efetivo no combate às violações dos direitos humanos, onde quer que elas ocorram.
Caberá às Organizações Não-Governamentais monitorar e cobrar dos Estados que coloquem a proteção aos direitos e à dignidade humana acima de quaisquer outros interesses. Não é prematuro afirmar que as ONGs terão muito trabalho pela frente e que sua atuação junto ao CDH faz-se mais do que nunca necessária. Esse artigo busca contribuir para o sucesso da ação dessas organizações.
Descrevem-se, a seguir, as principais características do Conselho de Direitos Humanos, suas inovações com relação à extinta Comissão de Direitos Humanos, alguns desafios que se impõem ao Conselho e sugestões de formas concretas de ação das Organizações Não-Governamentais nesse novo órgão.
Vale ressaltar que as sugestões sobre como as ONGs podem agir no Conselho de Direitos Humanos não se reduzem àquelas estratégias permitidas apenas às ONGs com status consultivo junto ao ECOSOC. Essa aproximação independe, também, da distância entre as ONGs e a sede do Conselho em Genebra.
As informações contidas nas tabelas têm como referência as Resoluções A/RES/60/251 da Assembléia Geral e A/HRC/5/1 do Conselho de Direitos Humanos, além de artigos e relatórios sobre o assunto publicados até o momento.17 Ao todo são sete tabelas, na seguinte ordem:
1) Eleição dos países-membros e composição – pág. 11
2) Agenda e Programa de Trabalho – pág. 13
3) Métodos de Trabalho e Regras de Procedimento – pág.14
4) Mecanismo de Revisão Periódica Universal – pág. 16
5) Procedimentos Especiais – pág. 18
6) Comitê Consultivo do Conselho de Direitos Humanos – pág. 20
7) Procedimento de Denúncia – pág. 21
O processo eleitoral é considerado uma das maiores mudanças do Conselho de Direitos Humanos com relação à extinta Comissão de Direitos Humanos, por estar vinculado à Assembléia Geral da ONU e por incluir critérios para candidaturas. Ainda, cria-se com o Conselho a possibilidade de suspensão do mandato em caso de violações sistemáticas aos direitos humanos. A nova composição do CDH é também bastante inovadora, dando aos paises da África e da Ásia força numérica proporcional superior àquela que detinham na Comissão.
A agenda define os itens a serem tratados pelo Conselho de Direitos Humanos em suas sessões ordinárias e que são, então, acomodados no programa de trabalho anual e de cada sessão do Conselho.
Definem o funcionamento geral das sessões ordinárias e especiais do Conselho, outras formas de reuniões possíveis, quórum para aprovação de resoluções, entre outros.
Mecanismo criado pela Resolução 60/25134 da Assembléia Geral que prevê que todos os Estados integrantes da ONU (caráter universal) passarão periodicamente por um processo de revisão. O objetivo da revisão é averiguar o cumprimento pelos Estados de suas obrigações e seus comprometimentos internacionais em matéria de direitos humanos. É considerado o instrumento mais inovador do Conselho de Direitos Humanos por ter abrangência universal e buscar, assim, combater a seletividade e o duplo-standard no tratamento de situações de violações aos direitos humanos existente na Comissão de Direitos Humanos. Os países-membros do Conselho devem passar pela revisão durante seus mandatos e o ciclo de revisão será de 4 anos, ou seja, 48 países serão revisados por ano.
Por ser um mecanismo inteiramente novo, a tabela a seguir não conterá a coluna sobre as inovações com relação à extinta Comissão de Direitos Humanos:
São relatores e representantes especiais, especialistas independentes e grupos de trabalho que examinam, monitoram e elaboram relatórios sobre a situação dos direitos humanos: (1) em países específicos (relatores especiais por país) ou (2) com relação a temas específicos (relatores especiais temáticos).42 Durante o processo de construção institucional, os procedimentos especiais foram um dos tópicos mais polêmicos, com questionamento sobre a necessidade de sua existência e tentativa de enfraquecimento desse sistema por vários paises-membros.
É o órgão subsidiário ao Conselho de Direitos Humanos que substitui a antiga Sub-Comissão de Direitos Humanos (Sub-Comissão). Sua função é oferecer apoio consultivo temático ao Conselho.
Procedimento pelo qual indivíduos e ONGs podem fazer denúncias de violações sistemáticas aos direitos humanos,52 que ocorrem em qualquer parte do mundo sob qualquer circunstância.
1. Agradeço a Thiago Amparo e Camila Asano pelo auxílio na sistematização das informações contidas nesse artigo e o incansável trabalho junto ao Conselho de Direitos Humanos da ONU, como integrantes da Conectas Direitos Humanos.
2. Ex-Secretário Geral da ONU, durante seu discurso na sessão inaugural do Conselho de Direitos Humanos, “The Secretary General Address to the Human Rights Council”, em 19 de junho de 2006.
3. Assembléia Geral, Human Rights Council, Resolução A/RES/60/251, 3 de abril de 2006, disponível em <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/A.RES.60.251_En.pdf>, último acesso em 30 de agosto de 2007.
4. Ibid.
5. ONU, Convenção Internacional para a Proteção de todas as Pessoas contra os Desaparecimentos Forçados, ainda não em vigor disponível em <http://www.ohchr.org/english/law/disappearance-convention.htm>, último acesso em 15 de setembro de 2007.
6. ONU, Declaração sobre os Direitos dos Povos Indígenas (rascunho/draft), Res. 2006/2, 2006: disponível em <http://www1.umn.edu/humanrts/hrcouncil2-2006.html>, último acesso em 12 de setembro de 2007.
7. A primeira sessão do Conselho de Direitos Humanos (CDH) ocorreu de 19 a 30 de junho de 2006 em Genebra.
8. Assembléia Geral, Human Rights Council, Resolução A/RES/60/251, 3 de abril de 2006, Parágrafo 6.
9. Conselho de Direitos Humanos, Institutional building of the United Nations Human Rights Council, Res. A/HRC/5/1, 18 de Junho de 2007, disponível em <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/5session/reports.htm>, último acesso em 10 de setembro de 2007.
10. Criado pela Res. 60/251 de 3 de abril de 2006 da Assembléia Geral prevê que todos os Estados integrantes da ONU passarão periodicamente por um processo de revisão com o objetivo de averiguar o cumprimento de suas obrigações e seus comprometimentos internacionais em matéria de direitos humanos.
11. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, A New Chapter for Human Rights – a handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council, Genebra/Suíça, Junho/2006, p.88, disponível em , ultimo acesso em 21 de agosto de 2007.
12. ONU, ECOSOC, Resolução 1996/31 – Consultative Relationship between the United Nations and non-governmental organizations, 25 de julho de 2006, disponível em <http://www.un.org/esa/coordination/ngo/Resolution_1996_31/index.htm>, último acesso em 30 de setembro de 2007.
13. Veja critérios para obtenção de status consultivo junto ao ECOSOC em: ECOSOC, How to obtain Consultative Status with ECOSOC, disponível em <http://www.un.org/esa/coordination/ngo/howtoapply.htm>, último acesso em 11 de setembro de 2007.
14. Assembléia Geral, Human Rights Council, Resolução A/RES/60/251, 3 de abril de 2006,Parágrafo 11.
15. Em R. Brett, Neither Mountain nor Molehill – UN Human Rights Council: one year on, Quaker United Nations Office, Genebra/Suíça, agosto de 2007, p. 13, disponível em , ultimo acesso em 10 de setembro de 2007.
16. As ONGs européias representam 37% e as norte-americanas 29% do total. Dados disponíveis em ECOSOC, Number of NGO’s in Consultative Status with the council by Region, 2007, disponível <http://www.un.org/esa/coordination/ngo/pie2007.html>, último acesso em 12 de setembro de 2007.
17. Agradecimento especial a três referências bibliográficas, fundamentais para elaboração desse artigo: International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, A New Chapter for Human Rights – a handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council, op. cit; Y. Terligen, “The Human Rights Council, A New Era in UN Human Rights Work?”, Ethics & International Affairs, v. 21, number 2, 12 de junho de 2007 e M. Abraham, Building the New Human Rights Council – outcome and analyses of the institution-building year, Genebra/Suíça, Friedrich Ebert Stiftung, Agosto de 2007, disponível em <www.fes-globalization.org/geneva>, último acesso em 11 de setembro de 2007.
18. Veja a lista dos atuais integrantes do CDH em ONU, Membership of the Human Rights Council, disponível em <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/membership.htm>, último acesso em 30 de agosto de 2007.
19. Na Comissão de Direitos Humanos, a composição geográfica era: 15 países africanos, 12 asiáticos, 5 da Europa do Leste, 11 da América Latina e Caribe e 10 da Europa Ocidental e outros países. Tanto na Comissão quanto no Conselho, a divisão geográfica é refletida em 5 “grupos regionais” de atuação mais ou menos coesa: grupo africano, grupo asiático, grupo da Europa do leste, grupo da América Latina e Caribe (GRULAC) e grupo da Europa Ocidental e outros grupos (WEOG).
20. Sobre esse assunto, veja o relatório Commonwealth Human Rights Initiative, Easier Said than Done – a report on the commitments and performances of the Commonwealth members of the UN Human Rights Council, 2007, disponível em , último acesso em 15 de setembro de 2007.
21. R. Brett, op. cit., p. 5.
22. Ibid., p.15.
23. C. Villan Duran, “Luzes e Sombras do novo Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas”, Sur – Revista Internacional de Direitos Humanos, n. 5, ano 3, São Paulo/Brasil, 2006, p.11, disponível em , último acesso em 15 de setembro de 2007.
24. Os documentos oficiais do Conselho são disponibilizados em seu site oficial <http://www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/> ou sua extranet, <http://portal.ohchr.org/> (login: hrc extranet e senha: 1session).
25. Comissão de Direitos Humanos, Resolução 1998/84, 24 de abril de 1998, disponível em <http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/a2d51307fc6f017680256672004dd8c2?Opendocument>, último acesso em 2 de setembro de 2007.
26. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, op. cit. p.26.
27. Realizada anualmente em Março, durante a qual acontece o Segmento de Alto Nível com participação de ministros de Estado e embaixadores dos países-membros.
28. Y. Terligen, op. cit.
29. As sessões do Conselho de Direitos Humanos são transmitidas ao vivo pela internet em <http://www.un.org/webcast/unhrc/index.asp> (webcasting), último acesso 23 de agosto de 2007.
30. A única forma de ONGs sem status consultivo participarem das reuniões do CDH é compondo delegações de ONGs com status consultivo, quando autorizado pelas últimas e agindo em seus nomes.
31. Ao final dos diálogos interativos e debates são destinados 3 minutos para cada ONG inscrita fazer sua intervenção oral.
32. O Secretariado está a cargo do escritório do Alto Comissariado para os Direitos Humanos e é responsável por tradução, impressão, circulação e conservação dos documentos oficiais do CDH.
33. A New Chapter for Human Rights – a handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council, op. cit., p. 28.
34. Assembléia Geral, Human Rights Council, Resolução A/RES/60/251, 3 de abril de 2006, parágrafo 5.
35. Segundo a Resolução A/HRC/5/1, as referências para revisão são: (1) Carta da ONU, (2) Declaração Universal dos Direitos Humanos, (3) Convenções e pactos dos quais o Estado é parte, (4) Compromissos voluntários assumidos pelo Estado – incluindo aqueles feitos durante sua candidatura ao CDH, (5) Direito internacional humanitário, quando aplicável.
36. C.Villan Duran, op. cit..
37. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, op. cit., p.84.
38. C. Villan Duran lamenta que não tenham sido estabelecidas relações institucionais permanentes entre os Comitês de Tratados e o Conselho de Direitos Humanos, em C. Villan Duran, op. cit., p. 15.
39. Segundo P. Hicks (Human Rights Watch), “As possibilidades de utilização das revisões para expor as violações e pressionar para mudanças são vastas. No entanto, o espírito de ‘mútua proteção’, que limitou ações do Conselho até agora, pode infectar também as revisões”, em P. Hicks, “Don’t Write if Off Yet”, International Herald Tribune, 21 de junho de 2007, disponível em , último acesso em 22 de agosto de 2007.
40. M. Abraham, op. cit., p.40.
41. Ver também Anistia Internacional, “Conclusion of the United Nations Human Rights Council’s institution building: Has the spirit of General Assembly resolution 60/251 been honoured?”, 20 de junho de 2007, disponível em Index: OIR 41/015/2007 (Public), último acesso em 15 de agosto de 2007.
42. Veja a lista de atuais Relatores Especiais (temáticos e por país) em <http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/special/index.htm>, último acesso em 15 de setembro de 2007.
43. M. Abraham, op. cit., p. 29.
44. Ibid., p. 5.
45. No entanto, os mandatos dos relatores especiais para Cuba e Bielorússia foram extintos logo na 5ª Sessão do CDH, por pressão política dos dois países.
46. As ONGs foram contundentes e persistentes na tentativa de convencer o grupo africano de que não havia necessidade de elaboração de um código de conduta para os relatores especiais, temendo que esse código limitasse a autonomia e a independência desse sistema. Conselho de Direitos Humanos, Resolução A/HRC/5/L.3/Rev.1 (Código de Conduta), 18 de junho de 2007.
47. R. Brett, Neither Mountain nor Molehill – UN Human Rights Council: one year on, op. cit., pp 5 e 9.
48. M. Abraham, op cit., p. 17.
49. Ibid., p. 18.
50. Na Sub-Comissão tornou-se prática a não-obrigatoriedade de status consultivo para participação das ONGs nos Grupos de Trabalho, o que pode dar margem à prática semelhante no novo Comitê Consultivo.
51. O Procedimento de denúncia da extinta Comissão de Direitos Humanos tinha como base as Resoluções 1503 (XLVIII) do ECOSOC, disponível em http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/1970.1503.En?OpenDocument e sua versão revisada, a Resolução 2000/3, de 19 de junho de 2000, disponível em http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/E.RES.2000.3.En?OpenDocument, último acesso em 12 de setembro de 2007. O novo procedimento de denúncia conversa diversas características relacionadas a essas duas resoluções.
52. Não são aceitos casos individuais.
53. M. Abraham, op. cit., p. 21.
54. O envio deve ser feito ao Alto Comissariado da ONU para os Direitos Humanos e pode ser feito por ONGs sem status consultivo junto ao ECOSOC.
55. International Service for Human Rights (ISHR) and Friedrich Ebert Stiftung, op. cit., p.66.
56. Ibid., p.65.
