¿Matar para Proteger?
Desde la restauración del Estado de derecho, Ghana ha intensificado los esfuerzos por promover los derechos humanos. Sin embargo, persisten varios desafíos respecto de la promoción de los derechos de propiedad, en especial en relación con la propiedad de la tierra. Este desafío, surgido de las tensiones entre el Estado moderno y el tradicional, se ve exacerbado por la pluralidad de sistemas jurídicos en vigencia así como también por los desafíos planteados por la rápida urbanización y el elevado índice de desempleo, especialmente en la región del Gran Acra. El sistema de libre mercado que se promueve en Ghana desde el retorno al Estado de derecho trajo aparejado un aumento de la inversión en tierras y una demanda de mayor seguridad respecto de su titularidad. Todo esto condujo a intentos por realizar una reforma del sistema de tenencia de la tierra. La incapacidad del Estado para imponer sus reglas y lograr su cumplimiento ha hecho del mercado de la tierra un campo minado. Como consecuencia, han surgido proveedores de servicios de seguridad privados que emplean medios ilegales para proteger la tierra y la propiedad inmueble. Comúnmente conocidos como guardias de la tierra, estos proveedores de servicios son una pesadilla para los propietarios de tierras en la región del Gran Acra. Con fuentes de datos primarias y secundarias, el presente artículo analiza los motivos de la demanda y oferta de estos servicios de seguridad y las implicancias que tienen para los derechos de propiedad en Ghana. Se concluye que la falta de poder del Estado para hacer cumplir la ley y la corrupción desenfrenada que afecta a las instituciones de administración de la tierra facilitan los conflictos en los mercados de la tierra y alientan el recurso a mecanismos de seguridad individuales. Se sostiene que en tanto tales medidas de seguridad ilícitas logren su propósito, la autoridad y monopolio del Estado sobre el uso de la fuerza seguirá careciendo de toda relevancia en el sector de la tierra.
Hay varios indicadores que señalan que Ghana se encuentra en camino hacia el crecimiento y el desarrollo. Se ha sugerido que el país es la economía de más rápido crecimiento del África Sub-sahariana y en 2011 supuestamente alcanzó la categoría de país de ingresos medios. Situado en una subregión en la que muchos de sus vecinos han sido víctimas de violentos conflictos armados, el país es celebrado como un modelo de paz. Sin duda, en comparación con sus vecinos, Ghana merece estos elogios, pero la dinámica que lo caracteriza como país en vías de desarrollo también ha planteado varios desafíos en materia de seguridad. Si bien algunos de los desafíos son relativamente nuevos, la mayoría son de larga data. Varios de los problemas en materia de seguridad que enfrenta el Estado se deben a la incapacidad del Estado moderno para promover una reingeniería del sistema del Estado tradicional que satisfaga las necesidades del actual panorama político, social y económico del país sin dejar de lado las estructuras tradicionales: sobre todo dado que el Estado no tiene la capacidad de imponer efectivamente su autoridad en todo el país.
El retorno de Ghana a un gobierno constitucional en 1992 trajo aparejado un período de optimismo. Por un lado se garantizaron los derechos y las libertades de los ciudadanos mientras que, por el otro, el nuevo orden político alentó la implantación de un régimen económico liberal. Este nuevo orden político y económico facilitó el desarrollo de instituciones fuertes, lo que a su vez alentó la inversión. En el mismo período, Ghana experimentó altos niveles de migración rural-urbana, un marcado aumento de la población urbana, y alta demanda de tierra para el desarrollo tanto residencial como industrial. El aumento de la demanda de tierra hizo repuntar la comercialización de la tierra especialmente en Acra y sus alrededores. El alto valor asignado a la tierra tuvo implicancias para la antigua política relacionada con su tenencia, adquisición y transferencia. La oportunidad de ganar dinero con su venta o arrendamiento condujo a conflictos entre familias, comunidades e individuos por cuestiones relacionadas con su titularidad. Estos conflictos se vieron a su vez exacerbados por la intrincada dinámica de la administración de la tierra resultante de las distorsiones del colonialismo y la consiguiente pluralidad de sistemas jurídicos. Las cuestiones relativas a la definición de titularidad y los derechos de los arrendadores ganaron mucha prominencia con la comoditización de la tierra luego de la reinstauración del Estado de derecho en 1992. El desafío se vio acrecentado por los inadecuados procesos implementados para la administración de la tierra.
Debemos destacar que los desafíos que enfrenta la industria de la tierra no son un fenómeno necesariamente nuevo. En 1955, Pogucki sugirió que el aumento del valor de la tierra en Acra era resultado del “rápido desarrollo residencial y la congestión en las zonas comerciales e industriales” (POGUCKI, 1955, p. 10-11). Según indica, ya en 1955, la demanda superaba a la oferta, provocando un aumento en los precios de los alimentos debido a la “retracción de las superficies cultivadas como resultado de la extensión de las fronteras de las zonas urbanas” causada por el aumento poblacional. Pogucki trata los temas relativos a la propiedad y a los derechos y obligaciones impuestos por el derecho consuetudinario a los encargados de la administración de la tierra en la gobernanza tradicional, y áreas de conflicto. Su trabajo resulta revelador y permite entender las estructuras tradicionales de administración de la tierra en el período previo a la independencia. Si bien Pogucki se refiere a las dificultades que presenta la definición de propiedad en la administración tradicional de la tierra, se limita a la serie de derechos que un jefe político puede ejercer en nombre de un grupo en representación del cual administra tierra. Así, si bien la disputa acerca del derecho de ejercer ciertas medidas de autoridad contribuye a la inseguridad que enfrentan hoy los propietarios de tierras en Ghana, no se tratan las cuestiones relativas a las ventas múltiples y el delito que enfrentan los administradores de la tierra.
Gough y Yankson (2000) admiten que los desafíos que subyacen a la administración de los mercados de la tierra en los países en desarrollo tienen que ver con la complejidad de las relaciones entre el hombre y la tierra, los diferentes sistemas de tenencia que existen en las diversas sociedades dentro de los Estados, el ejercicio del control estatal de la tierra en el período posterior a la independencia y la pluralidad de sistemas jurídicos que ponen en competencia a las normas del derecho occidental con las leyes consuetudinarias de las sociedades diversas. Si bien estos no son desafíos nuevos, cuestiones contemporáneas como el rápido aumento de la población urbana han llevado a situaciones de hacinamiento en muchas ciudades del mundo en desarrollo.
Amanor (1999) explica que la falta de atractivo de la agricultura para los jóvenes como resultado de su magro rédito y los elevados niveles de desempleo en las comunidades rurales promueve la migración de las zonas rurales a las ciudades, lo que inevitablemente aumenta la población urbana. Argumenta que existe una “interrelación entre la penetración del capital internacional, la reestructuración de la economía, la economía política de formación social y de clases, y las luchas locales por el acceso a los recursos” (AMANOR, 1999, p. 23). Si bien su trabajo se concentra en los agronegocios, Amanor muestra claramente los efectos que tiene la expropiación de tierras para la producción destinada a los mercados internacionales sobre los habitantes de las comunidades en cuestión.
Haciendo foco en la administración de la tierra en Acra, Gough y Yankson sugieren que las condiciones de hacinamiento en Acra han producido aumentos en los costos de los alquileres en la ciudad y la conversión de tierras agrícolas en tierras de uso residencial y comercial. Según señalan, las zonas periurbanas que tenían sólo asentamientos indígenas y eran utilizadas para la agricultura de subsistencia han sido convertidas en zonas residenciales (GOUGH; YANKSON, 2000, p. 2.489). Esto ha provocado un aumento en el precio de la tierra y ha contribuido a generar una percepción de enajenación y desigualdad entre los habitantes indígenas pobres y, especialmente, entre los jóvenes.
Esta percepción a menudo enfrenta a los jóvenes de algunas comunidades con sus jefes tradicionales a quienes acusan de vender tierras comunitarias para beneficio personal. No obstante, Gough y Yankson explican que si bien algunos jefes pueden ejercer un poder político y administrativo sobre una parcela de tierra y su población, pueden no ser los propietarios alodiales, lo que significa que no tienen el poder de vender las tierras. En consecuencia, si bien las tierras pueden venderse, el grueso de la renta proveniente de tales ventas puede no llegar a la comunidad que habita dichas tierras. Su trabajo revela que algunos de los diferendos surgidos entre los jóvenes y algunos de sus jefes tradicionales por la percepción de enajenación de la tierra, falta de transparencia, corrupción e inequidad, pueden en realidad derivar de la falta de conocimiento de los jóvenes de la real titularidad de esas tierras.
En su trabajo Customary Land Law in the Ghanaian Courts, Woodman (1996) hace una exposición de las normas del derecho consuetudinario sobre modos de creación y transferencia de la tierra y las personas que pueden participar de la propiedad de la tierra. Su trabajo ofrece definiciones de diversos conceptos y entidades relativos a la administración de la tierra. También presenta los alcances de la autoridad otorgada por varios grupos en el sistema tradicional (comunidades, familias, clanes, etc.) a las personas encargadas de la administración de tierras que no sean de su propiedad personal. Sugiere que las personas a quienes se encomienda la administración de las tierras en nombre de un colectivo no pueden tomar decisiones unilaterales respecto de la apropiación de la tierra sin consultar a los principales miembros del grupo. Woodman aborda el conflicto entre algunas normas del derecho consuetudinario y las disposiciones del sistema del Estado moderno. Su trabajo revela la claridad con la que se presentan en el plano jurídico las normas para la administración de la tierra en Ghana y las tensiones que surgen en su aplicación fáctica.
A pesar de los incontables trabajos que tratan el tema de la administración de la tierra en Ghana, no encontramos ninguno que abordara el fenómeno de la “custodia privada de la tierra” (landguardism) y sus efectos sobre la seguridad en Ghana. Si bien ha habido intentos de reformar la administración de la tierra en Ghana, en Acra se ha producido un auge de la “custodia privada de la tierra”, fenómeno que consiste en emplear a grupos constituidos principalmente por jóvenes que hacen uso ilegítimo de la fuerza para proteger la tierra y la propiedad inmueble a cambio de una remuneración en efectivo o en especie. Esto posiblemente se deba al desafío que implican las múltiples ventas de una misma parcela de tierra, el largo tiempo que lleva la resolución de los conflictos por la tierra en la justicia, la falta de fe en la policía y la justicia como consecuencia de la percepción de corrupción y parcialidad, y la debilidad en la aplicación de las leyes que facilita las actividades de las pandillas en la industria de la tierra (DARKWA, 2012). Aunque los guardias de la tierra procuran presentarse como agentes de seguridad privados, operan fuera del marco establecido para la provisión de servicios de seguridad privados y hacen uso de la violencia y/o la amenaza de la violencia en la provisión de seguridad para la tierra y la propiedad inmueble. Sus actividades son ilegales y contravienen las leyes vigentes para la provisión de servicios de seguridad privados.1 El uso de guardias de la tierra para la resolución de los conflictos relativos a la tierra afecta el ejercicio del derecho de propiedad ya que quienes carecen de los recursos necesarios para contratar guardias suelen perder sus tierras frente a quienes sí tienen la capacidad de pagar por tales servicios.
Mediante entrevistas con tres guardias de tierras,2un debate en Grupo Focal con cinco guardias de tierras,3 un oficial de policía retirado,4un oficial de policía en funciones,5un constructor que contrata los servicios de guardias de tierras,6 y el análisis del contenido de artículos de diarios, el presente trabajo procura explorar la naturaleza de las actividades de los guardias de la tierra y demostrar el efecto negativo que tienen sobre el ejercicio de los derechos de propiedad. Se aborda lo que se percibe como connivencia entre el aparato de seguridad del Estado y elementos delictivos de la industria de la tierra. Por último, se explica la resiliencia de los guardias de la tierra a través de la teoría de la elección racional y se concluye que hasta que el Estado ghanés pueda reformar al sector de la tierra en forma efectiva y lograr el acatamiento de sus leyes así como también resolver el problema del desempleo, las actividades de los guardias de la tierra van a continuar. Se entrevistaron ocho guardias de la tierra por las dificultades para lograr que hablen de sus actividades, que son ilícitas. Sin embargo, las respuestas obtenidas pueden generalizarse y aplicarse a todo el fenómeno de la región del Gran Acra ya que las entrevistas llegaron a un punto de saturación de datos y no se descubría nada nuevo.
Los guardias de la tierra existen principalmente para satisfacer una demanda de servicios de protección de la propiedad territorial. Como se señaló antes, el fenómeno surgió con el retorno del gobierno constitucional en Ghana en 1992, período en el que se produjo la liberalización de los mercados y aumentaron las oportunidades de crecimiento económico y acceso al crédito.7 Todo esto hizo que aumentaran las compras de propiedades ya que los inversores se encontraban en búsqueda de oportunidades de inversión en bienes raíces y ésta era también una inversión que los ciudadanos comunes consideraban relativamente segura. Este creciente interés en la adquisición de tierras provocó un aumento de su valor, en especial en Acra, la capital de Ghana. Sin embargo, es importante destacar que estos procesos se producían en un entorno de transición de una dictadura militar a una democracia, por lo cual varias de las instituciones, procesos y normas necesarios para mediar en los desafíos que surgían a partir de las disputas por la tierra eran ineficientes, inadecuados o directamente no existían.
Para darle al fenómeno de los guardias de la tierra una perspectiva adecuada, es indispensable ofrecer un panorama general de las cuestiones relativas a la propiedad y adquisición de la tierra en Ghana, donde aproximadamente el 80% del total de la superficie pertenece a taburetes/pieles,8individuos, familias y clanes. En gran medida, “la tierras privadas en la mayor parte del país son de propiedad comunal y la comunidad o grupo las entrega en custodia a un taburete o piel como símbolo de la autoridad tradicional, o a una familia” (GHANA. Ministry of Lands and Forestry, 1999, p. 2).9 Sin embargo, la comoditización de la tierra ha alterado los valores tradicionales asociados a ella como un bien en custodia en representación de comunidades y generaciones por venir. En muchos casos, el aumento del valor económico de la tierra ha conducido a luchas por la propiedad y el control de la misma, lo cual pone en evidencia y probablemente amplifica un problema inherente al sistema consuetudinario de tenencia de la tierra: la ambigüedad de los límites (KOM, 2003). El problema surge del hecho de que más allá de establecer las líneas divisorias con árboles, ríos y otros elementos naturales o construidos por el hombre, había muy poca documentación confiable. En consecuencia, a menudo se exacerbaban los conflictos por dichos límites. El problema con la demarcación poco clara de los límites de las tierras no se limita a las comunidades sino que también afecta a tierras de familias y clanes. Es así que existen desafíos relativos al establecimiento de la propiedad y control de la tierra entre comunidades y también entre clanes y familias dentro de las mismas comunidades.
El desafío de la propiedad y el control de la tierra trae aparejada otra dificultad relacionada con quién, dentro del contexto de una familia o comunidad, tiene el locus standi para vender la tierra. Esto se refleja en la máxima del latín Nemo dat quod non habet (nadie da lo que no tiene). El desafío consiste en poder establecer quién realmente tiene la titularidad sobre una parcela de tierra, algo que muchos miembros no indígenas de una comunidad no podrían verificar fácilmente. Por esta imposibilidad de verificar fácilmente la titularidad, ha habido casos de múltiples ventas de una misma parcela de tierra por parte de distintos vendedores que dicen ser sus propietarios. Así, para evitar que otros vendan lo que dicen ser sus tierras, una persona puede recurrir a la justicia o al uso de la fuerza. En algunos casos, aún cuando ya hay una causa en la justicia, las familias hacen uso de la fuerza para evitar que alguna de las partes se apropie de las tierras en disputa. (KOM, 2003, p. 16).
Asimismo, la falta de información fácilmente accesible y verificable sobre quién dentro de una familia/clan o área tradicional (comunidad) tiene el derecho de vender tierras complica aún más el problema de las ventas múltiples. Las autoridades tradicionales cuentan con estructuras a las que se asignan funciones específicas para una administración fluida de las comunidades. Por lo general, hay familias, titulares o individuos designados en virtud del derecho consuetudinario para supervisar todos los bienes de la comunidad. Ellos pueden, previa consulta con el jefe y los ancianos, entregar tierras a los miembros de la comunidad y asignar tierras a posibles compradores en representación de la comunidad. Sin embargo, no siempre queda claro quién tiene derecho a vender tierras comunitarias. Así, algunos jefes han sido acusados de actuar por fuera de su mandato.10 Quizás lo peor es el hecho de que, contrariamente a lo establecido en las constituciones de sus comunidades, se enriquecen con el producido de las ventas sin que éstas reporten ningún beneficio a sus comunidades.
Dados los desafíos descriptos, muchos compradores son víctimas de ventas múltiples y tienen que recurrir a la justicia en busca de resarcimiento.11 Sin embargo, los largos y costosos procesos de la justicia en general, y de los litigios por la tierra en particular, suelen disuadir a las personas de recurrir a los procesos judiciales formales. Aún en casos en los que se ha recurrido a la justicia formal, sigue siendo imperativo prevenirse contra las impugnaciones y evitar que otros hagan uso de las tierras, lo cual requiere una vigilancia física.
Como consecuencia del contexto descripto, la propiedad, transferencia, venta y adquisición de la tierra en Ghana está plagada de desafíos que hacen necesaria la vigilancia y la protección física para evitar la usurpación de las propiedades. Sin embargo, la policía de Ghana no brinda servicios de vigilancia para la propiedad privada. En general, la fuerza policial interviene físicamente sólo cuando ha habido denuncias de ingreso ilegal a una propiedad, vandalismo, ocupación ilegal, o cuando se han producido enfrentamientos entre facciones opuestas (DARKWA, 2010). También se observa que los proveedores de servicios de seguridad privados por lo general no brindan servicios de protección de la tierra, lo que probablemente se deba al alto riesgo que implica esta actividad. En consecuencia, las partes de una operación comercial por tierras en disputa tienen que garantizar la seguridad de la tierra por sus propios medios, lo cual lleva al caos y a la anarquía ya que se han demolido y contrademolido estructuras para establecer la titularidad. El surgimiento de los guardias de la tierra fue entonces una respuesta a la necesidad de contar con una protección física para la propiedad privada. Si bien es ilegal el uso que hacen de la fuerza excesiva llegando incluso a matar con armas pequeñas ilegales, sus servicios son muy buscados ya que se consideran la única opción viable para proteger la tierra. (DARKWA, 2010).
A medida que el país fue profundizando sus procesos democráticos, se ha ido intentando desarrollar y fortalecer las instituciones. Es así que se hicieron reformas en la industria de la tierra para lograr una mejor administración y gestión así como también ofrecer garantías a los compradores de propiedades.12 La sistematización de la extensión de los títulos de propiedad de la tierra y su digitalización ha hecho posible la disminución del tiempo para la verificación de la titularidad antes de una operación de compra.13 La pregunta que queda sin responder es por qué persiste el fenómeno de los guardias de la tierra aún después de la reforma en el sector. De hecho, en lugar de volverse obsoletos, según información de domino público, los guardias de la tierra se han vuelto más descarados y despiadados. La respuesta a esta pregunta tiene tres partes. En primer lugar, los incentivos para desempeñarse como guardia de la tierra son lo suficientemente atractivos como para continuar ofreciendo el servicio a pesar de los riesgos inherentes.14Segundo, a pesar de las reformas hechas al sector de la tierra, persisten problemas tales como las ventas múltiples y la apropiación forzada, lo cual sigue generando una fuerte demanda de los servicios de los guardias. En tercer lugar, los múltiples roles que desempeñan los guardias (por su reputación de despiadados) los mantienen en actividad ya que se los emplea con distintas funciones, como guardias de seguridad personal para políticos y, en casos extremos, asesinos a sueldo.15 Así, a pesar de su evidente ilegalidad, los guardias de la tierra siguen en actividad porque (a) hay demanda de sus servicios (b) dados los recursos y las oportunidades que tendrían en el mercado legal, el rédito que prevén obtener de los actos ilegales superan por mucho a los que podrían obtener en el mercado legal, y (c) existe la percepción de que el riesgo de ser detenido, arrestado y castigado es mínimo.16
Con el propósito de apreciar las características de los entrevistados para el estudio, es preciso señalar que existen diferentes categorías de guardias de la tierra. A pesar de que todos desempeñan la misma función básica de proteger la tierra y las propiedades inmuebles, las motivaciones que los impulsan no son siempre las mismas. Como se mencionara anteriormente, la vasta mayoría de las tierras pertenecen a taburetes, pieles y/o familias. Estas tierras se mantienen en fideicomiso para toda la comunidad y para las futuras generaciones. Por ello, a menudo emerge una responsabilidad colectiva compartida de proteger el acervo comunal. Cualquier tipo de percepción de explotación a través de la venta de las tierras comunales tenderá, entonces, a engendrar hostilidad. Ante esta situación, los jóvenes de una comunidad determinada pueden movilizarse para evitar o, al menos, frustrar, la venta o el desarrollo de algunas tierras. El blanco de sus reclamos son, en general, las autoridades tradicionales que pueden vender las tierras de la discordia. Estos guardias de la tierra se forman esporádicamente para resolver un problema concreto y suelen durar lo que dura el periodo de discordia. No reciben ninguna otra gratificación que no sea la de haber evitado la venta de su tierra comunal. Denominamos a esta categoría de guardias de la tierra “guardias comunitarios”.
La segunda categoría de guardias de la tierra puede muy bien denominarse “guardias aficionados de la tierra”. Son grupos de jóvenes dentro de las comunidades que se unen para aprovecharse de los terratenientes y de los desarrolladores. Una vez que se adquiere la tierra, ellos imponen un gravamen conocido como “tasa de excavación” anterior al desarrollo. Rehusar pagar la “tasa de excavación” puede derivar en violentos choques entre los trabajadores y estos grupos y, en algunos casos, en la vandalización de las estructuras. El término “extorsionista” es el que mejor describe a este grupo, a pesar de que a menudo argumentan que, como miembros de la comunidad, mantienen alejados a los usurpadores de la tierra dando así una cierta apariencia de protección. A pesar de que estas personas operan, en general, dentro de sus propias comunidades, algunas también pueden unirse a guardias de la tierra en otros sitios.
La tercera categoría de guardias de la tierra comprende a aquellos que trabajan con las autoridades tradicionales dentro de las comunidades y que se han refugiado en las instituciones Asafo tradicionales.17 Es común que acompañen a los delegados de las autoridades tradicionales a demarcar tierras; y también exigen el pago de las “tasas de excavación”. Dos de los guardias de la tierra entrevistados se incluyeron en esta categoría. Curiosamente, ninguno de los dos pertenece a las familias para las que dicen trabajar. Es por ende evidente, como se indicara en párrafos anteriores, que no podrían ser miembros del grupo Asafo y que sólo esgrimen ese argumento como herramienta de legitimización.
La última categoría de guardias de la tierra comprende a jóvenes que trabajan en estructuras jerárquicas identificables y que brindan servicios de protección al mejor postor. Pueden ser contratados para una amplia variedad de trabajos incluyendo la provisión de servicios de protección de la tierra y propiedades inmuebles, protección para personajes importantes, así como también servicios de eliminación de adversarios y amenazas. Tienen fama de ser despiadados y, en general, la gente les teme. No siempre pertenecen a una comunidad y trabajan en diferentes áreas dentro del país.18 A pesar de que existen diversas categorías, estos grupos tienen composiciones muy fluidas. Esto significa que una persona puede pertenecer a todas las diferentes categorías.
La mayoría de los guardias de la tierra realizan múltiples funciones y se apoyan en sus “redes” para desempeñarse en sus diferentes roles. Para maximizar el tiempo y los ingresos, los guardias de la tierra puedan hacer turnos o rotar. Por ejemplo, si cinco guardias de la tierra son reclutados por cinco propietarios diferentes de tierras/propiedades inmuebles para brindar protección en un lugar en particular, los guardias acuerdan entre ellos un sistema de turnos que les permita rotar. Esto significa que todas las tierras estarán custodiadas por uno o dos a la vez. Este arreglo les permite tener tiempo libre para asumir otros compromisos.
Los guardias de la tierra de la primera categoría (guardias comunitarios) no suelen exigir dinero de los potenciales compradores. Se consideran a sí mismos “defensores de su acervo” y expresan su descontento con las autoridades tradicionales en funciones. En cambio, los que pertenecen a la segunda categoría exigen dinero porque creen que, como miembros de la comunidad, tienen el derecho de hacerlo. A veces, tras la extorsión, pueden ofrecer servicios de protección cuyos términos y condiciones deberán negociarse por separado. Los miembros de la tercera categoría se denominan a sí mismos los “guerreros de la tierra” – Asafo. Se presentan como la unidad legítima de protección de la autoridad tradicional, y el dinero que reciben se considera una gratificación a cambio de la protección contra potenciales usurpadores. Ellos, al igual que los de la segunda categoría, pueden negociar contratos por separado para brindar servicios de “vigilancia”. La última categoría de guardias de la tierra brinda servicios a clientes en conflicto con otros clientes, a clientes en conflicto con comunidades, a familias en conflicto por la titularidad, y a las autoridades tradicionales en conflicto con otras por límites, demarcaciones y control.
La mayoría de los guardias de la tierra viven en comunidades de bajos ingresos como Nima, Ashiaman, Adjiringano, Amasaman Zongo y Tudu, por mencionar algunas.19 De acuerdo con los entrevistados, la mayoría de los guardias de la tierra están comprendidos en el grupo etario de 17 a 40 años a pesar de que suele haber mayores de esa edad que hacen las veces de movilizadores, coordinadores y comandantes. La mayoría no cuenta con las competencias requeridas para conseguir un empleo, aunque un buen número ha terminado la escuela secundaria básica (el equivalente de la Junior High School).20 A pesar de que pueden pertenecer a diferentes organizaciones, trabajan continuamente en red, haciendo uso de la tecnología de la comunicación -como teléfonos móviles- para dirigir su organización. Operan bajo seudónimos, mantienen su verdadera identidad en secreto y suelen negociar a través de un intermediario confiable. Evitan el contacto cara a cara con sus clientes hasta tanto estén seguros de la autenticidad de su pedido. Además de aprovechar una plataforma de red más amplia, recurren a la tecnología de la comunicación moderna para evitar ser aprehendidos. Independientemente de sus motivaciones, todos los guardias de la tierra comparten ciertas características. En su mayoría son jóvenes, están desempleados y no cuentan con las competencias requeridas para integrarse al mercado laboral legítimo o, de tenerlas, éstas son muy rudimentarias.
Los periódicos están repletos de artículos relacionados con varias actividades de los guardias de la tierra que han causado perjuicios, pérdida de inversiones y, en algunos casos, muertes. Aquí se presentan algunos casos como evidencia del impacto negativo de las actividades de los guardias de la tierra sobre los derechos económicos y sociales así como también sobre el derecho a la vida. En noviembre de 1998, Richard Owusu Sekyere, conocido popularmente como Kweku Ninja, un oficial de la Academia y Escuela de Entrenamiento de la Policía, y Jerry Wornoo, alias Taller, de la Unidad de Fuerza de Combate del Servicio Policial de Ghana, fueron asesinados por guardias de la tierra cuando los dos trataron, supuestamente, de erigir pilares (que fijan los límites e indican titularidad) en terrenos que habían adquirido en Ablekuma, un suburbio de Acra (AWORTWI-MENSAH, 2001).
En diciembre de 2005, se hizo público que Godfrey Cobbinah, un alto funcionario del Servicio de Administración Tributaria (IRS, por su sigla en inglés), había sido asesinado por guardias de la tierra en Achiaman, en las proximidades de Amasaman. Como Presidente del Comité de Bienestar de la IRS, Cobbinah se encontraba inspeccionando la tierra adquirida por algunos miembros de la IRS cuando fue asesinado (LAND guards kill…, 2005). El 24 de setiembre de 2010, se informó que residentes de Oyibi, un suburbio en desarrollo de Acra, habían sufrido brutales ataques y amenazas de desalojo por parte de guardias de la tierra (LAND guards brutalise, 2010). El 1º de agosto de 2011, el Daily Graphic informó que guardias de la tierra habían aterrorizado a un empresario en su casa. Se supone que este ataque estaría relacionado con la lucha que sostenía la compañía del empresario contra usurpadores de tierras que la compañía había adquirido para desarrollo agrícola comercial (AZU, 2011).
Los ejemplos descriptos en los párrafos anteriores constituyen una muestra de las historias disponibles de fuentes públicas. Sin embargo, ha de señalarse que son muchas más las que no se denuncian o que se informan erróneamente.21 A pesar de que las historias son preocupantes, la manera en la que se perpetran estas atrocidades es tanto más alarmante. En todos los casos mencionados anteriormente, los delitos se cometen a ojos vistas, lo que demuestra la intrepidez de los autores. Los guardias de la tierra amenazan, mutilan y matan a sus víctimas además de demoler propiedades y evitar que trabaje la mano de obra contratada. Estas actividades socavan la inversión y el desarrollo y son, sin duda, una afrenta al derecho a la vida y a vivir libres del temor, así como también una violación de los derechos económicos y sociales de las víctimas.
Los guardias de la tierra son más que bandas delictivas comunes y corrientes. Más bien, son parte de grupos delictivos organizados. Es imperativo clasificarlos apropiadamente para comprender su aparente resiliencia y así diseñar mecanismos apropiados para abordar los desafíos que plantean a la seguridad de las personas y del estado. No hay consenso respecto de la definición del crimen organizado (ALBANESE, 2000; p. 410; HAGAN, 1983, p. 52). Sin embargo, Albini ofrece una definición útil para establecer el nexo entre los guardias de la tierra y el crimen organizado. Define al crimen organizado genéricamente como “toda actividad delictiva que involucre dos o más individuos, especializada o no especializada, que integre alguna forma de estructura social, con alguna forma de liderazgo, que utilice ciertas modalidades operativas, en la cual el objeto último de la organización se encuentre en la empresa del grupo particular” (ALBINI, 1971, p. 37). Esta definición concibe al crimen organizado en una escala con grados relativos de organización, especialización y estructura. En Organized Crime Continuum Model, Frank Hagan sugiere que para que se pueda calificar a una organización delictiva como organizada, ésta debe ser altamente organizada, tener una estructura jerárquica, un número limitado de miembros, y un código de confidencialidad acordado. Además debe usar la violencia y/o amenaza de violencia, comercializar bienes ilícitos de demanda pública y tener un fin de lucro. Finalmente, el grupo debe gozar de inmunidad ante la ley y puede ser corrupto (HAGAN, 1983, p. 54).
El perfil de los guardias de la tierra obtenido durante las entrevistas confirma que existen diferentes grados de organización y estructura. Se destaca que la mayoría de los guardias de la tierra (i) son parte de grupos con una estructura preexistente,22 (ii) tienen líderes identificables, que utilizan la violencia y la amenaza de violencia para lograr sus objetivos y (iii) están motivados principalmente por la remuneración esperada (en efectivo o en tierras). Algunos de estos grupos son respaldados por personas influyentes en sus comunidades y/o a nivel nacional. Estas organizaciones suelen tener una gran movilidad, ya que los miembros pueden entrar y salir libremente. Sin embargo, hay un equipo central permanente alrededor del cual gravitan los demás miembros. La composición de este equipo es restringida y sus miembros tienden a ocupar las posiciones más encumbradas. (ATTUQUAYEFIO, 2009).
A pesar de los esfuerzos realizados frente al desafío de los guardias de la tierra, no se ha desarrollado ninguna estrategia holística para abordar el lado de la oferta y la demanda de las actividades de los guardias de la tierra. No hayuna única respuesta integral a la amenaza de los guardias de la tierra en Ghana. Sin embargo, existen diversas disposiciones legales contenidas en varios instrumentos que prohíben una o más de las actividades desarrolladas por ellos. El derecho a proteger la propiedad privada incluyendo la tierra está garantizado, y el Artículo 39 de la Ley del Código Penal (enmendada) de 2003 (Ley 646) recepta las situaciones en la cuales se puede utilizar la fuerza para proteger dicha propiedad. También estipula el nivel de fuerza que puede utilizarse. Dispone, entre otras cosas, que:
(a) una persona que tenga la posesión efectiva de una vivienda, tierra, embarcación, mercaderías, o su subalterno o cualquier otra persona autorizada por ella, puede utilizar la fuerza que sea razonablemente necesaria para repeler a la persona que intente por la fuerza e ilegalmente ingresar a esa vivienda, tierra o embarcación, o apropiarse de esas mercaderías;
(b) una persona que tenga la posesión efectiva de una vivienda, tierra, o embarcación, o su subalterno o cualquier otra persona autorizada por ella, puede utilizar la fuerza que sea razonablemente necesaria para desalojar a cualquier persona que, estando en su casa, tierra o embarcación, y habiéndosele requerido legítimamente que se retire de la misma, se negare a hacerlo;
Si bien se puede emplear la fuerza, ésta se limita a lo que es razonable. Esto significa que los propietarios de tierra y sus cuidadores o proveedores de seguridad no tienen derecho a utilizar fuerza ilimitada para evitar que otros se apoderen de su propiedad. En efecto, el uso de fuerza excesiva que, a veces, ocasiona pérdidas excesivas, daños o muertes, contraviene la legislación. En segundo lugar, a pesar de que se permite el uso de la fuerza, ello debe realizarse dentro del marco de la ley. Esto significa que las herramientas empleadas en el ejercicio de la fuerza deben ser legales. Es decir, si es necesario recurrir al uso de armas de fuego, la posesión y portación de las mismas debe ser dentro de los límites establecidos por las normas legales. Por lo tanto, es contrario a derecho utilizar armas ilegales para garantizar la seguridad de la tierra.
A pesar de la limitación impuesta al uso de la fuerza en la protección de la propiedad, los guardias de la tierra continuaron utilizando armas ilegales en la comisión de violentas atrocidades en el nombre de la protección. El caos continuo ocasionado por los guardias de la tierra hizo que el Ministerio del Interior proscribiera explícitamente su accionar en 2004 (LAND guards banned…, 2004). A pesar de la proscripción, los guardias de la tierra continuaron realizando las actividades, lo que condujo a que la policía impusiera una segunda proscripción tres años después, en 2007 (LAND guards banned, 2007). Posteriormente, en varias oportunidades, los políticos ordenaron a la policía resolver efectivamente el problema de los guardias de la tierra. Además de todo lo anterior, el Estado ha procurado atacar la fuente de la demanda de los servicios de los guardias de la tierra –las disputas por la tierra- reformando los procesos de verificación de la propiedad de la tierra, obtención de los contratos y de los títulos de propiedad. No obstante lo anterior, se deben realizar esfuerzos para minimizar los beneficios de la industria de los guardias de la tierra y, así, restarle atractivo ante los ojos de los jóvenes.
No obstante todos los esfuerzos mencionados anteriormente, el desafío que plantea la existencia de los guardias de la tierra continua vigente. Por ende, es necesario encontrar la lógica de la resiliencia continua de los guardias para así poder brindar respuestas apropiadas. Usando ideas derivadas del análisis del delito y la desviación del delito como modelo de trabajo y de la teoría de la elección racional, podemos ofrecer una explicación de la resiliencia de los guardias de la tierra en Ghana.
Como telón de fondo de nuestro análisis se encuentra el individualismo metodológico de la Teoría de la Elección Racional (TER) que explica los fenómenos sociales desde la perspectiva de los procesos individuales de la toma de decisiones. Dichos procesos suelen caracterizarse como eventos sociales interactivos a través de los cuales los individuos actúan racionalmente en un intento de lograr un equilibrio beneficioso entre las recompensas y los costos. El proceso, por lo tanto, implica un intercambio social de algún tipo, que comprende costos y beneficios para las partes involucradas. Estos costos o beneficios pueden ser económicos o extraeconómicos. Homans (1961), por ejemplo, señala que de la misma manera que todo acto económico implica un intercambio de bienes y servicios, la interacción social comprende el intercambio de aprobación y ciertas otras conductas valoradas”. En “Participation in illegitimate activities: a theoretical and empirical investigation”, Isaac Ehrlich también sugiere que la violación de la ley se produce como resultado de la percepción de los incentivos de hacerlo ya que:
Toda violación de la ley puede concebirse como generadora de un potencial aumento de la riqueza pecuniaria del transgresor, de su bienestar psíquico o de ambos. Al violar la ley, también se corre el riesgo de la reducción de la riqueza o del bienestar, dado que la condena supone el pago de una penalidad (una multa monetaria, libertad vigilada, el lucro cesante durante el tiempo de prisión efectiva, las desventajas psíquicas relacionadas, descontados todos los beneficios directos recibidos), un prontuario (lo que reduce las oportunidades de generar ingresos en actividades legítimas), y otras desventajas.
(EHRLICH, 1973, p. 523).
Desde la visión de la elección racional, una de las motivaciones detrás de las actividades de los guardias de la tierra es económica. Los tres guardias de la tierra entrevistados estaban convencidos de que obtenían más rédito de sus actividades como guardias de la tierra que de sus oficios. Yao que ha trabajado en una compañía de seguridad privada es albañil y boxeador aficionado; Mohammed A es chofer y Mohamed B, campesino de subsistencia. Los tres se convirtieron en guardias de la tierra porque esto les ofrecía mejores retribuciones. Para decirlo de otra manera, aquellos que delinquen consideran que se trata de un trabajo que suele redituar más que las actividades que puedan desempeñar en el mercado competitivo legítimo (WILLIAMS; SICKLES, 2002, p. 479). Los tres trabajan como guardias de la tierra tiempo completo y pertenecen a diferentes redes que les permiten organizarse en turnos, por lo que pueden asumir más de un encargo por vez y, al hacerlo, maximizar sus oportunidades de ganar más dinero. Al menos tres de los guardias de la tierra entrevistados manifestaron tener motivaciones económicas. En un caso en particular, como miembro de la casa real, el entrevistado había presenciado algún tipo de apropiación ilícita por parte de los ancianos del taburete de su linaje. Por lo tanto, en su opinión, la manera de asegurarse de obtener lo que le pertenece por derecho propio es acercándose a los compradores de los terrenos directamente.
Más allá de las motivaciones económicas que puedan tener los guardias de la tierra, el trabajo de campo reveló otra motivación relacionada con un intercambio social que enfatizan los teóricos de la elección racional. Este es el elemento de aprobación. Al narrar las condiciones de dichos encargos extraeconómicos, los guardias de la tierra señalaron que había legítimos propietarios de tierras a quienes individuos más ricos y/o con mejores contactos políticos despojaban de su propiedad. Sugirieron que en situaciones de esta índole, simplemente intervienen para enmendar los males sociales. Remarcan que si bien no se rechaza ninguna oferta de dinero, el rédito de dichos encargos está más relacionado con la aprobación que se obtiene por luchar por los desfavorecidos. Puede establecerse un paralelo con la analogía de Scott (2000) que dice que “robar un auto puede ser gratificante por el placer derivado del paseo en ese auto robado y por el reconocimiento conferido por otros ladrones de autos”.
En su versión más simple, la teoría de la elección racional caracteriza a los individuos como “actores racionales que eligen las acciones diseñadas para maximizar sus propios intereses individuales – la satisfacción de sus necesidades y deseos”. Por lo tanto, los individuos emprenden actividades que prometen recompensas que superan el costo de las mismas (INTERNATIONAL encyclopaedia of the social sciences, 2nd ed., p. 74). Se espera que un actor racional tome la decisión basada en el análisis de toda la información que tenga disponible al momento de actuar. En efecto, “una persona comete un delito si la utilidad que espera derivar del mismo excede la utilidad que podría obtener usando su tiempo y demás recursos en otras actividades” (BECKER, 1968, p. 176). Por ende, la utilidad esperada debe calcularse como el beneficio esperado menos los costos posibles (donde el costo incluye elementos financieros como las multas y elementos no financieros como arrestos y encarcelación). Esto significa que el actor racional desistiría del delito si el costo percibido de la ilegalidad superara el beneficio esperado. A la inversa, significa que el actor racional delinquiría si los beneficios esperados superaran los costos en los que se incurriría. No ha de sorprender, entonces, que a pesar de que en la era anterior a 1992 estaban presentes los desafíos descriptos, el desafío de los guardias de la tierra casi no existía. Puede suponerse que esto se debía a la existencia del gobierno militar.
Se deriva de lo anterior que los guardias de la tierra tomaron la decisión razonada de convertirse en guardias de la tierra porque creyeron que los beneficiaría. En otras palabras, habiendo sopesado sus propias habilidades y recursos individuales y las oportunidades disponibles en los mercados lícitos e ilícitos, se convencieron de las ventajas que le ofrecía el mercado ilícito de los guardias de la tierra. Mientras que la explicación precedente arroja algo de luz sobre las razones que pueden impulsar a estos individuos a convertirse en guardias de la tierra, no logra explicar cabalmente la resiliencia que han demostrado tener frente a las consecuencias potenciales de su accionar.
La principal razón de la resiliencia de los guardias de la tierra en Ghana puede atribuirse a las débiles capacidades de aplicación de la ley, la corrupción y la interferencia en los procesos de aplicación de la ley. La resiliencia de los guardias de la tierra puede explicarse mediante la teoría de la elección racional. Los guardias de la tierra son actores racionales. En primer lugar, en vista de los desafíos que todavía presenta la administración de la tierra en Ghana, la provisión de servicios de seguridad ilegales ofrece una salida laboral. Segundo, los guardias no necesitan tener destrezas especializadas para realizar sus operaciones y, por lo tanto, no es necesario que inviertan en educación ni capacitación. En tercer lugar, la aplicación de la ley en lo que respecta a los guardias de la tierra es débil. Por lo cual, a los guardias no los amedrenta la posibilidad de ser arrestados ni detenidos. Yao y Mohammed A señalaron que ambos habían sido arrestados varias veces pero nunca se les instruyeron cargos ante un tribunal porque intervinieron sus “empleadores”. De igual modo, Mohammed B -que fue entrevistado en una celda policial- se manifestó optimista de que su “patrón” podría “matar la causa”. Se ve que la amenaza percibida de castigo es casi insignificante dado que las experiencias anteriores les demuestran que sus delitos pasan desapercibidos la mayoría de las veces; y que cuando son descubiertos, el castigo empalidece en comparación con el delito supuestamente cometido.23
Una interrelación de diferentes factores es lo que sustenta la actividad de los guardias de la tierra. Esto incluye la demanda de servicios, la posibilidad de percibir una remuneración, y débiles estructuras de aplicación de la ley que imposibilitan la determinación del delito, el arresto, y el castigo de los autores.
A fin de evitar la detección y la represión, los guardias de la tierra han intentado camuflarse dentro de estructuras de seguridad lícitas del Estado aprovechando vacíos legales entre el Estado tradicional y el moderno, así como también debilidades en la coordinación dentro del sector encargado de la aplicación de la ley. Desde la imposición de las prescripciones y los esfuerzos mucho más agresivos realizados por la policía de Ghana para lidiar con esta situación, los guardias de la tierra han tratado de que sus servicios se integren a ofertas servicios de seguridad legítimos para evitar ser arrestados. Han recurrido a tres formas principales de presentarse como proveedores legítimos de seguridad para llenar la laguna existente en la provisión de servicios de seguridad para la propiedad privada.
En la actualidad, algunos guardias de la tierra se presentan como miembros de los grupos tradicionales Asafo24 y, como tales, defensores legítimos de sus comunidades y de las propiedades de sus comunidades. Esta referencia a los grupos Asafo proporciona una interesante dinámica al discurso ya que se procura evocar estructuras del Estado tradicional para legitimar actividades que son antitéticas al Estado ghanés moderno. Las compañías Asafo del Estado tradicional se conformaron con miembros de familias específicas dentro de la comunidad, con reglas definidas de composición y normas claras que guiaran el reclutamiento, despliegue y la prosecución de la guerra. Sin embargo, este esquema se ha corrompido con personas cooptadas desde fuera de las familias tradicionales Asafo (no siempre por los autorizados y designados tradicionalmente para reclutar) e integradas a los llamados grupos Asafo modernos utilizados para proteger la tierra. Por lo tanto, se produce un aprovechamiento de las estructuras tradicionales de seguridad para evitar el arresto.
Otro grupo de guardias de la tierra se presenta como miembros de comités de vigilancia. Debido a la escasez de personal policial así como también a la limitación de los recursos logísticos, algunos miembros de la comunidad se unen para brindar servicios de vigilancia comunitaria. Sin embargo, los miembros de los comités de vigilancia deben contar con el permiso del Departamento de Investigaciones Penales (DIP) para poder prestar servicios de vigilancia comunitaria. En un país con muy poca información sobre los ciudadanos,25 es difícil verificar antecedentes desde un lugar centralizado. Dada esta dificultad, es imperativo que diferentes unidades de puesta en vigor de la ley cooperen estrechamente en actuaciones como la verificación de antecedentes, de manera que las agencias encargadas de la aplicación de la ley más próximas a las comunidades puedan brindar información más fidedigna. Sin embargo, éste no siempre ha sido el caso y la agencia central del Departamento de Investigaciones Penales aprueba las listas de comités de vigilancia sin realizar necesariamente una verificación de antecedentes de los solicitantes. En consecuencia, algunos guardias de la tierra han obtenido protección judicial al convertirse en miembros de los comités de vigilancia.26
En tercer lugar, los guardias de la tierra se presentan como cuidadores de la propiedad. Como tales, se espera que recurran al uso de la fuerza en defensa propia. Yao, uno de los guardias de la tierra entrevistados mostró una carta de los abogados de su cliente, nombrándolo cuidador de una parcela de tierra. Según él, la carta de nombramiento le confería el derecho a permanecer en la propiedad y a interrogar y mantener a raya a quienes él llamaba usurpadores.
El desafío a la seguridad que plantean las actividades de los guardias de la tierra se ve aun más exacerbado por sus esfuerzos por aprovechar las estructuras de seguridad lícitas para integrar sus servicios a la economía legítima de Ghana. Aunque su modus operandi sigue siendo el mismo, los guardias de la tierra están dando una nueva identidad a sus servicios como proveedores de seguridad para propiedad privada, un área no cubierta por la policía. El aprovechamiento de las estructuras legítimas de seguridad para insertar sus servicios en la economía legítima de Ghana sin acatar las disposiciones estipuladas en la legislación genera desafíos de seguridad dado que este accionar socava al Estado y a sus estructuras de seguridad.
No cabe duda de que las actividades de los guardias de la tierra perjudican al Estado de diferentes formas. Como ha quedado demostrado en los párrafos precedentes, los guardias de la tierra utilizan la fuerza ilegítima para amenazar, intimidar y, en casos extremos, matar a sus víctimas. Estas actividades no solo desafían al monopolio del Estado respecto del uso de la fuerza sino que también ponen en cuestión la capacidad del Estado de brindar y garantizar protección a su pueblo. Si bien los guardias de la tierra existen debido a la debilidad de los títulos de propiedad, su existencia y la incapacidad que han demostrado las agencias de seguridad estatales para hacer frente de manera efectiva a las amenazas que ellos plantean también genera temor entre los ciudadanos. En efecto, los guardias de la tierra ponen a prueba la efectividad del Estado para proteger a sus ciudadanos y propiedades y, por lo tanto, socavan la confianza del pueblo en la capacidad del Estado de protegerlos a ellos y a sus intereses. El éxito de sus actividades magnifica los desafíos inherentes a la aplicación de la ley dentro del país y, así, la confianza se ve desplazada de las agencias del Estado hacia ellos mismos. De alguna manera, mientras que los guardias de la tierra pueden no tener una agenda deliberada de suplantar a las agencias estatales de aplicación de la ley, sus índices de éxito crean una percepción de efectividad que socava las estructuras de aplicación de la ley y los mecanismos oficiales para la resolución de conflictos en el país.27
Parece haber algún nivel de connivencia, aunque relativamente sutil, entre algunos guardias de la tierra y las agencias estatales encargadas de la aplicación de la ley. Como se indicara anteriormente, algunos guardias de la tierra han procurado legitimar sus actividades haciéndose pasar por miembros de los grupos tradicionales Asafo, comités de vigilancia, cuidadores y proveedores de seguridad privada. Gracias a esto han podido refugiarse bajo el paraguas protector de estas agencias y han logrado evitar ser identificados y arrestados a pesar de que continúan operando ilegalmente. Para legitimar aún más sus actividades y comprobar que sólo suministran servicios adicionales que la policía no puede brindar, se intenta diferenciar entre “guardias de la tierra justos” y “guardias de la tierra injustos”. Según los tres guardias entrevistados, ellos sólo aceptaron encargos después de haber verificado la autenticidad de los reclamos de sus clientes. Sin embargo, aseveraron que otros grupos pueden aceptar los encargos sólo por el dinero involucrado. Los “guardias de la tierra justos” trabajan en consonancia con la policía para limitar el accionar de los guardias de la tierra “injustos”. De acuerdo con Yao y Moahmmed A, desde que cuentan con cuidadores, suelen arrestar a guardias y entregarlos a la policía.28 Sin embargo, esta categorización no tiene realmente ningún asidero práctico dado que todos los guardias de la tierra emplean el mismo modus operandi en la ejecución de sus tareas –el uso de la fuerza ilegítima. Por lo tanto, la clasificación sólo sirve para distinguir entre los que actúan en asociación con la policía y los que no.29
Debido a la falta de información disponible es imposible afirmar que las agencias encargadas de la aplicación de la ley han sido corrompidas por los guardias de la tierra. Sin embargo, las pruebas referenciales sugieren que los empleadores de los guardias de la tierra suelen pagar para liberar bajo fianza a guardias arrestados y “matar” la causa.30 Se dijo que quienes tienen influencia política pueden llamar a las comisarías para exigir la salida bajo fianza de algunos guardias de la tierra.31 Como dijimos anteriormente, algunos guardias de la tierra brindan servicios de protección a políticos durante las campañas electorales a cambio de una promesa de empleo cuando ganen. A pesar de que la promesa de empleo termina no cumpliéndose, los guardias de la tierra pueden, sin embargo, recurrir a estos clientes cuando están en problemas.32
Desarrollar las respuestas apropiadas al desafío de los guardias de la tierra requiere abordar tanto el lado de la oferta como de la demanda de los servicios de los guardias de la tierra. Según Skaperdas, el crimen organizado existe “debido a la existencia de una vacío de poder y a la escasez o ausencia de la aplicación efectiva de la ley” (SKAPERDAS, 2001, p. 108). Esta aseveración es válida para los servicios que prestan los guardias de la tierra. Por ende, responder a la amenaza de los guardias de la tierra requiere una combinación de leyes apropiadas, mecanismos eficientes y accesibles para aplicar dichas leyes y castigos efectivos que, cabe esperar, servirían de disuasivos.
Al mirar hacia delante, se percibe primero la necesidad de popularizar y simplificar aún más los procesos de verificación de la titularidad de la tierra. A pesar de la reforma en la administración de la tierra, los procesos no son bien conocidos por el común de los ghaneses. Muchos son los que todavía creen que tratar de obtener información en la Comisión de Tierras es un proceso con largas demoras. En consecuencia, las personas continúan adquiriendo tierras sin verificar la validez de los títulos y los compradores terminan siendo víctimas de aprovechadores que venden la misma tierra muchas veces.
Además, se necesita incentivar el profesionalismo dentro de los cuadros de la policía de Ghana. A pesar de los esfuerzos del servicio policial de Ghana por hacer frente al desafío de los guardias de la tierra, no se ha logrado mucho éxito por falta de coordinación, investigación y logística efectiva. El desafío que les plantean los guardias de la tierra no es diferente del que implica resolver otros delitos dentro del Estado. La falta de sistemas en red significa que es necesaria mucha coordinación entre las diferentes unidades del servicio policial para superar a los delincuentes. Sin embargo, hay muy poca coordinación. Es por eso que, por ejemplo, el DIP emite los permisos para que operen los miembros de los comités de vigilancia sin consultar a la policía de las comunidades locales y, en última instancia, está habilitando el accionar de los guardias de la tierra que se hacen pasar por miembros de los comités de vigilancia.
Asimismo, es importante equipar a la policía con tecnologías de vigilancia que les permita rastrear las actividades de los guardias de la tierra en tiempo real a fin de poder dar respuestas oportunas. Según el oficial de policía entrevistado, suele ser difícil ubicar a los guardias de la tierra incluso cuando cuentan con datos de inteligencia porque actúan dentro de la selva sin rutas fácilmente accesibles. Sin los vehículos apropiados resulta difícil transitar dichas rutas, lo que permite que los guardias de la tierra evadan a las agencias de aplicación de la ley.
Es igualmente importante contar con un sistema efectivo de recopilación de información de inteligencia que esté al servicio de la aplicación de la ley (QUANTSON, 2003, p. 45). Varios supuestos robos a mano armada y asesinatos están relacionados con la tierra y los actos son perpetrados por guardias de la tierra. Sin embargo, no siempre se pueden establecer las conexiones. Es interesante observar que algunos oficiales de policía cuentan con considerable información derivada de investigaciones realizadas durante mucho tiempo. Sin embargo, esta información no se encuentra disponible para el servicio policial como organización.33
En este documento hemos tratado la naturaleza de la actividad de los guardias de la tierra y sus implicancias para los derechos humanos. También examinamos la lógica de la aparente resiliencia que demuestran tener los guardias de la tierra ante los esfuerzos por detener sus actividades. Se ha observado que los guardias de la tierra no son meros delincuentes sino, más bien, miembros de grupos delictivos organizados que utilizan medios ilegales como la violencia, entre otros, para lograr su cometido. El perfil de los guardias de la tierra sugiere que son, en su mayoría, jóvenes desempleados con bajos niveles de educación formal y escasas o inexistentes destrezas que resulten atractivas para el mercado de trabajo. Se ha establecido que los guardias de la tierra son actores racionales que aprovechan las oportunidades disponibles en la economía ilegal para obtener sus ingresos. La resiliencia de los guardias de la tierra ante los esfuerzos del país por evitar sus actividades se explica mediante la teoría de la elección racional: dados sus recursos y habilidades, los beneficios que esperan obtener siendo guardias de la tierra superan los beneficios derivados de dedicar el mismo tiempo y energía a otras actividades.
A pesar de los éxitos relativos evidenciados en Ghana en la promoción de los derechos humanos, las actividades de los guardias de la tierra indudablemente inhiben el progreso en este sentido. Si bien puede no ser un hecho generalizado que el Estado se encuentre subordinado a las actividades de los guardias de la tierra, la forma tan abierta en la que estos guardias de la tierra realizan sus actividades suele crear la sensación de que el Estado, a través de las agencias de aplicación de la ley, no puede hacerse cargo de estas cuestiones. Que los guardias de la tierra no consideren la detección, el arresto y el castigo como amenazas suficientes, agrava la impresión de que el Estado está subordinado o, al menos, tolera a actores sub-estatales involucrados en actividades que afectan negativamente los derechos humanos de las personas que viven dentro de ese Estado. Esto es contraproducente para la institución de los derechos humanos en Ghana. Si se ha de sostener el beneficio logrado gracias a la promoción de los derechos humanos en un marco democrático, el Estado deberá adoptar una postura más proactiva contra el fenómeno de los guardias de la tierra en Ghana.
1. Según el artículo 38 (2) de la Ley de Reglamentación de los Servicios Policiales 1970 (LI 1579), las organizaciones privadas de seguridad se describen como “toda organización que realice investigaciones privadas sobre hechos o el carácter de cualquier persona, o que preste servicios de guardia, custodia, patrullaje o traslado con el fin de brindar protección contra el delito”, pero no incluye a la policía, al servicio penitenciario ni a las fuerzas armadas de Ghana.
2. La naturaleza ilegal de la industria de los guardias de la tierra implica que quienes trabajan en ella son renuentes a admitirlo. Por la naturaleza ilícita de su trabajo, la mayoría de los guardias no están dispuestos a dar entrevistas. Fue inútil tratar de conseguir más entrevistados. Dos de los entrevistados, Yao y Mohammed A trabajan principalmente en Amasaman, un suburbio de Acra con nuevos desarrollos inmobiliarios. Mohammed B trabaja en la zona relativamente próspera del este de Legon. Al final de la entrevista, confesaron que los nombres que nos habían dado eran seudónimos.
3. El debate en grupo focal tuvo lugar en Sapeiman el 26 de agosto de 2012. Sin embargo, debido al asesinato de un guardia de la tierra diecisiete días antes de la entrevista, ninguno de los participantes quiso dar su nombre.
4. Paul Avuyi es un oficial de policía retirado que nos habló de los desafíos que implica para la policía ghanesa la amenaza de los guardias de la tierra. Fue recomendado por un oficial de policía en servicio que no estaba dispuesto a dar una entrevista.
5. El oficial de policía en servicio se desempeña en Amasaman, uno de los suburbios en desarrollo de Acra. En su zona de operación se han producido varios incidentes relacionados con las actividades de los guardias de la tierra. Como oficial en funciones pidió que se mantuviera su nombre en el anonimato.
6. Este desarrollador inmobiliario emplea los servicios de Yao y Mohammed A. Organizó la reunión de la entrevista pero también solicitó que se lo mantuviera en el anonimato.
7. Tsikata sugiere que a pesar de los problemas que enfrenta la democracia, “ha tenido un efecto positivo sobre la inversión y el crecimiento”. Para más detalles sobre este tema, véase TSIKATA, Kwaku G. Challenges of economic growth in a liberal economy. En BOAFO-ARTHUR, Kwame (Ed.). 2007. Ghana: one decade of the liberal state. London: Zed Books. p. 49 –85.
8. En el sur de Ghana, los jefes ocupan taburetes mientras que en el norte ocupan pieles. Durante la coronación de un nuevo jefe, en el sur de Ghana, los ancianos lo colocan en un taburete tres veces como parte de la ceremonia. En el norte, el nuevo jefe es colocado tres veces sobre una piel. Así, el taburete (en el sur) y la piel (en el norte) son el símbolo de la autoridad y la legitimidad del gobierno ghanés tradicional.
9. En algunos lugares, quien tiene la tierra en fideicomiso en representación de la gente es el sacerdote, que tiende a ser un líder tanto secular como espiritual. Por ejemplo, entre los Konkomba en el norte de Ghana la tierra es mantenida en fideicomiso por el tendana– el sacerdote terrenal-, que es el encargado de su apropiación.
10. En épocas recientes, el asantehene, uno de los más importantes jefes de Ghana destronó a varios de sus subjefes por actuar por fuera de sus mandatos respecto de la venta de tierras. Algunos de estos jefes son el atwimahene, destronado en noviembre de 2009, y el abrafohene, destronado en octubre de 2009. La oficina del asantehene lleva un registro de tales destronaciones en http://www.manhyiaonline.org . Visitado el: 26 Abr. 2012.
11. El proceso de verificación de la titularidad de la tierra se ha simplificado en cierta medida gracias a la digitalización del Registro de la Propiedad, aunque el personal del Registro suele provocar demoras para poder cobrar sobornos.
12. En 1994, el gobierno de Ghana inició un proceso para la elaboración de documentos de políticas necesarias para una efectiva administración y gestión de la tierra en el país. En 1999, se adoptó una Política Nacional de la Tierra, que prevé, entre otras cosas, el establecimiento de un Proyecto de Administración de la Tierra que se espera sirva, entre otras cosas, para “mejorar el sistema de registro y títulos de propiedad en términos de seguridad y reducción de los tiempos de la prestación del servicio”. Para mayor información sobre el proyecto, véase “Land Administration Project is on course”. (Disponible en: http://www.ghanalap.gov.gh/index1.php?linkid=239&archiveid=46&page=1&adate=01%2F08%2F2007 . Consulta: 26 de abril de 2012; “Ghana: Land Administration Project 2”. Disponible en: http://www.ghanalap.gov.gh/ . Visitado el: 26 Abr. 2012).
13. Actualmente, la verificación del título de propiedad en el Departamento de la Propiedad de la Tierra lleva aproximadamente una semana. El Acta Constitutiva del Registro de la Propiedad de la Tierra establece los requisitos para el registro de títulos de propiedad, búsquedas oficiales, registros de hipotecas y arbitraje sobre tierras en disputa. El Acta Constitutiva del Registro de la Propiedad de la Tierra está disponible en http://www.scribd.com/doc/18943433/Land-Title-Registry-Ghana. Visitado el: 25 Abr. 2012.
14. Según los guardias de la tierra, se les paga en efectivo o con parcelas de tierra. La paga puede rondar los GHC20.000 por diez personas o más, según el tamaño del terreno. Aparentemente, la remuneración se calcula en base al tamaño del terreno a ser custodiado.
15. Entrevista realizada con guardias de la tierra el 25 de marzo de 2009. Aunque los dos negaron haber participado en asesinatos por contrato, mencionaron casos en los que supuestos ladrones armados eran en realidad asesinos a sueldo.
16. La mayoría de los guardias de la tierra son jóvenes desempleados con poca o ninguna educación ni habilidades, y en los casos en los que sí adquirieron algunas habilidades, éstas son muy básicas y les permiten obtener muy pocos ingresos en el mercado legal. Todos los entrevistados sugirieron que son guardias de la tierra por la falta de otras oportunidades.
17. Esto se refiere a los guerreros de una comunidad en particular. Suelen estar conformados por jóvenes de la comunidad y, en su mayoría, actúan como protectores de esa comunidad en particular.
18. A pesar de que Yao y Mohammed señalaron que ellos trabajan con los jefes del área de Amasaman, también agregaron que se desempeñan como cuidadores de tierras para particulares fuera de la jurisdicción de los jefes de Amasaman y que habían realizado “misiones” en Aburi, Tarkwa y Aflao.
19. Estas son áreas de gran densidad en la región del conurbano de Acra, al sur de Ghana, señalada como terreno fértil para atraer jóvenes desempleados.
20. Yao señaló que era albañil capacitado, boxeador aficionado y que había también trabajado en una compañía de seguridad privada. Dejó la albañilería porque no podía encontrar trabajo y comenzó a trabajar en una compañía de seguridad privada que también dejó por la baja paga que recibía. Mohammed A dijo que era chofer capacitado, y que se convirtió en guardia de la tierra porque no encontraba trabajo. Mohammed B dijo que era un repatriado; había sido deportado de Alemania. Sus esfuerzos para regresar a Europa habían fracasado y como no tenía ni educación formal ni capacitación profesional no había podido encontrar trabajo. Además de custodiar tierras, dijo que tenía una granja de subsistencia y también criaba algo de ganado.
21. El policía de Amasaman dijo que parte de los homicidios relacionados con la tierra habían sido calificados incorrectamente como homicidios relacionados con robo a mano armada.
22. Los entrevistados indicaron que había un “Grupo UN” que era el más temido; el Grupo Ashiaman y el Grupo Nima. La existencia de los Grupos Ashiaman y Nima fue confirmada en GNA, “La policía arresta a 23 guardias de la tierra” 7 de octubre de 2004. Disponible en: www.modernghana.com . Visitado el: 25 Abr. 2012
23. Puede encontrarse una discusión más detallada de cómo las percepciones del riesgo pueden disuadir o alentar el delito en Ross L. Matsueda, Derek A. Kreager, David Huizinga, “Deterring Delinquents: A Rational Choice model of Theft and Violence” en American Sociological Review, vol. 71, No. 1 (Feb., 2006) pp. 95 – 122
24. Los Grupos Asafo son los ejércitos tradicionales del Estado tradicional. En la Ghana premoderna, cada comunidad tenía su propia Compañía Asafo denominada de diferentes formas. Su obligación era defender a las comunidades de los ataques. Hoy día, son en gran medida reliquias meramente simbólicas del orden antiguo.
25. Ghana comenzó a recabar datos biométricos nacionales en 2011 para la emisión de la Cédula de Identidad Nacional. Antes de eso no había base de datos con domicilios e identificadores únicos como huellas digitales para detección temprana.
26. Entrevista al hombre de la Policía de Amasaman, Acra. Yao presentó una copia de su permiso para actuar como miembro del Comité de Vigilancia. El oficial de policía que acompañó al equipo a la entrevista confirmó la autenticidad del permiso.
27. De acuerdo con el oficial de policía entrevistado, la mayoría de la gente que recluta guardias de la tierra alude al hecho de que recurrieron a los guardias de la tierra como consecuencia de su falta de confianza en el sistema policial. El desarrollador inmobiliario que emplea a Yao y a Mohammed A también confirmó que tomó la decisión de recurrir a los guardias de la tierra por la lentitud e imprevisibilidad de la aplicación de la ley en Ghana.
28. Yao tenía una carta de los representantes legales de un cliente nombrándolo cuidador de una parcela de tierra. A pesar de que admitió que había desempeñado las mismas funciones que otros guardias de la tierra, no se consideraba tal en el desempeño de sus tareas para ese cliente justamente debido a esa carta de designación.
29. El oficial de policía de Amasaman confirmó que la policía en ocasiones obtuvo y utilizó información de inteligencia suministrada por los guardias de la tierra. Sin embargo, fue renuente a admitir que había algún tipo de asociación entre las agencias encargadas de la aplicación de la ley y los guardias de la tierra.
30. Mohammed B estaba detenido en la comisaría de East Legon durante la entrevista. Cuando se le preguntó sobre su destino, aseguró a los entrevistadores que él tenía confianza de que su empleador lo sacaría de allí. Los tres guardias de la tierra señalaron que habían sido arrestados varias veces pero que nunca habían sido procesados.
31. El oficial de policía de Amasama señaló que suelen recibir “órdenes de arriba” para dejar libre a algunos guardias de la tierra arrestados. Según él, esto frustra los esfuerzos de la policía especialmente cuando el mismo grupo de guardias de la tierra continúa operando con impunidad.
32. Mohammed A señaló que había brindado servicios como guardaespaldas de personas importantes del partido gobernante y del opositor. Sin embargo, todavía no se le había ofrecido el cargo prometido. A pesar de ello, tiene los datos de contacto de algunos de los políticos y confía en que ellos lo liberarán si es arrestado en alguna oportunidad.
33. A pesar de que el policía tenía una gran cantidad de información documentada, indicó que sus esfuerzos por entregarla a la policía no fueron bienvenidos.
Bibliografía y otras fuentes
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