En medio de críticas relativas a la ausencia de un verdadero diálogo entre los derechos humanos y el desarrollo y una débil cooperación en temas de fondo entre los actores de ambas disciplinas, el presente artículo describe la forma en que una categoría de actores de los derechos humanos intentó comprometerse en forma concreta con la agenda del desarrollo. El estudio analiza los aportes que han hecho diversos titulares de mandato de los procedimientos especiales de las Naciones Unidas (ONU), particularmente los que tienen un mandato relacionado con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), en pos de acercar los principios fundamentales específicos de las normas internacionales de derechos humanos al núcleo de los marcos de desarrollo, con especial atención a la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU. Haciendo foco en la no discriminación, la participación y la rendición de cuentas, el uso de indicadores y las obligaciones que surgen en el ámbito de la asistencia y la cooperación internacionales, se argumenta que los relatores y especialistas de la ONU han comenzado a allanar el camino para una convergencia sustancial entre los paradigmas de los derechos humanos y del desarrollo.
Los actores de los ámbitos de los derechos humanos y del desarrollo reconocen por igual que los derechos humanos desempeñan un papel esencial en la esfera del desarrollo, y concuerdan en términos generales en el hecho de que existen sinergias entre las agendas de los derechos humanos y del desarrollo. A pesar de este creciente reconocimiento, se observa un escepticismo significativo cuando se trata de desarrollar estrategias constructivas y operativas para tender un puente entre los dos paradigmas. La comunidad de los derechos humanos ha criticado duramente los marcos para el desarrollo, como el proyecto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) por relegar a los derechos humanos, mientras que la comunidad del desarrollo ha puntualizado el nivel generalmente bajo de participación sustancial evidenciado por los actores de los derechos humanos (ALSTON, 2005; DOYLE, 2009). El artículo argumenta que los titulares de mandato de los procedimientos especiales de las Naciones Unidas han asumido el desafío de contribuir en forma sustancial y concreta tanto a la clarificación de la naturaleza de la relación entre los derechos humanos y el desarrollo como a la integración de la perspectiva de los derechos humanos en sus áreas de estudio específicas.
Tomando ejemplos concretos del trabajo de los titulares de mandato de los procedimientos especiales y con los ODM como lente, este artículo se propone evaluar cómo estos han interactuado con la agenda del desarrollo. Se presenta una perspectiva general sobre el proyecto de los ODM (parte I), seguida de un análisis sobre su relación con los derechos humanos (parte II), y se esbozan los fundamentos de un diálogo entre las agendas de los derechos humanos y de los ODM (parte III). En la parte IV se analizan los enfoques de los titulares de mandato de los procedimientos especiales en su esfuerzo por tender un puente entre el discurso del desarrollo y las perspectivas de los derechos humanos. En la parte V se estudia la forma en que los titulares de mandato de los procedimientos especiales han comenzado a ocuparse de la agenda para el desarrollo global con posterioridad a 2015.
Entre los diferentes niveles de políticas de desarrollo, el artículo se centra en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en la medida en que han dominado la última década como la iniciativa más prominente en la agenda internacional del desarrollo. La Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (ONU), de la cual surgieron los ODM, fue un evento sin precedentes donde 198 líderes mundiales firmaron la Declaración del Milenio, comprometiendo a sus países a combatir “las condiciones abyectas y deshumanizadoras de la pobreza extrema” y a “hacer que el derecho al desarrollo sea una realidad para todos” (UNITED NATIONS, 2000). En la práctica, los ODM son un conjunto de objetivos cuantificables que deben alcanzarse para 2015. Los ocho ODM fueron diseñados para: erradicar la pobreza extrema y el hambre (ODM 1); lograr la enseñanza primaria universal (ODM 2); promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer (ODM 3); reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años (ODM 4); mejorar la salud materna (ODM 5); combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades (ODM 6); garantizar la sostenibilidad del medio ambiente (ODM 7); y fomentar una alianza mundial para el desarrollo (ODM 8). Para definirlos con mayor precisión y cuantificar su consecución, a cada objetivo se le ha asociado un conjunto de metas e indicadores.
Restando menos de tres años para la fecha prevista en los ODM –el año 2015-, puede considerarse que el panorama presentado por los informes disponibles dista de ser homogéneo. Si bien se han logrado avances en varios objetivos, se pueden identificar contratiempos en relación con otros (UNITED NATIONS, 2012a). Según el último Informe de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se observan avances en varios de los objetivos relacionados con la salud. En lo que respecta a la tuberculosis, las proyecciones indican que la tasa de mortalidad de 1990 por la enfermedad se reducirá a la mitad para 2015, y han disminuido las muertes por paludismo a nivel mundial (UNITED NATIONS, 2012a, p. 44, 42). Las nuevas infecciones por VIH siguen disminuyendo, y el acceso a tratamiento para las personas que viven con VIH aumentó en todas las regiones, si bien no se ha logrado el objetivo de acceso universal para 2010 (UNITED NATIONS, 2012a, p. 38-42). No obstante, los avances relativos a la igualdad entre los géneros todavía son modestos, ante una persistente discriminación en el acceso a la educación, el trabajo, los bienes económicos y la participación en el gobierno (UNITED NATIONS, 2012a, p. 20-25). Si bien la pobreza en términos de ingresos ha disminuido, la lucha contra el hambre se encuentra estancada por los lentos avances en la reducción de la desnutrición infantil (UNITED NATIONS, 2012a, p. 72). A casi la mitad de la población de las regiones en desarrollo le sigue faltando acceso a mejores servicios de saneamiento y, para 2015, el mundo habrá alcanzado una cobertura de sólo el 67 por ciento, que dista del 75 por ciento requerido para lograr la meta de los ODM (UNITED NATIONS, 2012a, p. 52-57).
El punto de atención que hemos escogido es la iniciativa de los ODM, ya que son la lente perfecta para evaluar el estado del debate sobre los derechos humanos y el desarrollo. En la última década se ha escrito mucho sobre los puntos de superposición y complementariedad entre los derechos humanos, los ODM y el discurso de desarrollo en términos más generales. Al nivel más “esencial”, los derechos humanos y el desarrollo humano comparten el objetivo ulterior de promover el bienestar humano, y ambos se arraigan filosóficamente en la idea de desarrollar capacidades que permitan a los individuos llevar una vida libre y digna (UNITED NATIONS, 2007a). Más aún, la mayoría de los ODM pueden ser reformulados en función de las normas internacionales sobre derechos humanos relativas a los derechos económicos, sociales y culturales tal como los consagra el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). En 2001, el Secretario General de la ONU declaró públicamente que “los derechos económicos, sociales y culturales están en el centro de todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio” (UNITED NATIONS, 2001). Los mismos se pueden identificar como el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho a la alimentación, el derecho a la vivienda, el derecho al agua y al saneamiento y el derecho a tener un nivel de vida adecuado. Si tomamos el derecho a la salud como ejemplo podemos observar que casi la mitad de los ODM se centran en temas relacionados con la salud que, a su vez, se conectan con aspectos fundamentales del derecho a la salud (específicamente el ODM 4, el 5 y el 6). Asimismo, la mayoría de los demás ODM se ocupan de los llamados “determinantes subyacentes” de la salud, como el hambre, la educación, la igualdad entre los géneros, el empoderamiento de la mujer y el acceso al agua potable segura y al saneamiento (ZAIDI, 2010, p. 122).
El Objetivo 1 es la erradicación de la pobreza extrema, y podría percibirse que sus metas asociadas reflejan el derecho a un nivel de vida adecuado, el derecho a la seguridad social, el derecho al trabajo y el derecho a la alimentación. La importancia del derecho a la educación es evidente en el Objetivo 2, del mismo modo en que lo es el derecho al agua y al saneamiento en la Meta 7.C. y el derecho a una vivienda adecuada en la Meta 7.D.1 También se ha trazado un paralelo entre el Objetivo 8, que aboga por la creación de una sociedad global para el desarrollo, y las obligaciones de asistencia y cooperación internacionales previstas en el artículo 2(1) del PIDESC (SEPULVEDA and NYST, 2012; SEPULVEDA, 2009). La superposición precedente ha sido definida en la bibliografía pertinente como una convergencia “fáctica”, ya que la intersección de los dos paradigmas no implica automáticamente que las metas de los ODM vayan a estar alineadas a nivel sustantivo con las correspondientes obligaciones de derechos humanos (MCINERNEY-LANKFORD, 2009, p. 52-53). En palabras de otro especialista, para dilucidar la relación multifacética entre el desarrollo y los derechos humanos se necesita más que un simple enunciado de que uno “automáticamente implica, equivale a, o incluye al otro” (UVIN, 2002, p. 3).
A pesar de los elementos de convergencia fáctica, la convergencia práctica se da en forma lenta (ALSTON, 2005, p. 762). Desde la perspectiva de la comunidad de los derechos humanos, en el transcurso de la última década se han postulado varias razones para explicar este grado de separación. Algunas de las preocupaciones mencionadas con mayor frecuencia respecto de los ODM son su:
Naturaleza tecnocrática y reduccionista, su falta de ambición, no haber abordado las causas subyacentes de la pobreza, no haber tomado en cuenta las obligaciones relativas a los derechos sociales, su insensibilidad al género, su falta de atención a la pobreza en los países ricos, sus deficientes mecanismos de rendición de cuentas […] la naturaleza potencialmente distorsiva de las políticas impulsadas por objetivos, y la propensión de los ODM a ‘robarle’ atención a temas importantes que no llegaron a formar parte de la lista global.
(DARROW, 2012, p. 60. Ver también: UNITED NATIONS, 2010; YAMIN, 2010; SAITH, 2006; AMNESTY INTERNATIONAL, 2010; CLEMENS et al., 2004; LANGFORD, SUMNER and YAMIN, 2010; POGGE, 2004; MCINERNEY-LANKFORD, 2009; LANGFORD et al., 2012).
Otros críticos puntualizan que parecen desestimarse los derechos civiles y políticos (ALSTON, 2005), que las metas se diseñan e implementan en forma vertical descendente (YAMIN, 2012), y que los datos totales y los promedios que manejan los ODM en realidad ocultan las desigualdades y por lo tanto podrían profundizarlas (UNITED NATIONS 2010).
No obstante, una de las críticas más ampliamente reconocidas que se hace a la iniciativa de los ODM es que, mayormente, hizo caso omiso de los derechos humanos desde su concepción, tanto en la conceptualización como en la articulación de los objetivos: los ODM no hacen referencia directa a los derechos humanos, ni a los tratados internacionales sobre derechos humanos. La Declaración del Milenio, el documento formal sobre el que se basan los ODM, hace referencias sustanciales a los derechos humanos y contiene el compromiso de respetar “todos los derechos humanos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al desarrollo” (UNITED NATIONS, 2000). Sin embargo, los ODM propiamente dichos no están expresados en el lenguaje de los derechos humanos ni abogan por un desarrollo con un enfoque basado en los derechos (ALSTON, 2005; LANGFORD, 2010). La conclusión que parece haberse extraído con frecuencia es que la convergencia, tanto fáctica como práctica, en definitiva es limitante si queda confinada a un nivel superficial, retórico, o si no se sustenta en normativas vinculantes que generen obligaciones (MCINERNEY-LANKFORD, 2009, p. 54).
En respuesta a dichas críticas, en años recientes ha surgido una extensa bibliografía sobre la importancia de que las iniciativas de desarrollo, entre las que claramente se cuentan los ODM, se implementen de manera de respetar los derechos humanos, y sobre la necesidad de usar las obligaciones y técnicas de derechos humanos como herramientas legales concretas para promover la consecución de los objetivos (SANO, 2007; KURUVILLA et al., 2012). Se ha argumentado en particular que los derechos humanos, en especial los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), aportan no sólo “principios rectores” sino “estrategias operativas” concretas para abordar los problemas centrales que debe enfrentar el desarrollo: la pobreza, el hambre, la vida en barrios marginales, la falta de educación, la desigualdad entre los géneros y la falta de empoderamiento de la mujer, la mortalidad infantil, los problemas de salud materna, el agua potable y la necesidad de una sostenibilidad ambiental (UNITED NATIONS, 2002); (UNITED NATIONS, 2008).
A pesar de las críticas expresadas por los defensores de los derechos humanos debe reconocerse que, por lo menos en los papeles, el Documento Final de la Cumbre Mundial 2010 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio marcó un cambio significativo en el discurso. El Documento Final reconoce explícitamente que el “respeto por todos los derechos humanos” es un requisito previo fundamental para el logro de los ODM y para el desarrollo en general (UNITED NATIONS, 2010a). El Documento reafirma el compromiso de los Estados Miembros de la ONU de “[seguir] guiándonos por los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, respetando plenamente el derecho internacional y sus principios” (UNITED NATIONS, 2010a). Esos compromisos figuran en la introducción del documento y se repiten a lo largo del texto.
Aún a pesar de la inclusión formal de compromisos por los derechos humanos, podemos preguntarnos si esto representa un verdadero progreso hacia una convergencia sustancial o si la adhesión sigue siendo meramente retórica. Si consideramos que falta poco para el año 2015, la falta de acciones prácticas en la última década que realmente sitúen a los ODM en un marco de derechos humanos y les otorgue a los derechos humanos una significación operativa concreta parece estar indicándonos que se han perdido oportunidades. Los derechos humanos, en todo caso, parecen formar parte de una “retórica política general” en lugar de ser obligaciones legales concretas derivadas de convenios internacionales vinculantes (MCINERNEY-LANKFORD, 2009, p. 59). En conclusión, si bien lamentablemente la metáfora de P. Alston sobre los “barcos que se cruzan en la oscuridad” podría seguir siendo una descripción adecuada del diálogo entre los derechos humanos y el desarrollo (ALSTON, 2005), se pueden identificar algunas formas de avanzar en términos de reafirmación mutua dentro de la órbita de los actores de los derechos humanos. En este sentido, la sección siguiente revela el aporte que han hecho los titulares de mandato de los procedimientos especiales de las Naciones Unidas para colocar a los compromisos por los derechos humanos en el núcleo central del desarrollo.
Los titulares de mandato de los procedimientos especiales de la ONU sobre derechos humanos son llevados adelante por expertos independientes que reciben del Consejo de Derechos Humanos el mandato de promover y proteger los derechos humanos. Incluyen relatores especiales, expertos independientes, representantes especiales del Secretario General y grupos de trabajo. Sus mandatos pueden ser temáticos, por ejemplo la tortura o el derecho a la alimentación, o bien cubrir todos los derechos humanos en un país en particular.
Los primeros procedimientos especiales fueron creados en las décadas de 1970 y 1980 por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU para promover y proteger los derechos civiles y políticos (NIFOSI, 2005, p. 16). En 2006, el Consejo de Derechos Humanos reemplazó a la Comisión de Derechos Humanos, con la responsabilidad general de mejorar la protección y promoción de todos los derechos humanos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo. El mandato del Consejo de Derechos Humanos se basó en el reconocimiento de que el “desarrollo y los derechos humanos son los pilares del sistema de Naciones Unidas, y […] que el desarrollo, la paz, la seguridad y los derechos humanos se relacionan entre sí y se refuerzan mutuamente” (UNITED NATIONS, 2006).
El Consejo de Derechos Humanos mantuvo el sistema de procedimientos especiales y hoy, de los treinta y cinco titulares de mandato de procedimientos especiales temáticos que existen, ocho se ocupan específicamente de los DESC y temas relacionados: el Relator Especial (RE) sobre el derecho a la educación (1998), la RE sobre los derechos humanos y la pobreza extrema (1998), el RE sobre el derecho a una vivienda adecuada (2000), el RE sobre el derecho a la alimentación (2000), el Experto Independiente sobre las consecuencias de la deuda externa (2000), el RE sobre el derecho a la salud (2002), la RE sobre el derecho al agua y al saneamiento (2008) y el Experto Independiente en el campo de los derechos culturales (2009). Asimismo, algunos procedimientos especiales tienen un mandato interdisciplinario que implica abordar los derechos económicos, sociales y culturales.2
Se han propuesto diversas tipologías para describir los métodos empleados por los relatores y especialistasen su trabajo. En 2005, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) enumeró las siguientes actividades: visitas a países o misiones para la recolección de datos; envío de comunicaciones a gobiernos; preparación de estudios temáticos; recomendación de programas de cooperación técnica; e interacción con los medios (UNITED NATIONS, 2005a). En artículos recientes, se han descrito sus actividades en términos de la promoción y la protección de los derechos humanos y la realización de misiones a países (GOLAY., MAHON and CISMAS, 2011; PICCONE, 2012). El enfoque no confrontativo que rige las actividades de los relatores y especialistas puede colocarlos en una posición de privilegio, ya que logra que se encuentren en un punto intermedio entre el discurso de los derechos humanos, con su contenido normativo legalmente vinculante, y el discurso del desarrollo, con su énfasis en la asistencia y cooperación técnicas. La combinación de habilidades legales y diplomáticas otorga a los relatores y especialistas la flexibilidad que necesitan para sostener el diálogo relativo a los programas de desarrollo y los ODM con una variedad de grupos interesados en el ámbito público y privado (DOMÍNGUEZ REDONDO, 2009, p. 38).
Pasando al tema que nos ocupa, puede destacarse a los relatores especiales, especialistas independientes y otros titulares de mandato relacionados a los procedimientos especiales de la ONU, de entre los actores de los derechos humanos de la Organización, como los que más activamente buscan zanjar las distancias conceptuales y prácticas que separan a los derechos humanos de los ODM. Han desempeñado un papel muy importante en términos tanto de clarificar el marco para el análisis de la relación entre los derechos humanos y los ODM, en lo que se relacione con sus áreas de especialidad, como de proponer maneras concretas en que el enfoque de los derechos humanos puede aportar beneficios tangibles a las iniciativas de desarrollo. Una década atrás, los relatores y especialistas formalmente acogieron los esfuerzos de las Naciones Unidas por implementar los ODM y expresaron su predisposición a ayudar y contribuir al proceso a través de las funciones de sus mandatos (UNITED NATIONS, 2002). Sin embargo, en aquel momento sus mandatos no contemplaban la competencia explícita de analizar la relación entre los derechos humanos y el desarrollo. Sólo el primer RE sobre el derecho a la salud, P. Hunt, documentó en 2004 y por iniciativa propia la relación entre el derecho a la salud y los ODM correspondientes (UNITED NATIONS, 2004a). La ausencia de un mandato claro puede ser uno de los motivos que explican las observaciones de P. Alston, quien comentó desilusionado que, en aquel momento, el discurso de los ODM era “apenas visible” en el trabajo de los relatores y especialistas, y que no se había realizado un examen exhaustivo de los ODM.
En años recientes, el Consejo de Derechos Humanos ha ampliado los mandatos de determinados relatores y especialistas para incluir la facultad de hacer recomendaciones sobre estrategias para alcanzar los ODM.3 Un análisis de los informes presentados por algunos relatores y especialistas revela que la situación ha cambiado bastante respecto de la descripción de Alston: ahora se puede decir que los ODM y las consideraciones más generales sobre el desarrollo ya no se mencionan o insertan como meros comentarios superficiales sino que, más bien, se han realizado análisis exhaustivos y el tema ha sido estudiado minuciosamente. Puede considerarse que éste es el rumbo correcto, especialmente si se lo mira en el contexto de las constantes exhortaciones sobre la necesidad de “integración, transversalidad, colaboración y análisis” entre los dos campos (UVIN, 2002, p. 1) y de la falta de un verdadero diálogo que se describe más arriba.
El análisis realizado por los relatores y especialistas se basa en la convicción de que las medidas tomadas para alcanzar los ODM se benefician al estar firmemente incorporadas a los marcos legales e institucionales sobre derechos humanos. En función de dichos marcos, los beneficiarios de las medidas relacionadas con los ODM se convierten en titulares de derechos, y los Estados y otros actores del desarrollo tienen la responsabilidad de asignar recursos de manera de respetar los derechos humanos (UNITED NATIONS, 2010b, para. 69). En un artículo publicado en The Guardian el 21 de septiembre de 2010 en ocasión de la reunión de líderes mundiales en Nueva York para la Cumbre sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el RE sobre el derecho a la alimentación, O. de Schutter, comentó que la “deficiencia más importante de los ODM es que omiten reconocer que los derechos humanos son esenciales para cualquier estrategia de desarrollo sostenible”. Para el Relator Especial de la ONU:
Los 1.000 millones de personas hambrientas del mundo no deben ser objeto de caridad: tienen el derecho humano a alimentos suficientes y los gobiernos tienen los deberes correspondientes, consagrados en las normas internacionales sobre los derechos humanos. Se debe pedir a los gobiernos que se toman en serio la tarea de lograr avances con vistas a la consecución de los objetivos de desarrollo que aprueben un marco legislativo para hacer realidad los derechos económicos y sociales, como, por ejemplo, el derecho a la alimentación y el derecho a la atención de la salud.
(DE SCHUTTER, 2010).
Pueden encontrarse otros ejemplos de este compromiso central en informes de los RE sobre salud, educación, y derechos humanos y pobreza extrema. El RE sobre el derecho a la salud, A. Grover, abogó por un enfoque al desarrollo centrado en “reclamos y no en la caridad”, y explicó que, al reformular los temas del desarrollo mediante la incorporación de un marco de derechos humanos se produce un cambio hacia un “enfoque más autosostenible que le imprima una verdadera entidad a los objetivos del desarrollo”, lo que facilita la efectividad de todo un conjunto de derechos anteriormente considerados “secundarios o menos realizables” (UNITED NATIONS, 2011, para. 49). Al compartir esta opinión, la RE sobre derechos humanos y la pobreza extrema usó un ejemplo ilustrativo muy práctico: si los Estados se ocupan sólo de alcanzar el Objetivo 2, es decir la educación primaria universal, entonces las políticas destinadas a aumentar la cantidad de niños inscriptos en la escuela deberían prima facie resultar suficientes para alcanzar los objetivos propuestos (UNITED NATIONS, 2010b, para. 71). Sin embargo, la indiferencia por consideraciones como la calidad y el acceso igualitario a la educación constituyen uno de los principales problemas de estas políticas. Si, por el contrario, las políticas de los Estados se ocuparan de las circunstancias que impiden que los niños tengan acceso a servicios educativos – como prácticas discriminatorias, pobreza o la falta de infraestructura – , entonces los Estados no sólo habrían alcanzado el ODM pertinente sino que habrían mejorado sustancialmente el bienestar de los individuos en cuestión y habrían avanzado en el cumplimiento de sus compromisos de derechos humanos (UNITED NATIONS, 2010b, para. 71).
En su Declaración Conjunta sobre los ODM en 2002, los relatores y especialistas sobre DESC y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales coincidieron en que el papel central desempeñado por los derechos humanos en las iniciativas de desarrollo tiene varias características: ofrecer un fuerte marco normativo, reforzado por obligaciones legales vinculantes; aumentar el nivel de empoderamiento y participación de los individuos; asegurar la no discriminación y la atención de grupos vulnerables; ofrecer medios de monitoreo y rendición de cuentas de las diversas partes interesadas involucradas en el proceso de desarrollo mediante mecanismos independientes; y reforzar lo que se ha dado en llamar los “principios solidarios” de la equidad global y la responsabilidad compartida (UNITED NATIONS, 2002). Un análisis de los informes que se ocupan de los ODM y el desarrollo revela que los parámetros utilizados por los relatores especiales como contenedores conceptuales reflejan los principios arriba mencionados, con énfasis en la no discriminación, la rendición de cuentas y la participación. Como quedará claro en las subsecciones siguientes (5.2.1, 5.2.2 y 5.2.3), estos tres principios clave resultan efectivos si rigen todas las fases del proceso de programación, desde la evaluación y el análisis hasta el diseño y la planificación de políticas y programas (incluidos la fijación de metas, objetivos y estrategias), la implementación, la supervisión y la evaluación (UNITED NATIONS, 2003a).
Debemos puntualizar que los ODM son objetivos a ser alcanzados progresivamente, a lo largo del tiempo. La legislación de derechos humanos, específicamente en lo relativo a los DESC, también comprende el principio de realización progresiva de dichos derechos. Sin embargo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que es el órgano encargado de interpretar y supervisar la implementación del PIDESC, declaró que determinadas obligaciones en virtud del PIDESC son de aplicación inmediata. De esta forma, al implementar políticas y programas relacionados con los ODM, los Estados y los actores del desarrollo deben tener cuidado de no socavar el cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos de naturaleza inmediata, ni demorar sin razón el cumplimiento de las obligaciones de naturaleza progresiva (UNITED NATIONS, 2011, para. 19). En su trabajo relativo a los ODM, a menudo los relatores y especialistas han abogado por el uso de indicadores para supervisar su consecución progresiva, y han insistido en la necesidad de mejorar la eficiencia de la cooperación y asistencia internacionales (ver las subsecciones 5.2.4 y 5.2.5).
Como mencionamos anteriormente, una de las falencias de los ODM citadas con mayor frecuencia es su formulación agregada, que esconde las preocupaciones específicas de individuos o grupos propensos a sufrir la discriminación, marginación, exclusión o vulnerabilidad. Apenas visible en el Objetivo 3 sobre la promoción de la igualdad entre los géneros, la redacción de los ODM por lo general omite ocuparse de la discriminación social y de la exclusión de las minorías y los grupos marginados (UNITED NATIONS, 2007b, para. 59) a pesar de que éstos están reconocidos en la Declaración del Milenio (UNITED NATIONS, 2000). Al momento de elaboración del presente artículo (julio de 2012), el único Informe sobre los ODM del Secretario General referido a la consecución de los ODM relativos a las minorías y los pueblos indígenas es el de 2005. En este informe se hace una referencia pasajera en el contexto del Objetivo 2, en la cual se puntualiza que un porcentaje mayor de niños pertenecientes a minorías o pueblos indígenas no está inscripto en la escuela (UNITED NATIONS, 2005b). Esta referencia es genérica y no menciona de ninguna otra forma a los grupos específicos en cuestión. Por este motivo, en el diseño de las políticas de desarrollo, los actores del desarrollo deben identificar y ocuparse de los focos de marginación y exclusión. Asegurar que estas personas sean consideradas titulares de derechos en las políticas de desarrollo puede contribuir a desarticular los patrones de discriminación que enfrentan muchas de ellas.
Desde la perspectiva de los derechos humanos, un verdadero compromiso con la no discriminación requiere que se desagregue la recolección de datos en función de las causas prohibidas de la discriminación. Al programar el desarrollo también debería contemplarse el empleo de esos datos, lo cual puede jugar un papel decisivo en la identificación de los grupos o personas marginados o más vulnerables. No adoptar ese enfoque podría contribuir a mantener invisibles a las categorías arriba mencionadas y a ampliar la brecha que separa a los que viven en la pobreza extrema y los que viven cerca de la línea de la pobreza (UNITED NATIONS, 2010c, para. 36; UNITED NATIONS, 2007b, para. 22). Analicemos un ejemplo del trabajo de los relatores: al considerar los desalojos forzosos, el RE sobre el derecho a una vivienda adecuada observó con preocupación que la discriminación parece desempeñar un papel considerable en los casos de desalojos forzosos, ya que es mucho más probable que sean las minorías étnicas, religiosas, raciales y de otro tipo, y también los pueblos indígenas los que sean desalojados (UNITED NATIONS, 2004b, para. 39). Además, las mujeres de los grupos minoritarios padecen consecuencias severas como resultado de los desalojos forzosos. Estas consecuencias se reflejan no sólo en la pérdida de hogares, sino también en la alteración de “los medios de ganarse el sustento, las relaciones y los sistemas de apoyo a los que estaban acostumbradas, el quebrantamiento de los lazos familiares, el trauma físico y psicológico e incluso mayor morbilidad y mortalidad” (KOTHARI, 2006).
Los informes sobre ODM reflejan una fuerte preocupación respecto del análisis de las disparidades entre las zonas urbanas y las rurales. No obstante, hay más por hacer, ya que las causas de discriminación basadas en el género, la raza, la discapacidad, las creencias políticas y religiosas o la edad deben ser incorporadas a cualquier análisis serio de las prácticas discriminatorias. Sobre este base, la RE sobre el derecho al agua y el saneamiento identificó en la Meta 7.C (reducir a la mitad, para 2015 la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable segura y saneamiento) ciertos grupos que podrían ser potencialmente más vulnerables o estar más marginados:
Las mujeres, los niños, los habitantes de zonas rurales y de zonas urbanas desfavorecidas así como otras personas pobres, las comunidades nómades e itinerantes, los refugiados, los migrantes, las personas que pertenecen a minorías étnicas o raciales, las personas de edad avanzada, los grupos indígenas, las personas que viven con discapacidad, las personas que viven en regiones donde hay escasez de agua y las personas que viven con el VIH/SIDA.
(UNITED NATIONS, 2010c, para. 38).
Del mismo modo, en muchos de sus informes, el primer RE sobre el derecho a la alimentación, J. Ziegler, hizo considerable énfasis en la necesidad de proteger a los grupos más vulnerables. Entre otras cosas, se concentró en la elaboración del marco legal del derecho a la alimentación en relación con las mujeres, los niños, los pueblos indígenas, los agricultores y campesinos, los pescadores y los refugiados del hambre (ZIEGLER et al., 2011, p. 23-67).
Asimismo, se debe abordar el tema de las múltiples formas de discriminación que afectan a las mujeres, como así también las relaciones de poder asimétricas en los ámbitos público y privado. Por lo tanto, la implementación de programas de desarrollo debe estar precedida de análisis de género integrales y desagregados que evalúen la vulnerabilidad de mujeres, niñas, niños y hombres. La sensibilidad de género al programar la consecución de los ODM contribuye no sólo a alcanzar los objetivos específicos, sino también a mitigar las causas profundas de los fenómenos abordados por los objetivos, entre otros, la pobreza extrema, el analfabetismo, la mortalidad infantil o las desigualdades entre hombres y mujeres. Para ilustrar el énfasis que los relatores y especialistas ponen en el análisis de género, cabe mencionar el llamado hecho por la RE sobre derechos humanos y la pobreza extrema, abogando por una mayor visibilidad de los temas específicos de género y por el reconocimiento de la igualdad entre los géneros como objetivo del desarrollo.
Los esfuerzos por sacar a la luz la condición de los grupos desfavorecidos, marginados o discriminados no deberían limitarse a abordar los casos de discriminación directa. Los relatores especiales y especialistas independientes de la ONU requieren que se procure asegurar una igualdad substantiva en el goce y el ejercicio de los derechos humanos para todos. Deben abordarse las prácticas sociales, los estereotipos o las medidas legislativas y las políticas que pudieran impedir que ciertos individuos o grupos gocen de los derechos humanos. En este sentido, la RE sobre derechos humanos y la pobreza extrema documentó las dificultades de las minorías o personas que viven en la pobreza extrema para acceder a programas de protección social, debido al requisito de presentar costosos documentos de identificación, o partidas de nacimiento en zonas donde no se registran los nacimientos (UNITED NATIONS, 2010b, para. 77). Este ejemplo destaca la importancia de analizar las implicancias de los programas de desarrollo para las comunidades locales, y la necesidad de integrar los derechos humanos al diseño de las medidas tomadas para implementar dichos programas.
La rendición de cuentas es, sin lugar a dudas, la piedra fundamental o la “razón de ser” del enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos (UNITED NATIONS, 2008a, p. 15), y se ha argumentado que es el elemento que “ofrece el más claro valor agregado” (GREADY, 2009, p. 388). Como es de esperar, la mayoría de los relatores especiales y especialistas independientes han abordado el tema al ocuparse de los ODM. Queda fuera del alcance de este artículo adentrarse en los múltiples niveles y vías de la rendición de cuentas en el contexto de los derechos humanos. Sin embargo, en su forma más simple, la rendición de cuentas desde la perspectiva de los derechos enfatiza las obligaciones legales y “exige que todos los sujetos de obligaciones rindan cuenta de su conducta” (UNITED NATIONSa, 2004, para. 36). Un enfoque basado en los derechos considera los deberes de “todos los actores relevantes, incluidos individuos, Estados, organizaciones y autoridades locales, compañías privadas, donantes de ayuda e instituciones internacionales” (DARROW; TOMAS, 2005, p. 511).
Si volvemos a analizar las características de los ODM que hacen que el proyecto no conviva cómodamente con los derechos humanos, la crítica sobre la “deficiente rendición de cuentas” queda bien alta en la lista, y parte de los contratiempos o la falta de avances respecto de los ODM se han atribuido a este vacío. El marco de supervisión establecido en virtud de los ODM está constituido principalmente por un esquema de informes voluntarios que tiene más que ver con el suministro de información y con “lograr una mayor sensibilización” que con imponer la rendición de cuentas a los Estados y a otros actores relevantes (UNITED NATIONS, 2004, para. 39). Además, existe un reconocimiento cada vez mayor de que resultará difícil alcanzar los ODM sin mecanismos fuertes que exijan que las partes rindan cuenta de su desempeño (o falta de desempeño) respecto de los objetivos, dado que “la rendición de cuentas sin consecuencias no es una verdadera rendición de cuentas” (OHCHR; CESR, 2011, p. 3). Nuevamente, al menos en lo formal, se ha reconocido esta importante traba: en 2010, el Secretario General de la ONU declaró que:
Ha llegado la hora de crear un mecanismo de rendición de cuentas entre los países desarrollados y en desarrollo […] y entre los gobiernos y sus ciudadanos, para garantizar el cumplimiento de los compromisos reflejados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
(UNITED NATIONS, 2010a, para. 97).
Por estos motivos, los RE por lo general coinciden en que los mecanismos de derechos humanos pueden ajustarse al requerimiento de fortalecer la rendición de cuentas cuando se trata de los ODM. El RE sobre el derecho a la salud observó que los mecanismos existentes de rendición de cuentas sobre derechos humanos no sólo podrían examinar las acciones de los Estados en la implementación de los ODM, sino que también constituirían un “recordatorio constante de la importancia decisiva que reviste la rendición de cuentas en relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio” (UNITED NATIONS, 2004a, paras. 40-41). Puede observarse un acuerdo general entre los relatores y especialistas de la ONU en el sentido de que los programas relativos a los ODM que no respeten los derechos humanos de sus beneficiarios deben ser sometidos al control de mecanismos judiciales, cuasi judiciales o administrativos que sean independientes y efectivos. La disponibilidad de esos mecanismos y su accesibilidad por parte de todos los miembros de la sociedad implica que todos los individuos son actores iguales del desarrollo y que tienen derecho a una reparación cuando se ven vulnerados sus derechos. Los mecanismos de rendición de cuentas deben cumplir determinados requerimientos técnicos, particularmente para asegurar que los individuos más desfavorecidos y marginados tengan acceso a ellos. Tales requerimientos incluyen “garantizar la confidencialidad, permitir las denuncias individuales y colectivas, contar con los recursos suficientes, ser independientes de la injerencia política y tener en cuenta las cuestiones culturales y de género” (UNITED NATIONS, 2010b, para. 91). Según la RE sobre el agua y el saneamiento, los tribunales nacionales, las instituciones nacionales de derechos humanos, las auditorías del gasto público o las evaluaciones de impacto sobre los derechos humanos, como así también los órganos creados por los tratados y los procedimientos especiales de las Naciones Unidas pueden aportar una dimensión crucial de rendición de cuentas a los mecanismos de control de los ODM ya existentes (UNITED NATIONS, 2010c, para. 54; UNITED NATIONS, 2004a, paras. 37-41).
Al procurar abordar el tema de la rendición de cuentas también se han analizado dimensiones que trascienden las fronteras nacionales. Por ejemplo, P. Hunt expresó preocupación en el sentido de que la rendición de cuentas es especialmente débil en relación con el Objetivo 8 (una sociedad global para el desarrollo), ya que el esquema existente de control de los ODM parece estar desequilibrado ejerciéndose un mayor control sobre los países en desarrollo, mientras que los países desarrollados eluden la rendición de cuentas cuando incumplen sus compromisos internacionales (UNITED NATIONS, 2004a, para. 43).
La conclusión que se puede extraer del debate precedente es una clara invitación de los relatores especiales y especialistas independientes de la ONU a pensar con mayor detenimiento en el desarrollo de un marco de rendición de cuentas más apropiado, efectivo, transparente y accesible, en ausencia del cual se socava gravemente la posibilidad de alcanzar los objetivos de desarrollo.
Otro de los requisitos centrales del enfoque basado en los derechos tiene que ver con la existencia de procesos participativos genuinos que incluyan a todos quienes participen y se vean afectados por los programas y estrategias de desarrollo. Los RE no sólo advierten que los programas de desarrollo pueden exhibir dimensiones participativas, sino que además señalan que las comunidades locales participan de manera incoherente y tienen relaciones de poder desequilibradas (UNITED NATIONS, 2011a, para. 51). Esta observación también puede desprenderse de una lectura del Documento Final 2010, que refleja incertidumbre respecto de si la participación se avizora solamente como una cuestión de privilegios en los programas de desarrollo o como un derecho humano de plena aplicación.
El RE sobre el derecho a la salud declaró que la participación contribuye a que los miembros de la comunidad que pertenecen tanto a los grupos mayoritarios como a los minoritarios, marginados o vulnerables sientan el programa como propio (UNITED NATIONS, 2011a, para. 51). En este sentido, la Experta Independiente en cuestiones de las minorías abogó por el establecimiento de un diálogo significativo con los representantes de las comunidades minoritarias en el contexto de comités asesores u órganos consultivos similares (UNITED NATIONS, 2007b, paras. 85, 104). Así, la participación no se confina a las consultas, ni a asegurar la mera presencia de quienes sufren discriminación, marginación o quedan excluidos de la toma de decisiones. En las estructuras locales encargadas de la toma de decisiones hace falta mejorar la eficiencia de los esquemas efectivos de participación (UNITED NATIONS, 2004a, para. 25) y apoyarlos con transparencia y acceso oportuno a la información (UNITED NATIONS, 2011a, para. 18h). Por lo tanto, la participación desempeña un papel esencial cuando se trata de asegurar que las intervenciones destinadas al logro de los ODM sean “empoderadoras y transformadoras, y no el resultado de políticas estatales tecnocráticas y descendentes” (UNITED NATIONS, 2010b, para. 89).
Asimismo, quienes planifican el desarrollo también deben integrar métodos participativos sensibles al género. La participación real y significativa de las mujeres en el diseño de los programas y medidas de desarrollo y en las estructuras de toma de decisiones a nivel comunitario, regional y nacional es esencial para revertir situaciones recurrentes de discriminación, lograr la efectividad de los derechos de las mujeres y promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer tal como lo consigna el Objetivo 3. Los relatores especiales y especialistas independientes de la ONU llaman a la concientización respecto de los desafíos que enfrentan las mujeres a la hora de convertirse en actores efectivos en los procesos de desarrollo. La RE sobre el agua y el saneamiento agregó que:
es necesario realizar un análisis de las causas políticas, económicas, culturales y sociales de la exclusión como parte de cualquier esfuerzo cabal por promover procesos verdaderamente participativos que presten especial atención a los niveles de alfabetización, las limitaciones relacionadas con el idioma, así como los obstáculos culturales y físicos
(UNITED NATIONS, 2010c, para 47).
La efectiva supervisión y evaluación es otra de las características del enfoque de desarrollo basado en los derechos humanos y los esfuerzos en este sentido deben estar sólidamente anclados en los principios de los derechos humanos. Para recabar e interpretar correctamente los datos desagregados, el proceso de establecer indicadores adecuados es crucial, no sólo en la etapa preliminar de los programas de desarrollo cuando se evalúan las necesidades, sino también en la etapa de supervisión de la implementación de los proyectos en cuestión. Los recientes avances en los indicadores de derechos humanos, realizados bajos los auspicios de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, pueden ofrecer una base sólida y ser una fuente de inspiración para los fines de la supervisión, así como también un fuerte marco conceptual (OHCHR; CESR, 2011, p. 67). Un grupo de RE, como P. Hunt, C. de Albuquerque y K. Singh, ha contribuido significativamente al desarrollo de los indicadores en la medida en que se relacionan con los derechos asociados a sus mandatos.
Respecto de los ODM, el RE sobre el derecho a una vivienda adecuada hizo hincapié en que los indicadores utilizados para supervisar la implementación de los ODM no deben restringirse a las metas contenidas en dichos objetivos, sino que, en cambio, deberían “recoger el contenido normativo” de los derechos (UNITED NATIONS, 2003b, para. 53). La RE sobre el agua y el saneamiento resaltó que los indicadores empleados para supervisar el progreso en la consecución de la Meta 7.C no lograban reflejar la dimensión total del contenido normativo de los derechos humanos respecto de la disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, asequibilidad y calidad. Cuando se aplican estos criterios a los indicadores de los ODM, en palabras de la RE sobre el agua y el saneamiento, “el panorama es mucho más sombrío” (UNITED NATIONS, 2010c, para. 32). Por ejemplo, el acceso al agua potable segura y al saneamiento puede considerarse simplemente como el acceso físico al recurso pero, bajo el prisma de los derechos humanos, la accesibilidad física es sólo un aspecto de la cuestión. El acceso físico pierde sentido cuando las personas no pueden pagar los servicios de agua y saneamiento, o cuando las mujeres no pueden utilizar los servicios porque no hay espacios separados para hombres y mujeres o no se garantiza la privacidad (UNITED NATIONS, 2010c, para. 27). Además, la Experta Independiente sobre cuestiones de las minorías observó que la recolección de datos sobre la pobreza en base a encuestas individuales o por hogares no logra recoger las dimensiones grupales y sociales de la pobreza. La dinámica de la pobreza que atraviesa grupos no está bien representada en los análisis de las desigualdades verticales (UNITED NATIONS, 2007b, para. 39).
Los relatores especiales y los especialistas independientes son también conscientes de las dificultades de la compilación de datos correspondientes a los criterios de referencia e indicadores establecidos. Según la RE sobre el agua y el saneamiento, los datos sobre las personas que viven en asentamientos informales, los desplazados internos, determinadas minorías étnicas, los migrantes, las personas con discapacidad pueden no quedar adecuadamente reflejados en los censos nacionales, en los registros administrativos o en las encuestas por hogares (UNITED NATIONS, 2010c, para. 39). Para compilar datos desagregados puede hacer falta mucho tacto en los métodos utilizados dada la sensibilidad inherente a solicitar a las personas que declaren públicamente su etnia, religión, o idioma materno, especialmente en las zonas donde dichos elementos fueron objeto de prácticas discriminatorias o incluso de violencia (UNITED NATIONS, 2007b, para. 68). Las situaciones de emergencia y los conflictos también obstaculizan la recolección de datos y complican la evaluación de la ayuda humanitaria requerida (UNITED NATIONS, 2011b, para. 89). Sin embargo, donde se recopilan datos, el proceso debe incluir a los miembros de la comunidad con métodos e indicadores que sean adecuados para las personas en cuestión. Así, los criterios de derechos humanos ofrecen una herramienta esencial para la formulación de indicadores, metas y criterios de referencia “más específicos y adecuados al contexto” (UNITED NATIONS, 2010c, para. 33) a fin de garantizar que los objetivos de desarrollo se alcancen en la práctica.
La implementación de los derechos humanos y de los ODM depende de la suficiente provisión de recursos. En este sentido, el PIDESC estipula las obligaciones relativas a la cooperación y asistencia internacionales, mientras que los ODM, en particular el Objetivo 8, prevé el establecimiento de asociaciones globales para el desarrollo. La preocupación que comparten ambos marcos por garantizar el acceso a los recursos consolida la visión de que sólo mediante esfuerzos colectivos se podrán atender efectivamente los reclamos de las sociedades por problemas que afectan a las personas en todo el mundo. En ausencia de dichos recursos, la RE sobre el agua y el saneamiento observó no sólo que ciertos aspectos de la efectividad del derecho al agua siguen dependiendo de los recursos provenientes de la cooperación internacional, sino que además los avances en relación con la Meta 7.C son escasos a causa de la insuficiencia de recursos (UNITED NATIONS, 2010c, para. 20).
El RE sobre el derecho a la educación comparte una preocupación similar y reconoce el hecho de las restricciones relativas a los recursos se suman a los factores que impiden la plena efectividad del derecho a la educación y el avance hacia el logro de los Objetivos 2 y 3 (UNITED NATIONS, 2011b, paras. 4-6). El RE sobre el derecho a la educación añadió que este derecho, tal como lo estipula el PIDESC y el texto del Objetivo 2 y sus correspondientes metas y criterios de referencia, no deja duda de que es necesario eliminar todos los costos directos e indirectos que pudieran obstaculizar su efectividad (UNITED NATIONS, 2011b, para. 20). Además, el RE enfatizó que se debe considerar la necesidad de garantizar la igualdad entre los géneros a la hora de proveer recursos financieros.
La RE sobre derechos humanos y la pobreza extrema agregó que los Estados donantes deben asegurar la coordinación, la previsibilidad y una perspectiva de largo plazo en la prestación de asistencia (UNITED NATIONS, 2010b, para. 96), mientras que los Estados receptores están obligados a garantizar el uso óptimo y efectivo de los recursos (UNITED NATIONS, 2011b, para. 44) así como la distribución de los mismos teniendo en cuenta las disparidades socioeconómicas regionales (UNITED NATIONS, 2011b, para. 46) y las situaciones de emergencia (UNITED NATIONS, 2011b, para. 60). El Experto Independiente sobre deuda externa especificó que sólo los programas de ayuda con enfoques basados en los derechos humanos brindan suficientes garantías para enfrentar los desafíos de desarrollo en los países receptores y concomitantemente favorecen la protección de los derechos humanos de las personas en esos países (UNITED NATIONS, 2011c, para. 93). La aplicación de enfoques de derechos humanos en los programas de ayuda puede contribuir al logro de los ODM procurando eliminar al mismo tiempo las causas profundas de la pobreza, desigualdad, discriminación, exclusión y desempoderamiento (UNITED NATIONS, 2011c, para. 93). Las recomendaciones que el Experto Independiente les hace a los Estados donantes se centran en la realización de evaluaciones de impacto sobre los derechos humanos para su consideración en el diseño, implementación, supervisión y evaluación del avance de los programas de desarrollo (UNITED NATIONS, 2011c, para. 95). La RE sobre el agua y el saneamiento y el RE sobre el derecho a la salud también concuerdan en que las obligaciones que surgen en el marco de la cooperación internacional no se limitan a la asistencia financiera o técnica, sino que deben canalizarse hacia la creación de un ambiente que propicie la mitigación de las limitaciones de recursos (UNITED NATIONS, 2004a, para. 32).
Habiendo examinado los principios que ofrecen los fundamentos conceptuales y normativos del análisis de los relatores especiales y especialistas independientes de la ONU, esta sección pretende explorar los métodos utilizados para realizar dichos análisis. La evaluación de la relación entre los derechos humanos y los ODM emprendida por los relatores y especialistas revela iniciativas individuales y también enfoques comunes respecto de la estructura de los informes temáticos, desarrollo de los argumentos, resultados y metodologías.
A fin de explorar la relación entre los derechos humanos y los ODM, los relatores especiales y especialistas independientes han recurrido a diversos métodos. En lo que respecta a las visitas a países, el Experto Independiente sobre las consecuencias de la deuda externa visitó Australia y las Islas Salomón en 2011 (UNITED NATIONS, 2011c) y Burkina Faso en 2008 (UNITED NATIONS, 2008b) con el objetivo principal de evaluar los programas de desarrollo nacionales y las políticas de implementación de los ODM respecto de la efectiva aplicación de los DESC.
Los diálogos iniciados por los relatores y especialistas a nivel nacional, junto con las recomendaciones derivadas de las visitas a países son sumamente valiosos dado que son específicos al contexto y ayudan a las autoridades nacionales, a las organizaciones de la sociedad civil y a otros organismos regionales e internacionales a comprender si los procesos emprendidos están integrando adecuadamente los derechos humanos y si procuran por igual alcanzar la efectividad de los derechos humanos y avanzar hacia el logro de los ODM. Estas recomendaciones también pueden constituir un punto de partida para otras políticas de promoción y defensa, así como también para medidas legislativas, políticas, administrativas o de otra índole.
Los relatores y especialistas también han incluido a varios actores y partes interesadas en los debates relacionados con los derechos humanos y los ODM en el contexto de la participación en seminarios, foros, consultas a nivel nacional, regional e internacional, y diálogos con organismos, programas y fondos de Naciones Unidas, así como también con la OACDH y los órganos creados por los tratados. En este sentido, la RE sobre el derecho al agua y al saneamiento ha trabajado estrechamente con el Programa Conjunto de Monitoreo de la OMS/UNICEF para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento -el principal mecanismo de la ONU para evaluar el progreso realizado en la consecución del Objetivo 7- para ver cómo incorporar los criterios de derechos humanos en el desempeño de sus funciones de supervisión, prestando especial atención a la medición de la asequibilidad, la calidad del agua, la accesibilidad, y la no discriminación con el fin de garantizar que la supervisión del avance de los ODM evalúe el cumplimiento de las dimensiones normativas de las obligaciones relacionadas con los derechos humanos. Se informa que dicho esfuerzo también ha comenzado a allanar el camino para la elaboración de nuevos objetivos y metas con relación a la agenda de desarrollo con posterioridad a 2015 (OHCHR; CESR, 2011).
Los informes temáticos de los relatores especiales y especialistas independientes también han usado información proveniente de estudios de investigación y consultas con los actores nacionales. La Experta Independiente en cuestiones de las minorías fundamentó su análisis y recomendaciones sobre cómo abordar los desafíos que enfrentan los grupos minoritarios en el proceso de implementación de los ODM en un estudio integral de 50 informes de países sobre los ODM y en varios documentos sobre la estrategia para la reducción de la pobreza (UNITED NATIONS, 2007c). Otro método para obtener información concreta a nivel nacional sobre la implementación de los ODM consistió en el envío de cuestionarios a las autoridades nacionales. Este método fue utilizado por la RE sobre derechos humanos y la pobreza extrema y la Experta Independiente en cuestiones de las minorías (UNITED NATIONS, 2010b, para. 5; UNITED NATIONS, 2007b, para. 13). Solicitaron información sobre la legislación, políticas y prácticas para la identificación de los grupos más vulnerables e iniciativas específicas tomadas para responder a las necesidades identificadas con miras a garantizar la participación y la rendición de cuentas en el contexto de su tema de interés.
Algunos RE han participado activamente en negociaciones para promover los enfoques basados en los derechos humanos en la implementación de los ODM y los programas de desarrollo, en general. Desde el comienzo de su mandato en mayo de 2008, el RE sobre el derecho a la alimentación, O. De Schutter, ha instado a los Estados y a las organizaciones internacionales a integrar el derecho a una alimentación adecuada en sus respuestas a la crisis alimentaria global, que constituye una seria amenaza para el logro del ODM 1 (UNITED NATIONS, 2008c; UNITED NATIONS, 2009a). En mayo de 2008, convenció al Consejo de Derechos Humanos de que celebre un periodo extraordinario de sesiones sobre el derecho a la alimentación y la crisis alimentaria global, en el cual los Estados Miembros adoptaron una resolución por unanimidad, haciendo un llamado a la implementación de un enfoque basado en los derechos en la lucha contra el hambre (UNITED NATIONS, 2008d; UNITED NATIONS 2008e). Unos pocos meses después, en una reunión de alto nivel sobre seguridad alimentaria celebrada en Madrid el 27 de enero de 2009, el Secretario General de Naciones Unidas propuso agregar el derecho a la alimentación como una “tercera vía” en la estrategia para luchar contra la inseguridad alimentaria y la desnutrición.
Los relatores especiales y especialistas independientes también han demostrado estar dispuestos a comprometerse con la agenda del desarrollo posterior a 2015 y a otorgar una dimensión de derechos humanos a los nuevos objetivos, metas e indicadores del desarrollo humano. Más allá de las iniciativas individuales, varios RE y expertos independientes se reunieron con vistas a la realización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Conferencia Río+20) celebrada en junio de 2012. Los relatores y especialistas redactaron una Carta abierta sobre la integración práctica de los derechos humanos en un marco de desarrollo sostenible (UNITED NATIONS, 2012b). Sus aportes se inspiran en el entendimiento de que las políticas que apuntan a la aplicación de los derechos humanos, particularmente los DESC, también fomentan el logro de los objetivos de desarrollo. En la carta instan a que el Documento Final de Río+20 incorpore todos los derechos humanos, con lo cual van más allá del enfoque temático centrado en derechos específicos. Los relatores y especialistas hacen hincapié en que la implementación de los compromisos emanados de la Cumbre Río+20 debe llevarse a cabo “mediante un proceso inclusivo, transparente y participativo con todas las partes interesadas pertinentes, incluida la sociedad civil” (UNITED NATIONS, 2012b). Además, proponen una serie de recomendaciones prácticas, incluido el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas a niveles internacional y nacional para supervisar los objetivos acordados en la Conferencia Río+20.
A nivel internacional, los relatores y especialistas abogan por el establecimiento de un “Consejo de Desarrollo Sostenible” basado en el modelo del Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos, para supervisar los avances relativos a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que están siendo debatidos al momento de redacción del presente artículo. Del mismo modo, a nivel nacional, los titulares de mandato de los procedimientos especiales recomiendan el establecimiento de mecanismos participativos de rendición de cuentas “que permitan reflejar las opiniones de los ciudadanos y realizar una supervisión independiente” (UNITED NATIONS, 2012b). Para reforzar su opinión compartida, los RE O. De Schutter y C. de Albuquerque presentaron propuestas específicas que apuntan a asegurar la congruencia de los compromisos de Río+20 respecto de compromisos relativos al derecho a una alimentación adecuada y el derecho al agua potable segura y al saneamiento (UNITED NATIONS, 2012c; UNITED NATIONS, 2012d). M. Sepulveda también contribuyó con una nota sobre el rol que la protección social integral basada en los derechos puede desempeñar para facilitar un desarrollo equitativo y sostenible (UNITED NATIONS, 2012e).
El aporte conjunto de los relatores especiales y especialistas independientes a las negociaciones celebradas en la Conferencia Río+20 expresó las preocupaciones relativas a los derechos humanos en el ámbito de un foro que convocaba a Estados Miembros y organismos de Naciones Unidas y a representantes del comercio y la industria, niños y jóvenes, agricultores, pueblos indígenas, ONG nacionales y autoridades locales.
Se reconoce ampliamente que los relatores especiales, especialistas independientes y otros titulares de mandato de los procedimientos especiales desempeñan un papel preponderante en la formulación del contenido normativo de los derechos humanos, y al mismo tiempo evalúan la forma en que los Estados cumplen con dichos derechos en la práctica, y proponen medidas concretas para mejorar el respeto de los mismos (PICCONE, 2012). Este rol brinda a los relatores y especialistas la oportunidad singular de tender un puente entre el trabajo normativo y los aspectos prácticos y operativos de la aplicación de los derechos humanos “en el terreno”. Esto, a su vez, ubica a los relatores y especialistas en una posición ideal para escudriñar la intersección entre los derechos humanos y el desarrollo.
Lo que ha surgido de nuestro estudio es la voluntad gradual pero firme de los relatores y especialistas de lidiar, si bien a niveles diferentes, con el desarrollo desde el punto de vista de los derechos humanos. En particular, lo que salió a la luz en el análisis es un compromiso de los relatores y especialistas de fortalecer el rol de los derechos humanos en el proceso de implementación de los ODM. Esto ha arrojado varios resultados positivos, entre los cuales podemos resaltar el delineamiento de un marco normativo basado en los derechos humanos para abordar el tema de los ODM y otras actividades de desarrollo, la identificación de los desafíos y obstáculos específicos y el reconocimiento de las mejores prácticas y de las oportunidades de cooperación más estrecha entre los relatores y especialistas responsables por los diferentes temas. Como consideración general, al realizar sus análisis, la mayor parte de los relatores y especialistas han intentado que los derechos no se constituyan en “declaraciones abstractas”, buscando acercarlos al “ámbito de la aplicación” (GREADY, 2009, p. 385).
Al responder a críticas relativas a la ausencia de un verdadero diálogo entre los derechos humanos y el desarrollo y a la falta de una cooperación práctica a ambos lados de la línea divisoria de la disciplina, este artículo esboza la forma en que una categoría de actores de los derechos humanos ha intentado trascender los debates retóricos e interactuar en forma concreta con la agenda del desarrollo. A un nivel más general, el artículo presenta un enfoque preliminar para buscar formas concretas en que los actores en el ámbito de los derechos humanos puedan tener injerencia en las iniciativas de desarrollo y allanar el terreno para una colaboración significativa, con la esperanza de que los actores del desarrollo, por su parte, se involucren con los mecanismos existentes provistos por la arquitectura internacional de los derechos humanos. El ardiente debate que se está produciendo sobre los posibles sucesores de los ODM después de 2015 y sobre cómo forjar un nuevo paradigma de desarrollo ofrece una nueva oportunidad para lograr un verdadero compromiso mutuo y para colocar a los derechos humanos en el centro mismo de la futura agenda del desarrollo global.
* Nota de la editora: Será utilizada la expresión “Rendición de cuentas” para hacer referencia al termino en inglés accountability.
1. La Meta 7.C. se propone, para 2015, reducir a la mitad la proporción de la población que no tiene un acceso sostenible a agua potable segura y saneamiento básico, mientras que la Meta 7.D. espera, para 2020, haber mejorado considerablemente la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales.
2. Sus mandatos pueden consultarse en el sitio Web de la OACNUDH, en www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP. Visitado en: Jul. 2012.
3. Consejo de Derechos Humanos, Resolución 8/11 que establece el mandato de la Experta Independiente sobre derechos humanos y pobreza extrema, 18 de junio de 2008, párrafo. 2(d); Resolución 6/2 que establece el mandato del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, 27 de septiembre de 2007, párrafo 2(e); Resolución 6/29 que establece el mandato del Relator Especial sobre el derecho a la salud, 14 de diciembre de 2007, párrafo 2(h).
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