¿Las Naciones Unidas han logrado crear un órgano de derechos humanos confiable?
En 2006 la Organización de Naciones Unidas sufrió su mayor reforma desde su creación en 1945, mostrando un renovado compromiso de protección de los derechos humanos. La sustitución de la Comisión de Derechos Humanos por el Consejo de Derechos Humanos pone de manifiesto la gran fortaleza del derecho internacional de los derechos humanos. Sin embargo, este cambio no ha estado exento de críticas. En particular se ha sostenido que el Consejo adolece de diversos prejuicios políticos en detrimento de su eficacia: por ejemplo, concentrándose desproporcionadamente en los territorios palestinos ocupados mientras que no responde rápidamente a los abusos en Darfur. Además, el Consejo está, sin duda, debilitado tanto por su fracaso para aplicar mecanismos eficaces para evitar que sus propios miembros sean violadores de los derechos humanos como por su incapacidad para conseguir el apoyo de los Estados Unidos. Este artículo analiza las referidas críticas.
En el 59º período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos, (en adelante “la Comisión”), el entonces titular de la Secretaría General de las Naciones Unidas (en adelante “ONU”), declaró que
[nosotros] debemos estar orgullosos de la labor de las Naciones Unidas en la elaboración de normas y estándares internacionales de derechos humanos. Sin embargo, no podemos avanzar sin el restablecimiento de la credibilidad y la eficacia de nuestros mecanismos de derechos humanos así como también volver a poner foco en la protección de los derechos individuales.1
Este reconocimiento tipifica y da sustento a la creencia de que los mecanismos de protección de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos estaban fallando en cumplir su mandato de “reafirmar la fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de naciones grandes y pequeñas”,2 “crear condiciones bajo las cuales puedan mantenersela justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional” y “promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”.3 En su última etapa de vida, la Comisión fue criticada por un amplio espectro de la sociedad internacional incluyendo a los Estados, las organizaciones no gubernamentales (en adelante “ONG”) y académicos. Las críticas iban desde la identificación de una serie de fallas como una injustificada politización y su ineficacia en la toma de decisiones hasta la falta de prestigio dentro de las Naciones Unidas. La Comisión estaba, sin duda, sufriendo un grave déficit de credibilidad que amenazaba con socavar todo el mecanismo de protección de derechos humanos de la Naciones Unidas. Kenneth Roth, director ejecutivo de Human Rights Watch, capturó el sentimiento popular sobre la Comisión cuando la describió como “un jurado que incluye a asesinos y violadores, o como una fuerza policial dirigida en gran parte por presuntos asesinos y violadores decididos a obstaculizar la investigación de sus propios crímenes”4 Principalmente, como consecuencia de estas persistentes y fuertes críticas, en junio de 2006, la Comisión fue sustituida por el Consejo de Derechos Humanos, (en adelante “el Consejo”), en un intento de crear un órgano de derechos humanos confiable dentro de las Naciones Unidas.
El principal objetivo del Consejo es debatir cuestiones de derechos humanos y dirigir y condenar violaciones de derechos humanos. En este artículo se argumentará que, si bien el Consejo ha intentado abordar aquellas cuestiones que llevaron a su predecesor a perder su credibilidad, sin embargo aún puede ser acusado de parcialidad política que impide su confiabilidad. Han existido numerosas causas atribuidas a este fracaso. En primer lugar, el Consejo se ve perjudicado por su propia incapacidad para poner en práctica mecanismos eficaces que prevengan la inclusión de reconocidos violadores de derechos humanos en su propia constitución. En segundo lugar, el Consejo es visto como si estuviese sufriendo de selectividad política, ejemplificada por una supuesta obsesión contra las violaciones de los derechos humanos en los territorios ocupados palestinos. En tercer lugar, se ha lo acusado de ser igual de ineficaz que la Comisión para responder en forma rápida a las violaciones. La razón de esto se atribuye a una falta de voluntad política. El objetivo de este artículo es evaluar la forma en que el Consejo ha tratado de rectificar las fallas de la Comisión y evaluar su éxito al hacerlo. Se concluirá analizando el futuro del Consejo, realizando un análisis de cómo podría tener éxito y evitar los fracasos de su predecesor.
La Comisión fue creada en virtud del artículo 68 de la Carta de las Naciones Unidas como subsidiaria del Consejo Económico y Social (en adelante “ECOSOC”) y le fue dado como mandato inicial la presentación de propuestas para:
a) una declaración internacional de derechos humanos
b) declaraciones o convenciones internacionales sobre derechos civiles, la situación de la mujer, el derecho a la información y otras cuestiones similares
c) la protección de las minorías
d) la prevención de la discriminación con motivos de raza, sexo, idioma o religión.5
Desde su creación tras la Segunda Guerra Mundial, Naciones Unidas estableció el respeto a los derechos humanos como uno de los tres pilares más importantes para la comunidad internacional, junto con el desarrollo económico y social, la paz y la seguridad internacionales.6 La creación de la Comisión fue señalada como un triunfo para aquellos que abogaban por el reconocimiento y cumplimiento de estándares universales de derechos humanos por órganos internacionales. La Comisión se desarrolló en una época de grandes expectativas y cumplió inicialmente con su mandato en la elaboración de normas. Si bien se desintegró en función de su descrédito, la Comisión fue un enorme logro que contribuyó al establecimiento de la regla que establece que los Estados son internacionalmente responsables por el trato que dan en sede interna a sus ciudadanos.
La Comisión ha sobrevivido a la Guerra Fría, donde un enfoque ideológico de los derechos humanos creó un intenso conflicto entre el otorgamiento de mayor prioridad a los derechos civiles y políticos,7 favorecidos por el bloque Occidental o a los derechos económicos y sociales,8 favorecidos por el bloque Oriental. Los debates sobre la definición de “derecho humano” hicieron fracasar numerosos intentos por parte de la Comisión para ampliar su mandato hacia la condena efectiva y el control de la observancia de los derechos humanos. Además, la naturaleza de la división ideológica del mundo entre los bloques comunista y capitalista hacía que las votaciones fuesen predecibles. La Comisión fue incapaz de superar plenamente los enfoques de derechos humanos ideológicamente opuestos, incluso después de la Guerra Fría. Tomasevski señaló que “la Guerra Fría no ha terminado dentro de la Comisión. Esto condiciona mucho de lo que la Comisión hace en términos de derechos económicos, sociales y culturales”.9 “Después de 1990, los países continuaron votando en apoyo de sus ex alianzas, por ejemplo, como afirmó Kirkpatrick, “Rusia votó casi exactamente como lo había hecho durante la Guerra Fría”10 Esto es una prueba de un problema más amplio experimentado por la Comisión, a saber, que los intereses nacionales tienen prioridad por sobre los derechos humanos y excluyen las críticas a los aliados. Los votos por bloques significan que los resultados eran previsibles y con frecuencia no se correspondían con la gravedad de las violaciones de los derechos humanos.
Mientras que siglo XX llegaba a su fin, la Comisión fue progresivamente debilitándose, no cumplía con su mandato e incluso, ayudaba indirectamente a los autores de violaciones de los derechos humanos a lograr cierto grado de inmunidad de examen internacional. Se convirtió en un cuerpo ridiculizado y plagado de escándalos, integrado por miembros procedentes de los mismos países que la la Comisión debía conden. Por ejemplo, en 2003, Sudán obtuvo un lugar en la Comisión, a pesar de su historial de violaciones de los derechos humanos. El entonces Secretario General, Kofi Annan, afirmó en 2004 que “el establecimiento de normas para reafirmar los derechos humanos no pueden ser alcanzados por Estados que carecen de un claro compromiso con su promoción y protección”.11
El deseo de mantener el sistema de Westfalia en el que los Estados son actores soberanos guiados por el principio de no intervención ha obstaculizado la intervención en la jurisdicción de otro Estado, aún cuando esa intervención podría promover el bien de la persona por sobre el bien del Estado a través de la aplicación de estándares internacionales de derechos humanos. Lauren afirma que la “doctrina de la soberanía permitió a los líderes nacionales declarar que lo que le hicieron a su propio pueblo es un asunto interno de su Estado, haciéndolos inmunes de cualquier esfuerzo internacional para responsabilizarlos por las violaciones a los derechos humanos”.12 Las limitaciones teóricas y prácticas que esto ha causado, han obstaculizado el trabajo de la Comisión a lo largo de su existencia; “Durante las dos primeras décadas y media de su existencia, la Comisión […] interpretaba restrictivamente su propio mandato y se centró principalmente en actividades de promoción y en la creación de estándares a través de la preparación de borradores de instrumentos de derechos humanos”13 Sin embargo, como el sistema internacional de los derechos humanos creció también, se exigió a la Comisión que ampliara su mandato a la condena y a la vigilancia de los derechos humanos. Esta extensión de su mandato, trajo consigo problemas que añadieron críticas por su selectividad en el control.
La Comisión contribuyó con la elaboración de una gran cantidad de normas de derechos humanos y al desarrollo del derecho internacional consuetudinario. La redacción del borrador de la Declaración Universal de Derechos Humanos, (“en adelante DUDH”), adoptada por la Asamblea General el 10 de diciembre de 1948, seguirá siendo uno de los mayores logros de la Comisión y también uno de los mayores éxitos de toda la historia de las Naciones Unidas. La DUDH ha tenido profundas consecuencias, como afirma Lauren, llegando rápidamente a “tener una vida propia y asumir una creciente fuerza moral, política e incluso legal a través del derecho consuetudinario”,14 haciéndolo legal así como declarativo.
La tarea inicial de la Comisión fue esbozar estándares universales de los derechos humanos deseables, cuestión especialmente importante en un contexto de post-guerra. Upton afirma que “un análisis de los pactos, convenciones y declaraciones iniciados por la Comisión durante su existencia pone de manifiesto claramente que ha cumplido con su mandato”.15 Introduciendo derechos civiles y políticos así como derechos económicos y sociales en la sociedad civil, la Comisión mostró un reconocimiento importante ante la previa descalificación de los derechos económicos y sociales con la creación de las Relatorías Especiales (“en adelante R.Es”) en ámbitos como la salud y la educación. En particular, la creación de la Relatoría Especial sobre el derecho a la educación en 1998 ha sido muy exitosa y como señala Smith, ha sido importante en el reconocimiento de “la utilización de la educación como una herramienta para la lucha contra la guerra y los conflictos”,16 mostrando un importante reconocimiento por parte de la Comisión de la función que los derechos humanos desempeñan en el desarrollo.
“La Comisión ha avanzado en la protección de los derechos humanos a nivel mundial a través del trabajo sustantivo temático y específico sobre países, creando un sistema único de Procedimientos Especiales.”17 La primera R.E. analizó las violaciones de los derechos humanos en Chile bajo el régimen de Pinochet y para el año 2002 unos 41 R.E habían trabajado a nivel mundial examinando violaciones a los derechos humanos. Este sistema de R.Es ha sido muy elogiado por su capacidad de investigación y del nivel de detalle de sus informes. Ellos han informado sobre los primeros indicios de inminentes violaciones a los derechos humanos, identificando problemas que podrían dar lugar a catástrofes, por ejemplo, el reconocimiento temprano de la situación de emergencia humanitaria en Ruanda.18 Sin embargo, como Pinheiro (ex R.E.) explica, “era poco probable que la Comisión eligiera R.Es que no tuvieran, por lo menos, la aquiescencia de sus propios gobiernos”19 restringiendo su capacidad para condenar. R.Es necesitan, como una prioridad, tener garantizada su seguridad física y asimismo es vital que sean capaces de mantener su independencia e imparcialidad. Sin perjuicio de ello, su éxito fue limitado por los Estados que se negaron a responder las solicitudes de visita o restringieron el acceso si había sido concedido. Por ejemplo, el gobierno de los Estados Unidos negó el acceso a Guantánamo a R.Es que trabajan en temáticas como prevención de la tortura y el derecho a la salud.20 Además, había y todavía existe una gran discrepancia entre el gran número de comunicaciones o acciones urgentes enviados por los R.Es y los Grupos de Trabajo en relación con el número de respuestas. Por ejemplo, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias ha hecho miles de solicitudes a los gobiernos de todo el mundo pero ha recibido muy pocas respuestas.21
La participación de los actores no estatales ha llevado a la Comisión a ser, por lo menos en la teoría, un organismo con la intención de escuchar opiniones de todos a fin de alcanzar un consenso universal. En su reunión anual había “más de 3000 participantes, entre organismos nacionales de derechos humanos, organismos de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales”22 que se reunieron para discutir cuestiones de derechos humanos en un ámbito formal. Al invitar a las organizaciones no gubernamentales y a Estados observadores a asistir, fue posible congregar un amplio espectro de la sociedad civil internacional. Sin embargo, mientras que organizaciones independientes fueron capaces de aportar sugerencias constructivas ayudando a despolitizar ciertas cuestiones, existía un problema más profundo con las ONG que provenían de una amplia grama de contextos políticos que defendían cuestiones muy específicas.
Puede ser argumentado que el mayor logro de la Comisión es el hecho de haber existido. Fue el primer organismo internacional centrado únicamente en los derechos humanos, que se convirtió en un órgano para los Estados y los individuos en lo que se refiere a asesoramiento y la presentación de quejas. Sus tareas de investigación han hecho surgir muchas de las más horribles violaciones de los derechos humanos en todo el mundo y ha proporcionado un impulso para el cambio. Asimismo ha alentado a los gobiernos a actuar para mejorar sus antecedentes en derechos humanos, evidentemente con la intención de evitar condenas por parte de la Comisión. Sin embargo, sus logros en la defensa y salvaguarda de los derechos humanos fueron eclipsados por una crisis de credibilidad.
Hacia el año 2006, la Comisión se había convertido en el principal “foro en el que los gobiernos eran públicamente señalados y condenados por abusos a sus ciudadanos”.23 Si bien se suponía que se iban a generar las discusiones necesarias para que sea difícil para los Estados poder escapar de la condena, su mandato se puso en tela de juicio cuando algunos de sus propios miembros eran los violadores de los derechos humanos. Un estudio realizado por Freedom House en 2005 reveló que “seis de dieciocho de los gobiernos más represivos, como los casos de China, Cuba, Eritrea, Arabia Saudita, Sudán y Zimbabwe, son miembros de la Comisión de Derechos Humanos (CDH), lo que representa casi el once por ciento de los cincuenta y tres miembros del organismo”.24 Se hizo evidente que los Estados estaban tratando de ser miembros de la Comisión, con el fin de protegerse de las críticas o para criticar a otros por motivos políticos. La presidencia de la Comisión rotaba entre los grupos regionales, cuando en el año 2003 recayó sobre el grupo de Estados africanos, Libia, un Estado famoso por su pésimo trato a sus ciudadanos, fue elegido Presidente; evidenció un problema lamentablemente inevitable en una organización realmente democrática. El “argumento de que organizaciones internacionales, como el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACDH)), estaba aplicando selectivamente las normas de derechos humanos para apoyar a los amigos y castigar a los adversarios”25 estuvo presente en los últimos años de la Comisión.
En mayo de 2001, la Comisión fue objeto de escrutinio internacional cuando Estados Unidos no fue reelegido por primera vez desde el establecimiento del organismo. Existieron insinuaciones de que Estados Unidos, bajo la nueva administración Bush, no había hecho una campaña eficaz desalentado por la ineficacia de la institución. Otros afirmaron que la falta de participación de los Estados Unidos en nuevos instrumentos de derechos humanos como la Corte Penal Internacional, influyó en que otros Estados occidentales votaran en contra de su participación en la Comisión. Sanger indica que “China ha presionado sigilosamente para apartar a los Estados Unidos, cuestión que fue ‘devuelta’ con la resolución anual que Washington promovió condenando a Beijing sobre el tratamiento de los disidentes y, este año, al movimiento Falun Gong”.26
El marco institucional de la Comisión al tener un carácter subsidiario del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) no le dio la fuerza necesaria para lograr aumentar su credibilidad. La importancia de los derechos humanos dentro de las Naciones Unidas ha sido puesta de manifiesto en el preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas declarándolos como uno de los propósitos de la ONU pero aún no se les ha dado una posición equivalente a la del Consejo de Seguridad o del ECOSOC. Esto implicó que los derechos humanos, en lugar de ser fundamentales, podrían ser subsumidos dentro de los intereses políticos, económicos o de seguridad de los Estados. La necesidad de introducir cambios institucionales para restaurar la credibilidad de los mecanismos de protección de derechos humanos de las Naciones Unidas devino esencial como resultado del uso por algunos Estados de los derechos humanos como instrumento para fines propios.
Para el año 2006, había quedado claro que era necesario un cambio vital si quería evitar el descrédito de todo el sistema de derecho humanos de las Naciones Unidas. Kofi Annan ha afirmado que
si las Naciones Unidas deben responder a las expectativas de los hombres y las mujeres de todo el mundo – y, de hecho, si la Organización está obligada a adoptar la causa de los derechos humanos tan en serio como la de seguridad y el desarrollo – entonces los Estados miembro deberían ponerse de acuerdo para sustituir a la Comisión de Derechos Humanos por un Consejo de Derechos Humanos más pequeño y de carácter permanente.27
El Consejo tiene una mejor posición dentro de las Naciones Unidas ya que es ahora un órgano subsidiario de la Asamblea General en lugar de serlo del ECOSOC, lo que supone una mayor relevancia internacional.
La Conferencia sobre Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993 ha puesto de manifiesto que el cambio era casi inevitable, ya que reconoció las nuevas prioridades en materia de derechos humanos que existían en el mundo, sobre todo reafirmando la indivisibilidad entre derechos civiles y políticos y derechos económicos y sociales. Kofi Annan en su informe In Larger Freedom del año 2005, propone una reforma radical a la Comisión declarando que, “ se ha desarrollado un déficit de credibilidad, que arroja una sombra sobre la reputación de las [Naciones Unidas] como un todo”.28 Además, el informe afirma que la “promoción de los [derechos humanos], ha sido uno de los propósitos de la Organización desde sus inicios, pero ahora claramente requiere estructuras operativas más eficaces”,29 sugiriendo que esto podría hacerse disolviendo la desacreditada Comisión y sustituyéndola por un Consejo mucho más mejorado.
El preámbulo de la Resolución de la Asamblea General Nº 60/251 estableció que el Consejo reconoce “la labor realizada por la Comisión de Derechos Humanos y la necesidad de preservar sus logros y seguir avanzando sobre la base de éstos, y de remediar sus deficiencias”.30 La conformación del nuevo Consejo llevó casi un año de polémico debate sobre su nueva estructura y mandato. Mary Robinson, ex Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ha sugerido que fue finalmente adoptado un compromiso que acabó sacrificando los estándares de derechos humanos.31 El Consejo “debería guiarse por los principios de universalidad, imparcialidad, objetividad y no selectividad, por un diálogo y cooperación internacional constructiva, a fin de impulsar la promoción y la protección de todos los derechos humanos”.32
Asimismo tendrá por objeto establecer estándares internacionales de derechos humanos que deben ser respetados a nivel mundial. Como resultado, la nueva organización dispone de importantes cambios institucionales para corregir estas deficiencias.
En el período de sesiones inaugural del Consejo estuvieron presentes representantes de 153 Estados, incluidos los 47 Estados miembros, 154 organizaciones no gubernamentales internacionales y 25 representantes de organizaciones internacionales incluida las Naciones Unidas. El Consejo fue elegido con casi voto unánime de los miembros de la Asamblea General en virtud de la Resolución 60/25133 con los votos en contra de los Estados Unidos, Israel, las Islas Marshall y Palau. Aunque quizás es demasiado pronto para hacer un análisis exhaustivo del nuevo Consejo, sus fracasos y sus éxitos ya están comenzando a salir a la luz.
Después de muchas negociaciones,34 el Consejo ha introducido importantes cambios y mejoras en el funcionamiento de la Comisión. Estos incluyen un sistema de examen universal; criterios más estrictos para ser miembro del Consejo, medidas para contrarrestar la selectividad y hacer más justa la representación geográfica y también aspectos de procedimiento, tales como respuestas rápidas a emergencias de derechos humanos.
En un intento por superar las acusaciones de selectividad y de doble estándar, el Consejo ha establecido un sistema de revisión llamado Examen Periódico Universal (en adelante”UPR” por su sigla en inglés). La Resolución 60/251 estableció que el UPR estaría “basado en información objetiva y fidedigna, sobre el cumplimiento por cada Estado de sus obligaciones y compromisos de derechos humanos de una forma que garantice la universalidad del examen y la igualdad de trato con respecto a todos los Estados”.35 Este sistema de revisión examinará, en primer lugar, a 28 miembros del Consejo, 2 Estados voluntarios y 18 Estados seleccionados al azar. El marco normativo de la revisión está basado en “la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aquellos instrumentos de derechos humanos de los cuales el Estado es parte, promesas y compromisos voluntarios contraídos por los Estados, incluyendo aquellos asumidos al presentar sus candidaturas para la elección al Consejo de Derechos Humanos (en adelante “el Consejo”).36
El establecimiento del UPR, pese a ser elogiado por muchos, no ha escapado de las críticas. En primer lugar, el tiempo que se tomó para poner en marcha la revisión fue criticado por ser altamente inaceptable. Sin embargo, ésto fue superado con la revisión prevista para Abril de 2008. En segundo lugar, el Consejo se enfrentó con el desafío de decidir qué Estado debía ser examinado en primer término. Los críticos alegaron que el Consejo primero debería haber revisado a la totalidad de sus miembros antes de aventurarse más lejos, a fin de garantizar que el organismo encargado de reafirmar los derechos humanos también promueva activamente estos valores mediante el ejemplo. El Consejo ha adoptado medidas para superar este problema estableciendo que todos los miembros del Consejo serían examinados durante los primeros tres años.
El sistema de revisión es muy ambicioso para un organismo en nacimiento. Con 191 Estados reconocidos en la ONU, la tarea de examinar los antecedentes de derechos humanos de todos los estados es inmensa e implicará una gran cantidad de personal, tiempo y financiación, los cuales no son abundantes en el seno del Consejo ni en las Naciones Unidas en su conjunto. Inicialmente, “el Consejo no [tenía] presupuesto para llevar a cabo”37 el examen periódico universal, cuestión que amenazó con retrasar su implementación. Sin embargo, la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos ha aportado una gran cantidad de recursos y de personal para trabajar en este ambicioso proyecto y por otro lado, Suiza ha creado también un fondo para apoyar a los Estados más pequeños que están preparando sus informes para el examen periódico universal. El UPR examinará 48 países por año, tal vez demasiados para permitir un examen vigoroso de cada Estado, pero se asegurará de que todos los Estados sean examinados periódicamente. Se asignarán tres horas a cada Estado para su revisión, independientemente de si tiene buenos antecedentes en el cumplimiento de los derechos humanos, su tamaño o su población. Si bien esto mantiene la igualdad entre los Estados miembros, no tiene en cuenta el hecho de que los Estados con malos antecedentes en el cumplimiento de los derechos humanos deben ser examinados más de cerca.
Si bien la resolución que establece el sistema del UPR dispone que el procedimiento “complementará y no duplicará la labor de los órganos creados en virtud de tratados”,38 el Consejo tiene que asegurarse que el sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas no use el mecanismo de examen universal como una excusa para no utilizar otros mecanismos de la Carta de las Naciones Unidas y otros tratados que ya registran violaciones a los derechos humanos. Los órganos creados en virtud de tratados como el Comité de Derechos Humanos consideran que es su competencia investigar violaciones de derechos humanos, por lo que el Consejo debe tratar de asegurarse de que complementar y no debilitar la labor de estos Comités. El UPR no perjudicará procesos específicos de Estados que ya estaban en vigor dentro de la Comisión ya que los miembros pueden convocar períodos extraordinarios de sesiones para examinar cuestiones específicas de derechos humanos, independientemente de que ellos estén siendo examinados en el marco del UPR.
“Un grupo de tres relatores, seleccionados por sorteo entre los miembros del Consejo y de diferentes grupos regionales (llamado “troika”), serán convocados para facilitar cada examen.”39 Esto ayudará con la credibilidad del organismo, velando para que no haya bloqueos regionales que puedan tratar de involucrarse en el proceso de revisión para protegerse de las críticas. El UPR es uno de los mayores éxitos e innovaciones del Consejo, ya que la condena puede tener un impacto perjudicial sobre la política económica y las relaciones exteriores de los Estados, un impacto que éstos quieren evitar. La presión que se ejerce sobre los Estados para que respeten las normas de derechos humanos debería hacerlos reevaluar sus políticas públicas. El problema surge cuando los Estados tratan de influenciar en el resultado del proceso de examen para escapar del control; de hecho, Egipto ha intentado de hacerlo.40 Durante el séptimo período de sesiones, esto se puso de manifiesto a través de las reiteradas declaraciones de los representantes del gobierno que usaban el UPR para evitar el debate sobre la situación de derechos humanos en su país.
El UPR no sólo es un sistema de examen periódico, sino que también es una evaluación entre pares. Los Estados estarán examinando otros Estados lo que podría dar lugar a politización, debilitando así la credibilidad del Consejo. Un problema de la antigua Comisión era que los Estados asumían el rol de “jueces y acusados, al mismo tiempo […] [satisfaciendo] en sus pequeños juegos diplomáticos grandes intereses políticos que están en juego”.41 El mandato del Consejo en cuanto a la promoción de los derechos humanos, no tiene prioridad en las relaciones internacionales de los Estados ya que la promoción del interés nacional se establece inevitablemente como la más relevante. El UPR sólo funcionará si los Estados se comprometen a que tenga éxito, a través de la cooperación de los Estados y de la voluntad de condenar en forma justa e imparcial.
El UPR está ahora plenamente en marcha, y está superando las expectativas de sus críticos. Los Estados que están siendo examinados han llevado grandes delegaciones a Ginebra, y han ayudado en la preparación y la introducción de los documentos, el diálogo interactivo fue bastante abierto y se hicieron recomendaciones. Un resultado positivo del UPR que puede observarse es la ratificación de tratados, Honduras y Ecuador han ratificado una serie de tratados como consecuencia del UPR. Sin embargo, quedará por verse si esto sentará un precedente.
La Comisión fue creada como un pequeño grupo de sólo dieciocho miembros que a finales del siglo XX había crecido a cincuenta y tres. El Consejo ha mantenido un tamaño similar al de la Comisión con una composición de cuarenta y siete Estados miembro. Dos ideas contradictorias han influenciado los debates relativos a la composición del Consejo: una composición más pequeña que antes con requisitos de acceso estrictos o un órgano de composición universal. Kofi Annan propuso inicialmente un pequeño Consejo que ejerza un rol de “guía con autoridad moral”, compuesto por un pequeño número de miembros con antecedentes admirables de derechos humanos,42 lo que permitiría discusiones y debate más focalizados. Sin embargo, los problemas de evaluación de los criterios para la composición de este órgano fueron abundantes, lo que hizo inviable la propuesta. Un órgano de composición universal, tal como fue propuesto inicialmente por el Grupo de Alto Nivel,43 sería mucho más adecuado para las Naciones Unidas, y le permitiera asumir el rol de una mesa de negociación. Podría decirse que es mejor tener Estados violadores de los derechos humanos que participaron activamente del debate y de la discusión que excluirlos de la comunidad internacional. Por último, el Presidente de la Asamblea General, Jan Eliasson propuso un acuerdo a través del cual el Consejo seguiría siendo bastante grande, cuarenta y siete miembros, pero cada Estado propuesto para formar parte tendría que haber sido evaluado sobre la situación de los derechos humanos en su país.
Una preocupación del Consejo ha sido la introducción de criterios más estrictos para su composición que los utilizados por la Comisión. La Resolución 60/251 establece que:
Al elegir a los miembros del Consejo de Derechos Humanos, los Estados miembros deberán tener en cuenta (1) la contribución de los candidatos a la promoción y protección de los derechos humanos y (2) las promesas y compromisos voluntarios que hayan hecho al respecto.
Además, los miembros elegidos para el Consejo deberán (1) mantener los estándares más altos en la promoción y protección de los derechos humanos; (2) cooperar plenamente con el Consejo y (3) ser examinado bajo el sistema de examen periódico universal durante su mandato.44
El UPR será capaz de apoyar la candidatura de un Estado aportando pruebas sobre su contribución a la protección de los derechos humanos y por su parte, los Estados se verán obligados a someterse a dicho examen durante su mandato.
El elemento de subjetividad de los criterios anteriores ha sido criticado y además existieron demandas para que crearan criterios de selección de miembros más restrictivos, como por ejemplo un examen detallado de los tratados de derechos humanos ratificados por el Estado que se postula. Estas medidas restringirían el número de Estados miembros y socavarían los esfuerzos del Consejo por alcanzar una representación universal y geográfica. Los debates sobre los criterios para determinar la composición siguen siendo controvertidos; Schaefer ha sostenido que “la presunción de que un país ha violado los derechos humanos es muy subjetiva. Si se desea crear criterios […] que excluyan a ciertos países, ¿por qué no excluir a aquellos que están en contra de la liberalización del comercio o aquellos que no implementan herramientas de ayuda exterior? Esto es un arma de doble filo”.45 Los Estados, teóricamente, están en condiciones de ser miembros del Consejo incluso si están bajo algún tipo de sanción por violaciones de los derechos humanos por el Consejo de Seguridad. Sin embargo, se exige un requisito previo: que los Estados cumplan con las normas de derechos humanos y con los estándares internacionales lo que restringe fácilmente la posibilidad de ser miembro del organismo. A pesar de ello, Pace señala que “la aplicación efectiva de este mecanismo requerirá por parte de los Estados miembros un nivel sin precedentes de eficiencia y buena fe para poder juzgar a partir de los escasos registros de presentación de informes ante los órganos de tratados – sin mencionar la preparación de la Secretaría”.46
La nueva distribución geográfica del Consejo permite a los Estados en vías de desarrollo una mayor oportunidad de expresar sus opiniones sobre cuestiones de derechos humanos. Mientras que esto realmente busca conducir hacia la universalidad, no es necesariamente el mejor modo de salvaguardar los derechos humanos. La equidad en términos de representación geográfica tiene que ser sopesado con equidad en términos de un buen historial de derechos humanos. Un Estado sólo puede permanecer un máximo de dos períodos, lo que previene la dominación por parte de ciertos Estados en el órgano y es un intento por corregir otra falla de la Comisión. “El Consejo estará integrado por cuarenta y siete Estados Miembros que serán elegidos de forma directa e individual en votación secreta por la mayoría de los miembros de la Asamblea General.”47 Los miembros son elegidos cuando obtienen una mayoría absoluta de votos en la Asamblea General, recibiendo obligatoriamente 96 votos. Es un menor número de votos que los dos tercios que, los Estados Unidos y el entonces Secretario General, solicitaban que el Consejo tuviera.
La Asamblea General, por mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes, podrá suspender los derechos inherentes a formar parte del Consejo de todo miembro de éste que cometa violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos; un cambio positivo, pero hace que sea considerablemente más difícil expulsar a un miembro del Consejo que elegirlo.
La primera elección de miembros del Consejo mostró mejorías significativas en comparación con la Comisión ya que ni siquiera se postularon aquellos graves violadores de derechos humanos. Sin embargo, el organismo ha sido criticado por permitir que Egipto sea miembro hasta el año 2010 ya que se alega que el gobierno egipcio ha torturado a sus opositores políticos. Esto hace recordar cuando Sudán era capaz de tener un lugar en la Comisión, un estado sujeto a críticas por su trato a sus ciudadanos en la región de Darfur. Por un lado, las elecciones permiten a los Estados votar honestamente, sin temor a repercusiones en otros ámbitos de sus relaciones exteriores. Sin embargo, por otro lado, las votaciones secretas han dado lugar a una falta de rendición de cuentas que no ha impedido adecuadamente a los Estados como Egipto, Argelia, Pakistán, China, Cuba y obtener un lugar en el Consejo.
Una de las criticas que se le hacía a la Comisión tenía que ver con su fracaso para establecer mecanismos eficientes que le permitieran abordar con urgencia crisis de derechos humanos, ya que a menudo era incapaz de responder a esas situaciones sino hasta su reunión anual por lo que los Estados podían actuar con relativa impunidad. Esta cuestión ha sido abordada en el Consejo a través de la celebración de “períodos extraordinarios de sesiones, cuando sea necesario, a solicitud de un miembro del Consejo con el apoyo de un tercio de los miembros del éste”.48 El aumento de reuniones ad-hoc también ayudará a aliviar el gran atraso que el Consejo desarrolló en todo el proceso de transición. Los períodos extraordinarios de sesiones pueden ser convocados con sólo un tercio de los miembros del Consejo, esta facilidad para la convocatoria puede hacer que los mecanismos sean más susceptibles a la politización, ya que no existen salvaguardas contra aquellos grupos de Estados que quieran mal usar este mecanismo para sus propios fines.
Kofi Annan expresó su profunda preocupación sobre los intentos evidentes por socavar y desacreditar a los Procedimientos Especiales, llamándolos “la joya del sistema”.49 Si bien el sistema de Procedimientos Especiales ha tenido un gran éxito éste no ha estado exento de críticas. El Consejo eligió, polémicamente, no renovar los mandatos sobre Cuba, Belarus y la República Democrática del Congo. Respecto a éste último se lo sustituye por “una ambigua convocatoria a un grupo de Procedimientos Especiales temáticos para llevar a cabo una misión conjunta al país e informar al Consejo en marzo de 2009”.50
Los Procedimientos Especiales se han debilitado aún más por el hecho de que han existido “coordinados esfuerzos por un pequeño número de Estados, entre ellos Argelia, Egipto y Pakistán, para reescribir las normas que rigen la selección de los titulares de los mandatos a fin de imponer ciertas medidas que atentarían gravemente contra la independencia y la eficacia de los Procedimientos Especiales”.51
El sistema de envío de R.Es para investigar violaciones de los derechos humanos, aunque no sin problemas, ha sido uno de los elementos más exitosos del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas. Sin embargo, el futuro de la “joya de la corona” del Consejo es incierto ya que si los Estados siguen socavando este proceso las repercusiones impactarán sobre la credibilidad del Consejo.
Con el fin de ser una organización internacional creíble, el Consejo debería cumplir con ciertos criterios. Debe ser imparcial, coherente, universal y capaz de responder en forma eficaz y adecuada a las crisis de derechos humanos que se produzcan. Este artículo evaluará los éxitos y fracasos del Consejo en base a estos criterios.
El Consejo no sólo debe ser capaz de revisar periódicamente la situación de los derechos humanos en un Estado, sino también debe ser capaz de responder a las emergencias humanitarias cuando éstas se produzcan. La cuestión de cómo hacer frente a la situación en Darfur ha sido una de las primeras cuestiones urgentes que tuvo que hacer frente el Consejo de manera rápida y eficaz para demostrar que ha sido capaz de superar el déficit de credibilidad de la Comisión y que posee la capacidad para responder rápidamente a las situaciones de emergencia.
Las Naciones Unidas han afirmado que más de dos millones de personas han huido de sus hogares en Darfur y cientos de miles de vidas se han perdido durante el conflicto en curso. Colin Powell argumentó que ya en 2004 “se ha cometido un genocidio en Darfur, que puede estar ocurriendo todavía del cual el gobierno de Sudán y las milicias Janjaweed son responsables”.52 Hay un reconocimiento creciente de que la comunidad internacional tiene el deber de responder, por lo menos a través de la condena sino lo hace con la intervención militar. El genocidio en Darfur tiene una gran repercusión internacional y ha vuelto más tensa la relación entre Sudán y Chad a medida que más y más refugiados huyen a través de las fronteras. La situación constituye cada vez más una mayor amenaza para la paz y la seguridad internacionales.
Al Consejo le ha tomado una cantidad sustancial de tiempo actuar al respecto de esta terrible situación, por lo cual recibió críticas generalizadas, pero cuando decidió actuar, inicialmente sólo eligió a “expresar su preocupación”53 en lugar de emitir una condena, como lo ha hecho con gran facilidad con el caso de Israel. Han existido numerosos reclamos al Consejo para hacer más. Minority Rights Group ha sugerido que ha habido “poco esfuerzo por parte de las Naciones Unidas o de agentes externos para impulsar una solución negociada”.54 El Consejo ha tratado de enviar una misión a Darfur pero Sudán no concedió las visas necesarias al equipo de investigación que intentaba entrar al país medida que, la posterior resolución del Consejo no condenó. Mientras que, admirablemente se intentó llevar a cabo el mandato sin ser concedida la entrada al país a través de conversaciones con los refugiados y con trabajadores de asistencia humanitaria de Darfur, sus acciones fueron lentas. “Si bien el grupo de expertos estaba dispuesto a entregar su informe condenatorio sobre Sudán en septiembre, Doru Costea, estuvo de acuerdo en demorar esta entrega por dos meses sin obtener nada a cambio.”55
La decisión de no renovar el mandato56 del Grupo de Expertos fue muy criticada por organizaciones no gubernamentales de derechos humanos como Amnistía Internacional.57 El objetivo de este Grupo ha sido la supervisión de la aplicación de las recomendaciones de las Naciones Unidas sobre Darfur por lo que su ausencia en la región dañaría la reputación del Consejo. El R.E. sobre Sudán ahora deberá hacerse cargo de este mandato al mismo tiempo que debe investigar sobre abusos en otras partes de Sudán.
El informe emitido por el Consejo el 7 de marzo de 200758 fue condenatorio, no sólo para Sudán, sino también para la comunidad internacional por su incapacidad para actuar. Abordar la situación en Darfur será una de las pruebas más difíciles del Consejo y es su oportunidad para demostrar que tiene una mayor credibilidad que la Comisión, respecto a su anterior inacción en cuanto al lugar de Sudán dentro de la Comisión. El equipo de investigación sobre Darfur ha llamado a la reacción de la comunidad internacional como “patética” apelando a “la obligación solemne de la comunidad internacional de ejercer su responsabilidad de proteger [aprobada en la cumbre mundial de 2005] ha devenido en evidente y urgente”. Si un Estado se encontrara de acuerdo con sus intereses habilitado para actuar, las resoluciones del Consejo resultarán ser una guía moral en la obtención de aprobación por el Consejo de Seguridad. Las acciones del Consejo respecto de Darfur son uno de sus mayores logros, pese a que tardan en comenzar, una vez que el Consejo fue autorizado, ha hecho un buen uso de sus recursos limitados en la investigación de la situación y condena de los abusos. Esto ha demostrado que el Consejo posee la capacidad para actuar en una crisis sin precedentes, sin embargo, esto no significa que siempre lo hará.
La capacidad del Consejo para actuar con eficacia y rapidez todavía depende claramente de la voluntad política de sus miembros. La credibilidad del Consejo está también siendo socavada por aquellos Estados que han optado por no participar en el organismo. Una de las mayores críticas a la Comisión fue que, a lo largo de los años, se convirtió en un órgano altamente politizado, dependiente para su actuación de la voluntad política de sus miembros. El Consejo se ha enfrentado con el difícil reto de tratar de obtener la cooperación y la participación de los Estados más poderosos del mundo, pretendiendo permanecer imparcial y libre de cualquier influencia política.
Estados Unidos fue uno de los cuatro Estados, junto con Israel, las Islas Marshall y Palau que votaron en contra de la creación del Consejo y que aún no ha buscado un lugar en el Consejo a pesar de haber tenido casi siempre un lugar en la Comisión. Públicamente ha rechazado al órgano en favor de un enfoque unilateral de los derechos humanos, argumentando que podría promover mejor los derechos humanos desde afuera mientras que promete apoyo financiero a la institución a fin de que pueda llevar a cabo eficientemente su mandato. Estados Unidos también sostuvo que no existen suficientes garantías para prevenir que el Consejo no sufra de las mismas deficiencias que la Comisión. Los críticos de la decisión de Estados Unidos sugirieron que ello se debe al temor a las críticas que podrían recibir en el marco del UPR como consecuencia de la publicidad negativa que rodea el tratamiento de presuntos terroristas presos en Guantánamo y la cárcel de Abu Ghraib,59 que fueron incluida en un informe de uno de los RE. También se muestra renuente a involucrarse sin poder garantizar su capacidad para ejercer una influencia dominante, evitando así que su poder y sus decisiones se vean afectados teniendo por ejemplo, el derecho de veto como lo tiene en el Consejo de Seguridad. Estados Unidos está preocupado por su condición de potencia mundial y, por tanto, es reacio a comprometerse con principios y valores universales que podrían poner en riesgo dicha condición.
La posición de Estados Unidos hacia el Consejo ha sido una bendición contradictoria para el éxito del organismo. Las objeciones más fuertes han sido puestas de manifiesto por John Bolton, el Embajador de Estados Unidos ante las Naciones Unidas. Él ha articulado la renuencia americana a comprometerse a través de su declaración “Queremos una mariposa. No vamos a poner lápiz labial sobre una oruga y declararla un éxito”.60 Si bien la oposición de los Estados Unidos, ha sido un revés para la credibilidad y reputación del Consejo, durante las primeras etapas el Consejo se ha beneficiado de esta posición. EEUU propuso persistentemente establecer criterios más estrictos para ser parte del Consejo, cuestión que ha influido en la estructura actual del órgano. Una vez que Estados Unidos dejó en claro su oposición al Consejo, y su intención de no participar, la formación del organismo ha podido proceder con menos concesiones.
La falta de participación de Estados Unidos en el Consejo ha tenido repercusiones en su credibilidad y en su capacidad para actuar con legitimidad mundial. Como Estados Unidos es el mayor aportante financiero de las Naciones Unidas, es, sin duda, el miembro más poderoso. Principalmente como consecuencia de la condena del Consejo a Israel, Estados Unidos ha alegado que el Consejo sufre un déficit de credibilidad similar al de la Comisión y ha amenazado con retirar la financiación.61 Ha habido debates sobre si el Consejo podría afrontar económicamente la puesta en práctica de su sistema de examen periódico por lo que una disminución en la financiación dañaría su más preciada innovación.
La aquiescencia y cooperación de los Estados Unidos es vital para el éxito del Consejo ya que necesita sus fondos, su apoyo y su poder para influir en los demás Estados a que cumplan con las normas de derechos humanos. Si Estados Unidos no cumple con altos estándares de derechos humanos, otros Estados no se sentirán en la obligación de hacerlo utilizando las acciones de Estados Unidos como una justificación. Este país ha ido aumentando gradualmente su participación en el Consejo, optando por ser un observador en las sesiones. Una mayor cooperación entre EEUU y el Consejo parecería posible en el futuro. Eso ayudaría a restablecer la fe en el compromiso con los derechos humanos que EEUU suscribió y mejoraría la posición internacional y la reputación del Consejo.
El Consejo ha sido criticado por fracasar en la promoción de los derechos humanos universales y, por tanto, fallándole a aquellos pueblos del mundo que viven bajo regímenes represivos. “Un enfoque partidiario del Consejo de Derechos Humanos no ayudará a las víctimas del conflicto [árabe-israelí]. Esto sólo debilitará la credibilidad del nuevo Consejo.”62 El Consejo ha empezado a reconocer esta falla, evidente con la declaración de Doru Costea, actual Presidente del Consejo, en lo que respecta al conflicto entre Israel y Palestina dijo que “el Consejo ha fracasado”.63 George Bush ha declarado que “el organismo ha guardado silencio respecto de la represión de regímenes como La Habana, Caracas, Pyongyang y Teherán, mientras que su crítica se centró excesivamente en Israel”.64 El Consejo ha convocado a sesiones extraordinarias para lograr dar una respuesta más rápida a ciertas violaciones de derechos humanos. Hasta el momento, esta práctica ha sido usada, probablemente, en forma abusiva, sin embargo, está dentro de las capacidades de los Estados miembros reformar ésto y celebrar sesiones que abarquen otras cuestiones, tanto temáticas como por países.
En diciembre de 2006, el Consejo, alentado por Kofi Annan a tomar “acciones urgentes” sobre la situación en Sudán, llevó a cabo un período extraordinario de sesiones celebrado para abordar la situación en Darfur marcando un cambio positivo del Consejo luego de su débil aproximación previa. De hecho, “el Consejo cumplió con su mandato `aumentando sus responsabilidades’, ‘poniendo a las personas antes de la política y, por tanto, fortaleciendo su credibilidad”.65 Este período de sesiones marcó un alejamiento de las altamente politizadas sesiones extraordinarias anteriores que se centraron en Israel.66 Sin embargo, aunque fue elogiado como un gran éxito, este período de sesiones no tuvo una repercusión lo suficientemente fuerte como para ayudar a resolver la situación en Darfur.
Con el fin de evitar acusaciones de selectividad y politización, el Consejo debe responder a las cuestiones de derechos humanos en forma coherente y no depender de las alianzas ideológicas, políticas o económicas de sus miembros. Debería elaborar un estándar internacional de derechos humanos universalmente aplicable a todos los Estados.
El camino más controvertido por el que el Consejo ha transitado ha sido el de los Territorios Palestinos Ocupados ya que se ha mantenido una desproporcionada condena a las acciones militares israelíes, descuidando la condena a otros Estados y la cobertura sobre cuestiones temáticas. El Consejo aún no ha demostrado, por lo menos numéricamente, su imparcialidad, dando pruebas a los críticos de que es un órgano politizado e incapaz de actuar en forma justa. En su primera reunión, el Consejo hizo de Israel un tema permanente en su agenda mientras que al mismo tiempo, hizo caso omiso de otras grandes violaciones de los derechos humanos en otros países. Esta falta de imparcialidad no ha pasado desapercibida y ha dado lugar a severas críticas por parte de la prensa, académicos y las Naciones Unidas.67 Ban Ki-Moon, actual Secretario General, expresó su decepción “en la decisión del Consejo de seleccionar sólo un tema regional específico, considerando la variedad y el alcance de las denuncias de violaciones de los derechos humanos en todo el mundo”.68
Las acciones del Consejo durante su segundo período de sesiones en relación con el conflicto en el Líbano en el 2006 fueron unilaterales, condenando a Israel y haciendo caso omiso de violaciones del derecho internacional por el bando opuesto, Hezbollah. De los seis períodos extraordinarios de sesiones convocados desde su creación, el Consejo ha dedicado cuatro a Israel. Louise Arbour, ex Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, sostuvo que “la independencia, la imparcialidad y la objetividad de la investigación debe estar garantizada no sólo por la credibilidad de los miembros del órgano, sino también por el alcance y la metodología de su mandato”69 y el Consejo está fallando en el cumplimiento de este mandato.
La resolución en la que se condenó la acción israelí en la Franja de Gaza fue votada en contra por muchos Estados europeos, entre ellos Francia y Alemania, quienes sostuvieron que el Consejo debería tratar de una manera más equilibrada estas delicadas y controvertidas cuestiones.70
Además, las resoluciones relativas a los territorios ocupados carecen de referencias explícitas a los misiles disparados por grupos militantes palestinos, mientras que se condena constantemente a Israel. Si el Consejo no puede evitar que los Estados formen bloques de acuerdo a creencias ideológicas o religiosas y voten en consecuencia, en vez de hacerlo en forma imparcial ante abusos a los derechos humanos será incapaz, entonces, de mantener una pizca de credibilidad.
La polémica modificación al mandato del Relator Especial sobre libertad de expresión, que fue apoyada por la Organización de la Conferencia Islámica y por Estados como China y Rusia fue aprobada en marzo de 2008 y declarada por la Unión Internacional Humanista y Ética como “el fin de los derechos humanos universales”.71 La modificación implica que el R.E. tendrá que informar sobre los casos de “violaciones del derecho a la libertad de expresión que constituyan actos de discriminación religiosa o racial”.72 La resolución fue rechazada por muchos Estados que la consideraron como una violación misma a la libertad de expresión y que se le atribuyen al R.E. “funciones de vigilancia” contraria a la práctica establecida para los Procedimientos Especiales corriendo el riesgo de dejar sentado un precedente.73 La libertad de expresión es un derecho humano fundamental y debe ser protegido con el fin de garantizar una sociedad libre. Además, el Consejo con el fin de demostrar su coherencia y confiabilidad no sólo debería analizar en forma imparcial la situación de los derechos humanos en todos los Estados, sino que también debería abarcar todos los aspectos de los derechos humanos, garantizando su indivisibilidad.
Existían tres factores claves que impedían la credibilidad de la Comisión: la falta de mecanismos eficaces, la politización y la incapacidad para responder a las cuestiones de derechos humanos en forma rápida. En el año 2006 no era respetada como un órgano confiable generando entonces una necesidad de reforma que se fue posible al término de la Guerra Fría y por el aumento de la fuerza y la influencia del sistema internacional de los derechos humanos. Hubo una demanda de una organización respetada por la comunidad internacional, Human Rights Watch que declaró que, “el déficit de credibilidad de la Comisión de Derechos Humanos, especialmente en sus últimos años, generó una demanda de un órgano de principios, creíble, objetivo, firme en las relaciones con los gobiernos y oportuno en sus respuestas”.74
El objetivo de este artículo ha sido evaluar si las Naciones Unidas han logrado crear este órgano creíble en el seno del sistema de los derechos humanos, superado las principales deficiencias de la Comisión.
La creación del Consejo recibió una acogida variada y ha experimentado diferentes niveles de compromiso por parte de los Estados. Los Estados Unidos, como el miembro más influyente y el que otorga el mayor apoyo financiero de las Naciones Unidas, fue inicialmente uno de sus críticos más fuertes, que amenazaba con causar grandes problemas para el órgano. Es evidente que la ONU ha comenzado finalmente a alcanzar su tercer pilar: la protección de los derechos humanos, “mostrando la voluntad de consolidar una regla internacional y colectiva de la responsabilidad de protección”.75 Sin embargo, las persistentes acusaciones de politización amenazan su futuro. El nuevo Consejo tiene cambios significativos en comparación con la Comisión, incluyendo una nueva composición, el mejoramiento en los procesos de reunión y un prestigio dentro de las Naciones Unidas que ha logrado darle una nueva vida para investigar violaciones de los derechos humanos. “El período de sesiones inaugural en junio de 2006 atrajo a miles de participantes, incluidos representantes de los 47 Estados miembros, 108 de otros Estados, 25 de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales y 154 organizaciones no gubernamentales internacionales.”76
La Comisión carecía de mecanismos eficaces para prevenir que aquellos violadores de los derechos humanos obtengan un lugar en el organismo. Para superar esto, el Consejo exige a sus miembros someterse al examen periódico, una medida que aumentará su transparencia. El UPR es el cambio institucional más impresionante en el seno del Consejo, ya que reducirá la politización y ayudará a contrarrestar la selectividad. Ningún Estado será capaz de evitar el control, independientemente de su poder o de su aporte económico en las Naciones Unidas. Cuba criticó a la Comisión por ser “un tribunal de la inquisición a favor de los ricos”,77 China sostuvo que en la Comisión “los avances en materia de derechos humanos en ciertas partes del mundo pueden ser exagerados desproporcionadamente con el fin de cumplir con agendas políticas ocultas. Por la misma razón, graves violaciones a los derechos humanos también pueden ser ignoradas a propósito”.78 Con la nueva capacidad de suspender a los miembros, el Consejo debería lograr ser órgano respetable/serio en post de los derechos humanos.
Las sesiones específicas por país corren el gran riesgo de evitar discutir la situación de países que merecen ser objeto de condena. Estas sesiones se encuentran en mayor riesgo de politización, cuestión por la que la Comisión era tristemente célebre, por lo tanto uno de los mayores desafíos para el Consejo. El Consejo ha puesto en marcha medidas que harán más fácil la celebración de períodos de sesiones extraordinarias y debería utilizarlas para discutir cuestiones temáticas reduciendo así las oportunidades de politización. Desde su primer período de sesiones en junio de 2006, el Consejo hizo de Israel un tema permanente de su agenda, dedicando también la mayoría de sus períodos extraordinarios a esta cuestión. La obsesión del Consejo con Israel amenaza con debilitar su propia credibilidad, lo que dificulta sus posibilidades de éxito y, además, perjudica todo el resto del trabajo que está tratando de llevar a cabo. La facilidad con que pueden convocarse períodos extraordinarios de sesiones ha significado que, Estados con agendas políticas ocultas, las han convocado a fin de llevar a cabo sus propios intereses políticos. Estas sesiones especiales deberían utilizarse para investigar no sólo problemas específicos de cada país, sino también violaciones temáticas de los derechos humanos lo que reduciría las posibilidades de politización.
El Consejo sustituyó la reunión anual de la Comisión por tres al año y se incorporó la posibilidad de convocar sesiones de emergencia, sin embargo, sigue sin responder a violaciones específicas de derechos humanos con su suficiente rapidez y eficacia. Como ocurrió con Darfur, cuando se produce una real y grave situación de derechos humanos de emergencia, el Consejo resulta lento e ineficaz en sus acciones cuando no hay la voluntad política para actuar. La situación en Darfur está empeorando y la falta de acción tiene graves repercusiones sobre la vida de las personas.
Utilizando a Estados Unidos como ejemplo clave, en este artículo se ha examinado la importancia de conseguir la participación y cooperación de las grandes potencias mundiales. El Consejo muestra mejoras organizativas respecto de la Comisión y existe espacio suficiente dentro de su mandato para que pueda funcionar de manera creíble, el problema radica en que los Estados hagan pleno uso de estas oportunidades.
Los Estados no están dispuestos a dañar los vínculos políticos y económicos que tienen con otros Estados a fin de cumplir con estándares de derechos humanos que no afectan directamente a sus propios intereses. Además, son los mismos Estados miembro los que le impiden actuar con rapidez y eficacia frente a situaciones urgentes de violaciones a los derechos humanos más que las deficiencias institucionales.
A pesar de que Consejo puede estar aún afrontando problemas iniciales, existen disposiciones que permiten futuras reformas, una ventaja de la cual no disponía la Comisión. Sin embargo, el Consejo no puede formar un órgano de derechos humanos creíble y eficaz si sus miembros no cumplen con los estándares que ellos mismos predican. Por esta razón, la participación de las ONG en el Consejo es un paso positivo ya que ofrece la oportunidad de escuchar opiniones independientes sobre las violaciones de los derechos humanos y de, incluso, considerar recomendaciones e informes de estas organizaciones en el UPR. Sin embargo, “hasta que las Naciones Unidas no haga responsables a sus miembros por el incumplimiento de normas internacionales de derechos humanos, las Naciones Unidas no serán el mejor lugar para el propuesto Consejo de Derechos Humanos”.79 La ONU resulta ser un organismo inadecuado para condenar abusos a los derechos humanos, ya que los Estados no admiten abiertamente haber cometido violaciones a los derechos humanos a pesar de estar probados. Además, aún no existen suficientes garantías para evitar que aquellos Estados violadores de los derechos humanos ocupen un lugar en el Consejo. Asimismo, se está convirtiendo en un cuerpo empañado de aquiescencia y compromiso en lugar de ser un órgano que trabaje para salvaguardar los derechos humanos de los individuos. Un órgano más eficaz podría ser formado con independencia de las Naciones Unidas, compuesto de verdaderamente Estados liberales y democráticos ya que el Consejo tiene problemas para asumir simultáneamente el papel de juez y parte mientras que a su vez tiene que mantener su credibilidad.
El Consejo es todavía un joven proyecto de las Naciones Unidas y tiene la capacidad “ayudar a salvar la brecha entre la noble retórica de los derechos humanos en los pasillos de las Naciones Unidas y la triste realidad sobre el terreno”80 Está empezando a darse cuenta de su potencial para hacer grandes avances en el ámbito de los derechos humanos. El Consejo será revisado en el año 2011; una prueba importante podría elevar el estatus del Consejo y demostrar a la comunidad internacional que es capaz de mantener estándares internacionales de derechos humanos. Si falla, entonces el trabajo del Consejo debe ser reexaminado radicalmente y, posiblemente, nuevamente reformado para resolver los problemas señalados. Sin embargo, el verdadero examen está en la batalla diaria de las víctimas de los derechos humanos por la justicia y la reparación, por lo que el Consejo debe actuar en nombre de estas víctimas. “La autoridad moral de las Naciones Unidas depende de su capacidad para responder con eficacia y rapidez a la difícil situación de los derechos humanos de todo el mundo” declaró Roth, y agregando que el Consejo “puede trabajar si los gobiernos de todo el mundo muestran el compromiso necesario. La pelota está de su lado”.81
1. Naciones Unidas . 59º período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos. UN Secretary General, A/59/565, 2004.
2. Ibid.
3. Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas.
4. Roth, K. Despots pretending to spot and shame despots. International Herald Tribune , 17 de abr. de 2001.
5. Naciones Unidas. Resolución 9 (2), 21 de junio de 1946.
6.Carta de las Naciones Unidas. San Francisco, 1945, artigo 1º.
7. Los derechos civiles y políticos incluyen el derecho a la vida, el derecho de no sometido a torturas y el derecho a un juicio justo y otros derechos contemplados en el Pacto Internacional de derechos civiles y políticos (1968).
8. Los derechos económicos y sociales incluyen el derecho al trabajo, el derecho de estar libre de hambre y el derecho a la salud y otros derechos contemplados en el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1968).
9. Tomasevski, K. Has the Right to Education a future within the United Nations?. Human Rights Law Review, Oxford University Press, v. 5, n. 2, 2005, p. 209.
10. Kirkpatrick, J. UN human rights panel needs some entry standards: a scandal in Geneva.Daily Times , Pakistan News, 15 de mayo de 2003.
11. Naciones Unidas. Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. Asamblea General, Doc. A/59/565, 2 de dic. de 2004, parr. 283.
12. Lauren, P. To preserve and build on its achievements and to redress its shortcomings: the Journey from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council. Human Rights Quarterly, Baltimore, v. 29, n. 2, 2007, p. 311.
13. Mertus, J. United Nations and Human Rights. Global Institutions. Oxford: Routledge, 2005, p. 54.
14. Lauren, 2007, p.319.
15. Upton, H. The Human Rights Council: first impressions and future challenges. Human Rights Law Review, Oxford University Press, v. 7, n.1, 2007, p.36.
16. Smith, R. Textbook in International Human Rights. Oxford: Oxford University Press, 3ª ed., 2007, p. 317.
17. Terlingen, Y. The Human Rights Council: a new era in UN Human Rights work?. Ethics & International Affairs, New York: Carnegie Council, v. 21, n. 2, 2007, p. 168.
18. Ver Informe de la Comisión Independiente de Investigación acerca de las medidas adoptadas por las Naciones Unidas durante el Genocidio de 1994 en Ruanda: NACIONES UNIDAS. Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda . Security Council, 16 de dic. de 1999.
19. Pinheiro, P.S. Musings of UN Special Rapporteur on Human Rights. Global Governance , v. 9, n.1, p. 7-14, enero-mar. de 2003, p. 7.
20. Experto de Naciones Unidas expresa su preocupación respecto de detenidos en la Bahía de Guantánamo: NACIONES UNIDAS. UN Experts address concerns regarding Guantanamo Bay Detainees. UN Press Release (Comunicado de Prensa), Doc HR/4860, 26 de junio de 2005.
21. Ver NACIONES UNIDAS. Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo. Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones forzadas o involuntarias, A/HRC/7/2, 10 de enero de 2008.
22. Martinetti, I. The human rights Council. A butterfly or a caterpillar in lipstick?. UN Reform Watches, Centre for UN Reform, v. 14, 2006, par. 2.
23. Voeten & Lebovic. The politics of shame: the condemnation of countries, human rights practices in the UNCH. International Studies Quarterly, Denton: Blackwell Publishers, v. 50, n. 4, 2006, p. 861.
24. Sanger, D. House threatens to hold UN dues in loss of a seat. New York Times , 9 de mayo de 2001.
25. Voeten y Lebovic, 2006, p.862.
26. Sanger, 2001, op. cit.
27. Naciones Unidas. Un concepto más amplio de la libertad. Desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. Secretaria General, UN Doc A/59/2005, sept. de 2004, p.183.
28. Ibid, p.183.
29. Ibid, p.183.
30. NACIONES UNIDAS. Resolución Asamblea General 60/251, 27 de mar. de 2001.
31. Robinson, M. Human rights: a needed UN reform. International Herald Tribune , Paris, 2 de mar. de 2006.
32. Naciones Unidas.Resolución Asamblea General 60/250, 23 de dic. de 2005.
33. Ibid.
34. Ver: NACIONES UNIDAS. Informe del Grupo de alto nivel, Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 (The 2005 World Summit Outcome. High Level Panel Report UN). Doc A/Res/60/1, 2005) y UN Doc A/59/2005, sept. de 2004.
35. Ibid.
36. Naciones Unidas. Institution-building of the United Nations Human Rights Council , UN Doc A/HRC/RES/5/1, junio de 2007.
37. Bussard, S. Human Rights Budget Crisis. Geneva Human Rights Tribune, 11 de dic. de 2007.
38. Resolución Asamblea General 60/251, 2001.
39. ONU, A/HRC/RES/5/1, 2007.
40. NACIONES UNIDAS. Revisión Periódica Universal – Primera Sesión. Alerta UPR, Reunión Informativa, 4 de abr. de 2008.
41. Buhrer, J.C. UN Commission on human rights loses all credibility. Reporters without Borders, ago. de 2003.
42. Secretaria General, UN Doc A/59/2005, 2004, párr. 183.
43. ONU, Doc A/Res/60/1, 2005, párr. 285.
44. Elementos sugeridos para las promesas y compromisos voluntarios de los candidatos para ser elegidos miembros del Consejo de Derechos Humanos elaborados por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos.
45. Schaefer, B. The UN Human Rights Council is not enough: time for a new approach tohuman rights. Washington: Heritage Foundation, 8 de feb. de 2006.
46. Pace, J. The UN Human Rights Council: Opportunities and Challenges. Jurist, University of Pittsburgh, v. 3, abr. de 2006.
47. Resolución AG 60/251, 2001.
48. Ibid.
49. Annan, K.Urging end to impunity, Annan sets forth ideas to bolster UN efforts to protect human rights. Secretary-General, UN Doc SG/SM/10788, 8 de dic. de 2006.
50. AMNISTÍA InternaCional. Human Rights Council: Council continues to struggle to establish itself as an effective human rights body , 4 de abr. de 2008. Disponible en: <http://www.amnesty.org/en/library/info/IOR41/008/2008>. Último acceso el: 4 de oct. de 2008.
51. Resolución AG 60/251, 2001.
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57. AMNISTÍA InternaCional. UN Human Rights Council resumed sixth session: Promise for the future haunted by ghosts of the past , 20 de dic. de 2007. Disponible en: <http://www.amnesty.org/en/library/info/IOR41/029/2007/en>. Último acceso el: 4 de oct. de 2008.
58. Consejo de Derechos Humanos.Cuarto período de sesiones. Aplicación de la Resolución 60/251 de la Asamblea General, 15 de mar. de 2006 titulada “Consejo De Derechos Humanos”, UN Doc A/HRC/4/80, 2006.
59. Deen, T. U.S. Isolated in Opposing New Human Rights Body. Interpress News Service, 10 de mar. de 2006.
60. BOLTON, J. United States: A caterpillar in lipstick?; The UN’s Human Rights Council. The Economist, London, v. 378, I. 8467, 4 de mar. de 2006, p.1.
61. ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. 110th US Congress – 1st Session, 4 de enero de 2007. Disponible en: <www.theorator.com/bills110/text/hr225.html>. Último acceso el: 4 de oct. de 2008.
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63. Shamir, S.UN human rights chief: we failed in handling Israel-PA conflict, Haaretz, 30 de sept. de 2007.
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66. NACIONES UNIDAS. Cuarto periodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Darfur, Ginebra, 12-13 de dic. de 2006.
67. CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS. Consejo de Derechos Humanos concluye su tercer período de sesiones dedicado a la organización del trabajo futuro. HRC Doc HRC06088E, 8 de dic. de 2006.
68. Ki-Moon, B. Secretary General urges Human Rights Council to take responsibilities seriously, stresses importance of considering all violations equally. UN Doc SG/SM/11053, 20 de junio de 2007.
69. Declaración de Louise Arbour, ex Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos: Arbour, L.Segunda Sesión del Consejo de Derechos Humanos, 11 de ago. de 2006.
70. Finlandia, hablando en representación de la Unión Europea, argumentó que la situación necesitaba ser tratada de “manera más equilibrada”.
71. Brown, R. Vote on Freedom of Speech marks the end of Universal Human Rights.International and Humanist Ethical Union , Amsterdam, 30 de mar. de 2008.
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