A Eficácia do Sistema Interamericano de Proteção de Direitos Humanos

2. Metodologia da pesquisa

2.1 Universo da amostra e principais variáveis

Nosso universo de estudo é composto por todos os relatórios finais de mérito da CIDH (art. 51, CADH), todos os relatórios da CIDH de aprovação de acordos de solução amistosa (art. 49, CADH) e todas as sentenças proferidas pela Corte IDH entre 1º de junho de 2001 a 30 de junho de 2006 a respeito dos Estados-partes da CADH que reconheceram a jurisdição da Corte Interamericana. Assim, analisamos 12 relatórios finais de mérito, 39 acordos de solução amistosa aprovados pela Comissão e 41 sentenças da Corte. Essas 92 decisões contêm, por sua vez, 462 medidas aplicadas pelo SIDH: das quais 45 foram recomendadas em relatórios finais da CIDH, 160 foram acordadas em soluções amistosas e 257 foram determinadas pela Corte em sentenças de mérito.

Identificamos em todas as decisões selecionadas, além das medidas adotadas e a data em que essas foram cumpridas⁴, os litigantes perante o SIDH, o Estado-parte envolvido e a duração do processo a partir da data de apresentação da petição até a data da decisão final sobre o mérito⁵.

A decisão de restringir o universo de casos àqueles decididos a respeito de Estados que reconheceram a competência da Corte busca evitar comparações equivocadas no momento de mostrar tendências de cumprimento. Os Estados que reconheceram a jurisdição da Corte têm demonstrado compromisso – ao menos formal – com o respeito às decisões dos órgãos de proteção do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Aqueles que não reconheceram tal competência parecem ter adotado uma abordagem diversa em relação à submissão das regras de seu sistema jurídico-político aos parâmetros interamericanos, e comparação entre eles poderia levar a conclusões duvidosas.

O levantamento não inclui os casos que estão em processo de solução amistosa, mas cujos acordos ainda não foram aprovados pela Comissão. Isso porque apenas com sua aprovação os acordos são publicados; os processos de solução amistosa não são públicos. Além disso, embora os acordos não homologados tenham efeitos entre o Estado e os peticionários, apenas a partir da sua aprovação esses acordos podem ser invocados perante o Sistema e o estado de seu cumprimento começa a ser avaliado pela Comissão.

Também não consideramos o cumprimento das medidas recomendadas no relatório preliminar previsto no artigo 50 da CADH. Uma vez que esse relatório é sigiloso, essa informação só poderia ser extraída do relato sobre o trâmite do caso que realiza a CIDH ou em suas demandas perante a Corte IDH. No entanto, uma análise aprofundada dessas peças dos anos 2001-2006 fornece informações imprecisas e insuficientes para determinar o grau de cumprimento das recomendações feitas pela CIDH no relatório sigiloso.

Finalmente, o período coberto pela pesquisa é determinado pela entrada em vigor em junho de 2001, da reforma do Regulamento da Corte Interamericana. Isso modificou em alguma medida o procedimento perante a Corte e, portanto, a conduta processual dos litigantes perante o Sistema. A data limite, fixada em junho de 2006, reflete a necessidade de escolher um período suficientemente próximo para refletir uma prática que seja a mais atual possível, mas também distante o suficiente de forma a analisar os casos em que os Estados tenham tido tempo para tomar as medidas necessárias para o cumprimento das recomendações, compromissos ou ordens. Neste sentido, consideramos que dois anos e meio é um período suficiente para que os Estados possam cumprir as medidas recomendadas, acordadas ou ordenadas. Assim, estudar as decisões tomadas entre junho de 2001 e meados de 2006 permite chegar a conclusões dificilmente questionáveis com base na alegação de insuficiência de tempo para o cumprimento das decisões pelos Estados.

2.2 O grau de cumprimento

O grau de cumprimento de cada uma das medidas adotadas foi avaliado até o momento da redação deste artigo⁶. Para isso foram analisados todos os relatórios anuais da CIDH de 2002 a 2008⁷ e todas as resoluções de supervisão de cumprimento de sentenças proferidas pela Corte até 30 de junho de 2009⁸.

Alguns esclarecimentos são necessários. Em suas resoluções de supervisão de sentença, a Corte avalia o grau de cumprimento de cada uma das medidas determinadas. Para definir o grau de cumprimento de cada uma das medidas determinadas pela Corte IDH, a pesquisa sempre acompanhou a conclusão da Corte a esse respeito.

Diversamente, a Comissão avalia o grau de cumprimento do conjunto das medidas acordadas ou recomendadas, sem se referir especificamente a cada uma delas. Isso impede que a definição do grau de cumprimento, para fins deste estudo, possa seguir o critério da Comissão. Por isso foi estudada a informação disponível sobre cada caso – fora a que foi fornecida pelo Estado ou pelos peticionários – sob o seguinte critério: toda vez que o Estado havia levado adiante ações com resultados concretos que visavam o cumprimento da medida, a solução foi classificada como parcialmente cumprida. Nos casos em que o Estado só havia iniciado algumas providências que não produziram resultados concretos, a medida foi considerada descumprida. Em alguns casos pontuais, a CIDH se pronunciou explicitamente sobre o cumprimento de cada medida. Nesses casos foi seguido o critério estipulado pela Comissão. E o mesmo foi feito naqueles casos em que a CIDH declara o cumprimento integral das medidas, inclusive quando os peticionários manifestaram insatisfação.

3. O funcionamento do SIDH

3.1 Medidas adotadas e objetivos

Nas decisões finais dos casos tramitados por meio do sistema de petições durante o período pesquisado, os órgãos do SIDH adotaram 462 medidas. Seu estudo sugere que as medidas adotadas regularmente pelo SIDH buscam satisfazer quatro objetivos centrais. Primeiro, a reparação de pessoas ou grupos. Isso é conseguido por meio de indenizações econômicas monetárias, indenizações econômicas não monetárias, reparações simbólicas e de restituição de direitos. Em segundo lugar, a prevenção de futuras violações de direitos por meio de formação de funcionários públicos, conscientização da sociedade, introdução de reformas legais, criação ou reforma de instituições e de outras medidas preventivas. Em terceiro lugar, a investigação e sanção das violações de direitos humanos, objetivo cujo cumprimento exige em algumas ocasiões a realização de reformas legais. Finalmente, a proteção das vítimas e testemunhas. Nesse âmbito, as medidas adotadas pelo SIDH podem ser classificados em 13 grupos que se distinguem entre si tanto pelo tipo de ação exigida do Estado e como pelo destinatário ou beneficiário da medida:

i. Reparação econômica monetária: medida requerida aos Estados consistente no pagamento de quantias em dinheiro a indivíduos ou grupos⁹.

ii. Reparação econômica não monetária: medida que visa fornecer acesso a algum serviço ou bem específico, ou para destinar recursos para sua provisão ou compra. Por exemplo, bolsas de estudo e assistência médica, criação de fundos para o desenvolvimento produtivo comunitário destinados à implementação de programas de saúde, moradia e educação, ou a entrega de terras ou imóveis.

iii. Reparação simbólica: medida dirigida a restaurar a dignidade e reparar moralmente às vítimas e para tornar público o reconhecimento do Estado de sua responsabilidade. Esta categoria inclui: colocar placas; realizar eventos públicos; dar o nome de vítimas a estabelecimentos, ruas, bolsas de estudos ou espaços públicos; divulgar publicamente sentenças da Corte ou relatórios da CIDH e outras formas de homenagem ou memória das violações e de suas vítimas. Como reparação simbólica se incluem também a restituição e a transferência dos restos mortais das vítimas a seus familiares¹⁰.

iv. Reparação por restituição de direitos: medida para restituir as vítimas no gozo dos direitos violados quando a ação necessária não seja de eminente conteúdo econômico. Por exemplo, a redesignação de um funcionário para a posição da qual ele foi demitido, a readmissão de funcionários do Judiciário que tenham sido ilegitimamente demitidos, a libertação de pessoas detidas, a anulação de condenações, a realização de novos julgamentos com as devidas garantias processuais, a exclusão da vítima de registros de antecedentes criminais, a reinscrição de uma pessoa no sistema de pensões, ou o fornecimento de medidas de segurança para que pessoas despejadas possam voltar a habitar suas terras.

v. Prevenção por meio da formação de agentes públicos: capacitação ou educação, em determinados temas vinculados com a proteção de direitos humanos, a agentes e funcionários públicos, tais como membros de forças de segurança policial ou militares, da administração pública ou do Judiciário.

vi. Prevenção por meio da conscientização da população: lançamento de programas ou campanhas de difusão ou educação públicas, a fim de gerar consciência da sociedade sobre questões necessárias para o exercício dos direitos humanos. Estas medidas superam a simples celebração da memória da violação ou de homenagem a vítimas, visando divulgar e promover direitos humanos em geral.

vii. Prevenção por meio de reformas legais: reformas legislativas, de decretos, ou de procedimentos administrativos para implementar novas políticas públicas ou reformar as já existentes. Foram excluídos dessa categoria as recomendações, compromissos ou ordens para adotar lei ou sancionar um decreto com a única finalidade de criar uma determinada instituição pública.

viii. Prevenção por meio do fortalecimento, criação, ou reforma de instituições públicas. Por exemplo, aqui se incluem recomendações, compromissos e ordens para fazer o necessário para cumprir com o que a lei estatal dispõe e cuja infração propiciou a violação de direitos.

ix. Prevenção sem especificar medidas: recomendação ou compromisso de fazer o necessário para evitar a repetição de violações de direitos como as ocorridas no caso. Foram incluídas somente as recomendações que não especificam de nenhuma maneira quais ações devem ser adotadas pelo Estado para o cumprimento da sua obrigação perante o Sistema.

x. Investigação e sanção com reforma legal: recomendações, compromissos ou ordens de investigar e sancionar as violações de direitos humanos que exigem, para seu cumprimento, que o Estado execute reformas legais (em sentido amplo) ou em seu sistema de justiça. Por exemplo, a anulação de leis de anistia, ou de indultos, ou a modificação de critérios normativos ou jurisprudenciais relativos à aplicação da coisa julgada ou à prescrição da ação.

xi. Investigação e sanção sem reforma legal: investigar e sancionar as violações de direitos humanos identificadas, cujo cumprimento não requer modificação da lei. Trata-se de casos nos quais a justiça pode atuar sem a necessidade de superar obstáculos normativos¹¹.

xii. Proteção de vítimas e testemunhas: medidas específicas de proteção de vítimas ou testemunhas baseadas no risco de que sejam perseguidas, ou por terem comparecido ao Sistema Interamericano ou por terem participado dos processos nacionais de investigação das violações de direitos humanos. Foi decidido analisar tais medidas em uma categoria independente porque essas medidas exigem ações distintas e autônomas do processo principal e porque pode haver casos em que o Estado cumpra plenamente com a investigação e a sanção das violações sem cumprir com a proteção de testemunhas, e vice-versa. Além disso, essas medidas não visam à reparação e nem apontam para a prevenção de violações de direitos humanos de modo genérico. Restringem-se à proteção de pessoas específicas indicadas pela Corte ou pela Comissão.

xiii. Outros. Todas as medidas recomendadas, acordadas ou ordenadas ao Estado que não podem ser classificadas em uma das 12 categorias anteriores. No universo pesquisado foram identificadas três: ordem para que se entregue a uma pessoa menor de idade um atestado para sair do país (medida dirigida não a sua proteção como testemunha ou vítima, mas sim para poupar sua mãe de procedimentos angustiantes); ordem para estabelecer um sistema de comunicação entre determinadas pessoas e as autoridades dos serviços de saúde e ordem para entregar a uma pessoa um CD com legislação.

Do total de 462 medidas pesquisadas, o grupo correspondente à reparação de pessoas ou grupos atingidos, seja mediante uma reparação simbólica, monetária, econômica não monetária ou de restituição de direitos, representa 61% das medidas. A prevenção de futuras violações corresponde a22% das medidas. 15% das medidas adotadas visam investigar e sancionar os responsáveis pelas violações de direitos humanos, e as medidas de proteção de vítimas e testemunhas constituem 1,3 % dos casos. Quatro medidas que representam 0,7% do universo estão agrupadas na categoria “Outros”.

Ao analisar a incidência percentual de cada um dos tipos de medidas, observa-se que 21% da totalidade das medidas exigidas são reparações simbólicas, 19% são reparações monetárias e 13% são reparações econômicas não monetárias. As medidas que incluem o dever de investigar e punir sem requerer reformas legais representam 13%, enquanto aquelas que as exigem representam 9%. Outros 9% das medidas são reparações por meio da restituição de direitos. As medidas de prevenção por meio do fortalecimento, criação ou reforma institucional representam 8% do total, e entre as restantes seis categorias de medidas, três de tipo preventivo (formação de agentes, conscientização da população e preventivas não especificadas) representam em conjunto 5% das medidas, enquanto as três medidas restantes (investigar e sancionar com reforma legal, proteção de vítimas e testemunhas e outras) representam 3,7%.

3.2 Medidas e tipos de decisão do SIDH

Até aqui foram detalhados os objetivos e os tipos de medidas ordenadas pelos órgãos de monitoramento do SIDH, assim como as proporções nas quais elas foram ordenadas. Nesta seção se analisa a relação entre os tipos de decisão do SIDH e as diferentes medidas adotadas. Nesse sentido, observa-se que tanto nos relatórios dos artigos 49 e 51 da CADH como nas sentenças da Corte existe um evidente predomínio das reparações. Das 45 medidas recomendadas em relatórios finais da Comissão, 17 implicam uma reparação (38%), das quais 12 são de caráter econômico-monetário, 4 são econômicas não monetárias e 1 é simbólica. Por sua vez, nas sentenças da Corte, do total de 257 medidas foram determinadas 174 reparações (68%), das quais 72 são reparações simbólicas, 42 são monetárias, 34 são econômicas não monetárias e 26 são de restituição de direitos. Nas soluções amistosas, sobre um total de 160 medidas estipuladas, 93 são de reparação (58%), entre as quais 32 são monetárias, 22 são simbólicas, 23 são econômicas não monetárias e 16 são de restituição de direitos.

Ademais disso, ao comparar as medidas acordadas no marco de processos de solução amistosa com aquelas que ordenam a Corte, observa-se que nas primeiras praticamente não se acordaram medidas de reforma legal. Em nenhuma das soluções amistosas pesquisadas se encontra um compromisso de investigar e sancionar que demande uma reforma legal, e só se identificam 10 medidas exigindo reformas legais como medida preventiva. Entretanto, no mesmo período a Corte ordenou investigar e sancionar com a obrigação adicional de reformar alguma norma jurídica interna em 6 ocasiões, e em 27 oportunidades ordenou reformas legais como medida preventiva. Algo similar ocorre com as recomendações da CIDH nos seus relatórios do art. 51 da CADH. A maioria das medidas identificadas naqueles relatórios se refere ao dever de investigar e sancionar, mas sem exigir para isso reformas legais.

3.3 Medidas e grau de cumprimento

Ao analisar o grau de cumprimento das medidas recomendadas, acordadas ou ordenadas nas decisões pesquisadas, observa-se que metade das medidas foram descumpridas. Além disso, somente 36% das medidas pesquisadas foram cumpridas integralmente, enquanto 14% das medidas foram parcialmente cumpridas.

As medidas com maior grau de cumprimento são as que demandam algum tipo de reparação: se encontram cumpridas totalmente em 47% dos casos e parcialmente em 13%. No extremo oposto, só 10% das ordens, recomendações ou compromissos para que se investigue e sancione os responsáveis de violações foram cumpridos em sua totalidade; 13% só de forma parcial e 76% foram descumpridos.

Quanto ao cumprimento diferenciado dos diferentes tipos de medidas, o maior grau de cumprimento é registrado por aquelas que envolvem uma reparação monetária (58%), seguidas pelas de reparação simbólica (52%), medidas de prevenção por meio de conscientização da população (43%) e de formação de agentes públicos (42%). Ainda, as medidas com menor grau de cumprimento são as que requerem a proteção de testemunhas e vítimas (17%), a investigação e a sanção, independentemente da realização de reformas legais (14% e 10% respectivamente) e as medidas que exigem reformas legais (14%). Em particular, nos casos em que a CIDH recomendou medidas preventivas sem especificação, o cumprimento foi nulo¹².

3.4 Tipos de decisão e grau de cumprimento

As medidas incluídas em acordos de solução amistosa aprovados pela CIDH são as que registram maior grau de cumprimento¹³. Essas medidas foram cumpridas totalmente em 54% dos casos, a proporção mais elevada, ainda que não totalmente satisfatória. Em contraposição, somente 29% das medidas ordenadas pela Corte e 11% das medidas recomendadas em relatórios finais da Comissão foram totalmente satisfeitas¹⁴.

3.5 Tipos de decisão, tipos de medidas e grau de cumprimento

Ao combinar as variáveis vistas anteriormente observa-se que a porcentagem mais alta de cumprimento total se verifica nas reparações monetárias incluídas em acordos aprovados de solução amistosa (88%). O não-cumprimento se verifica em níveis elevados, lamentavelmente, em todo tipo de decisão e para qualquer categoria de medida. Como já mencionamos, no entanto, tende a se verificar um menor grau de descumprimento das medidas compromissadas em soluções amistosas homologadas. Por exemplo, as medidas de fortalecimento institucional ordenadas em sentenças da Corte foram descumpridas em 84% dos casos, e as recomendadas em relatórios finais da CIDH o foram em 67%, enquanto a porcentagem de descumprimento das medidas de fortalecimento institucional acordadas em soluções amistosas foi significativamente inferior: 11%. O mesmo ocorre com as medidas de conscientização da população: seu nível de descumprimento total foi de 50% nos casos em que foram ordenadas por sentenças da Corte e de 0% nos casos em que foram acordadas em soluções amistosas homologadas.

Por último, as reparações monetárias parecem ser, em termos relativos, as medidas mais cumpridas em todos os tipos de decisão.

3.6 O desempenho dos Estados

O estudo do grau em que cada Estado cumpre as medidas exigidas demonstra que as porcentagens mais altas de descumprimento correspondem a Trinidad e Tobago, Venezuela e Haiti. Esses três Estados descumpriram completamente todas as medidas recomendadas, acordadas ou ordenadas pelos órgãos de monitoramento do SIDH, embora seja preciso esclarecer que na amostra analisada contamos unicamente com duas sentenças da Corte IDH contra Trinidad e Tobago, 1 sentença da Corte contra a Venezuela e 1 relatório de mérito da CIDH contra o Haiti. Logo após, Suriname e República Dominicana apresentam um nível de descumprimento das medidas de 75%. Também aqui, contudo, deve-se esclarecer que durante o período estudado cada um desses países teve só uma sentença da Corte contra eles. As porcentagens de descumprimento de medidas que seguem em ordem decrescente correspondem ao Paraguai — descumpriu 69% das medidas— e Colômbia — não cumpriu 68% das medidas.

Os maiores percentuais de cumprimento correspondem ao México (83%), a Bolívia (71%) — embora com somente 2 acordos de solução amistosa homologados pela CIDH em todo o período pesquisado — e ao Chile (59%).

Ainda, Equador, Peru e Guatemala são os Estados que receberam a maior quantidade de decisões contra eles por parte da CIDH durante o período pesquisado: 17, 17 e 13 respectivamente. Peru, Guatemala, Colômbia e Paraguai foram os Estados que enfrentaram a maior quantidade de sentenças da Corte IDH: 9, 7, 5 e 4 respectivamente.

O desempenho dos Estados pode ser visto de forma desagregada, para cada um dos tipos de decisão tomadas pelos órgãos de monitoramento do SIDH. Os resultados confirmam que – com exceção do Chile, que tem um nível de cumprimento de 63% das medidas ordenadas em sentenças da Corte – os Estados cumprem em maior grau as medidas acordadas em soluções amistosas homologadas que nos dois outros tipos de decisões¹⁵.

Em particular, ao analisar o desempenho estatal no cumprimento das diferentes medidas categorizadas por seus objetivos, resulta evidente o baixo nível de cumprimento das medidas de investigar e sancionar. Nove países têm um nível de cumprimento nulo desse tipo de medida (é o caso da Argentina, do Equador, de El Salvador, do Haiti, de Honduras, da Nicarágua, do Paraguai, do Suriname e da Venezuela), enquanto o restante registra cumprimento total entre 9% e 17% dos casos (Peru, Guatemala, Colômbia e Brasil). A única exceção é o México, que cumpriu totalmente as medidas de investigar e sancionar em 67% dos casos analisados.

Quanto às medidas preventivas, novamente o México se destaca com o cumprimento em 100% dos casos. Os demais países têm um nível de cumprimento médio (entre 40% e 50%: casos de Equador, El Salvador, Brasil e Colômbia), baixo (entre 7% e 25%: casos de Nicarágua, Argentina, Chile, Guatemala e Peru) ou nulo (casos de Bolívia, Costa Rica, Venezuela, Honduras e Paraguai, entre outros).

Bolívia, Chile e Honduras se destacam com o cumprimento de 100% das medidas de reparação analisadas. São logo seguidos pelo México (86%), por Equador (67%) e pela Nicarágua (63%). Em contrapartida, países como República Dominicana, Colômbia e Paraguai registram níveis baixos de cumprimento dessas medidas (33%, 21% e 15%, respectivamente). Outros Estados revelam um cumprimento nulo das medidas de reparação incluídas na amostra: Costa Rica, Haiti, Trinidad e Tobago e Venezuela.

A análise do grau de cumprimento dos diferentes tipos de medida por parte de cada Estado permite concluir que as medidas preventivas que exigem o fortalecimento, a criação ou a reforma de instituições públicas somente foram cumpridas de alguma forma pelo Brasil, que as cumpriu em 64% dos casos. Os outros onze Estados descumpriram totalmente esse tipo de medidas em todos os casos.

Em relação às medidas de reforma legal, elas foram cumpridas totalmente e em todos os casos por México e Equador. Outros 4 Estados tiveram um nível de cumprimento baixo dessas medidas (Argentina, 33%; Chile, 25%; Nicarágua, 25%; Peru, 20%) e 9 Estados as descumpriram totalmente.

Por fim, Bolívia, Chile e Honduras cumpriram totalmente todas as medidas de reparação que lhes foram exigidas, embora Trinidad e Tobago, Venezuela, Colômbia, Paraguai e Peru tenham apresentado níveis baixos ou nulos de cumprimento dessas medidas.

3.7 Prazos de cumprimento

O estudo do tempo que os Estados levaram para adotar medidas recomendadas ou ordenadas de forma integral produziu os seguintes resultados: o lapso temporal médio para o cumprimento total de medidas foi de aproximadamente 1 ano e 8 meses. Desagregadamente, o tempo médio gasto para cumprir de forma total as medidas recomendadas pela CIDH em relatórios finais foi de aproximadamente 2 anos e 7 meses, e o tempo médio para cumprir com as medidas ordenadas em sentenças da Corte, aproximadamente 1 ano e 8 meses.

A tabela a seguir também reflete comparativamente o período médio que cada Estado levou para o cumprimento integral das medidas.

3.8 Litigantes e cumprimento

Os litigantes perante o SIDH foram classificados nas seguintes categorias, de acordo com quem apresentou a petição: a) Indivíduos (inclui qualquer pessoa, vítima, familiar de vítima, advogado); b) Organizações não-governamentais (ONGs) do próprio Estado denunciado (inclui associações profissionais e sindicatos)¹⁶; c) ONGs com atuação internacional (que atua em Estados diferentes do denunciado ou não somente no Estado denunciado); d) Defensorias (Defensorías del Pueblo) do próprio Estado denunciado; e e) Clínicas jurídicas universitárias.

Em 34% dos casos pesquisados uma ONG nacional apresentou a denúncia; e em alguns desses casos a ONG atuou junto a peticionários individuais e/ou a clínicas jurídicas. 30% dos casos foram apresentados por uma combinação de pelo menos uma ONG internacional e uma ONG nacional, e em algumas ocasiões também junto a peticionários individuais e/ou clínicas jurídicas. 12% dos casos foram apresentados por uma ONG internacional, seja junto a peticionários individuais e/ou clínicas jurídicas ou não. Apenas 20% dos casos foram litigados unicamente por peticionários individuais. 4% dos casos foram apresentados por Defensorías del Pueblo, mas só em 2% as Defensorias foram os únicos peticionários. Clínicas jurídicas apresentaram 5% dos casos, mesmo que sempre acompanhadas por uma ONG internacional e em alguns casos também por uma ONG nacional.

As medidas com menor nível de descumprimento total (40%) são aquelas recomendadas ou ordenadas em casos iniciados por uma ONG internacional. Vale dizer que o nível médio de descumprimento total é de 50%, não havendo aqui, portanto, uma diferença significativa.

Por fim, embora os casos litigados por Defensorias que ingressaram na amostra sejam poucos (4%), eles registram um nível de cumprimento total significativamente maior que a média: 71,4% contra 35,7% dos casos.

3.9 Duração dos processos perante o SIDH

A duração média dos processos desde que o mecanismo de petições individuais foi adotado pelo SIDH é de aproximadamente 7 anos e 4 meses. A média é de 6,7 anos (aproximadamente 6 anos e 8 meses), o que significa que a metade dos casos é resolvida em 6,7 anos ou menos, enquanto a outra metade dos casos demora 6,7 anos ou mais para serem resolvidos.

Por sua vez, observa-se que os processos resolvidos por meio da homologação de acordos de solução amistosa se prolongam por um tempo médio inferior aos processos finalizados por meio de sentenças da Corte e de relatórios finais de mérito da Comissão.

Agrupados por intervalos de tempo, 88% dos casos foram resolvidos em um período igual ou superior a 4 anos. Por sua vez, 25% duraram entre 4 e 6 anos, 34,8% entre 6 e 8 anos e 28,3% foram resolvidos em mais de 8 anos.

42% dos casos que finalizaram com um relatório final da CIDH levaram entre 5 e 8 anos até a sua resolução. 33% dos casos estiveram em curso entre 7 e 11 anos, e 17% duraram mais de 11 anos. 56% dos casos finalizados com uma sentença da Corte duraram entre 5 e 8 anos, 14% deles duraram entre 2 e 5 anos, outros 15% se estenderam entre 7 e 11 anos e mais 15% foram prolongados por mais de 11 anos. Quanto aos procedimentos concluídos com homologação de acordo em solução amistosa, 39,5% foram finalizados entre 5 e 8 anos, 26% se estenderam entre 2 e 5 anos, e 16% foram concluídos em menos de 2 anos. Em 10,5% dos casos, levou-se entre 7 e 11 anos para que se entrasse num acordo. Tomando todas as decisões que finalizaram os procedimentos sem distinção, 47% delas demoraram entre 5 e 8 anos desde o início dos procedimentos até a sua resolução.

4. Observações

O cumprimento integral das decisões da CIDH e da Corte constitui um elemento essencial para assegurar o pleno exercício dos direitos da CADH na região. Trata-se, além disso, de uma obrigação que os próprios Estados assumiram ao ratificar a Convenção (CADH, 1969a, 1969b), uma obrigação que deriva do princípio fundamental de reparar o dano e do princípio de boa fé no cumprimento dos tratados (CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE O DIREITO DOS TRATADOS, 1969). A informação colhida nesta pesquisa, não obstante, sugere que isso não ocorre do modo ou com a força desejada.

4.1 Objetivos do SIDH

A variedade de medidas que a CIDH e a Corte IDH adotaram parece confirmar a visão generalizada de que os objetivos perseguidos pelo SIDH são, com relativamente poucas exceções, reparar pessoas ou grupos afetados, aplicar medidas para evitar a repetição de violações de direitos, investigar e sancionar aos responsáveis das violações detectadas e dar proteção às vítimas e testemunhas. Como visto, o objetivo de reparar pessoas ou grupos afetados ocupa um lugar preponderante. Não somente é o tipo de medida mais habitual como também aquela que parece ser cumprida em maior proporção pelos Estados. Em particular, os meios mais utilizados são as medidas de reparação simbólica —especialmente nas sentenças da Corte— e as reparações monetárias e econômicas não monetárias.

Nos últimos anos os órgãos do SIDH evoluíram na determinação das reparações por meio da ampliação dos tipos e da variedade das medidas determinadas. Essa evolução se observa, sobretudo nas sentenças da Corte. Essa elaborou uma importante jurisprudência que vai além do aspecto meramente pecuniário para abarcar uma idéia de reparação integral que responde a danos ocasionados por violações de direitos. A CIDH também avançou nessa matéria, sobretudo no marco de soluções amistosas. Pela sua natureza, este tipo de procedimento parece permitiu a determinação de medidas mais específicas com potencial para melhor garantir a satisfação integral das vítimas.

4.2 Cumprimento das medidas

O descumprimento das medidas exigidas pelo SIDH parece notavelmente difundido. A metade das medidas recomendadas, acordadas ou ordenadas nas decisões pesquisadas se encontra descumpridas e apenas 36% delas foram cumpridas integralmente. Além disso, salvo casos excepcionais, o cumprimento total ocorre depois de um longo período de tempo. Em média, os processos interamericanos demandam mais de sete anos desde que uma petição ingressa no Sistema até a decisão de mérito. A isso se acrescenta o prazo médio levado pelos Estados para cumprir total ou parcialmente as medidas exigidas. Quando cumprem as medidas exigidas, fazem-no em aproximadamente 2 anos e meio para os relatórios finais e em um pouco mais de um ano e meio para as sentenças da Corte. Estes períodos são demasiadamente extensos e poderiam gerar desconfiança e frustração entre os usuários do SIDH¹⁷. Se considerar além disso o grande número de petições e assuntos recebidos é evidente que em muitos casos o SIDH não oferece uma resposta efetiva e oportuna para os afetados.

Uma possível explicação —que não exploramos nesta pesquisa— sobre os motivos da variação nos graus de cumprimento em função do tipo de medida ordenada poderia estar associada às características da entidade estatal a cargo de sua implementação. Em muitos casos o órgão encarregado das relações exteriores do Estado diante do SIDH é diferente das autoridades que devem se comprometer com a implementação das medidas requeridas. Por exemplo, nos casos em que se requer a modificação de uma lei, o Poder Executivo pode impulsionar uma reforma, mas a medida somente será cumprida mediante a intervenção do Poder Legislativo, no qual, por sua vez, diversas forças políticas devem alcançar consensos. Algo similar acontece com as decisões que exigem a investigação e a sanção dos responsáveis por violações de direitos humanos. O Poder Executivo pode requerer o cumprimento de tal medida, mas em geral o único poder competente para cumpri-la é o Judiciário. Se essa descrição é adequada, não deveríamos nos surpreender que as medidas que requerem um duplo comando para sua implementação registrem níveis mais baixos de cumprimento frente às indenizações pecuniárias e outras medidas cuja implementação, em geral, fica nas mãos do mesmo Poder Executivo a cargo das relações com o SIDH.

4.3 Tipos de decisões

O grau relativamente baixo de cumprimento das recomendações propostas em relatórios finais da CIDH leva a crer que tal forma de resolução de casos não é a mais eficaz, mesmo quando existam razões consideráveis para não submeter o caso à Corte. A taxa de cumprimento das medidas ordenadas em sentenças da Corte também é baixa, mas é maior que a das medidas incluídas nos relatórios finais da CIDH. A relativa efetividade dos acordos de solução amistosa, por sua vez, tende a fortalecer a idéia que a CIDH deveria destinar o maior esforço possível para promover esses acordos. Esse mecanismo parece proporcionar ao peticionário a possibilidade de uma solução mais rápida e efetiva do que a que eventualmente poderia obter com um pronunciamento final da Comissão.

4.4 Litigantes perante o SIDH

Os resultados deste estudo também sugerem que a intervenção de uma ONG internacional no processo perante o SIDH traz conseqüências tímidas, mas positivas para o posterior cumprimento das recomendações por parte dos Estados. Uma possível explicação poderia indicar que, ao contrário de um litigante particular, uma ONG especializada pode ter maior capacidade técnica e estrutural para exercer pressão sobre os Estados, não apenas no momento de negociar as cláusulas de um acordo de solução amistosa, mas também na ocasião de exigir seu cumprimento efetivo. O grau de cumprimento também tende a aumentar quando o litigante perante o SIDH é a Defensoría del Pueblo do Estado-parte, ainda que isso tenha sido verificado numa amostra muito pequena de casos. Isso talvez ocorra devido à maior capacidade dessas instituições de realizar negociações e de pressionar as diversas autoridades e agências estatais com poder de decisão para a implementação das medidas. Os resultados da pesquisa poderiam sugerir, nesse ponto, a necessidade de um maior envolvimento das Defensorías del Pueblo e das Defensorias Públicas em geral no litígio de direitos na esfera interamericana, consolidando uma tendência ainda incipiente. Os resultados também ilustram a relevância que esses órgãos estatais poderiam ter na etapa da implementação interna das decisões do SIDH, com independência de sua intervenção prévia.

4.5 Estados envolvidos

Por fim, a formulação de considerações conclusivas a respeito do desempenho de cada Estado é um exercício complexo. A intuição sugere, aliás, que são muitas as características dos Estados que podem tornar mais ou menos provável o cumprimento de uma medida do SIDH. Por exemplo, poder-se-ia imaginar que Estados federativos enfrentam algumas complicações adicionais em relação ao cumprimento. O federalismo por si só, então, poderia constituir uma dificuldade para o cumprimento das medidas exigidas pelos órgãos interamericanos. De fato, alguns Estados compõem suas delegações perante os órgãos de proteção do SIDH com funcionários estaduais ou provinciais, com o objetivo de envolvê-los e comprometê-los ao cumprimento das recomendações e sentenças. No entanto, é duvidoso que esta pesquisa ofereça material convincente para sustentar tal afirmação. Outras características dos Estados também poderiam ser consideradas em conjunção ao grau de cumprimento das medidas, como o grau de consolidação e a qualidade de suas instituições democráticas, sua trajetória e compromisso frente ao SIDH, sua situação econômica, etc.

Entretanto, a pesquisa oferece uma base objetiva e razoável para discutir, em cada caso, o desempenho de cada Estado frente ao SIDH. Certamente, a influência do SIDH é um fenômeno que merece ser examinado muito além do cumprimento das medidas que seus órgãos adotam e da atuação dos Estados. Está claro também que o enfoque limitado desta pesquisa, como o de qualquer empreendimento teórico, poderia omitir algum elemento importante. No entanto, a pesquisa oferece uma perspectiva argumentativa e uma base objetiva incomum na literatura especializada que permitem exigir dos Estados o seguinte: que medidas adotadas no âmbito do sistema de petições devem ser obedecidas e que, se o grau de cumprimento que esta pesquisa evidencia não é satisfatório, os Estados devem então se comportar de modo satisfatório.

5. Agenda e considerações finais

Naturalmente, durante a elaboração desta pesquisa foram levantadas várias hipóteses associadas à possibilidade de aumentar o cumprimento das decisões do SIDH. A seguir algumas delas são brevemente apresentadas. Embora não sejam observações diretamente vinculadas à informação estatística apresentada, estão intimamente relacionadas à questão da efetividade do SIDH. É possível que indagações similares às aqui pretendidas contribuam para uma discussão mais orientada em torno desse problema.

5.1 Desdobramento de medidas com baixo nível de cumprimento

Em primeiro lugar, a discussão sobre as possíveis reformas do Sistema Interamericano deveria incluir um capítulo sobre as reformas necessárias para aumentar o grau de cumprimento das decisões dos órgãos do SIDH por parte dos Estados. Uma possível via a ser explorada consistiria no desdobramento das obrigações com conteúdos amplos que apresentam baixo grau de cumprimento, tal como as obrigações de investigar e sancionar. Ilustrativamente, poder-se-ia exigir a abertura (ou reabertura) das investigações por um lado e a sanção dos responsáveis pelos crimes por outro. Nesse sentido, ordens ou recomendações mais específicas poderiam facilitar o controle dos diversos mecanismos por meio dos quais ambas as obrigações poderiam ser cumpridas. Inovações nesse campo parecem necessárias, uma vez que a investigação e a sanção por violações de direitos continuam sendo duas das medidas mais exigidas pelos órgãos do SIDH, ao mesmo tempo em que apresentam um dos mais baixos níveis de cumprimento.

5.2 Mecanismos nacionais de implementação

Em segundo lugar, parece de crucial importância que os Estados estabeleçam um espaço nacional de coordenação entre os diferentes poderes, a fim de aumentar as possibilidades de cumprimento efetivo e oportuno (DULITZKY, 2007, p. 40; IDL et al., 2009, p. 16). Em termos de pesquisa acadêmica, não existem maiores estudos sobre a incidência dos mecanismos nacionais sobre o grau de cumprimento. Na mesma linha, também foi sugerido que os Estados adotem mecanismos formais para a efetiva implementação das decisões internacionais, que estabeleçam por via constitucional, legal ou jurisprudencial seu caráter vinculante e que incorporem no delineamento de políticas públicas e na resolução de casos judiciais os parâmetros elaborados pela Comissão e pela Corte IDH na interpretação da Convenção Americana.

5.3 Fortalecimento dos processos de solução amistosa

Uma reforma possível a fim de fortalecer o procedimento de solução amistosa consistiria em modificar a prática da CIDH diante do descumprimento dos acordos em soluções amistosas (IDL et al., 2009, p. 15 y ss). Nenhuma das disposições da CADH se refere às conseqüências que teria o descumprimento desses acordos por parte do Estado nem, em particular, se em tal situação dever-se-ia considerar que o caso está encerrado. Na prática, se o Estado não cumpre um acordo de solução amistosa homologado, o caso não é enviado à Corte IDH. Por isso, se diz que do ponto de vista do peticionário, escolher a via da solução amistosa pode ser uma desvantagem a respeito da opção pela via contenciosa. A fim de não exigir que o peticionário faça essa avaliação prévia com riscos sobre a resolução de seu caso, a CIDH poderia tratar de maneira similar o descumprimento de um relatório de mérito e o de uma solução amistosa. Isto é, se transcorridos os prazos estabelecidos no relatório de solução amistosa o Estado não cumprisse todo ou parte do acordo, a CIDH poderia reabrir o expediente e dar andamento ao procedimento como se não se tivesse chegado a um acordo amistoso e, eventualmente, enviar o caso à Corte. A Comissão deveria decidir emitir o relatório previsto no artigo 49 da CADH apenas quando os compromissos assumidos no acordo tenham sido cumpridos integralmente. Além disso, a possibilidade de que diante do descumprimento dos compromissos assumidos o caso seja enviado diretamente à Corte geraria um incentivo adicional para que o Estado realizasse seus máximos esforços com o fim de encontrar a maneira de cumprir com suas obrigações¹⁸. Por último, embora a CADH não disponha sobre nenhuma orientação sobre a forma em que a Comissão e as partes devem proceder nessa etapa¹⁹, isso poderia ser especificado mediante regulamentação. Poder-se-ia inclusive pensar na possibilidade da CIDH se encontrar autorizada a ditar os termos do acordo de solução amistosa, possibilidade que atualmente não se encontra prevista em nenhuma disposição legal.

5.4 O procedimento de conciliação

Outra opção sugerida é a descompressão do trabalho da CIDH – especialmente no que tange ao reajuste do seu papel na etapa contenciosa²⁰. Essa descompressão permitiria fortalecer seu papel político (tarefas promocionais e de apoio técnico) e sua participação nos processos de solução amistosa, que parecem ser os mais eficazes²¹. Nesse estudo se comprovou que a porcentagem de cumprimento dos acordos de solução amistosa homologados por parte dos Estados é elevada. Por isso, deve-se insistir na necessidade de que no SIDH se levem adiante todas aquelas reformas que, de modo direto ou indireto, fortaleçam essa forma de término do processo perante o Sistema. Se, por exemplo, a CIDH conseguisse delimitar sua participação durante a fase contenciosa, teria maior disponibilidade para exercer um papel mais ativo durante o processo de solução amistosa; isso poderia realçar suas habilidades e capacidades como órgão mediador e suas funções eminentemente políticas e diplomáticas, relevantes nessa etapa do procedimento. Dessa forma, a CIDH também poderia acompanhar mais exaustivamente a etapa de implementação, revisando periodicamente os compromissos assumidos, visitando de forma assídua os países e mantendo freqüentes reuniões de trabalho com representantes dos Estados e peticionários.

5.5 Monitoramento das decisões

Por fim, parece fundamental que se fortaleçam as capacidades de controle, monitoramento e acompanhamento dos próprios órgãos do Sistema. Atenção especial deve ser dada à CIDH, enquanto órgão político e principal promotor da proteção dos direitos humanos na região. A Comissão deveria fortalecer as ações direcionadas a assegurar o efetivo cumprimento das decisões emitidas tanto pela Comissão quanto pela Corte IDH. Além disso, a Assembléia Geral da OEA deveria assumir um papel mais ativo nessa matéria, mediante a eventual aplicação de sanções políticas monetárias ao Estado, quando esse se mostrasse reticente a cumprir com as medidas determinadas pelos órgãos do SIDH.

A CIDH poderia incorporar especificações sobre o grau de cumprimento de cada medida em particular. A prática atual, na qual a CIDH não qualifica o grau de cumprimento de cada recomendação, gera uma percepção de controle atenuado. Isso ocorre especialmente quanto às recomendações redigidas em termos vagos ou muito amplos, como por exemplo, aquelas que recomendam o Estado a “adotar as medidas necessárias para evitar que se produzam violações semelhantes no futuro”. Isso, somado à falta de critérios claros e uniformes para todos os casos no momento de qualificar o grau de cumprimento do conjunto das recomendações, pode constituir um obstáculo importante para o efetivo cumprimento das medidas determinadas pela CIDH. Se esta declarasse, por exemplo, o descumprimento de uma determinada recomendação por considerar que as medidas adotadas pelo Estado são insuficientes, o Estado poderia melhor entender a opinião da CIDH a respeito e poderia assim orientar sua ação de acordo com tal opinião. O mesmo se aplicaria caso a CIDH declarasse que uma medida se encontra parcialmente cumprida: o Estado saberia que ainda restam medidas pendentes por adotar e encaminharia seus esforços para cumprir plenamente a medida em questão. Por fim, a qualificação do grau de cumprimento de cada recomendação em particular evitaria as contradições que com freqüência se apresentam quando, por um lado, os peticionários consideram que uma determinada recomendação se encontra descumprida ou cumprida de forma parcial e, por outro lado, o Estado manifesta que a mesma se encontra cumprida. Nesses casos é fundamental que a CIDH se pronuncie sobre a controvérsia suscitada e deixe claro seu julgamento ao respeito.

A avaliação efetuada pela Corte sobre o grau de cumprimento de suas decisões pelos Estados também deveria ser baseada em critérios mais claros e uniformes. A Corte hoje se limita a qualificar a ação do Estado a respeito de cada medida ordenada sem esclarecer o que se entende por cada uma das categorias que utiliza (cumprimento total, integral ou pleno, cumprimento parcial, ou pendente de cumprimento). Isso é de especial importância naqueles casos em que os peticionários se manifestam em inconformidade com o modo de cumprimento de uma determinada medida por parte do Estado e, no entanto, a Corte declara que ela foi cumprida integralmente. Foi detectado que em muitos casos a Corte não expõe os fundamentos de tal decisão. Provavelmente isso se deva ao fato de que também não explica os critérios para determinar o grau de cumprimento das medidas ordenadas. Nesses casos, com o fim de evitar sentimentos de injustiça ou de frustração dos peticionários, a Corte deveria pelo menos expor as razões pelas quais conclui que a medida em questão se encontra cumprida, apesar da discordância manifestada pelo peticionário. Além disso, a Corte deveria especificar o conteúdo dos critérios de avaliação, proporcionando maior transparência, segurança e uniformidade ao processo de acompanhamento das medidas ordenadas.