Commonwealth of Nations

1. A Commonwealth intergovernamental

A Commonwealth intergovernamental, cujo secretariado político e econômico é sediado em um antigo palácio real em Londres, tem se envolvido com direitos humanos de forma lenta e cautelosa. O referido secretariado foi estabelecido em 1965, um ano antes da adoção dos dois Pactos das Nações Unidas sobre direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais. A Commonwealth se consolidou como uma associação pós-colonial simultaneamente a dois eventos. Em primeiro lugar, a chegada de uma maioria composta por países em desenvolvimento nas Nações Unidas. Em segundo lugar, o ajuste internacional pós-Guerra Fria de acordo com o qual os direitos civis e políticos caros ao Ocidente e os direitos econômicos e sociais promovidos pelo bloco soviético seriam reconhecidos como igualmente relevantes.

Na Commonwealth houve violentas discussões entre pa íses em desenvolvimento e o Reino Unido sobre racismo na região sul do continente africano. A Nigéria e a Tanzânia, por diversas vezes, ameaçaram se retirar da Commonwealth em razão do que viam como falta de ação britânica depois que a Rodésia de Ian Smith, governada por brancos, declarou independência em 1965. Foi em 1977, no entanto, em uma Cúpula em Londres, que, pela primeira vez, a Commonwealthtomou uma posição com relação aos direitos humanos. Idi Amin, o bárbaro ditador de Uganda, tinha ameaçado participar da cúpula. As crueldades de seu regime haviam sido amplamente relatadas, e foram envidados esforços diplomáticos para evitar sua chegada. O comunicado da conferência deixou claro o repúdio da Commonwealth.

O Secretariado da Commonwealth , contudo, não tinha capacidade para cumprir um mandato relacionado a direitos humanos. O colegiado da Commonwealth , que se reunia a cada dois anos em países nos quais havia muitos abusos contra os direitos humanos, não era simpático a idéia de acusar quaisquer de seus membros por violações aqueles direitos.³ Não obstante, a Gâmbia, um pequeno Estado do oeste africano, propôs a criação de uma Comiss ão de Direitos Humanos da Commonwealth com competências judiciais. A Comissão deveria ser instituída antes da Cúpula de Lusaka, em 1979. (Essa Cúpula se preocupou principalmente em acabar com a guerra na Rodésia (atual Zimbábue). Ainda, a Cúpula emitiu uma declaração contra o racismo. Os objetivos da Cúpula contrastaram com o fato de que os Estados tinham apenas recentemente se tornado independentes e haviam acabado de estabelecer seus próprios judiciários. Esses Estados não estavam, portanto, abertos à idéia de renunciar sua autoridade em uma área tão sensível e vulnerável.)

A proposta da Gâmbia foi filtrada ao longo de um processo que incluiu uma análise pelos Ministros da Justiça da Commonwealth. Como resultado, a proposta foi drasticamente enfraquecida. Em 1983, na cúpula de Melbourne, o Secretariado da Commonwealth foi autorizado a estabelecer uma pequena Unidade de Direitos Humanos (HRU, em inglês), cuja tarefa era promover os direitos humanos. A Unidade estava proibida de realizar qualquer investigação ou proteção ativa. Era vista como um suporte aos governos em seus próprios esforços para promover os direitos humanos. Os empregados do Secretariado argumentaram, na época, que o principal trabalho da Unidade relacionado a direitos foi a campanha para pôr um fim à discriminação do apartheid na África do Sul, o empenho para o desenvolvimento dos países mais pobres e a melhoria das condições de vida de seus cidadãos.⁴ Muitos governos se sentiam desconfortáveis com qualquer papel da Commonwealth que pudesse destacar a insatisfação de seus cidadãos e os abusos contra eles cometidos, apoiar a oposição em seus países ou dar origem a má publicidade.

A Commonwealth progrediu oficialmente muito pouco na área dos direitos humanos durante os anos 1980. Em um ano, a HRU não tinha absolutamente nenhum funcionário e era vista como uma peteca jogada entre o Secretariado e os governos responsáveis pela maior parte de seu financiamento – o Reino Unido, o Canadá e a Austrália. Isso, entretanto, levou à insatisfação dos qualificados órgãos não governamentais da Commonwealth , que se uniram para criar a Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth (a CHRI, em inglês, vide abaixo). Preocuparam-se com a aparente falta de ação da Commonwealth , que dava vantagem aos propagandistas do apartheid. Os brancos na África do Sul tentaram desviar os ataques à desigualdade sistêmica em seu país apontando para as ditaduras e os regimes militares de outros lugares da Commonwealth , em especial, na África.⁵

O contexto mudou drasticamente após a queda do Muro de Berlim em 1989, o colapso do bloco sovi ético e a libertação de Nelson Mandela em 1990. Esses eventos levaram a um fim negociado do apartheid sul-africano. Houve um breve espasmo de otimismo em relação aos direitos humanos, com a preparação para a conferência das Nações Unidas em Viena em 1993 e a mudança para um sistema multipartidário em países como a Zâmbia, onde o governo de partido único de mais de 20 anos de Kenneth Kaunda perdeu as eleições em 1991.

A CHRI esteve à frente da campanha para tornar a Commonwealth uma ferramenta mais poderosa para a proteção aos direitos humanos. Na cúpula de Harare de 1991, a CHRI defendeu a criação de uma Comissão independente de Direitos Humanos da Commonwealth , uma declaração especial sobre direitos humanos e o financiamento substancial para o Secretariado da HRU. Nenhum desses objetivos foi alcançado. Ativistas de organizações não governamentais estavam amargamente desapontados. O que a conferência de Harare negociou, entretanto, foi mais modesto, e ficou conhecido como os Princípios de Harare. Ao revisar e renovar as posições adotadas em Cingapura , em 1971, os Chefes de Governo concordaram em reiterar os princípios de um governo justo e responsável, o Estado de Direito ( rule of law ) e os direitos humanos fundamentais. Sua definição de democracia e a descrição dos tipos de governo que desejavam apoiar eram um pouco evasiva, já que tinham que se conformar a “circunstâncias nacionais”. Alguns críticos alegaram que essa descrição evasiva poderia compreender governos de partido único, democracias orientadas e outros sistemas que limitavam a liberdade dos povos de mudar seus governantes. Logo depois à conferência de Harare, o então Secretário Geral, Emeka Anyaoku, explicou que a redação foi elaborada de forma a compreender os diferentes sistemas presidenciais, parlamentares e federais que mant ê m pleno espírito democrático.

A Declaração de Cingapura tinha posições que, apesar de vagas, eram boas, mas estas foram amplamente ignoradas. No parágrafo 6 da declaração, os líderes afirmavam que, “[n] ós acreditamos na liberdade do indivíduo, em direitos iguais para todos os cidadãos, independentemente de sua raça, cor, credo ou filiação política, e em seu direito inalienável de participar, por meio de processos políticos democráticos e livres, na formação da sociedade na qual vivem. Para isso, nós trabalhos a fim de promover em cada um de nossos países as instituições representativas e as garantias legais da liberdade pessoal que são nossa her ança comum” (tradução livre).

Não obstante, no meio dos anos 1990, testemunhou-se grande desenvolvimento em direitos humanos na Commonwealth. Esse desenvolvimento foi desencadeado por uma crise pol ítica. A ditadura militar nigeriana, pre sidida pelo General Sani Abacha, causou furor internacional em 1995, quando executou Ken Saro-Wiwa e outros líderes Ogoni no início da cúpula daCommonwealth em Auckland. Críticos já duvidavam como era possível um regime militar, que reprimia toda a oposição, continuar a pertencer a uma associação que professava a Declaração de Harare. Tais execuções, imediatamente denunciadas pelo Presidente Mandela, da África do Sul, e John Major, Primeiro Ministro britânico, pareciam como uma afronta à associação e aos líderes que haviam pedido clemência ao General Abacha.

Mandela urgiu que o regime nigeriano fosse imediatamente expulso da Commonwealth. A situação era tensa para a posição do então Secretário Geral, Anyaoku, já que esse era nigeriano. Se seu país fosse expulso, era quase certo que ele teria de deixar o cargo. Anyaoku e seu pessoal, contudo, junto com governos-chave, já consideravam como colocar dentes nos Princípios de Harare. Ele apresentou propostas específicas, como também o fez o governo britânico. Quatro anos após a emissão das propostas pela Commonwealth , a Declaração de Harare foi recunhada como um documento pioneiro para os direitos humanos.

Os líderes da Commonwealth criaram o programa de Millbrook , cuja principal característica consistia na possibilidade de suspensão dos governos em violação das regras de Harare por um novo Comitê de Ministros das Relações Exteriores, denominado o Grupo de Ação Ministerial daCommonwealth (CMAG, sigla em inglês). A principal causa para a suspensão seria a derrubada inconstitucional de um governo civil eleito. O CMAG manteria, então, o governo suspenso sob revisão, até que, após uma transição para uma administração eleita, pudesse recomendar seu retorno como membro pleno. Imediatamente após a conferência de Auckland, três governos do oeste africano governados por militares – Nigéria, Serra Leoa e Gâmbia – tiveram seu status de membro suspenso. O fato de não terem sido efetivamente expulsos, mas suspensos das reuniões oficiais da Commonwealth , significava que o chefe Anyaoku não teria de se demitir.

Um aspecto resultante dessas decis ões foi que a Commonwealth , uma associação voluntária muitas vezes vista como um clube sem coesão ou qualquer capacidade de implementar seus pretensiosos princípios, havia com isso estabelecido seus requisitos mínimos. Um governo poderia ser suspenso como membro. Essa era uma sanção não disponível nem para um órgão universal, como as Nações Unidas, nem regional, como a Organização dos Estados Americanos, nos quais a acessão sempre foi automática. Um clube voluntário pode ser definido por suas regras de associação.

Mas o que a suspensão significou de fato para os governos e os cidadãos? A Commonwealth não é nem uma organização rica que presta auxílio nem uma aliança militar. Os governos suspensos não pareciam perder muito com a suspensão. Não eram mais convidados a reuniões ministeriais nem mais elegíveis para assistência técnica. Mas, como os anos seguintes a 1995 provaram – sete governos passaram pelo processo de suspensão⁶-, os governos não gostaram de ser “marcados pelo CMAG” e, em geral, queriam voltar a ser membros plenos tão logo quanto possível. A suspensão era uma afronta a seu status e tornava-se parte da evidência que poderia afetar adversamente sua atração para turistas e investidores estrangeiros.

A criação do CMAG como um comit ê regulamentador auxiliou na mudança do modo como aCommonwealth era vista internacionalmente, muito embora estivesse claro que os Ministros das Relações Exteriores julgavam as questões politicamente e não nos termos exatos dos direitos humanos. O exemplo de uma Commonwealth que recusava líderes militares como membros inspirou a Organização da Unidade Africana (OUA) a introduzir, em Argel, em 1999, uma proibição de participação de presidentes militares nas cúpulas da OUA.

Para os defensores dos direitos humanos, a criação do CMAG significou um espaço para lobby. O CMAG tem se reunido, em média, pelo menos, duas vezes ao ano, e a CHRI têm apresentado manifestações regulares. A Anistia Internacional, a Human Rights Watch e outras ONGs nacionais de direitos humanos têm apresentado manifestações periodicamente. Mas três questões foram deixadas em aberto depois de 1995. Em que medida o CMAG pode se tornar mais efetivo para os direitos humanos? Até que ponto a Commonwealth pode passar de sua nova definição enquanto associação de democracias para se tornar uma promotora dos direitos de seus cidadãos? E quais foram e poderiam ser as consequências para os cidadãos dos países da Commonwealth cujos governos tiveram seus status de membros suspensos?

Era óbvio que havia muitos abusos graves contra os direitos humanos em países sob governo civil. Era óbvio também que os governos da Commonwealth acharam mais fácil proibir os golpes militares do que intervir em um discurso de direitos em expansão no qual se fazia presente de forma substantiva o sistema internacional. A Declaração de Harare limitou seu compromisso a “direitos humanos fundamentais”. Mas, dentro deste amplo mandato, a preocupação do CMAG era principalmente relacionada a direitos políticos e eleições livres. Entretanto, por duas vezes nos últimos anos, em 2003 e 2007, grupos observadores da Commonwealth descreveram as eleições nigerianas como angustiantemente inadequadas, mas democráticas, e os governos da Nigéria não foram suspensos. Fiji, onde o Comodoro Frank Bainimarama tomou o poder com um golpe em 2006, teve seu status de membro da Commonwealth finalmente suspenso em 2009, devido à recusa de convocar eleições; isso significa, por exemplo, que seus atletas e pessoas que trabalham com esportes não poderão mais competir nos Jogos da Commonwealth em Nova Deli em 2010. O regime militar de Bainimarama também havia sido suspenso do Fórum dos Governos do Pacífico Sul em maio de 2009. É interessante notar que o Fórum havia sido influenciado pela Commonwealth na adoção de uma posição crescentemente hostil a golpes militares, o que incluiu a criação de seu próprio Grupo de Ação Ministerial na reunião de Biketawa em 2000.

A HRU do Secretariado nos últimos 15 anos focou no treinamento de servidores p úblicos e da polícia, na promoção de instituições nacionais de direitos humanos e na ratificação de pactos e convenções internacionais. Continuou a se manter distante de qualquer processo de investigação de seus países membros. Sob a direção de Dr. Purna Sen, que saiu da Anistia Internacional para o Secretariado, o HRU publicou nos últimos dois anos: conselhos de melhores práticas para governos e outros conselhos relacionados à Revisão Periódica Universal de situações de direitos humanos; um relatório sobre o status dos direitos humanos nos Estados membros; e relatórios sobre os direitos das crianças e das pessoas com deficiência. N ão conseguiu , entretanto, abordar questões como direitos dos gays e dos povos indígenas, que são visto como tópicos sensíveis em alguns Estados membros.

Desde 1995, ONGs têm exercido pressão a favor de um mandato em direitos humanos mais amplo para o CMAG, enquanto alguns governos têm tentado refre á-lo. Esse jogo de puxa-empurra significou que, depois de 1995, os líderes concordaram em retardar o processo de intervenção do CMAG – com exceção dos casos de golpes militares; o CMAG agiria apenas depois que o Secretário Geral tivesse oferecido seus bons ofícios e consultado vizinhos regionais. A proposta não governamental para criação de um Conselheiro de Direitos Humanos para o CMAG não foi seriamente considerada.

Entretanto, o Secret ário Geral Don McKinnon, um neozelandês que foi o vice-presidente do CMAG de 1995 a 1999, solicitou à HRU informações para usar em relatórios para o CMAG. Ele declarou ao Fórum de Direitos Humanos da Commonwealth, em 2005, que, no futuro, apenas os governos que já tivessem assinados os principais pactos e convenções das Nações Unidas deveriam ser admitidos na Commonwealth.

O agravamento da situação política, econ ômica e de direitos humanos no Zimbábue levou à suspensão do regime civil do Presidente Mugabe em 2003. Embora altamente controversa, pois o governo do Zimbábue argumentou que esse tipo de suspensão não fazia parte do mandato do CMAG e seus aliados africanos sugeriam que a suspensão era injusta e simplesmente refletia uma pressão britânica, essa suspensão representou um avanço para os direitos humanos. Mais especificamente, significou que grandes abusos contra os direitos humanos cometidos por governos civis também poderiam levar à perda do status de membro da Commonwealth. O fato de o regime de Mugabe ter então se retirado em protesto não altera a importância do precedente.

A dificuldade em se utilizar da dr ástica arma da suspensão é que ela pouco faz para promover os direitos humanos diretamente, e uma vez que um governo é suspenso, a influência daCommonwealth no dia a dia se reduz. A longa e um tanto ineficaz relação da Commonwealth com os Camarões ilustra esse problema. Os Camarões acederam à Commonwealth em 1995, apesar de grande parte do seu território ter sido uma colônia francesa antes da independência. Antes da acessão, uma missão da Commonwealth, conduzida pelo dr. Kamal Hossain, de Bangladesh, havia alertado que os Camarões tinham um regime semiditatorial com um partido dominante e um presidente a longa data no poder, o Presidente Biya. Os Camarões foram admitidos como membro com a condição de implementar melhorias na política e nos direitos humanos. Apesar dos esforços de representantes mais antigos da Commonwealth e de treinamentos de vários tipos, contudo, os Camarões ainda não representam os valores da Commonwealth, e o Presidente Biya continua no poder, 15 anos após seu país ter se tornado parte.

O benefício desses esforços oficiais da Commonwealth para o cidad ão podem não parecer grandes, em especial, quando um governo é suspenso. Durante os 30 anos em que a África do Sul foi governada pela minoria branca, ela esteve fora da Commonwealth. Foram realizados esforços consideráveis dos governos da Commonwealth e de ONGs para oferecer ajuda e oportunidades para a maioria negra. Exercer tal pressão em favor dos cidadãos de um país como Fiji, cujo governo foi suspenso, depende da iniciativa dos próprios países membros daCommonwealth. No caso do Zimbábue, por exemplo, um comitê de órgãos da Commonwealthsediado em Londres recebeu recursos da Fundação da Commonwealth para oferecer suporte à sociedade civil no Zimbábue apenas no último ano e sob pressão de ONGs. Embora se tenha desenvolvido a doutrina de que a Commonwealth é uma associação de povos e de Estados, essa doutrina nem sempre é colocada em prática. De fato, a pequena Fundação da Commonwealth , financiada por governos para trabalhar com a sociedade civil, a interação profissional e as artes, havia sido anteriormente ordenada a não assistir pessoas e organizações do Zimbábue após a suspensão do seu governo da Commonwealth.⁷

Há também o risco de que a sanç ão da suspensão do status de membro perca sua força se utilizada frequentemente. A questão se coloca nitidamente com relação ao Paquistão, que tem a segunda maior população entre os países da Commonwealth e uma história de dominação militar. O país deixou a Commonwealth por 17 anos depois que outros membros reconheceram a independência de Bangladesh – antigo Paquistão Oriental – em 1972; dez anos após seu retorno, foi novamente suspenso depois do golpe militar do general Musharref de 1999; em 2002, depois das eleições, seu retorno foi permitido; e, em 2007, depois do segundo golpe do Musharref, foi novamente suspenso e admitido de volta sete meses depois. Muitos observadores pensavam que, em 2002, Musharref, ainda presidente e comandante em chefe do exército, havia sido readmitido muito precocemente – uma externalidade do seu apoio à “guerra ao terror” dos EUA.

A Commonwealth oficial, entretanto, ainda é vinculada pelos Princ ípios de Harare, mesmo que a aplicação desses continue insatisfatória. A cúpula de Campala, em novembro de 2007, adotou regras para a admissão de novos Estados membros que, entre outras disposições, deverão observar os Princípios de Harare. Uma investigação conduzida pelo Secretariado daCommonwealth e consultas com os membros existentes devem ser finalizadas antes que um novo governo possa aceder. Em comparação com a União Européia, cujas condições de acessão demandam modificações da legislação para garantia dos direitos das minorias e de outros direitos humanos, o processo de acessão à Commonwealth é perigosamente não específico, como se vê pelo caso de Ruanda.

O problema ganhou destaque quando, em novembro de 2009, Ruanda tornou-se parte daCommonwealth. Ruanda, um país francófono, não tinha nenhum vínculo constitucional anterior com a Grã-Bretanha ou com qualquer outro membro existente da Commonwealth. O país acedeu conforme o procedimento de “exceções” introduzido em 2007, com o fim, quase certo, de pavimentar o caminho de sua admissão. Esse procedimento “excepcional” deu importância aos interesses dos governos vizinhos da Commonwealth. Em retrospectiva, a admissão de Moçambique, um antigo território português, tinha sido apoiada entusiasticamente e nos mesmos moldes em 1995, por governos vizinhos, membros da Commonwealth na Comunidade de Desenvolvimento da África Austral. O Presidente Museveni, de Uganda, não fazia segredo de seu desejo de ver seu vizinho Ruanda como um membro. Ruanda pertencia à Comunidade da África do Leste e era governada por uma elite que falava inglês e que era muito hostil à França, resultado dos eventos ocorridos durante o genocídio. O Presidente Kagame, de Ruanda, havia, na verdade, sido um comandante do Exército de Resistência Nacional de Museveni, o qual ganhou poder em Uganda após prolongada guerra de savana. O Reino Unido também era a favor de ter Ruanda na Commonwealth , por acreditar que isso auxiliaria a consolidar uma democracia após o genocídio, mas também, em parte, para apoiar Museveni e em razão de um antigo preconceito francófobo.

O processo de verificação se Ruanda observava ou não os Princípios de Harare, contudo, foi pouco profundo ou transparente. Entende-se que o Secretariado da Commonwealth enviou duas missões, uma de sua divisão política e uma da HRU, antes de o próprio Secretário Geral visitar Kigali e escrever para todos os governos recomendando sua admissão. A missão política, impressionada pela reconstrução após o genocídio, apoiou a entrada. O grupo da HRU indicou que ainda havia controles governamentais sobre a mídia, a sociedade civil e a liberdade de associação que não eram compatíveis com os compromissos de Harare. Nenhum dos dois relatórios foi tornado público.

Houve dois outros procedimentos de exame. A CHRI pediu ao professor Yash Ghai, um queniano, que determinasse, em 2009, se Ruanda observava os requisitos de Harare. Seu relatório concluiu que a admissão de Ruanda na Commonwealth seria prematura, pois as garantias dos direitos humanos ainda não eram adequadas. A filial da Associação Parlamentar da Commonwealth no Reino Unido – que é relativamente autônoma da Associação Parlamentar da Commonwealthglobal – enviou um grupo de parlamentares britânicos, os quais recomendarem a adesão de Ruanda. Entretanto, os dois principais partidos no Reino Unido, o Partido Trabalhista e o Partido Conservador, já estavam comprometidos com a entrada de Ruanda.

O caso pareceu ilustrar que consideraç ões políticas podem se sobrepor a compromissos formais da Commonwealth em direitos humanos. E o problema pode surgir mais uma vez se o Sudão do Sul declarar a independência depois do referendo previsto para 2011 e se candidatar a membro da Commonwealth. Também pode se aplicar em relação ao Zimbábue, se este desejar voltar a ser membro.

O problema “realpolitik” versus compromissos em direitos humanos continuar á a perseguir aCommonwealth. Isso virá à tona novamente com as tentativas de dar um mandato mais robusto ao CMAG. Em Port-of-Spain, em 2009, os líderes da Commonwealth solicitaram aos Ministros de Relações Exteriores do CMAG que revisassem seus termos de referência com vistas ao fortalecimento de sua capacidade para “lidar com a ampla gama de violações sérias e contínuas aos Princípios de Harare” (tradução livre). A insatisfação com o perdão limitado do CMAG cresceu e se consolidou em 2008 e 2009, quando o Sri Lanka, apesar das sérias alegações de generalizadas violações dos direitos humanos e do direito humanitário, continuou a participar como membro em um terceiro mandato de dois anos, violando a regra de dois mandatos adotada em Durban em 1999.

Na verdade, em Durban, os l íderes quase aceitaram uma proposta do então Secretário Geral, chefe Anyaoku, da Nigéria, que teria introduzido critérios relativamente objetivos para a ação do CMAG com relação a governos violadores: adiamento de uma eleição; interferência no judiciário ou com o Estado de Direito; e controle governamental da mídia. A proposta, no entanto, foi barrada inesperadamente por dois Primeiros Ministros do Caribe, que se manifestaram contra uma possível violação da soberania nacional; e a chance foi perdida.

A revisão atual do CMAG também pode produzir propostas para fortalecer o mandato do Grupo. Contudo, os governos atualmente parte do CMAG são claramente mais liberais do que os membros da Commonwealth como um todo. Esse fato pode trazer problemas, já que todos os governos devem concordar com qualquer modificação do mandato do CMAG.

2. A Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth e a Commonwealth não governamental

A Commonwealth é diferente de outras associações internacionais na medida em que é ancorada por ampla gama de organizações não oficiais e semi-oficiais com “ Commonwealth ” em seu nome. As definições variam, mas há, atualmente, entre 60 e 80 organizações desse tipo. Muitas delas, tal como a Associação Parlamentar da Commonwealth e a União da Impressa da Commonwealth , foram fundadas durante o Império Britânico e antecedem o Secretariado da Commonwealth em mais de meio século. A Fundação da Commonwealth auxiliou alguns órgãos profissionais a se formarem, tais como Associação dos Advogados da Commonwealth e a Associação dos Jornalistas da Commonwealth , nas décadas de 1970 e 1980. Novas organizações importantes tiveram início recentemente, tais como a Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth (ou CHRI) (1987), o Conselho Empresarial da Commonwealth (1977) e o Fórum de Governos Locais da Commonwealth(1995).

A natureza desses órgãos é variada. Algumas são organizações guarda-chuvas de sociedades nacionais, enquanto outras têm uma associação individual. Algumas, como a Conferência de Meteorologistas da Commonwealth , que se tem reunido em intervalos regulares desde a década de 1920, são organizações baseadas em reuniões, com capacidade modesta entre suas conferências. Organizam reuniões internacionais, sempre de alta qualidade, mas não têm pessoal ou recursos para conduzir programas e atividades contínuas. Algumas, como a Organização de Assistência Social da Commonwealth , permanecem inteiramente voluntárias. Muitas têm problemas financeiros, prestando serviços para membros que estão predominantemente no mundo em desenvolvimento e mais pobre.

Nenhum balan ço do papel da Commonwealth em direitos humanos estaria completo sem a descrição da CHRI. A origem desta iniciativa está numa conferência realizada em casa, em Cumberland Lodge, no Reino Unido, no início de 1987. À época, o governo Thatcher era minoria na Commonwealth na tentativa de bloquear a pressão sobre o regime do apartheid na África do Sul, e, no ano anterior, havia ocorrido um significativo boicote afro-asiático aos Jogos daCommonwealth em Edimburgo. Como mencionado acima, entusiastas dos direitos humanos reconheciam que a situação de direitos humanos em diversos Estados já membros daCommonwealth apresentava sérios problemas, e os defensores da África do Sul exploravam essa fraqueza.

Os defensores dos direitos humanos na Commonwealth nunca imaginaram que haveria direitos próprios da Commonwealth : apenas desejavam direitos reconhecidos internacional e constitucionalmente para proteger os cidadãos em todos os Estados membros. Além disso, enxergavam que características que uniam quase todos os membros poderiam ser utilizadas a seu favor: o direito comum, o sistema parlamentar, os sistemas administrativos e educacionais similares e o uso da língua inglesa. As características da Commonwealth poderiam ser utilizadas como veículos para o aumento da promoção e da proteção dos direitos, tanto os civis e políticos quanto os econômicos, sociais e culturais e ainda os de terceira geração, como o direito ao meio ambiente e o direito ao desenvolvimento.

Ao longo de 1987, houve duas reuniões exploratórias em Londres, com o envolvimento de ONGs e diversos representantes diplomáticos e do Secretariado da Commonwealth.⁸ Inspirados pela missão do “Grupo de Personalidades Eminentes” à África do Sul, concordaram em criar um grupo de estudo internacional, em seguida presidido por Flora MacDonald, ex-ministra das Relações Exteriores do Canadá, para realizar um levantamento do quadro dos direitos humanos naCommonwealth.⁹ Três órgãos – a Associação de Jornalistas da Commonwealth , a Associação dos Advogados da Commonwealth e o Conselho Sindical da Commonwealth – demandaram uma nova iniciativa para os direitos humanos na cúpula da Commonwealth de Vancouver em 1987. Quando a cúpula não respondeu, as três organizações, às quais logo se juntaram a Associação de Ensino do Direito da Commonwealth e a Associação Médica da Commonwealth , decidiram criar a CHRI como uma iniciativa não governamental ad hoc.

O grupo MacDonald produziu um relatório do levantamento, “ Put our World to Rights ” antes da cúpula de Harare em 1991 (MACDONALD, 1991). Definiu oito áreas prioritárias para melhoria dos direitos humanos na Commonwealth – prisão, liberdade de expressão e informação, povos indígenas e tribais, refugiados, mulheres, crianças, trabalhadores e sindicatos e meio ambiente. O editor foi o professor Yash Ghai, então, professor de direito altamente respeitado na Universidade de Hong Kong.¹⁰

A CHRI obteve considerável publicidade para sua campanha e trabalhou com três organizações sul-africanas em uma conferência de três dias sobre direitos humanos na África, que se realizou pouco antes da cúpula de líderes de Harare. Na cúpula em si, Bob Hawke, então Primeiro Ministro australiano, brandiu uma cópia de “ Put our World to Rights ” e perguntou a seus colegas o que eles pretendiam fazer em relação àquilo. Como relatado anteriormente, no entanto, a cúpula não conseguiu responder as três principais demandas da CHRI – que deveria haver uma declaração especial sobre direitos humanos, uma comissão independente e um orçamento significativo para direitos humanos. Os defensores de direitos humanos que coordenaram a campanha em Harare não apenas se decepcionaram com o comunicado da Commonwealth , como também temeram que os líderes esquecessem seu conteúdo logo que embarcassem em seus aviões para voltar para casa.

O ocorrido em seguida ajuda a explicar porque a Commonwealth tornou-se, apesar de suas fraquezas, uma força interregional em direitos humanos. Após a devida consulta, os órgãos que davam suporte à CHRI decidiram institucionalizá-la como um órgão permanente e deslocar sua sede para Nova Deli na Índia. Não tendo conseguido a comissão oficial que buscava, a CHRI criou sua própria Comissão de Aconselhamento, dirigida por pessoas de status – sucessivamente, dr. Kamal Hossain, de Bangladesh, senadora Margaret Reynolds, da Austrália, e Sam Okudzeto, de Gana.

A CHRI tem publicado um relatório sobre direitos humanos para a Commonwealth antes de cada c úpula desde 1993, cobrindo ampla gama de questões – diversidade cultural e liberdade de expressão, alastramento de armas leves, pobreza como um abuso contra os direitos humanos, policiamento e o perigoso impacto da “guerra ao terror” sobre as liberdades civis. A CHRI tem agora pequenos escritórios em Accra e Londres, ademais de sua sede em Nova Deli, e continua a ser singular, ao ser uma das poucas ONGS internacionais de direitos humanos com sede no Sul global. O número total de funcionários é de 50 pessoas e sua diretora, sra. Maja Daruwala, é conhecida internacionalmente e participou do conselho do Grupo de Direitos da Minoria e do comitê de aconselhamento da sociedade civil da Fundação da Commonwealth.

A CHRI também publicou uma cr ítica sobre o desempenho dos Estados da Commonwealth no mecanismo da Revisão Periódica Universal do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas denominado “ Easier Said than Done ” (CHRI, 2008). O trabalho comparou os compromissos e os desempenhos de 13 Estados membros no in ício do novo processo: África do Sul, Bangladesh, Camarões, Canadá, Gana, Índia, Malásia, Maurício, Nigéria, Paquistão, Reino Unido, Sri Lanka e Zâmbia. O relatório alertou que os defensores de direitos humanos continuavam vulneráveis à impunidade e “também destacou mais uma vez a necessidade de a Commonwealth ter mecanismos para monitorar o progresso do respeito aos direitos humanos como meio de indicar seu compromisso com a associação” (CHRI, 2008, p. 127, tradução livre).

A CHRI buscou ainda aprofundar o compromisso com os direitos humanos na Commonwealth , ao congregar grupos da sociedade civil nos países membros. A CHRI opera uma Rede de Direitos Humanos da Commonwealth eletrônica, com uma lista de mais de 350 organizações, e, desde a cúpula de Abuja de 2003, organizou três Fóruns de Direitos Humanos da Commonwealth para a sociedade civil; o realizado em Campala contou com a participação de mais de 100 pessoas.¹¹ Em Port-of-Spain, em 2009, entretanto, o fórum fez parte do Fórum dos Povos da Commonwealth, um evento muito maior coordenado pela Fundação da Commonwealth. A CHRI não estava satisfeita com isso, porque considerou que seus problemas poderiam se perder numa longa declaração compendiaria. Ao garantir seu próprio financiamento, a CHRI pode começar a organizar Fóruns de Direitos Humanos autônomos. Ainda que agora esteja amplamente separada dos órgãos da Commonwealth que lhe deram origem e sem uma associação individual, a CHRI conseguiu estabilidade financeira a partir do financiamento de projetos.

Ao se deslocar para a Índia, a CHRI teve de conseguir credibilidade no maior país daCommonwealth , mas também teve de manter sua própria defesa perante a Commonwealthintergovernamental. Os órgãos da Commonwealth sediados no Reino Unido raramente focam muito de seu trabalho no próprio Reino Unido; isso se justifica em razão das grandes necessidades dos países em desenvolvimento, mas também reflete uma visão de mundo pós-colonial e o fraco apoio público para as questões relacionadas à Commonwealth no Reino Unido contemporâneo.

Uma CHRI com sede na Índia, no entanto, n ão poderia se restringir à defesa de direitos humanos na esfera internacional. Tinha de justificar sua existência em um país tão populoso, que já tinha organizações de direitos humanos bem estabelecidas antes da chegada da CHRI em 1993. O que a CHRI fez para tanto foi aliar-se a organizações indianas para promover campanhas em áreas específicas – em especial, acesso à informação e policiamento melhor e responsável – nas quais poderia utilizar informações de outros países da Commonwealth e sua própria capacidade de lobby. Foi particularmente importante na coaliz ão que persuadiu o governo indiano a substituir a fraca Lei da Liberdade de Informação de 2002 por uma Lei do Direito à Informação mais robusta.¹² Enquanto uma ONG internacional sediada na Índia, também p ô de executar perigosas tarefas de observação dos direitos humanos no estado de Gujarat, depois de assassinatos generalizados e intimidação da comunidade muçulmana.

A CHRI continuou seus programas em outros lugares, em especial na África. Continuou também seu trabalho de advocacy perante a Commonwealth e diversos governos, dentre os quais o governo indiano. Sua persistência é uma das razões pelas quais a Commonwealth veio a ter mais proeminência em questões de direitos. Tão logo a Declaração de Harare foi anunciada em 1991, a CHRI começou a exercer pressão para a sua implementação. Quatro anos mais tarde, enviou um grupo de averiguação para a Nigéria. Esse grupo publicou um relatório de condenação dos abusos contra os direitos humanos cometidos na ditadura militar – “ Nigeria – Stolen by Generals”.¹³ Importante notar que cada seção do relatório foi norteada por um trecho específico da Declaração de Harare. Cada governo recebeu uma cópia quando da cúpula de Auckland, em 1995, criando o contexto para a rápida adoção do CMAG e das primeiras regras para implementação d os Princípios de Harare.

A CHRI também teve um papel importante em persuadir a cúpula de Abuja de 2004 a endossar a legislação sobre liberdade de informação – algo que agora é aplicável em quase metade dos Estados membros. A CHRI n ã o é, contudo, a única for ç a não governamental em direitos humanos na Commonwealth. Depois de uma grande luta, os órgãos da Commonwealthrelacionados à liberdade de expressão, com o apoio da CHRI, conseguiram um compromisso da cúpula de Coolum na Austrália em 2002, relacionado à liberdade de expressão. Ainda, em Abuja, uma coalizão da Associação Parlamentar da Commonwealth , da Associação dos Advogados daCommonwealth e da Associação dos Magistrados e Ju ízes da Commonwealth ganhou o reconhecimento dos líderes quanto aos então chamados ‘Princípios da Casa de Latimer – As Esferas apropriadas para o Executivo, o Legislativo e o Judiciário’.¹⁴ Em Campala, em 2007, estava claro que os direitos das pessoas com deficiências também recebiam um grande impulso a seu favor no Fórum N ão Governamental dos Povos, e houve pressão crescente para o reconhecimento dos direitos dos gays, que ainda são criminalizados na maior parte dos países africanos da Commonwealth , com a importante exceção da África do Sul.¹⁵

Em que medida as decisões dos l íderes da Commonwealth são seguidas por todos os governos membros, já que a Commonwealth oficial não tem poderes coercitivos sobre os Estados, além da suspensão, e que o próprio Secretariado é pequeno?¹⁶ Na esfera dos direitos humanos, muitos governos também são parte de importantes instrumentos regionais, tal como a Convenção Européia, os acordos relativos aos Povos Africanos e aos Direitos Humanos e o Sistema Interamericano. Desse modo, foi surpreendente que, em 1995, após a suspensão do regime militar da Nigéria na cúpula da Commonwealth de Auckland, uma tentativa da Nova Zelândia de capitanear uma crítica às execuções de Ogoni nas Nações Unidas tenha sido bloqueada pelo grupo africano, com o apoio dos membros da Commonwealth. Uma tentativa similar foi conduzida na Organização Internacional do Trabalho. Mais uma vez, a solidariedade regional superou os compromissos junto à Commonwealth.

Assim, os próximos passos variam consideravelmente. Esses passos são facilitados, no entanto, pela ampla interação entre os membros da Commonwealth , o uso do inglês e o significado do direito costumeiro dentro da organização. De um lado, a Commonwealth pode ser vista como um debate contínuo. No campo dos direitos humanos, esse debate ocorre entre líderes e seus funcionários, entre Ministros da Justiça, no Fórum Bienal de Direitos Humanos da Commonwealth , nas grandes confer ências ao redor do mundo para os Advogados da Commonwealth (sua conferência bienal congrega mais de 1000 advogados), entre professores de direito e magistrados, e em uma nova reunião para instituições nacionais de direitos humanos, inaugurada pelo Secretariado da Commonwealth em 2007. Essas discussões e intercâmbios resultaram em ação, ainda que nem sempre rápida. Um bom exemplo disso é a disseminação gradual das leis sobre Liberdade de Informação, que foram endossadas pelos Chefes de Governo da Commonwealth em Abuja em 2003, como mencionado acima, e têm sido apoiadas por uma lei modelo fornecida pelo Secretariado da Commonwealth.

Uma tendência cont í nua na análise sobre direitos humanos por parte das organizações n ão governamenta is, membros da Commonwealth, é a de decep ção – uma vez que as belas palavras dos líderes da Commonwealth em sucessivas declarações não têm beneficiado os cidadãos de seus países. A CHRI e seus parceiros têm lutado atualmente, contudo, para aumentar a responsabilidade e a qualidade do policiamento em toda a Commonwealth. Sendo uma associação que não tem nenhum traço militar e é devotada à democracia, a polícia é crucial para a boa governança e a proteção dos cidadãos e de seus direitos. Esse é um campo sobre o qual a CHRI e a Unidade de Estudos sobre Políticas da Commonwealth têm produzido relatórios; e a HRU do Secretariado tem realizado treinamentos de policiais.

Em 2005 e novamente em 2007, o F órum de Direitos Humanos da Commonwealth e o Fórum dos Povos da Commonwealth demandavam a criação de um Grupo de Especialistas da Commonwealthsobre o Futuro do Policiamento. Esse modelo de ação, consistente na formação de um grupo de especialistas convocado pelo Secretário Geral da Commonwealth , foi utilizado com sucesso em questões sociais, relacionadas ao desenvolvimento e ao meio ambiente. Esse modelo permite que a Commonwealth se aproveite da expertise de seus membros, construa consenso e forneça evidências e recomendações para uma ação política subsequente.¹⁷ Devido a limitações financeiras, no entanto, esse modelo de ação, usado ativamente durante a era de Shridath Ramphal como Secretário Geral (1975-1990), caiu em desuso nas duas últimas décadas.

Um grupo de especialistas sobre policiamento poderia ter um número considerável de questões para levar em consideração. Poderia tratar de problemas tradicionais como a responsabilização de policiais, a corrupção, a neutralidade política e o baixo desempenho. Poderia também considerar problemas tocantes à legislação inapropriada ou obsoleta, a crimes cibernéticos e ao desafio da globalização, ao melhor modo de se alcançar o policiamento inclusivo e comunitário e à s relações entre a polícia e a população. As ONGs de direitos humanos poderiam oferecer seu apoio e informações para tal grupo.

Até agora, contudo, a comunidade n ão governamental ainda tem de conseguir persuadir os governos a olhar para a questão estratégica do policiamento no século XXI. Há uma oportunidade aqui para a Commonwealth , mas, como Shridath Ramphal comentou recentemente, “[n] ó s temos de persuadir os governos a utilizar a Commonwealth ” (tradução livre).¹⁸ ACommonwealth é um órgão voluntário e optativo, não um conjunto de obrigações fundamentadas em tratados.

O que a Commonwealth pode fazer para os direitos humanos depende ainda do contexto internacional assim como das personalidades que gerenciam a Commonwealth. Em Campala, os líderes elegeram Kamalesh Sharma, um diplomata indiano que havia sido o representante das Nações Unidas no Timor Leste, como seu quinto Secretário Geral. Seu mando de quatro anos começou em abril de 2008. De forma construtiva, ele tem se referido à Commonwealth como uma série de redes sobrepostas, bem adaptadas à globalização. Não adotou uma posição forte, contudo, quanto à proteção dos direitos humanos, ao afirmar a necessidade de o Secretariado oferecer uma mão amiga aos governos em vez de acusações. A Índia foi um dos países a bloquear uma tentativa de fortalecer o CMAG em 1999 e, em diversas questões – como com relação a Gâmbia e Sri Lanka, por exemplo – sua voz não teve impacto público. Quando exerceu pressão, o fez em linhas tradicionais, como com a criação de uma associação de órgãos de administração de eleiç ões da Commonwealth , concebida para aumentar os padrões eleitorais por meio da pressão entre pares.

Como alguém que trabalhou nas Naç ões Unidas e está ciente de como a Commonwealth é vista pelos olhos internacionais, o sr. Sharma investiu seu tempo tentando criar elos de conexão entre a Commonwealth e outros processos internacionais. Assim, organizou uma reunião em Londres em 2008 sobre a reforma institucional internacional, em especial na esfera financeira. Infelizmente, esta só teve influência nos bastidores, se é que teve alguma influência, quanto aos esforços no combate à crise financeira global que se desenvolveu após o colapso do banco Lehman Brothers.

Na cúpula de Port-of-Spain, em novembro de 2009, tentou bravamente contribuir para o debate sobre a relação entre mudanças climáticas e meio ambiente, apenas alguns dias antes da cúpula de Copenhague. O Secretário Geral das Nações Unidas, o Presidente Sarkozy e o sr. Rasmussen, Primeiro Ministro dinamarquês que presidiu a reunião em Copenhague, foram para Trinidad e Tobago para se dirigir aos líderes da Commonwealth. Um dos resultados obtidos na cúpula de Port-of-Spain foi o aumento na participação de líderes na reunião de Copenhague. Outro resultado específico consistiu na propositura de um fundo de adaptação climática e de auxílio específico para Estados pequenos e vulneráveis. O próprio sr. Sharma, contudo, não foi a Copenhague, onde os Estados da Commonwealth se dividiram de acordo com seu interesse nacional. Em comparação com órgãos como o Banco Mundial ou agências especializadas das Nações Unidas, o Secretariado da Commonwealth têm recursos humanos e financeiro s muito limitados para levar à frente sua agenda.

3. Conclusão

De forma inesperada para uma associação pós-colonial, a Commonwealth tem contribuído para os direitos humanos. Essa não é uma área de atividade significativa para “ La Francophonie ”, o órgão francês pós-colonial que é numericamente maior, mas menos coerente que aCommonwealth. O envolvimento da Commonwealth tem sido conduzido principalmente por interesses não governamentais e da mídia e por resíduos do império e do direito costumeiro, levando a preocupações com o racismo, com o direito do desenvolvimento e com o fato de que organizações políticas que adquiriram independência recentemente deveriam ampliar em vez de restringir as liberdades civis. Novas idéias para a incorporação dos direitos socioeconômicos, por parte da Índia e da África do Sul, têm sido disseminadas pela Commonwealth. Com uma estrutura em diversos níveis e uma natureza orgânica, a Commonwealth está razoavelmente aberta a mudanças. O baixo nível de comprometimento dos governos e os parcos recursos disponíveis para as instituições intergovernamentais, contudo, significam provavelmente que a sociedade civil continuará insatisfeita: o potencial da cooperação da Commonwealth em direitos humanos, como em outras áreas, continuará a ser maior do que aquilo que é realmente alcançado. Os órgãos não governamentais têm de tomar para si mais responsabilidades. Essas quest ões serão provavelmente mais bem exploradas por um Grupo de Personalidades Eminentes criado após a cúpula de Port-of-Spain, concebido para traçar novos caminhos para aCommonwealth , com maior cooperação entre seus elementos governamentais e não governamentais. Exemplo desta cooperação é a recentemente estabelecida Comissão Ramphal sobre Migração e Desenvolvimento, presidida por P. J. Patterson, ex-Primeiro Ministro da Jamaica. Essa Comissão é independente do Secretariado, mas tem enfoque na Commonwealth , e recebeu fundos tanto do Secretariado quanto da Fundação.¹⁹

É possível que as mudanças políticas no Reino Unido possam auxiliar a Commonwealth a ter maior importância, incluindo no que toca aos direitos humanos. Como resultado de decisões tomadas em Port-of-Spain, a contribuição orçamentária do Reino Unido para o Secretariado aumentou de 30% para 31,4%. O novo governo de coalizão, que emergiu depois de uma eleição não decisiva em maio de 2010, tem dois membros proeminentes (Vince Cable, um liberal democrata, e Lorde Howell, um conservador) que têm visões atualizadas da Commonwealth e de seu potencial. Um apoio mais forte do Reino Unido, com um envolvimento mais pesado da Índia, poderia ajudar a associação a ter um maior impacto global.