Combatendo a exclusão11. 1. Este artigo é baseado em uma publicação da Anistia Internacional: Promises to Delivery: Putting Human Rights at the Heart of the Millennium Development Goals, AI Index 41/012/2010, jun. 2010.

2. Lacunas relativas aos direitos humanos no sistema normativo estabelecido pelos ODMs

2.1 O combate à exclusão e à discriminação

O direito internacional dos direitos humanos demanda que todos os Estados garantam a igualdade e a não discriminação.⁴ Os ODMs, em contraste, não cont ê m um requisito expl ícito de que os Estados identifiquem de modo compreensivo e reparem casos de discriminação e exclusão.

Embora a Declaração do Milênio reitere o compromisso dos Estados em “combater todas as formas de viol ência contra a mulher e implementar a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher”, igualdade de gênero e direitos das mulheres estão apenas parcial e parcamente refletidos nos ODMs. O objetivo 3, promover igualdade de gênero e emancipar as mulheres, foi reduzido a uma única meta – eliminar a disparidade de gênero na educação – e dois indicadores complementares relativos à porcentagem de mulheres envolvidas em trabalhos remunerados e na representação política. Isso está longe das obrigações dos Estados sob a Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW, sigla em inglês), a qual estabelece que os governos deverão tratar a discriminação contra a mulher e garantir a igualdade em todas as áreas (NAÇÕES UNIDAS, 1979, art. 1). O direito internacional também proíbe a discriminação em outras bases, como raça, casta, etnia, deficiência e status marital. Enquanto aqueles sujeitos a essas formas de discriminação pertencem frequentemente aos grupos mais marginalizados e desfavorecidos da população, os ODMs não requerem que os Estados tomem medidas apropriadas para eliminar tal discriminação legalmente, nas políticas e na prática.

Pede-se aos Estados que desagreguem, na medida do possível, os indicadores relativos aos ODMs com base no sexo e nas comunidades urbanas/rurais.⁵ Não há, entretanto, requisito análogo referente ao desagrega ção de informações sobre grupos que enfrentam discriminação ou são desfavorecidos num contexto nacional específico, como as populações indígenas ou as minorias. Por exemplo, um levantamento de 50 relatórios nacionais de ODMs pelo Especialista Independente das Nações Unidas sobre Questões das Minorias demonstrou que minorias étnicas ou lingüísticas foram mencionadas em apenas 19 relatórios e em relação apenas a certos objetivos. Mesmo quando foram mencionadas, contudo, não foram fornecidas informações sobre questões que afetam minorias ou análises das medidas direcionadas a grupos minoritários sob cada um dos ODMs.⁶

A natureza simétrica das metas levanta, portanto, preocupaç ões relativas à possibilidade de os Estados demonstrarem progresso sem focarem em grupos vulneráveis e mais desfavorecidos. A falta de atenção específica a grupos desfavorecidos e vulneráveis nas metas e nos indicadores cria um perigo real de que os esforços para alcançar os ODMs perpetuem e entrincheirem a pobreza entre tais grupos.

O foco exclusivo dos ODMs na redução da pobreza nos países em desenvolvimento também negligencia bolsões de pobreza em países desenvolvidos, que são estreitamente relacionados à discriminação e à marginalização. Por exemplo, comunidades dos Roma em muitos países europeus, como Itália, continuam a viver em condições de contraste absoluto àquelas desfrutadas pela maioria da população. Muitos vivem em habitações brutalmente inadequadas e seu acesso a serviços como água, saneamento, educação e saúde é frequentemente inadequado ou inexistente (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009a).

2.2 O estabelecimento de marcos normativos efetivos para um progresso real

Os marcos normativos estabelecidos pelos ODMs não requerem que os Estados adotem metas nacionais para seus contextos específicos. Não se requer que os Estados adaptem as metas e os indicadores relacionados aos ODMs de forma a refletir suas obrigações e priorizar a realização de um núcleo mínino de obrigações em relação a cada direito econômico, social e cultural para todos (NAÇÕES UNIDAS, 1993, para. 10; 2001, para. 17), e focar da forma necessária nos grupos mais marginalizados da populaç ão que enfrentam as maiores barreiras para a concretização de seus direitos.

Alguns países adotaram metas nacionais que vão além das metas globais dos ODMs. Por exemplo, alguns países latino-americanos decidiram expandir seus compromissos sob os ODMs em educação para incluir a educação secundária (ACNUDH; UNICEF; CENTRO NORUEGUÊS PARA OS DIREITOS HUMANOS, 2008, p. 14). O Quênia, a África do Sul e o Sri Lanka – países que reconhecem a água e o saneamento como direitos humanos – adotaram metas nacionais para aumentar o acesso à água e ao saneamento que são mais densas que as metas globais dos ODMs (COHRE, 2009, p. 5, 7-8, 12, 20-21). Muitos países, entretanto, usam simplesmente as metas globais, e alguns adotaram assim uma referência nacional para progresso muito mais baixa do que a requerida pelo direito internacional dos direitos humanos.

Apoiar-se apenas nas metas globais dos ODMs pode resultar numa imagem distorcida do progresso. Por exemplo, as metas não levam em consideração a acessibilidade de preço e a qualidade dos serviços, como a água. Em parte, o problema deve-se à falta de informação. Por exemplo, a Declaração do Milênio especificou a meta de reduzir pela metade o número de pessoas que não têm acesso ou não podem pagar por água potável segura (NAÇÕES UNIDAS, 2000, para. 19). Os ODMs, entretanto, limitaram tal meta a acesso à água, devido à insuficiência de dados internacionalmente comparáveis sobre acessibilidade de preço. Os indicadores consideram a água potável segura se provém de uma fonte provavelmente segura, como a água encanada ou um poço protegido (OMS, UNICEF, 2010, p. 13). Por isso, água encanada de baixa qualidade que provém de uma fonte poluída pode ser contada como segura.

2.3 A garantia de participação

O atual sistema normativo estabelecido pelos ODMs tampouco reconhece explicitamente o direito de participar ativa e significativamente nas políticas e estratégias para atingir os ODMs, a despeito do reconhecimento amplo de que o engajamento ativo das comunidades afetas é central para garantir sucesso e resultados sustentáveis. A participação de pessoas vivendo na pobreza no planejamento, na implementação e no monitoramente dos esforços para atingir os ODMs é a maior garantia de que tais esforços realmente beneficiaram essas pessoas.

O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (ICCPR, sigla em inglês) garante o direito de todo cidadão de participar na condução dos assuntos públicos.⁷ O Comitê das Nações Unidas sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ECOSOC) reforçou que o direito de participação deve ser parte integral de políticas, programas e estratégias governamentais (NAÇÕES UNIDAS, 2000, para. 54; 2003a, art. 11-12, para. 48). Sublinhou, por exemplo, o papel vital da participação para garantir a prestação efetiva de serviços de saúde para todos (NAÇÕES UNIDAS, 2000, para. 54).

Por exemplo, uma revisão feita pelo Secretariado do Fórum Permanente das Nações Unidas sobre Questões Indígenas dos relatórios nacionais de ODMs de 25 países na África, na América Latina e na Ásia/Pacífico em 2006 e 2007 (NAÇÕES UNIDAS, 2006a, 2007c) concluiu que, com poucas exceções, observações relacionadas a povos indígenas não haviam sido incluídas no monitoramento e na elaboração de relatórios nacionais relativos aos ODMs. As análises também identificaram a falta de mecanismos para assegurar a inclusão dos comentários e a participação dos próprios povos indígenas na formação, na implementação e no monitoramento das políticas elaboradas para atingir os ODMs.⁸ A revisão sumária de 2010 concluiu que: “Para relatórios futuros, a participação direta dos povos indígenas e suas comunidades deve ser encorajada pelos respectivos governos, a começar pelo processo de planejamento e preparação”. Também enfatizou que: “[…] o consentimento livre, prévio e informado dos povos indígenas deveria ser buscado em todas as iniciativas de desenvolvimento que os envolvam. Os povos indígenas não podem simplesmente ser objeto de estudo ou metas de projetos de desenvolvimento, independentemente de quão bem intencionados sejam, mas devem ser participantes ativos no planejamento, na implementaç ão e na revisão de políticas” (NAÇÕES UNIDAS, 2010b, p. 39).

Para que a participação seja significante, os Estados devem também implementar outros direitos e deveres, incluindo os direitos à liberdade de expressão e associação, e devem garantir as condições para que os defensores dos direitos humanos possam realizar seu trabalho.

2.4 Accountability e mecanismos de proteção

O marco normativo estabelecido pelos ODMs para questões de accountability – como o monitoramento e o relato voluntário no n ível nacional, além do relato às Nações Unidas sobre o progresso regional e global – é grandemente divorciado de mecanismos nacionais e internacionais de accountability em direitos humanos. Desta maneira, os Estados podem produzir relatórios sobre seu progresso nos ODMs sem referência a suas obrigações relativas a direitos humanos e sem levar em consideração os resultados dos escrutínios de seu desempenho em direitos humanos realizados pelos órgãos de monitoramento previstos nos Tratados da ONU. Sem uma accountability efetiva em direitos humanos, qualquer progresso nos ODMs continuar á a ser desigual e não beneficiará as pessoas mais marginalizadas.

No nível nacional, mecanismos de accountability , como órgãos judiciais, instituições nacionais de direitos humanos, órgãos regulatórios e parlamentares, podem e devem ter um papel significativo no monitoramento dos esforços dos Estados para alcançar os ODMs. Devem também ter um papel relevante na averiguação da compatibilidade entre tais esforços e as obrigações dos Estados em matéria de direitos humanos. Por fim, tais mecanismos devem ser usados ainda na responsabilização dos Estados no que toca à implementação dos ODMs. O judiciário deveria poder monitorar a observância do direito nacional e internacional pelos governos e requerer que órgãos governamentais executem as reformas legais, políticas e sociais necessárias para garantir que suas obrigações sejam cumpridas.

Instituições nacionais de direitos humanos, comiss ões de direitos humanos, ombud smen ou defensorias públicas deveriam ter competência e recursos para se tornar acessíveis ao público e para monitorar planos nacionais de ODMs pró-ativamente, de forma a garantir sua compatibilidade com as obrigações dos Estados relativas a direitos humanos. Estes órgãos também deveriam ter um papel fundamental na garantia do acesso à justiça. Poderiam conduzir investigações em nome das vítimas, demandar reformas necessárias da legislação e das políticas e representar demandantes perante cortes. Para que aqueles órgãos possam desempenhar esse papel, os Estados devem tamb ém garantir que seu mandato compreenda todos os direitos humanos, inclusive os direitos econômicos, sociais e culturais. (Órgãos regulatórios relevantes para os ODMs – tais como aqueles que tratam de água e saneamento, saúde e educação – geralmente têm mandato e expertise para monitorar a performance de serviços públicos e demandar melhorias, mas eles frequentemente não avaliam a observância de padrões de direitos humanos. A accountability em âmbito nacional seria fortalecida se os governos garantissem que padrões de direitos humanos estivessem integrados no mandato daqueles órgãos e se esses órgãos fossem obrigados a receber reclamações individuais.) No mais, órgãos parlamentares podem ter um papel importante na garantia da fiscalização e do monitoramento dos esforços para se atingir os ODMs e, em particular, na consistência destes com as obrigações dos Estados em direitos humanos.

Mecanismos internacionais de accountability têm um papel importante na indicação de lacunas no monitoramento nacional e nas áreas em que sistemas nacionais não são compatíveis com os padrões de direitos humanos. Também podem auxiliar a enfocar a atenção dos mais altos níveis políticos em questões de direitos humanos no contexto dos ODMs. Estes mecanismos incluem órgãos de tratados internacionais de direitos humanos, compostos por comitês de especialistas independentes que revisam periodicamente o desempenho dos Estados e, em alguns casos, recebem reclamações,⁹ e o mecanismo de Revisão Periódica Universal (UPR, em inglês) do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, que envolve a avaliação dos Estados por especialistas – a cada quatro anos – em relação à sua performance em direitos humanos.

O sistema de monitoramento de direitos humanos ainda não teve um papel proeminente no monitoramento da performance nos ODMs. Em geral, os Estados não reportam seus esforços para atingir os ODMs para os órgãos e mecanismos internacionais de direitos humanos, como o UPR e órgãos de monitoriamente estabelecidos por tratados internacionais, isto é, não avaliam sistematicamente as ações adotadas para alcançar ou superar os ODMs. Estes órgãos de monitoramento previstos por tratados, contudo, poderiam ter um papel muito importante no escrutínio dos esforços dos Estados em direção aos ODMs , à luz de suas obrigações relativas aos direitos humanos, garantindo, assim, que a accountability dos Estados por tais obrigações não seja divorciada de suas promessas perante os ODMs. Ademais, mecanismos internacionais de direitos humanos poderiam tratar de reclamações de indivíduos e grupos sobre violações de direitos humanos no contexto dos ODMs, quando o acesso à justiça em âmbito nacional lhes foi negado. Isto, no entanto, obriga os Estados a ratificar os tratados internacionais, permitindo que esses mecanismos recebam as reclamações, como o Protocolo Opcional ao ICESCR (NAÇÕES UNIDAS, 2008)¹⁰ e o Protocolo Adicional à CEDAW.¹¹

Embora o ECOSOC tenha questionado os países desenvolvidos quanto ao volume concedido em assistência ao desenvolvimento e tenha demandado que todos os Estados partes levem em consideração, de forma apropriada, as obrigações assumidas sob o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ao atuarem como membros de organizações internacionais (inclusive de organizações instituições financeiras internacionais)¹², não há um monitoramento sistemático das ações dos Estados – como doadores, por exemplo – na medida em que essas ações promovem ou impedem a realização dos direitos humanos. Para que todos os Estados sejam responsabilizados por suas ações relativas à consecução dos ODMs, os Estados deveriam estar sujeitos ao escrutínio dos mecanismos das Nações Unidas para direitos humanos, seja individualmente, seja como membros de órgãos internacionais. As responsabilidades dos Estados referentes aos ODMs são , afinal, consentâneas com suas obrigações de respeitar e promover os direitos humanos para todos, dentro e fora de suas fronteiras.

A existência de uma compatibilidade entre as obrigações em direitos humanos e os esforços para alcançar e superar os ODMs exige que todos os Estados, tanto os países em desenvolvimento quanto aqueles que lhes prestam assistência, sejam mutuamente responsabilizados para garantir que as políticas e os programas de ODMs estejam baseados em padrões de direitos humanos.

3. A necessidade de integrar direitos humanos nos esforços relativos aos ODMs

A falta de sucesso em refletir adequadamente padrões de direitos humanos no sistema normativo dos ODMs pode ser ilustrada pela avaliação dos Objetivos n. 3, 5 e 7. Esses três Objetivos demonstram como essa falta de sucesso pode impedir o progresso em direção aos Objetivos, inclusive no que toca aos esforços para acabar com a pobreza. Mais especificamente, o fracasso em se integrar a igualdade de gênero e os direitos humanos da mulher em todas as metas e indicadores dos ODMs leva a crer que os Estados não est ão obrigados a tratar da discriminação de gênero para atingir todos os ODMs – na legislação, nas políticas públicas e na prática. O objetivo 5 de melhorar a saúde da gestante e reduzir os altos níveis de mortalidade materna é a área considerada mais excepcional do sistema, e uma área na qual a abordagem de questões de direitos humanos seria fundamental para assegurar um progresso real. O objetivo 7 – que visa a melhorar a vida dos moradores de favelas – é um exemplo evidente de como os ODMs não conseguem refletir a escala e o escopo dos problemas enfrentados pelas pessoas que vivem em favelas e a extensão das medidas que são necessárias para respeitar e promover seus direitos humanos.

3.1 A promoção da igualdade de gênero e da emancipação das mulheres (ODM n. 3)

Estima-se que mundialmente 70% daqueles que vivem na pobreza são mulheres.¹³ Em muitos países, mulheres e meninas continuam a enfrentar barreiras para conseguir um trabalho decente, participar na vida p ública e ter acesso a educação, saúde, alimentação adequada, água e saneamento. As mulheres que vivem na pobreza também podem enfrentar discriminações múltiplas por pertencer a comunidades indígenas ou grupos minoritários ou ainda por sua raça, casta, etnia, deficiência ou status marital.

O sistema normativo estabelecido pelos ODMs fica aqu ém das obrigações legais dos Estados sob o direito internacional no que tange ao combate da discriminação contra a mulher e à garantia d a igualdade em cada uma das suas metas. Ademais disso, a violência de gênero, uma questão inerente à igualdade de gênero que ameaça minar os progressos em todos os ODMs, não está refletida em nenhuma das metas dos ODMs.

A igualdade de gênero e a emancipaç ão das mulheres são amplamente consideradas como essenciais para acabar com a pobreza (UNIFEM; PNUD, 2009). É, portanto, impressionante que estejam tão pouco refletidas nos ODMs e que as metas e os indicadores sensíveis a questões de gênero sejam limitad os e inadequados (UNIFEM, 2008). Embora as metas e os indicadores para o Objetivo 3 capturem algumas questões importantes, negligenciam outras áreas fundamentais. Estas últimas incluem a discriminação contra a mulher no direito, como nas leis civis, penais e relativas ao status das pessoas, nas leis que regem as relações de matrimônio e as relações familiares em geral, no direito de propriedade e nos direitos civis em geral, nos direitos políticos e laborais.

O fracasso em integrar inteiramente os direitos humanos das mulheres nos esforços para alcançar todas as metas estabelecidas para os ODMs reflete o fato de que a discriminação e a desigualdade estruturais que as mulheres enfrentam são raramente incluídas nas políticas públicas e nos programas dos Estados para alcançar os ODMs.¹⁴ Além disso, a ausência de dados desagregados por gênero em muitas á reas relevantes aos ODMs leva simplesmente à desconsidera çã o da discriminação de gênero e à desconsidera ção da liga ção entre a discriminação de gênero e outras formas de discrimina ção (UNFPA, 2010a, p. 19).

De acordo com o direito internacional, os Estados são obrigados a prevenir, investigar e punir atos de violência contra a mulher. Elemento central para atingir isso é a garantia de que as mulh eres sujeitas à violência tenham acesso à justiça e aos remédios para o mal sofrido (NAÇÕES UNIDAS, 1995, para. 124). O sistema normativo estabelecido pelos ODMs, entretanto, não obriga os Estados a tratar de todas as formas de violência de gênero em seus planos, políticas e programas de ODMs.

A discriminação e a pobreza tamb ém podem tornar as mulheres em países ricos mais suscetíveis a sofrer violência. No Canadá, por exemplo, a Anistia Internacional descobriu que o racismo alastrado e enraizado, a pobreza e a marginalização colocam as mulheres indígenas sob risco elevado de violência; elas enfrentam taxas significantemente mais altas de violência do que as mulheres da população como um todo.¹⁵ A discriminação também causa profundas desigualdades nas condições de habitação e na possibilidade das mulheres indígenas terem acesso a serviços governamentais. Por exemplo, nega-se frequentemente a elas o acesso a serviços, como o acesso a abrigos emergenciais. Da mesma forma, nega-se a elas proteção adequada pela polícia; os responsáveis por violência contra as mulheres indígenas raramente são levados à justiça (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009b).

A falta de proteção às defensoras de direitos humanos e a falta de sucesso em prevenir e punir ataques contra as mulheres dificulta sua participação ativa na defesa de direitos. As defensoras de direitos humanos são frequentemente alvos de diferentes formas de assédio sexual, discriminação e violência, elaborados para dissuadi-las e também para dissuadir outras mulheres de demandar seus direitos e participar da vida pública, em especial dissuadir mulheres de questionar a discriminação e os estereótipos de gênero.¹⁶ A Anistia Internacional documentou como defensoras de direitos humanos no Afeganistão e no Zimbábue foram identificadas e atacadas por falar sobre as violações de direitos humanos, com o objetivo de reprimir a oposição e impedir que outros também denunciassem violações (ANISTIA INTERNACIONAL, 2007, 2009c).

Para garantir que os Estados cumpram suas obrigaç ões perante o direito internacional dos direitos humanos em seus esforços para atingir o Objetivo 3, os Estados devem ser obrigados a adotar determinadas medidas. Estas medidas incluem a identificação e a abordagem da discriminação de gênero na legislação, nas políticas públicas e na prática em todos os seus esforços relativos aos ODMs, incluindo a desagregação de dados por gênero; a identifica ção e a remo ção de barreiras específicas enfrentadas pelas mulheres e meninas na concretização de seus direitos humanos em todos planos, políticas e programas para acabar com a pobreza; a abolição de leis que discriminam as mulheres e o enfrentamento de práticas tradicionais e normas consuetudinárias que minam os direitos da mulher; a adoção de todas as medidas necessárias para combater a violência de gênero em todas as suas formas e garantir que as mulheres tenham acesso à justiça quando forem sujeitas à violência; o respeito e a promoção do direito da mulher de participar igual e amplamente em todos os níveis do processo de tomada de decisão e na vida pública; e a garantia de que as defensoras de direitos humanos sejam integralmente respeitadas.

3.2 A melhoria da saúde das gestantes (ODM n. 5)

Embora um estudo recente (HOGAN et al., 2010, p. 1609-1623) afirme que houve alguma melhora na saúde das gestantes, considera-se que as metas relacionadas ao Objetivo 5 são as menos prováveis de serem alcançadas até 2015.

Estima-se que, globalmente, uma mulher morra a cada minuto por causas relacionadas à gestação e ao parto. Além disso, estima-se que de 10 a 15 milhões de mulheres por ano tenham complicações sérias que as deixam com lesões ou deficiências permanentes (UNFPA, 2010b). As mulheres que têm complicações durante a gest aç ão e o parto frequentemente sofrem conseqüências físicas, psicológicas, sociais e econômicas de longo prazo. A gravidez indesejada ou não planejada e a falta de disponibilidade de planejamento familiar seguro, volunt ário e efetivo e de métodos contraceptivos também contribuem para as altas taxas de abortos inseguros que resultam na mortalidade materna. A inadequação do monitoramento e da coleta de dados sobre a mortalidade materna e sobre casos que quase levaram à morte contribui para a produção de relatórios incompletos sobre essas mortes e impede uma compreensão integral de suas causas diretas e indiretas.

De acordo com o Fundo das Nações Unidas para a População (UNFPA, sigla em inglês), 99% das mulheres que morrem a cada ano por complicaç ões relacionadas à gestação vivem em países em desenvolvimento. Afirma-se que as complicações relacionadas à gestaç ão consistem na maior causa única de morte entre meninas de 15 a 19 anos e mulheres em países em desenvolvimento (UNFPA, 2010c). As causas diretas da mortalidade materna são: hemorragia severa, infecções, desordens hipertensivas (como eclampsia), trabalho de parto prolongado e obstruído e complicações em abortos inseguros.

Os níveis de mortalidade materna diferem tanto entre os países quanto dentro destes. As disparidades nos níveis de risco enfrentados pelas mulheres estão relacionadas a uma série de fatores, que incluem discriminações múltiplas, pobreza e negligência. O escopo, as metas e os indicadores relacionados ao Objetivo 5 não reconhecem a variedade dos fatores subjacentes que contribuem para mortes e lesões maternas e que poderiam ser evitados. Por exemplo, não tratam adequadamente de questões de direitos humanos como matrimônio precoce ou forçado, violência contra as mulheres e meninas, a discriminação e a pobreza. Esses fatores impedem que mulheres e meninas desfrutem de serviços de saúde sexual e reprodutiva e que tomem decisões sobre sua própria saúde ou vida. Estas questões devem ser sistemática e compreensivamente tratadas para que haja um progresso significativo na redução da mortalidade materna.

A existência de dados inadequados sobre a mortalidade e as les ões maternas, em especial nos países com as mais altas taxas de mortalidade materna, leva à existência de dados sobre a redução da mortalidade materna (Meta 5.A) que podem ser enganosos. O fato de não haver a obrigação de desagregar os dados pelo critério de gênero implica que um progresso aparente no nível de mortalidade materna pode esconder, por exemplo, a falta de sucesso em diminuir a mortalidade materna entre grupos marginalizados e desfavorecidos – como entre mulheres que vivem em áreas rurais remotas ou em favelas, ou entre mulheres indígenas e adolescentes. Da mesma forma, o indicador de assistência qualificada no momento do parto é importante, mas não leva em consideração se os serviços obstetrícios são de qualidade, disponíveis, acessíveis e distribuídos equitativamente (OMS; UNICEF, UNFPA, 1997).

No Peru, por exemplo, as mulheres provenientes de comunidades indígenas, rurais e sem recursos enfrentam barreiras espec íficas no acesso a serviços para a saúde da gestante em razão d e uma discriminação enraizada. Algumas não têm documento de identificação e, assim, não podem desfrutar da prestação gratuita desses serviços aos quais integrantes de comunidades marginalizadas e sem recursos têm direito. Outras barreiras incluem a falta de informação clara e acessível sobre os serviços relacionados à saúde da gestante e da criança, o fato de as instituições de saúde estarem localizadas longe de suas casas, custos de transporte proibitivos, atitudes discriminatórias nos serviços de saúde, o não oferecimento de métodos de parto adaptados às culturas específicas e dificuldade de comunicação – muitas mulheres indígenas não falam espanhol e poucos profissionais da saúde falam quéchua (ANISTIA INTERNACIONAL, 2006).

Desde 2006, o governo peruano adotou algumas medidas para tratar dessas barreiras. Por exemplo, promoveu métodos de parto adaptados às culturas específicas, aumentou o número de casas de parto e a cobertura dos seguros de saúde para populações rurais e introduziu um sistema de alocação orçamentária focada em resultados. As mulheres que vivem em áreas remotas e comunidades indígenas, contudo, continuam a enfrentar dificuldades no acesso ao cuidado de que necessitam. Entre as razões que impedem o progresso estão a inadequação da implementação e do monitoramento de políticas públicas e a falta de claridade sobre responsabilidade e accountability (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009d). A menos que o Peru adote todas as medidas necessárias para acabar com as barreiras específicas às mulheres indígenas no acesso ao serviço de saúde, nenhum progresso que faça em direção à consecução do Objetivo 5 beneficiará os grupos mais desfavorecidos, mascarando a discriminação sistemática existente.

Restringir os esforços relativos ao ODM 5 ao aumento no acesso a serviços, negligencia os compromissos pré-existentes dos Estados de garantir a igualdade de gênero e promover a ampla gama dos direitos das mulheres, incluído aqui os direitos sexuais e reprodutivos. Esses direitos são estabelecidos em determinados instrumentos fundamentais, que compreendem a Plataforma de Ação, adotada na 4ª Conferência das Nações Unidas sobre as Mulheres em Pequim (1995), o Programa de Ação do Cairo da Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento (1994) e a CEDAW, da qual 186 Estados são partes.¹⁷

O progresso no Objetivo 5 requer a realização dos direitos sexuais e reprodutivos e o completo respeito ao direito dos indivíduos de decidir livremente sobre assuntos relacionados a sua sexualidade e vida reprodutiva. Isso inclui os direitos de decidir se e quando o indivíduo se tornará sexualmente ativo, de escolher livremente o parceiro, de se casar voluntariamente, de decidir livremente sobre o número e o espaçamento entre os filhos e de estar livre de abortos inseguros e da violência de gênero, incluindo a violência sexual e outras práticas danosas.¹⁸ A realização dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres também requer que outros direitos sejam cumpridos como o direito à educação, à alimentação, ao melhor estado de saúde física e mental possível e à proteção igualitária perante a lei.

Em Serra Leoa e Burkina Faso, embora os governos tenham reconhecido a necessidade de melhorar a saúde das gestantes e tenham tomado passos para resolver isso, não trataram de forma suficiente as questões fundamentais de direitos humanos que contribuem para as altas taxas de mortes evitáveis entre gestantes, como a discriminação de gênero, o matrimônio e a gravidez precoces, a negação dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres, o baixo status sócio-econômico das mulheres (na esfera doméstica e na sociedade como um todo) e a falta de poder para a tomada de decis ões . Em Serra Leoa, as mulheres enfrentam muitas barreiras para obter serviços de saúde necessários, incluindo a longa distância até as instituições de saúde e serviços de referência ineficazes (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009e). Em Burkina Faso, as barreiras financeiras aos serviços de saúde contribuem para os altos níveis de mortes e problemas de saúde maternos que poderiam ser evitados (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009f). Tanto Burkina Faso quanto Serra Leoa reconheceram que as mulheres enfrentam barreiras financeiras significativas ao acesso a serviços de saúde. Em resposta a esta situação, em abril de 2010, Serra Leoa introduziu um serviço de saúde gratuito para gestantes e crianças abaixo dos cinco anos. Burkina Faso afirmou que, a princípio, é a favor da remoção das barreiras financeiras que impede as mulheres de desfrutar do cuidado de que necessitam. Ambos os progressos são bem-vindos, e, se adequadamente implementados, podem ter um impacto muito positivo sobre o acesso das mulheres a serviços essenciais. As violações subjacentes dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres, contudo, também devem ser sistematicamente abordadas para melhorias sustentáveis e de longo prazo na saúde da gestante.

Barreiras ao acesso a serviços de sa úde também refletem disparidades entre diferentes grupos da população e afetam a saúde da gestante tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento. Nos EUA, mais de duas mulheres morrem diariamente por complicações relacionadas à gestação e ao parto. Aproximadamente metade destas mortes poderia ser evitada, se os serviços de saúde para a gestante fossem disponibilizados, acessíveis e de boa qualidade para todas as mulheres sem discriminação nos EUA. Para aquelas que podem pagar, os EUA oferecem alguns dos melhores cuidados em saúde do mundo. Para muitas, no entanto, esses cuidados estão além de seu alcance. A despeito das altas somas de dinheiro gastas em cuidados com gestantes, as mulheres, em especial aquelas de baixa renda, continuam a enfrentar uma ampla gama de barreiras para a obtenção dos serviços de que elas necessitam. O acesso de um indivíduo a serviços de saúde depende do fato de ter ou não seguro e do fato de o seguro, quando existente, ser privado ou público. Embora as minorias étnicas e raciais correspondam a apenas 34% da população (US CENSUS BUREAU, 2008a), elas constituem aproximadamente metade dos não segurados (US CENSUS BUREAU, 2008b, p. 21, quadro 7) e, por isso, têm mais chances de engravidar com problemas médicos não tratados, acarretando riscos adicionais à saúde durante a gestação.

Para cumprir as obrigações perante o direito internacional dos direitos humanos em seus esforços para alcançar o Objetivo 5, os Estados devem adotar determinadas medidas, que incluem o respeito ao direito à saúde, evitando ações de particulares que interfiram na realização desse direito pela mulher. Ilustrativamente, o Estado deve evitar a restrição do acesso a serviços de saúde pela falta de consentimento do marido, do parceiro, dos pais ou de autoridades da saúde (NAÇÕES UNIDAS, 2010, para. 14). Os Estados devem também garantir a proteção adequada do direito à saúde das mulheres, evitando que terceiros interfiram no gozo de tal direito. Por exemplo, os Estados devem garantir que práticas sociais e tradicionais lesivas não interfiram no acesso aos cuidados da saúde sexual e reprodutiva (NAÇÕES UNIDAS, 2000b, para. 21). Os Estados também devem adotar as medidas apropriadas, sejam elas legislativas ou não, para garantir a realização do direito à saúde, incluindo a remoção de barreiras ao acesso aos cuidados da saúde (dentre as quais, as barreiras financeiras) para que todas as mulheres possam ter os cuidados necessários – como os cuidados obstetrícios de emergência – quando deles necessitam (NAÇÕES UNIDAS, 1966, Art. 12). Os Estados também devem identificar e enfrentar a discriminação na legislação, nas políticas públicas e na sociedade, incluindo aqui a discriminação em relação aos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres. O Estado deve, ainda, combater problemas relacionados aos direitos humanos, como o matrimônio precoce e forçado, a mutilação genital feminina, o aborto não seguro e a violência contra a mulher, inclusive a violência sexual.

Por fim, os Estados devem garantir a existência de mecanismos adequados de accountability – regulatórios, administrativos e políticos – para garantir o monitoramento, a fiscalização e o acesso a remédios efetivos para aquelas cujos direitos sexuais e reprodutivos foram violados.

3.3 A melhoria da vida das pessoas que vivem em favelas (ODM n. 7)

Embora um relatório do Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT) de 2010 afirme que “227 milhões de pessoas no mundo deixaram de viver em favelas desde 2000, implicando que os governos superaram coletivamente a meta de desenvolvimento do milênio 2,2 vezes” (NAÇÕES UNIDAS, 2010e, p. 33), o número de pessoas que vivem em favelas e assentamentos informais, na realidade, aumentou no mesmo período. Dados coletados pelo UN-HABITAT indicaram que quase um bilhão de pessoas viviam em favelas em países desenvolvidos e em desenvolvimento em 2005 (NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 18-22).¹⁹ Os últimos dados divulgados pelo UN-HABITAT indicam que, apenas nos países em desenvolvimento, o número de pessoas vivendo em favelas aumentou de 767 milhões em 2000 para, estima-se, 828 milhões em 2010 (NAÇÕES UNIDAS, 2010e, p. 33). Pelo menos um em três residentes de áreas urbanas vive, portanto, em condições de habitação inadequadas, isto é, que não satisfazem os requisitos para uma habitação adequada estabelecidos pelo Artigo 11(1) do ICESCR (NAÇÕES UNIDAS, 1991, para. 8). Essas condições incluem: 1) segurança jurídica quanto ao título de posse; 2) disponibilidade de serviços, materiais, instalações e infra-estrutura; 3) localização ; 4) habitabilidade; 5) acessibilidade financeira; 6) acessibilidade física e 7) adequação cultural.

O monitoramento global realizado pelo UN-HABITAT demonstra a extensão na qual as condiç ões de vida e habitação em favelas e assentamentos informais ao redor do mundo deixam em grande medida de respeitar esses requisitos. Exemplos disso vão de riscos associados com a localiza ção de muitas favelas e assentamentos informais em áreas tendentes a enchentes, deslizamentos e outros desastres naturais a habitações superlotadas, mal construídas e inadequadas.²⁰

Os Estados são obrigados, de acordo com o direito internacional, a adotar medidas imediatas e progressivas para concretizar tanto o direito à habitação adequada quanto outros direitos humanos, intitulados por aqueles que vivem em favelas e assentamentos informais.

Estima-se que haverá 1,4 bilhões de pessoas vivendo em favelas at é 2020. No Objetivo 7, a comunidade internacional comprometeu-se a melhorar as vidas de ao menos de 10% da população que vive em favelas (em 2001, essa população girava em torno de 900 milhões) (NAÇÕES UNIDAS, 2010e, p. 47). A meta é uma das mais vagas metas estabelecidas em relação aos ODMs. Demanda, por exemplo, uma “melhoria significante” das vidas dos moradores de favelas, sem identificar o que constitui uma melhoria. O indicador de progresso é a proporção da população urbana em favelas, o que possibilita que os Estados apresentem progressos ainda que o número total de pessoas naquelas condições tenha aumentado no período. Concedeu-se ainda, um período adicional de cinco anos, até 2020, para que os Estados atinjam esta meta.

A meta é evidentemente inadequada quando considerada à luz das obrigações dos Estados sob o direito internacional dos direitos humanos de priorizar a realização de níveis mínimos essenciais de abrigo e habitação para todos, adotar medidas deliberadas, concretas e direcionadas para atingir o direito à moradia adequada e priorizar os grupos mais desfavorecidos e vulneráveis quando da alocação de recursos.

O sistema normativo estabelecido pelos ODMs ignora a obrigaç ão crucial e imediata dos Estados de prover um mínimo de segurança jurídica quanto aos títulos de posse (NAÇÕES UNIDAS, 1991, para. 8(a)). Esse é um requisito essencial para a proteção dos habitantes de favelas diante de violações de direitos humanos, que são acobertadas, mas que continuam a gerar e aprofundar a pobreza. Também possibilita a segurança de que as pessoas precisam para melhorar suas próprias condições de vida e habitação e para se beneficiarem de serviços e programas públicos.

A vasta maioria das pessoas que habitam assentamentos ou favelas consideradas “ilegais” ou “irregulares” pelos governos não tem nenhuma segurança ou t êm apenas uma segurança limitada no que tange à posse do terreno. Desse modo, essas pessoas são extremamente vulneráveis a evicções forçadas. Isso pode ocorrer mesmo quando os habitantes são proprietários ou alugam suas casas. Estima-se que entre 30% e 50% das residências urbanas nos países em desenvolvimento não têm nenhum tipo de documento legal que comprove o título de posse (NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 92).

Os efeitos de evicções forçadas podem ser catastróficos, em especial para aqueles que já vivem na pobreza. Evicções forçadas não apenas fazem com que as pessoas percam suas casas, vizinhanças e bens pessoais, mas também leva m à ruptura de comunidades e redes sociais. Por exemplo, a Operação Murambatsvina no Zimbábue, um programa de evicções forçadas em massa e demolição de casas e negócios informais, destruiu 32.538 micro e pequenas empresas por todo o país, pondo um fim, de forma arbitrária, aos meios de subsistência de 97.614 pessoas (a maioria, mulheres) (ANISTIA INTERNACIONAL, 2007).

Apesar da importância central da segurança do t ítulo de posse para o aumento do acesso a uma série de serviços e para a redução do risco de outras violações de direitos humanos, o indicador sobre status da posse (proporção de domicílios com posse segura) foi retirado do sistema de monitoramento dos ODMs (ACNUDH; UNICEF, CENTRO NORUEGUÊS PARA OS DIREITOS HUMANOS, 2008, p. 40).

A falta de segurança na posse também aumenta o risco de outras violações de direitos humanos e pode levar à exclusão das pessoas que vivem em favelas e assentamentos informais no que toca ao acesso a serviços públicos essenciais e a processos orçament ári os e de planejamento da cidade. Em muitos países, a falta de segurança na posse limita o acesso a serviços de abastecimento de água e saneamento, estando, portanto, estreitamente ligado às metas relativas à água potável e ao saneamento. O sistema de monitoramento dos ODMs, entretanto, não presta atenção suficiente a essas relações.

No Camboja, por exemplo, a Anistia Internacional documentou que aproximadamente 15.000 habitantes de Phnom Penh que viviam em condições inadequadas às margens do Lago Boeng Kak passaram por deslocamentos em razão de trabalhos para transformar o lago em aterro. Desde então, e antes de qualquer adjudicação formal dos seus direitos de propriedade, por volta de 1.000 famílias foram retiradas forçadamente pelas autoridades. As comunidades afetadas, muitas das quais já viviam na pobreza, temem que o desenvolvimento possa conduzi-las para fora da capital numa área onde milhares de pessoas foram reassentadas após evicções e que é, de fato, uma nova favela fora do perímetro urbano, na qual faltam saneamento, eletricidade e outros serviços básicos e são escassas as oportunidades de trabalho. Este é um exemplo entre muitos de políticas governamentais que contrastam com políticas de desenvolvimento e redução da pobreza adotadas pelo governo do Camboja como parte de seus esforços para atingir os ODMs.²¹

As pessoas que vivem em favelas ou assentamentos informais também podem ser excluídas da legislação de proteção aplicável a outros residentes. No Quênia, por exemplo, os proprietários não forneciam saneamento e outros serviços para pessoas que alugavam casas em assentamentos informais, em contravenção à lei queniana sobre saúde p ública. As autoridades locais, entretanto, decidiram não aplicar a lei ao s proprietários e investidores que construíram e alugaram casas em favelas e assentamentos (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009g).

Embora favelas estejam localizadas em zonas urbanas, que tendem a ter saúde, educação e outros serviços de melhor qualidade do que as zonas rurais, tais serviços não são igualitariamente distribuídos entre a população urbana. Quando o UN-HABITAT começou a desagregar dados nessa área, descobriu que as pessoas que vivem em favelas n ão se beneficiam das “vantagens urbanas” (NAÇÕES UNIDAS, 2006, p. 102-127).²² Elas ficam muito atrás em relação a áreas urbanas não degradadas em acesso a cuidados de sa úde, educação e emprego e têm taxas de mortalidade infantil e má nutrição muito próximas, ou tão altas quanto, à s taxas encontradas nas zonas rurais.

O fato de muitas favelas ou assentamentos informais serem irregulares tamb ém afeta o acesso dos residentes a serviços , como o serviço de policiamento. Como resultado, as pessoas podem ter sua proteção negada pela polícia e podem se ver entre a violência de gangues criminosas e a violência da polícia (ANISTIA INTERNACIONAL, 2005; 2008a). Em favelas e em algumas outras comunidades urbanas no Brasil e na Jamaica, o Estado se encontra amplamente ausente. O fracasso das autoridades em oferecer proteção a essas comunidades permitiu que gangues criminosas e facções do narcotráfico assumissem o controle e dominassem quase todo aspecto das vidas de seus moradores. Por exemplo, em algumas comunidades, as gangues impõem toque de recolher e sistema de controle de transporte e acesso a serviços de educação, trabalho e saúde (ANISTIA INTERNACIONAL, 2005, 2008a, 2008b).

As pessoas que vivem em favelas tamb ém são desproporcionalmente vítimas de crimes violentos. Um levantamento sobre mulheres habitantes de favelas em seis cidades ao redor do mundo realizado pelo Centro sobre Direitos de Habitação e Evicções ( Centre on Housing Rights and Evictions , COHRE) identificou que a violência contra a mulher é “extrema” em favelas (COHRE, 2008, p. 14). As mulheres sofrem violência tanto em casa quanto fora, por exemplo, enquanto voltam do trabalho ou se encaminham para banheiros públicos ou outras instalações comunitárias. As mulheres também descrevem as dificuldades de relatar tanto a violência doméstica quanto outras formas de violência para a polícia em razão da percepção negativa dos moradores das favelas ou simplesmente pela falta de postos policiais nas favelas (ANISTIA INTERNACIONAL, 2008b; COHRE, 2008, p. 79, 103, 109).

O direito das pessoas de participar do desenvolvimento e da implementação de programas de melhorias nas favelas também tem sido frequentemente ignorado nas iniciativas dos ODMs. Num desses programas em Nairóbi, por exemplo, os moradores não foram apropriadamente informados ou genuinamente consultados. A falta de consulta resultou em preocupações consideráveis por parte da comunidade com questões como a acessibilidade financeira das moradias oferecidas e a adequação dessas novas moradias às suas necessidades em termos de localiza ção e subsistência. Em 2006, o governo afirmou que iria redesenhar programas de melhorias nas favelas, para tratá-los como “zonas de regularização fundiária”. Também comprometeu-se a “determinar sistemas apropriados de títulos de posse seguros a ser introduzidos em consultas com os moradores, proprietários das estruturas e outros agentes interessados… e a assegurar os direitos de ocupação dos moradores em primeiro lugar, eliminando, evicções ilegais, e garantindo a certeza de residência” (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009g). Quatro anos mais tarde, esses compromissos ainda não foram implementados, deixando as pessoas incertas e preocupadas com possíveis evicções forçadas durante a implementação do projeto (ANISTIA INTERNACIONAL, 2009g, p. 27).

Para cumprir suas obrigações internacionais nos seus esforços para alcançar a meta 7.D do Objetivo 7 sobre a melhoria de vida dos moradores de favelas, os governos devem adotar uma série de medidas. Devem respeitar o direito à moradia adequada, cessando e evitando evicções forçadas de pessoas que vivem em favelas, inclusive pela edição de leis e políticas que garantam títulos de posse. Devem proteger o direito à moradia adequada, inclusive quanto à garantia da proteção contra evicções forçadas e o assédio por proprietários e outros atores privados, estendendo a proteção oferecida pela lei a moradias localizadas em favelas e a pessoas que vivem em favelas, de forma a possibilitar-lhes o questionamento de aluguéis desproporcionais e da discriminação por atores privados. Devem cumprir o direito à moradia adequada, quanto ao desenvolvimento de estrat égias nacionais de habitação, a melhorias em favelas, moradias sociais e outros programas elaborados e implementados de forma participativa, e à garantia de que políticas públicas e programas priorizarão os grupos mais desfavorecidos e vulneráveis. Devem garantir ainda a não discriminação pelas leis, políticas e programas relativos à melhoria de favelas ou a outros programas de habitação por meio, por exemplo, da garantia de que as mulheres não serão deles excluídas em razão de seu status marital ou por outros fatores, como discriminação no direito de herança e de propriedade. Por fim, devem garantir que as pessoas que vivem em favelas tenham acesso a mecanismos de accountability para que possam acessar os remédios existentes, quando seus direitos forem violados.

4. Conclusão

Os padrões internacionais de direitos humanos oferecem um marco importante para políticas e programas de desenvolvimento que visam a atingir o progresso nos ODMs. A compatibilidade com as obrigações em direitos humanos – de todos os esforços para atingir e superar os ODMs – requer que todos os Estados, tanto os Estados em desenvolvimento quanto aqueles que oferecem apoio para o alcance das metas (incluindo agências de desenvolvimento bilaterais e multilaterais e instituições financeiras internacionais) sustentem suas estratégias para os ODMs em padrões de direitos humanos.

Todos os Estados devem garantir o foco adequado na realizaç ão de níveis mínimos essenciais de direitos econômicos, sociais e culturais para todos, priorizando aqueles que são mais marginalizados e excluídos, e devem identificar e combater a discriminação – a qual inclui a discriminação de gênero – em relação a todos os ODMs. Isso também requer que os Estados adotem ou modifiquem leis, políticas e práticas para combater todas as formas de discriminação. O direito internacional dos direitos humanos exige que os governos – nacionalmente e por meio de cooperação internacional – utilizem padrões de direitos humanos para informar e guiar o diálogo e as escolhas políticas, as estratégias de redução da pobreza e a identificação das prioridades em todos os esforços para se atingir os ODMs. Como tal, os governos deveriam revisar as leis, os programas e as práticas existentes e em planejamento que visam a atingir os ODMs para garantir sua compatibilidade com os padrões de direitos humanos; e adotar ou modificar leis, políticas e práticas para garantir uma maior proteção aos direitos humanos. Os Estados também devem garantir que aqueles que vivem na pobreza estejam envolvidos em todos os níveis do planejamento, da implementação e do monitoramento dos ODMs. Isso também requer a participação igualitária das mulheres e o oferecimento de um ambiente propício para o trabalho de defensores dos direitos humanos, o que compreende a garantia do direito à informação, da liberdade de expressão e a de associação. Deve também haver mecanismos nacionais e internacionais de accountability para garantir que todos os Estados respeitem, protejam e observam os direitos humanos em todos os esforços relativos aos ODMs e que haja remédios efetivos para as violações de direitos humanos.A prioridade agora é enfocar na implementação dos ODMs de maneira consistente com os direitos humanos até 2015. Também é importante, entretanto, que qualquer consideração sobre um sistema global pós-2015, que seja completamente novo ou revisado, dê a devida atenção à necessidade de refletir as obrigações existentes dos Estados sob o direito internacional dos direitos humanos. Qualquer novo sistema deve tratar da discriminação de modo amplo, estabelecer metas globais e nacionais e prazos para o cumprimento de níveis mínimos essenciais dos direitos econômicos, sociais e culturais para todos e garantir a existência de mecanismos nacionais e internacionais efetivos de accountability para monitorar a implementação dos Objetivos que visam a combater a pobreza e a exclusão e para conceder a reparação nos casos em que não se respeitou ou se promoveu os direitos humanos.REFERÊNCIAS