Dossiê SUR sobre recursos naturais e direitos humanos

Riqueza além do alcance

Javed Noorani

Como as atividades de mineração no Afeganistão afetam negativamente as comunidades locais

umer malik

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RESUMO

Apesar de possuir riqueza de recursos minerais, o Afeganistão é um dos países mais pobres do mundo. Embora o país tenha um arcabouço jurídico relativamente bem estruturado em relação à mineração, raramente ele é implementado adequadamente. Consequentemente, o setor é saqueado por políticos corruptos e senhores locais da guerra. Neste artigo, Javed Noorani apresenta uma análise do arcabouço legal existente. Em seguida oferece três exemplos nos quais este arcabouço não conseguiu proteger a população local de violações de direitos humanos. Por último, Javed sugere como a situação pode ser melhorada, por exemplo, revisando as disposições legais existentes para incluir uma maior ênfase nas medidas anticorrupção e trabalhando para garantir que as consultas comunitárias sejam devidamente conduzidas.

Palavras-Chave

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1. Introdução

O Afeganistão possui algumas das geologias mais complexas e variadas do mundo. O país possui chumbo, zinco, ferro, cromo, estanho e tungstênio, mercúrio e urânio, bem como vários tipos de elementos naturais raros. O cinturão de cobre no Afeganistão se estende por 600 km.11. “Geology of Afghanistan,” British Geological Survey, acesso em 25 maio 2017, https://www.bgs.ac.uk/AfghanMinerals/geology.htm; “Ferrous metal,” BGS, acesso em 25 maio 2017, https://www.bgs.ac.uk/afghanMinerals/femetals.htm. 22. “Other Metals,” BGS, acesso em 25 maio 2017, https://www.bgs.ac.uk/afghanMinerals/othermetals.htm. Entre os noventa e três tipos de metais preciosos encontrados no país estão o ouro, prata e platina.33. “Geology of Afghanistan,” acesso em 25 maio 2017. Além disso, o Afeganistão também possui vários tipos de pedras preciosas e semipreciosas, incluindo esmeraldas, rubis, turquesa, kunzite e lápis-lazúli.44. “Minerals in Afghanistan,” BGS, acesso em 25 maio 2017, https://www.bgs.ac.uk/afghanminerals/docs/Gemstones_A4.pdf. Apesar de tais riquezas serem uma enorme fonte potencial de receita para o país, o Afeganistão ainda está lutando para implementar um arcabouço legal efetivo. O processo de mineração – licitações, contratos, extração e monitoramento – está envolto em mistérios. Isso permite a influência política e enriquecimento pessoal das autoridades e agentes envolvidos. Consequentemente, apesar das riquezas que o Afeganistão possui, a maioria da população vive abaixo da linha de pobreza e o Afeganistão é o 167º país mais pobre do mundo e é altamente dependente de ajuda internacional.55. Jonathan Gregson, “The World’s Richest and Poorest Countries.” Global Finance, 13 fev. 2017, https://www.gfmag.com/global-data/economic-data/worlds-richest-and-poorest-countries.

2. Lei da mineração e arcabouço político do Afeganistão

Embora os recursos naturais possam ser um recurso tentador para os países em desenvolvimento com escassez de dinheiro a fim de obter capital de modo rápido, é de suma importância ter uma estratégia nacional inclusiva e abrangente, um arcabouço legal claro e instituições competentes para gerenciar e supervisionar esse processo.

O Afeganistão tem um arcabouço jurídico estruturado em relação ao seu setor extrativista. Há tanto uma Lei de Minerais, quanto uma Lei de Hidrocarbonetos no país66. Veja “Minerals Law,” Islamic Republic of Afghanistan, Ministry of Justice, 16 ago. 2014, acesso em 25 maio 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Afghanistan-%20Minerals%20Law-19-May-2015%20English.pdf; and “Hydrocarbons Law,” Islamic Republic of Afghanistan, mar. 2014, acesso em 25 maio 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Hydrocarbons_Law_2009-(Unofficial_English_Translation_dated_March_2014)-Final.pdf. e cada uma dessas leis é acompanhada por um conjunto de regulações complementares.77. “Mining Regulations,” Ministry of Mines and Petroleum, 14 fev. 2010, acesso em 25 maio 2017 http://mom.gov.af/Content/files/Mining_Regulations.pdf; e “Hydrocarbons Regulations,” MoMP, 13 abril 2014, acesso em 25 maio 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Hydrocarbons_Regulations_2009-(Unofficial_English_Translation_dated-April-13_2014).pdf. Some-se a isso uma série de documentos de políticas que abordam diversos elementos da indústria extrativa, cuja organização está descrita abaixo.

Fonte: Política Nacional de Mineração, Ministério das Minas e Petróleo, http://mom.gov.af/en/page/3993/7664.

 

Este conjunto de leis, regulamentações e políticas contêm um linguajar admirável em termos de proteção de direitos e objetivos de desenvolvimento. A Lei dos Minerais, por exemplo, tem como objetivo, entre outras coisas:

  • Regulamentar o desenvolvimento e uso adequado dos recursos minerais do Afeganistão;
  • Auto-sustentabilidade econômica do Afeganistão por meio do desenvolvimento de seu setor mineral;
  • Garantir que os recursos minerais sejam extraídos e geridos de acordo com as melhores práticas e experiências internacionais;
  • Assegurar o melhor aproveitamento da extração e processamento de minerais;
  • Desenvolvimento sustentável dos recursos minerais, prevenção do despejo de resíduos e mitigação de impactos ambientais e sociais negativos;
  • Promover a paz e a segurança por meio do desenvolvimento de atividades sociais e econômicas nas comunidades locais de mineração.88. “Minerals Law,” 16 ago. 2014.

Apesar dessas proteções no papel, a realidade no terreno é muito diferente.

Um recente relatório da Integrity Watch Afghanistan (Observatório de Integridade do Afeganistão)- baseado em um estudo de caso de cinco minas no país – encontrou uma lista de problemas ao longo do processo de mineração. Os editais de licitações normalmente foram preparados de tal forma que favoreciam o licitante vencedor e os contratos foram concedidos por fim a empresas nas quais políticos ou outros funcionários do governo afegão têm interesse, em violação da Lei de Minerais que proíbe que certas autoridades recebam licenças.99. Ibid, artigo 16(2). O mesmo relatório detalhou como, apesar de existirem certos requisitos legislativos e contratuais para que as empresas realizassem estudos de impacto social e ambiental antes da extração, em nenhuma das minas investigadas isso havia sido feito. Na realidade, todos começaram a extração antes de obter as autorizações necessárias ou pagar as licenças e impostos exigidos. Por último, o estudo constatou que a implementação dos mecanismos de monitoramento e prestação de contas do Ministério da Mineração e Petróleo não tinham sido implementados em absoluto.1010. J. Noorani, “The Plunderers of Hope? Political Economy of Five Major Mines in Afghanistan.” Integrity Watch Afghanistan, 2015, acesso em 25 maio 2017, https://iwaweb.org/wp-content/uploads/2015/12/The-Plunderers-of-Hope.pdf, 2-3.

Essa falta de capacidade de traduzir a teoria na prática significa que o Afeganistão está sendo saqueado de seus recursos naturais. Apesar do governo ter uma enorme quantidade de informações sobre esses abusos, ele continua a proteger os interesses das empresas de mineração. Estes fatos apontam para o fato que o Afeganistão pontua muito pouco em termos de estruturas de governança para o setor de mineração. Em 2013, por exemplo, o país foi classificado como o 49º entre cinquenta e seis países pelo Natural Resource Governance Institute (Instituto de Governança de Recursos Naturais).1111. “The 2013 Resource Governance Index,” Natural Resource Governance Institute, 5 maio 2013, acesso em 25 maio 2017, http://www.resourcegovernance.org/resource-governance-index/report.

O restante deste artigo analisa vários casos diferentes de extração mineral no Afeganistão que dão destaque aos tipos de violações de direitos humanos enfrentados pelas comunidades locais em relação à indústria extrativista no Afeganistão. O artigo termina com uma análise das medidas a serem tomadas para melhorar a situação.

3. Cobre

A Aynak, uma mina de alto nível de cobre, é uma das diversas minas no Afeganistão para as quais empresas privadas receberam direitos extrativos. Esta licença foi firmada com uma joint venture chinesa, China Metalurgical Group Corporation e Jiangxi Copper chamada MCCJCLJCL Aynak Minerals em maio de 2008.1212. “Aynak Mining Contract,” MoMP, 8 abril, 2008, acesso em 25 maio 2017, http://mom.gov.af/Content/files/MCC%20Afghan%20Gover%20Aynak%20Copper%20Contract%20English.pdf. Ao contrário das Diretrizes da Política Nacional de Mineração,1313. Veja, por exemplo “National Mining Policy,” Islamic Republic of Afghanistan, Ministry of Mines, Guidelines 13.3, 2012, acesso em 25 maio 2017, http://mom.gov.af/Content/files/Policies/English/English_National_Mining_Policy.pdf. o governo ofereceu uma mina de cobre sem realizar uma consulta preliminar sobre as comunidades que vivem na região, seus meios de subsistência, posse de terra, estruturas sociais ou economia e meio ambiente da região. Embora o então Ministro das Minas e Petróleo, Ibrahim Adel, tenha visitado as comunidades locais e feito inúmeras promessas, as interações foram mais enganosas do que qualquer consulta bem-intencionada com habitantes locais. 1414. “Aynak – A Concession for Change,” IWA, 2013, acesso em 25 maio 2017, https://iwaweb.org/wp-content/uploads/2014/12/aynak_a_concession_for_change_english.pdf

As mulheres são especialmente afetadas pelas atividades de mineração devido à presença da Polícia de Proteção da Aynak, uma unidade do Ministério do Interior que fornece segurança à empresa. As mulheres já tinham acesso limitado aos espaços públicos antes do início das atividades de extração. No entanto, novos desdobramentos nos locais de mineração restringiram ainda mais o movimento das mulheres, já que as forças de segurança, destacadas para proteger a mina, as assediam. Consequentemente, elas são obrigadas a ficar dentro dos recintos de suas casas. 1515. Entrevista com um ancião local da vila de Davo que faz fronteira com a mina de extração de cobre de Aynak, 8 fev. 2013.

Algumas comunidades em Aynak afirmam que herdaram a terra de seus antepassados, e o clã nômade Kuchi reivindica o direito à terra de pastagem da área ao redor. Existem várias reivindicações de posse comunitária de terra. Por exemplo, um dos representantes da comunidade de Aynak explicou que “a vila principal que agora se situa na área reservada para as operações de mineração recebeu este nome em homenagem ao meu bisavô, Adam”.1616. “Aynak – A Concession for Change,” 2013. Vários moradores locais confirmaram isso, afirmando que “a terra em Aynak pertence aos bisnetos de Adam”. No entanto, as propriedades das pessoas foram apreendidas sem compensação e, com exceção de duas pessoas, a comunidade foi deslocada contra sua vontade e perdeu seus meios de subsistência.1717. Ibid. O estado tem jogado completamente a favor da empresa privada, protegendo os interesses privados e, por sua vez, privando seus próprios cidadãos de seus meios de subsistência, tornando-os cada vez mais vulneráveis.

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4. Cromita

O governo concedeu a licença de extração da mina de cromita de Kohi Safi em Parwan a uma empresa afegã chamada Hewad Brothers’ Company.1818. Entrevista com um funcionário público de alto escalão do ministério das minas e do petróleo, 10 fev. 2012. A empresa não tinha experiência prévia em mineração. 50% da empresa pertence a um poderoso senhor da guerra, conhecido por sequestros, apropriação ilícita de terras e assassinatos de pessoas inocentes.1919. Entrevista com um comerciante de minerais próximo que trabalhou de perto com Haji Almas, 12 nov. 2016. Novamente, o governo não consultou nenhuma das comunidades locais, nem realizou nenhum estudo antes de abrir o concurso para a licitação. A licitação continha fases claras de exploração e extração definidas. No entanto, homens e funcionários armados da empresa entraram na área dois dias após a licitação ter sido firmada e começaram a extrair a cromita em completa violação dos termos acordados.2020. Noorani, “The Plunderers of Hope?,” 2015.

O distrito em que a cromita está sendo extraída possui quarenta e dois mil habitantes.2121. Entrevista com um ativista local que buscou manter anonimato. A operação de mineração ocorre apenas a vinte metros das aldeias de Gahah Khile e Nouman Khile em Kohi Safi. Mais uma vez, a chegada de pessoas alheias ao local – incluindo milícias armadas – afetou desproporcionalmente a locomoção das mulheres na comunidade. Ficou mais difícil para elas fazerem os trabalhos que estavam habituadas, participarem de eventos sociais, irem ao posto de saúde e as meninas não vão mais à escola – tudo isso por medo da violência.2222. Entrevista com Molem Gul Nabi, um ancião local, 10 dez. 2016.

Além disso, os habitantes ao redor da mina também vivenciaram conflitos violentos devido ao comportamento irresponsável da empresa, que levou à morte de dezenas de habitantes locais. Por exemplo, em 2012 a empresa recrutou guardas de uma aldeia chamada Naza Dara. No entanto, a extração estava acontecendo em outra aldeia, Jala Qala.2323. Ibid. Os moradores de Jala Qala se sentiram descriminadas. Os anciãos de Jala Qala disseram à empresa que eles deveriam ser empregados como guardas porque são os que são afetados pela mineração.2424. Entrevista com Malik, 10 dez. 2014. Por fim, a Hewad Brothers’s Company entregou a segurança aos moradores de Jala Qala. Dois meses depois, seis ex-guardas de Naza Dara foram mortos em um ato de violência planejado.2525. Entrevista com um ancião local que buscou anonimato, 10 jan. 2015. Os anciãos de Naza Dara suspeitam que essas pessoas foram mortas por moradores de Jala Qala que, anteriormente tinham protestado contra a empresa e solicitaram emprego como guardas. Dois meses depois, Mullah Salam e Mullah Kabir, dois clérigos de Jala Qala foram assassinados.2626. Entrevista com Molem Gul Nabi, 10 dez. 2016. Após esses eventos, a Hewad Brothers’s Company desarmou a população local com a ajuda da polícia local e trouxe quarenta homens armados para proteger a mina.2727. Noorani, “The Plunderers of Hope?,” 2015. No entanto, a empresa manteve alguns anciãos da comunidade em sua folha de pagamento para “gerenciar” a comunidade e desencorajar as pessoas de protestarem contra a empresa. Isso levou a uma suspeita maior e semeou ainda mais fragmentação entre as comunidades locais.2828. Entrevista com um ancião local que não quis ser identificado, 23 nov. 2015.

Os guardas particulares da empresa ameaçaram pessoas locais a não se pronunciar publicamente contra a empresa. Os habitantes locais se sentiram vulneráveis ​​e recorreram a insurgentes, incluindo o Talibã, para buscar justiça e proteção, forçando, por fim, a empresa a sair da região. As duas comunidades estão sujeitas agora a um conflito violento, uma consequência direta da mineração irresponsável na área.

5. Lápis-lazúli

Até 1979, o governo extraiu anualmente cerca de quatro toneladas de lápis-lazúli de uma mina no distrito de Keran-wa-Menjan, em Badakhshan, e recebeu bons lucros, mantendo o controle sobre o fornecimento e preço do mineral. A extração de lápis-lazúli foi estimada em cerca de cinquenta milhões de dólares em receitas anuais até que comerciantes chineses começaram a comprar a pedra.2929. Entrevista com um comerciante local, 7 out. 2015. A extração de lápis-lazúli aumentou dez vezes e o comércio atingiu 500 milhões de dólares por ano.3030. Relatório ainda não publicado do autor sobre as minas de lápis-lazúli em 2016. No entanto, durante os regimes comunistas na década de 1980, quando houve um conflito generalizado no Afeganistão e o distrito de Keran-wa-Menjan não era seguro, Ahmad Shah Masood, um comandante jihadista, extraiu lápis-lazúli para fazer dinheiro para continuar a guerra contra o Estado. 3131. Entrevista com Hadyatullah Hakimi comerciante de lápis-lazúli em Badakhshan, 10 ago. 2014.

Desde a sua morte, os comandantes da milícia leais ao grupo jihadista Northern Alliance (Aliança do Norte), com uma base forte no norte do país, continuaram a extrair lápis-lazúli e embolsar o dinheiro. O comandante jihadista Abdul Malik é um dos homens que continuadamente controlou as minas de lápis-lazúli, exceto por um breve período em que a licitação para a extração de lápis-lazúli foi concedida à Lajwardin Company, apoiada por Zalmay Mojadaddi, ex-governador de Badakhshan.3232. “Kuran Wa Munjan District Badakshan Province,” Afghan Bios, 2011, acesso em 25 maio 2017, http://www.afghan-bios.info/index.php?option=com_afghanbios&id=2454&task=view&total=3351&start=1670&Itemid=2. Lajwardin Company prometeu extrair o mineral e gerar receitas de modo legal para o Estado e controlar a mineração ilegal. Este acordo ameaçou os interesses monetários da máfia do lápis-lazúli tanto em Cabul quanto na província de Badakhshan. Como consequência, ocorreu um conflito sobre o controle da mina de lápis-lazúli entre Zalmay Mojadaddi e o Comandante Malik, que é apoiado porfuncionários de alto escalão do governo em Cabul e grupos insurgentes locais para os quais ele pagou milhões de dólares por ano em troca de proteção.3333. Entrevista com um comerciante de lápis-lazúli de Badakhshan, 10 jan. 2016.

O conflito entre Malik e Mojadadi levou a morte de dezenas de homens armados de ambos os lados. Hoje em dia, Abdul Malik já controla completamente a mina.3434. Op-cit entrevista com um comerciante local que não quis ser identificado, 11 dez. 2015. Depois de diversas tentativas de resolver o conflito, os anciãos locais, funcionários do governo e senhores da guerra conseguiram encontrar um acordo com algum tipo de fórmula de compartilhamento, onde sete pessoas dividem os rendimentos da mina.3535. Entrevista com um comerciante de lápis-lazúli de Cabul, 15 mar. 2015. Atualmente, a receita gerada a partir das minas de lápis-lazúli se esvaece no mercado paralelo, sendo parte coletada por insurgentes para continuar a guerra contra o governo. A localidade de Keran-wa-Menjan, onde estão localizadas as minas de lápis-lazúli, tem uma população de mais de oito mil pessoas e continua sendo um dos distritos mais pobres do país.3636. “Badakhshan – A Socio-Economic and Demographic Profile,” UNFPA, 2003, acesso em 25 maio 2007, http://afghanag.ucdavis.edu/country-info/Province-agriculture-profiles/unfr-reports/All-Badakhshan.pdf.

6. Carvão

O Afeganistão possui diversas reservas de carvão espalhadas por todo o país.3737. Entrevista com o Engenheiro Ghafar da Afghanistan Geological Survey, 14 dez. 2016. As reservas de carvão no norte e oeste do Afeganistão foram exploradas, algumas vezes com licenças, mas também diversas vezes de forma ilegal por poderosos senhores da guerra, parlamentares e outras pessoas com conexões políticas. De acordo com uma lista de minas ilegais em todo o país, existem mais de trezentas e cinquenta minas ilegais de extração de carvão em dois distritos de Samangan.3838. Lista de locais de minas ilegais publicada pelo Ministério das Minas e Petróleo (MoMP, na sigla em inglês) em 2013. O autor visitou pessoalmente a região de Dan-e-Toor, na província de Samangan, onde encontrou cerca de uma centena de túneis para a extração de carvão operados de forma ilegal. Um alto funcionário do Ministério das Minas e Petróleo também admitiu que cinco deputados estavam operando 892 túneis de carvão e extraindo ilegalmente milhares de toneladas de carvão diariamente, mas pagando muito pouco ao governo.3939. Entrevista com um alto funcionário do Ministério das Minas e Petróleo (MoMP, na sigla em inglês), 15 set. 2016. Existem também reservas de carvão nas províncias de Sar-i-pul, Takhar e Bamiyan que estão sendo exploradas ilegalmente e fornecendo matéria prima a carvoarias ou sendo exportadas.

Outro membro do parlamento, eleito pela província de Herat, está operando duas minas de carvão por meio de sua empresa, uma em Herat e outra em Western Garmak no distrito de Samangan . Ele teria extraído mais de um milhão de toneladas por ano, exportando a maior parte para países vizinhos.4040. Entrevista com o gerente sênior na Khoshak brother’s company, 22 dez. 2015. Este político ao que tudo indica não paga licenças ou impostos.4141. Noorani, “The Plunderers of Hope?,” 2015. Os habitantes locais se queixaram aos anciãos locais, ao governo do distrito e à polícia, mas, em vez de auxiliar, essas instituições protegeram a empresa e pressionaram as comunidades locais a permitir uma operação de mineração tranquila.4242. Entrevista com moradores locais, 12 maio 2015.

7. Olhando para o futuro

Apesar desta realidade um tanto sombria, existem várias ações que poderiam melhorar enormemente o setor extrativo no Afeganistão.

O Ministério das Minas e do Petróleo deve liderar essas mudanças, garantindo uma visão a longo prazo que não se foque no ganho financeiro a curto prazo. De modo urgente, a Lei de Minerais deve ser revisada e ter maior foco em medidas de combate à corrupção, em particular, por meio da recentralização do sistema de licenças, cuja descentralização tem sido um dos principais contribuintes para o aumento da corrupção. Além disso, sanções mais rigorosas precisam ser definidas e aplicadas de forma mais ativa para desencorajar os operadores de infringirem a lei. O processo de licitação também deve ser melhorado – ele precisa ser coordenado por uma equipe de especialistas de acordo com padrões mais rigorosos de transparência e prestação de contas.

O Ministério das Finanças e o Ministério de Minas e Petróleo devem criar um mecanismo conjunto para garantir que as receitas a serem pagas pelas empresas de mineração sejam coletadas de forma regular, efetiva e transparente.

Em relação a questões sociais e ambientais, o Acordo de Desenvolvimento Comunitário deve ser implementado pela empresa mineradora sem omissões, conforme exigido pela lei. Esse tipo de consulta é a única maneira de garantir que uma comunidade esteja empoderada e informada. Da mesma forma, a Agência Nacional de Proteção Ambiental deve gerenciar de forma independente o processo de elaboração do Relatório de Impacto Ambiental e Social e insistir que as empresas produzam o relatório antes que as licenças de mineração sejam emitidas.

Conforme visto acima, as atividades de mineração têm um impacto desproporcional nas mulheres. Consequentemente, o Ministério dos Assuntos das Mulheres deve realizar uma avaliação independente para entender melhor como mitigar o impacto negativo da mineração nas mulheres e garantir que uma abordagem baseada em gênero seja incorporada em todas políticas e leis de mineração.

A sociedade civil afegã precisa continuar desenvolvendo o seu conhecimento sobre a governança dos recursos naturais, a fim de se equipar melhor para o advocacy, tanto em escala nacional como internacional.

Por fim, a comunidade de doadores internacionais precisa trabalhar com o governo afegão para garantir que melhorias sejam feitas no setor, por exemplo, fornecendo apoio financeiro para desenvolver estratégias aprimoradas de governança e também para atividades de capacitação para garantir a implementação adequada destas estratégias revisadas.

Javed Noorani - Afeganistão

Javed Noorani é pesquisador independente e membro do Comitê Independente Conjunto de Monitoramento e Avaliação Anticorrupção do Afeganistão (MEC, na sigla em inglês). Javed vem conduzindo extensos trabalhos de campo, entrevistas e pesquisa documental sobre o setor extrativo no Afeganistão.

Recebido em março 2017.

Original em inglês. Traduzido por Fernando Sciré.